Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Radovana Suchánka, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajka), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka ze dne 7. října 2014sp. zn. Pl. ÚS 39/13ve věci návrhu Okresního soudu v Chrudimi na zrušení § 137 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 275/2014 Sb.).
I. Návrh se zamítá.
II. Zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 13. 8. 2013 doručen návrh Okresního soudu v Chrudimi (dále též jen "navrhovatel") podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení ustanovení § 137 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, nebo alespoň zrušení slova "hotových" v tomto ustanovení (pozn. Ústavního soudu: v uvedeném ustanovení je použit tvar "hotové"). Alternativně navrhovatel navrhuje, aby Ústavní soud interpretativním výrokem stanovil zásady a limity pro určení náhrady drobných a režijních výdajů, které pravidelně vznikají účastníkům občanského soudního řízení, kteří nejsou zastoupeni advokátem.
2. Napadené ustanovení je podle navrhovatele v rozporu s čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), neboť někteří úspěšní účastníci řízení jsou povinni prokazovat, jaké hotové výdaje jim v řízení vznikly, naopak jiní jsou tohoto břemene zbaveni, stačí, že náklady uplatní paušálně na základě normativně založeného předpokladu, že s procesním úkonem jsou pravidelně spojeny hotové výdaje ve výši 300 Kč.
3. Navrhovatel připomíná, že paušalizovaná náhrada pravidelně vznikajících výdajů spojených s procesními úkony činěnými v občanském soudním řízení je jedním z mála možných řešení, má-li být občanské soudní řízení efektivní a má-li stát dodržet své závazky plynoucí mimo jiné z ustanovení čl. 1, 4 a 90 Ústavy a čl. 36 a následujících Listiny. Toto řešení obsahují ustanovení § 2 odst. 1 a § 13 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, která stanoví paušálně minimální výši hotového výdaje, kterou účastníkům zastoupeným advokátem uhradí neúspěšný účastník. Děje se tak podle navrhovatele na hraně ústavnosti, neboť vyhláška je pouze formálně provedením § 22 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů.
4. Navrhovatel poukazuje na to, že je s touto paušální náhradou v praxi zacházeno jako s jakousi režijní náhradou, ovšem do její výše se již dnes plně neodráží právní a technologický vývoj ani skutečná povaha úkonu, který někdy nedává ani prostor pro vznik výdajů, které mají být touto paušální náhradou kryty. Samotnou existenci paušálních náhrad hotových výdajů navrhovatel nekritizuje, poukazuje ale na porušení rovnosti účastníků řízení spočívající v tom, že ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu váže vznik náhrady pro určitou skupinu účastníků na prokázání vzniku hotových výdajů.
5. Jako řešení této nerovnosti zmiňuje navrhovatel nejprve užití § 11 odst. 1 a 2 a § 13 odst. 3 advokátního tarifu na základě přímé aplikace článku 37 odst. 3 Listiny, což však naráží na požadavek postupu dle § 137 odst. 1 občanského soudního řádu, a výsledkem je zachování výše zmíněné nerovnosti, což navrhovatel dokumentuje i na řízení, z něhož vzešel jím předložený návrh. Ten označuje za typický důsledek právní úpravy, která přímo vybízí k tomu, aby byly podávány žaloby spojené na straně žalobce s mizivými náklady, ovšem náklady právně nezastoupeného žalovaného nemají jak být kompenzovány. Podobná situace je i u zastoupení institucionálními opatrovníky. Navrhovatel připomíná, že taková úprava nutí právní laiky, aby se nechali zastupovat advokátem, neboť jenom tak mají možnost dosáhnout alespoň paušální náhrady hotových výdajů. Protiústavní úprava náhrady nákladů účastníků řízení nadto souvisí také s deficity českého systému právní pomoci, na něž upozorňoval i Ústavní soud coby ochránce práv účastníků řízení a jejich rovnosti.
II. Průběh řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky, vládě a veřejnému ochránci práv.
7. Veřejná ochránkyně práv podáním sdělila, že svého práva na vstup do řízení nevyužije, přičemž s předkládaným návrhem Okresního soudu v Chrudimi se ztotožňuje.
8. Vláda podáním sdělila, že taktéž svého práva vstoupit do řízení nevyužije, upozornila nicméně na to, že je v současné době v rámci legislativního procesu na úrovni vlády projednáván Legislativní radou vlády vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (vedený v elektronické knihovně eKLEP pod č. j. 454/14), jehož cílem je, kromě jiného, aby i účastník nalézacího a exekučního řízení, který nebyl v řízení zastoupen advokátem, měl právo na přiznání náhrady hotových výdajů a ušlého výdělku ve výši určené vyhláškou ministerstva, aniž by musel výdaje a ušlý zisk prokazovat. Vláda proto toliko vyslovila obavu z interpretačních problémů, ke kterým by vedla případná akceptace druhé části eventuálního petitu, tedy zrušení slova "hotové" v ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu.
9. Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy Jana Hamáčka rekapitulovala proceduru přijímání občanského soudního řádu a jeho relevantních novel. Připomněla, že tyto zákony byly vždy schváleny potřebnou většinou poslanců Národního shromáždění Československé socialistické republiky, Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, jakož i Poslanecké sněmovny, byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny a že zákonodárný sbor vždy jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
10. Senát prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha upozornil na to, že přestože byl § 137 odst. 1 od přijetí občanského soudního řádu měněn několikrát, normativní text "hotové výdaje účastníků", proti němuž je projednávaný návrh namířen, se v něm nachází od prvopočátku, tedy od roku 1963. Na uvedené skutečnosti nic nezměnila ani poslední velká změna občanského soudního řádu (zákon č. 293/2013 Sb.), přijatá v souvislosti s rekodifikací soukromého práva hmotného a schválená také Senátem v mezích jeho ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Přitom právě při této poslední velké "revizi" soukromého procesního práva, provedené zákonem č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, se zákonodárce zabýval občanským soudním řádem jako celkem a nepochybně by při takové příležitosti - v případě, že by byl o protiústavnosti napadeného ustanovení přesvědčen - způsobem jemu vymezeným Ústavou a příslušným jednacím řádem na danou situaci reagoval. Samotný Senát žádnou změnu § 137 odst. 1 občanského soudního řádu v souvislosti s projednáváním návrhu zákona č. 293/2013 Sb. ani jindy neinicioval, resp. neměl k problematice nákladů řízení žádné, tím méně ústavní výhrady.
11. Ústavní soud se zabýval tím, zda česká právní úprava odlišující prokazování nákladů zastoupených a nezastoupených účastníků odpovídá vykazování nákladů řízení v okolních zemích. Účelem tohoto srovnání bylo zjistit, ve kterých zemích, jejichž civilní procesní předpisy jsou systémově podobné české úpravě civilního procesu, je umožněno, aby paušální náhradu hotových výdajů (resp. obdobný typ nároku) požadoval úspěšný účastník, ať už je zastoupen advokátem nebo notářem, či nikoliv; a ve kterých zemích naopak může takovou paušální náhradu hotových výdajů (resp. obdobný typ nároku) požadovat pouze účastník zastoupený advokátem nebo notářem. Z této srovnávací analýzy vyplynulo, že z 24 posuzovaných zemí činí určitý rozdíl mezi zastoupenými a nezastoupenými účastníky z hlediska přiznávání paušální náhrady některých nákladů (telekomunikací či pořizování fotokopií) pouze Německo a Slovensko.
III. Posouzení tvrzené protiústavnosti
12. Ústavní soud se nejprve zabýval aktivní legitimací navrhovatele k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení a dospěl k závěru, že navrhovatel aktivně legitimován je. Navrhovatel totiž ve věci, kterou předkládá Ústavnímu soudu, aplikoval ustanovení občanského soudního řádu o nákladech řízení a jejich náhradě, provedl jejich aplikaci dle svého názoru ústavně konformním způsobem vyplněním neústavní mezery, a soud odvolací v příslušné věci dospěl k závěru, že tato aplikace není možná. Navrhovateli tedy, domníval-li se, že aplikace uložená mu odvolacím soudem je v rozporu s ústavním právem účastníka řízení na spravedlivý proces a rovné postavení všech účastníků v soudním řízení (čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny), nezbývalo nic jiného než obrátit se na Ústavní soud, aby vyřešil otázku ústavnosti napadeného ustanovení a jeho ústavně konformního výkladu. Není vyloučeno, že by případnější bylo napadnout před Ústavním soudem spolu s § 137 občanského soudního řádu i § 142 občanského soudního řádu upravující přiznávání náhrady nákladů řízení, nicméně Ústavní soud vyložil návrh navrhovatele tak, aby jej mohl projednat s tím, že si je vědom toho, že navrhovatel po něm požaduje výklad řešící mezeru v zákoně či zrušení právní úpravy, která zvýhodňuje v režimu prokazování hotových výdajů účastníka zastoupeného advokátem oproti účastníkovi nezastoupenému. Problém této nerovnosti je způsoben nejen napadeným ustanovením občanského soudního řádu, ale též jej provádějícími ustanoveními advokátního tarifu. Soudce obecného soudu je sice povolán podle čl. 95 Ústavy posoudit soulad vyhlášky se zákonem sám, nicméně v posuzované situaci navrhovatel shledal paušální náhradu nákladů stanovenou advokátním tarifem ústavně konformní a souladnou se zásadou hospodárnosti a efektivity soudního řízení; rozpor s právem účastníka řízení na rovné zacházení před soudem spočívá pouze v tom, pokud by tuto paušální náhradu nesměl přiznat účastníku nezastoupenému. Cílem navrhovatele v posuzovaném případě nebylo zkomplikovat procesní povinnosti zastoupeným účastníkům, ale usnadnit a zjednodušit proces prokazování nákladů řízení pro nezastoupené účastníky. Ústavní soud tedy porozuměl návrhu a předložený návrh projednal, neboť odmítnutí jeho projednání by bylo v rozporu s jeho ústavní úlohou a projevem přepjatého formalismu.
13. Při posuzování toho, zda napadené ustanovení občanského soudního řádu a s ním související ustanovení advokátního tarifu jsou rozporné s ústavním pořádkem, či zda jsou sice protiústavně aplikovány, nicméně je možno je vyložit v otázce možnosti přiznávání paušálních náhrad ústavně konformně, jak naznačuje navrhovatel nejen svým návrhem, ale zejména svou vlastní dosavadní rozhodovací praxí, zvažoval Ústavní soud nejprve smysl této úpravy.
14. Nejprve je namístě uvést nyní platné znění napadeného ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu, spolu se zněním s ním těsně souvisejícího odstavce 2:
"(1) Náklady řízení jsou zejména hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně soudního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, tlumočné, náhrada za daň z přidané hodnoty, odměna za zastupování a odměna pro mediátora podle zákona o mediaci za první setkání s mediátorem nařízené soudem podle § 100 odst. 2.
(2) Odměna za zastupování patří k nákladům řízení, jen je-li zástupcem advokát nebo notář v rozsahu svého oprávnění stanoveného zvláštními právními předpisy anebo patentový zástupce v rozsahu oprávnění stanoveného zvláštními právními předpisy."
15. Z citovaného ustanovení vyplývá, že pokud účastník řízení není zastoupen advokátem, má nárok zejména na náhradu hotových výdajů. Komentářová literatura (viz Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád I.: § 1 až 200za. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 945) vymezuje hotové výdaje nad rámec dalších nákladů výslovně v ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu uvedených (pro nezastoupené účastníky jde o soudní poplatek, ušlý výdělek, náklady důkazů a tlumočné) následovně: "K hotovým výdajům účastníků (vedlejších účastníků) a jejich zástupců patří vedle výdajů spojených s doručením jejich podání soudu (poštovného) zejména jízdné, místní přepravné, stravné a nocležné, popřípadě též nutná vydání průvodce a jeho ušlý výdělek." Hotové výdaje advokátů, notářů a patentových zástupců hrazené paušálně určenou částkou mající pokrýt náklady spočívající ve vnitrostátním poštovném, místním hovorném a přepravném následně rozebírá tento komentář samostatně.
16. Ústavní soud se opakovaně vyjádřil k principům ovládajícím přiznávání náhrad vynaložených hotových výdajů, k němuž dochází podle § 142 odst. 1 ve vazbě na § 137 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu. Patrně nejsouhrnněji tak učinil v nálezusp. zn. I. ÚS 3923/11ze dne 29. 3. 2012 (N 68/64 SbNU 767), v bodu 17: "Základní zásadou, která ovládá rozhodování o náhradě nákladů civilního sporného procesu, je zásada úspěchu ve věci vyjádřená v § 142 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. V této zásadě se promítá myšlenka, že ten, kdo důvodně bránil své subjektivní právo nebo právem chráněný zájem, by měl mít právo na náhradu nákladů, jež při této procesní činnosti účelně vynaložil, proti účastníkovi, jenž do jeho právní sféry bezdůvodně zasahoval. Právo úspěšné procesní strany vůči neúspěšné straně řízení na náhradu nákladů vychází ze základního strukturního principu, který se v civilním sporném procesu uplatňuje, tj. ze systému dvou stran v kontradiktorním postavení, v rámci něhož účastníci řízení vystupují jako vzájemní oponenti uplatňující v řízení protichůdné zájmy. Úspěch jedné procesní strany je tak zároveň neúspěchem jejího procesního odpůrce, přičemž každá strana se v mezích daných občanským soudním řádem snaží pomocí přípustných prostředků docílit vlastního vítězství a prohry protistrany. Je-li procesní strana úspěšná, měl by jí její odpůrce nahradit náklady, které při tom účelně vynaložila, neboť by bylo v rozporu s ochrannou funkcí civilního práva procesního, pokud by civilní proces neumožňoval odstranit zmenšení majetkové sféry účastníka způsobené jenom tím, že byl nucen důvodně hájit svá práva, do nichž někdo jiný zasahoval."
17. Převládající judikatura civilních soudů pak ukazuje, že hotové výdaje ve smyslu § 137 odst. 1 občanského soudního řádu musí nezastoupený účastník řízení prokazovat, chce-li se podle § 142 občanského soudního řádu domoci jejich náhrady. Příkladem může posloužit i usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích sp. zn. 18 Co 229/2013 ze dne 27. 6. 2013, jímž bylo v řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh, zrušeno původní usnesení navrhovatele, kterým chtěl nezastoupené žalované přiznat paušální náhradu hotových výdajů. Krajský soud zde konkrétně uvedl: "Je zřejmé, aniž by to bylo v rozporu se zásadou rovnosti účastníků, že hotové výdaje žalované v souvislosti s tímto řízením nelze ztotožnit s výdaji, jaké by byla žalovaná povinna zaplatit svému advokátovi za poskytování právních služeb, pokud by byla zastoupena."
18. Naopak zastoupení účastníci mohou do nákladů řízení, které jsou jim v případě jejich úspěchu v řízení soudy přiznávány, uplatnit i odměnu za zastupování, jejíž součástí je podle § 13 odst. 1 advokátního tarifu také "náhrada hotových výdajů účelně vynaložených v souvislosti s poskytnutím právní služby". Ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu k tomu dodává: "Nedohodl-li se advokát s klientem na jiné paušální částce jako náhradě výdajů na vnitrostátní poštovné, místní hovorné a přepravné, činí tato částka 300 Kč na jeden úkon právní služby." Je navíc obecně zažitou praxí, že i tehdy, kdy by si advokát s klientem dohodli vyšší paušální částku, obecné soudy přiznávají toliko advokátním tarifem upravenou částku 300 Kč za každý úkon (srov. komentář k § 137 odst. 1 občanského soudního řádu in Jirsa, J. a kol. Občanské soudní řízení: soudcovský komentář. Praha: Havlíček Brain Team, 2013; elektronická verze dostupná v právním informačním systému ASPI).
19. Jako první z paušálně kompenzovaných výdajů je tedy uvedeno vnitrostátní poštovné. To je náklad, který sice může prokazovat i nezastoupený účastník řízení, ovšem advokátovi, a zprostředkovaně tedy zastoupenému účastníkovi, již dnes obvykle vznikat fakticky vůbec nebude, neboť písemná komunikace advokátů se soudy již byla z větší části nahrazena komunikací prostřednictvím datových schránek. U nich je relativně náročné, a to finančně i dovednostně, jejich samotné pořízení, respektive zprovoznění; jednotlivý komunikační úkon je však pak již prakticky bezplatný, takže by se těžko, byť i v průměru, určovalo, jaké jsou zhruba náklady na "datové poštovné" ve vztahu k jednomu úkonu právní služby. Podobně účtování "místního hovorného" je již samo o sobě archaismem, neboť v éře, kdy většina telefonické komunikace je uskutečňována pomocí mobilních telefonů, nemá smysl rozlišovat místní a meziměstské hovory a lze předpokládat, že dnešní advokáti nemají obvykle hovory účtovány po minutách či jednotlivých hovorech, ale pokryty paušální platbou mobilnímu operátorovi, takže jednotlivý hovor uskutečněný se soudem či se samotným mandantem obvykle nezaloží samostatný přesně vyčíslitelný výdaj. Snad pouze u přepravného smysl úpravy zůstává stejný jako v době přijetí advokátního tarifu. Ve svém celku však náklady, jež mají být kompenzovány paušální náhradou, vznikají v mnohem menší míře než v době přijetí advokátního tarifu, respektive vztahují se spíše obecně k provozu advokátní kanceláře (platby za internet a telefonní paušál), nikoli k jednotlivým úkonům. Paušální náhrada hotových výdajů má přitom krýt náklady, které ve vztahu ke konkrétnímu řízení, respektive úkonu, advokátu vznikají, jen by bylo obtížné je vyčíslit. Nese-li někdo výdaje, které mají být tímto paušálem kryty, pak to budou paradoxně častěji nezastoupení účastníci řízení, obvykle nemající datovou schránku, než advokáti, respektive jimi zastoupení účastníci. Navíc jakkoli nezastoupení účastníci na výpisu z účtu za služby mobilních operátorů patrně snáze rozeznají hovor uskutečněný se soudem ve věci svého řízení od jiných hovorů (u vykazování dalších nákladů pokrytých paušální náhradou již i toto usnadnění odpadá), sama obtížnost dohledávání těchto údajů a jejich vykazování před soudem, která je pro ně často zcela neobvyklá a těžko zvládnutelná, toto "zjednodušení" více než kompenzuje.
20. V postavení zastoupených a nezastoupených účastníků tedy vzniká nerovnost v prokazování vynaložených nákladů, neboť advokátem zastoupený účastník řízení nemusí část hotových výdajů evidovat a dokládat, naopak účastník bez právního zastoupení nemůže možnosti paušální náhrady nákladů řízení využít. Tuto nerovnost je možno uchopit i pomocí modifikovaného testu přímé diskriminace, který lze též označit jako test rovného zacházení [nálezsp. zn. Pl. ÚS 49/10ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 35]. Test rovného zacházení se skládá z následujících kroků posuzujících tyto čtyři otázky: 1. jde o srovnatelného jednotlivce nebo skupiny (tj. jde o účastníky řízení)?; 2. je s nimi zacházeno odlišně?; 3. je odlišné zacházení dotčené straně sporu k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)?; 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tj. a) sleduje legitimní zájem a b) je přiměřené?
21. Pohledem tohoto testu je možno konstatovat, že 1. zastoupení i nezastoupení účastníci jsou ve srovnatelné situaci, neboť jsou účastníky téhož řízení a jak zástupci zastoupeného účastníka, a zprostředkovaně tedy i samotnému zastoupenému účastníkovi, tak nezastoupenému účastníkovi vznikají obdobné náklady řízení vyplývající zejména z komunikace se soudem; 2. je s nimi zacházeno odlišně, neboť v případě zastoupených účastníků si jejich zástupci mohou uplatnit vynaložené výdaje jednoduše paušálně, zatímco nezastoupení účastníci je musejí náročněji prokazovat; 3. toto odlišné zacházení je nezastoupeným účastníkům k tíži, protože je na ně kladeno větší břemeno z hlediska dokladování nákladů spjatých s řízením; 4. uvedená úprava sleduje legitimní zájem, totiž reflektovat skutečnost, že advokáti jako právní profesionálové zastupující v řadě řízení mohou jen stěží doklady doložit náklady na konkrétní úkon právní služby; takové odlišné zacházení je však zjevně nepřiměřené. Hlavním důvodem této nepřiměřenosti, porušující ve svém důsledku článek 37 odst. 3 Listiny, je skutečnost, že je na nezastoupené účastníky kladeno nepřiměřeně větší důkazní břemeno, neboť musejí jednotlivě prokazovat konkrétní náklady, chtějí-li se domoci jejich náhrady; oproti tomu zastoupení účastníci náklady prokazovat nemusejí a mohou se naopak domoci částky, která jejich faktické náklady mnohdy výrazně překračuje, neboť je stanovena paušálně.
22. Imperativ rovnosti zastoupených a nezastoupených účastníků řízení i v oblasti prokazování hotových výdajů je naplněním důležitého principu "rovnosti zbraní" účastníků soudního řízení, který je esenciální součástí práva na spravedlivý proces, jak Ústavní soud konstatoval např. ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 15/01ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.). Z pohledu podústavního práva a přiznávání náhrady nákladů řízení ostatně jinak není vůbec rozhodné, zda byl účastník řízení zastoupen či nikoli, nárok na náhradu nákladů řízení vzniká přímo účastníku řízení, nikoli jeho advokátovi. V rozporu s právem na rovné zacházení či na "rovnost zbraní" by tedy byla i situace, kdy by byli favorizováni účastníci řízení zastoupení advokátem oproti účastníkům řízení nezastoupeným.
23. Jde přitom o nerovné zacházení, které v konkrétních řízeních zakládá i porušení rovnosti účastníků řízení, tedy práva garantovaného v článku 37 odst. 3 Listiny, jak na to upozorňuje navrhovatel. Podle článku 37 odst. 3 Listiny jsou si všichni účastníci v řízení rovni. V důsledku zde rozebírané zákonné a podzákonné úpravy si však účastníci v řízení rovni nejsou, jednak proto, že nezastoupení účastníci musejí doklady prokazovat výdaje, které zastoupení účastníci dokládat nemusejí; jednak proto, že zvýšená výše paušální náhrady hotových výdajů neodpovídá trendu, kterým je faktické snižování výše těch nákladů, které měly být podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu paušální částkou pokryty, takže jde spíše o bonus pro vítěze v řízení a není vůbec jasné, proč by takový bonus měl být přiznáván pouze vítězi zastoupenému advokátem.
24. Zákonodárce se tak vlastně dostal do opačného extrému než u tzv. přísudkové vyhlášky, tedy vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Ta byla zrušena nálezem Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 25/12ze dne 17. 4. 2013 (N 59/69 SbNU 123; 116/2013 Sb.), v němž bylo mimo jiné kritizováno následující: "Náklady právního zastoupení vypočtené na základě přísudkové vyhlášky nepřiměřeně zatěžují neúspěšnou stranu řízení zejména v situacích, kdy hodnota předmětu sporu se pohybuje v nižších pásmech, zejména v pásmu bagatelnosti. Přiznaná náhrada nákladů je zjevně nepřiměřená povaze a obsahu sporu. Vynucení plnění občanskoprávních závazků v takových případech je přitom z hlediska obecné spravedlnosti marginální záležitostí, do popředí se dostává zájem věřitele na dosažení výnosu z vedení samotného sporu." Jinak řečeno, Ústavní soud zde v jedné složce náhrad nákladů řízení kritizoval to, že je o nerovném rozhodováno stejně, tedy že i prohra v marginálních sporech je zatěžována povinností uhradit náklady v podobné výši jako prohra ve sporech nemarginálních (a zároveň ve výši vysoce překračující samotnou žalovanou částku).
25. V nyní posuzované věci shledává Ústavní soud problém opačný, neboť o rovném je fakticky rozhodováno nestejně, což se opět projevuje nejviditelněji v marginálních sporech, v nichž je prohra zatěžována mimo jiné povinností nahradit vítězi paušálně stanovené hotové výdaje, ovšem pouze tehdy, pokud je úspěšná strana zastoupena advokátem; pokud by naopak zastoupená strana prohrála, úhradu paušálně stanovených výdajů proti straně nezastoupené neriskuje.
26. Tato nerovnost, která v konkrétních řízeních zakládá porušení rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny, má nadto v některých typech sporů i povahu systémového problému české justice. Ústavní soud opakovaně upozorňoval na to, že dlouhodobě není legislativně řešen problém sporů mezi "sériovými" právně zastoupenými žalobci, pro něž je při počtu jimi vedených sporů relevantní motivací i celková výše částky získané v těchto sporech na náhradě nákladů, a právně nezastoupenými žalovanými, pro něž je soudní řízení obvykle zcela novou událostí, v níž se obtížně orientují, a přitom spor může být zhusta veden o tak malou částku, že se jim nevyplatí nechat se právně zastupovat. Například v usnesenísp. zn. I. ÚS 3372/11ze dne 24. 7. 2013 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) se Ústavní soud kriticky vyslovil na adresu přiznávání náhrad nákladů řízení v situaci, kdy právo na peněžní plnění sériově vymáhá jiný než původní (originární) věřitel a žalobce s žalovanými pohledávkami obchoduje, přičemž zisk má být generován paušálně stanovenými náhradami hotových výdajů soudního řízení (tehdy ovšem ještě podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 484/2000 Sb.). Stejný názor později převzal Ústavní soud též v nálezusp. zn. IV. ÚS 3678/12ze dne 18. 12. 2013 (N 218/71 SbNU 557). K "parazitování (neúměrným navyšováním o náklady řízení) na drobných pohledávkách vůči občanům" se pak Ústavní soud vyjádřil kriticky v nálezusp. zn. I. ÚS 195/11ze dne 15. 12. 2011 (N 215/63 SbNU 473). Tím samozřejmě nemá být advokátům odepřeno právo generovat zisk, jak vyplývá již z jejich svobody podnikání garantované článkem 26 Listiny. Tento zisk však nemá být vytvářen pomocí paušální náhrady hotových výdajů. Pokud se tedy vytvořila praxe, která paušální náhradu hotových výdajů chápe jako prostředek vytváření zisku ve stonásobně opakovaných žalobách, je to také v rozporu se smyslem tohoto procesního institutu a zároveň v rozporu s principem rovnosti účastníků.
27. Právě na porušování rovnosti účastníků řízení v tomto typu sporů trefně poukazuje navrhovatel v bodu 11 svého návrhu: "V právním státě nemůže být soudní řízení ve větším rozsahu exkluzivní arénou pro osoby, které znají kouzelná slova jako ‚promlčení', ‚prekluze' či triky, jak se vyhnout doručení, nebo naopak formálně doručit tak, aby o tom druhý účastník fakticky nevěděl. Pokud některý žalobce poměrně často žaluje pohledávky, které jsou daleko za dobou promlčení, vzbuzuje tím mj. i otázky, zda pasivita žalovaných, se kterou se zde kalkuluje, není způsobena právě časovou vzdáleností od událostí, které měly dát vzniknout žalované pohledávce ...".
28. Zde je třeba připomenout, že právě takovou povahu měl i spor, z něhož vzešel právě projednávaný návrh. V něm byl žalující společností STAY ACTIVE INC. podán proti žalované Ivaně Hápové návrh na vydání elektronického platebního rozkazu na zaplacení částky 6 434 Kč jako nedoplatku z leasingové ceny a 1 000 Kč jako smluvní pokuty a dále na zaplacení soudního poplatku a odměny právního zástupce. Šlo přitom o jednu z pohledávek převedených předtím na žalobce na základě smlouvy o postoupení většího množství pohledávek. Obě žalované částky a náhrada nákladů řízení byly nejprve žalobci přiznány elektronickým platebním rozkazem Okresního soudu v Chrudimi sp. zn. 111 EC 599/2011 ze dne 17. 5. 2012. Žalovaná ovšem uplatnila námitku promlčení, v reakci na niž vzal žalobce žalobu zpět. Okresní soud proto řízení zastavil usnesením ze dne 22. 11. 2012, jímž také přiznal žalované náhradu nákladů řízení ve výši 300 Kč, neboť žalovaná sice nebyla právně zastoupena, na základě článku 36 odst. 1 a článku 37 odst. 3 Listiny však bylo na danou situaci namístě analogicky aplikovat § 13 odst. 3 advokátního tarifu, k čemuž vedla okresní soud i skutečnost, že zde žalobce uplatnil zcela zjevně promlčenou pohledávku. Tím zavinil zastavení řízení, a měl by proto nahradit žalované náklady na administrativní výdaje, komunikaci, rešerše, studium věci a strávený čas, zejména s přihlédnutím k tomu, že šlo o starou pohledávku, u níž se obtížně dohledávala dokumentace. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ovšem k odvolání žalobce toto usnesení okresního soudu zrušil, neboť podle něj paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč není u advokátem nezastoupeného účastníka řízení použitelná. Poté, co se věc vrátila okresnímu soudu k dalšímu řízení, rozhodl se předložit Ústavnímu soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy nyní posuzovaný návrh. Jím usiluje o to, aby došlo buď ke zrušení, nebo k vymezení ústavně konformního výkladu výše uvedených ustanovení takovým způsobem, který by zamezil porušování rovnosti účastníků řízení.
29. Ústavní soud byl v průběhu řízení informován přípisem Úřadu vlády České republiky ze dne 21. 7. 2014 o aktuální legislativní iniciativě v podobě návrhu novely advokátního tarifu, která je nyní připravována Ministerstvem spravedlnosti. Ta má snížit výši odměny advokáta i výši náhrady hotových výdajů tak, aby absolutní výše těchto nákladů nemotivovala účastníky řízení k uplatnění pohledávky pro částku nákladů, ale přitom by současně umožnila, aby úspěšné straně sporu byly hrazeny účelně vynaložené náklady na právní zastoupení (viz tiskovou zprávu Ministerstva spravedlnosti ze dne 1. 4. 2014 nazvanou Ministryně spravedlnosti navrhuje výrazně snížit náklady vymáhání pohledávek a exekucí, dostupnou na stránkách www.justice.cz). Stejně tak je Ústavnímu soudu známa i projednávaná změna občanského soudního řádu, na niž ve svém vyjádření upozornila vláda a podle níž má do budoucna platit, že účastníkovi, který nebyl v řízení zastoupen advokátem a nedoložil výši hotových výdajů, přizná soud náhradu hotových výdajů ve výši stanovené zvláštním právním předpisem, aniž by tím bylo dotčeno jeho právo na náhradu ostatních nákladů. Tedy připravovaná legislativa vede k naplnění čl. 37 odst. 3 Listiny a vyrovnání obou stran sporu ohledně dokazování vynaložených hotových výdajů v souladu se závěry tohoto rozhodnutí Ústavního soudu.
30. I v případě svého přijetí by ovšem tato legislativní změna působila toliko prospektivně, tedy na spory vzniklé v budoucnu. Ústavní soud tak touto iniciativou není zbaven své povinnosti naplnit roli ochránce ústavnosti a zasadit se o ochranu práva na rovné postavení v řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny těch účastníků, jejichž spory již probíhají nebo začnou dříve, než bude legislativní úprava řešící popsaný problém přijata. Níže je přitom vyloženo, že k této ochraně práva není nezbytně nutné rušit nyní platnou právní úpravu, nýbrž stačí přitakat jejímu ústavně konformnímu výkladu, který již nyní zastávají některé z obecných soudů, včetně navrhovatele.
IV. Posouzení návrhu na zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu
31. Pokud jde o posouzení návrhu na zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu, musí Ústavní soud konstatovat, že samotné zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu by popsanou protiústavní nerovnost fakticky nevyřešilo, a to ani v případě zrušení celého ustanovení, ani v případě zrušení slova "hotové".
32. Zrušení celého ustanovení by totiž pouze vytvořilo právní mezeru, neboť by absentovala úprava vymezující, co jsou vlastně náklady řízení. Pokud by tak Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení s okamžitou účinností ke dni vyhlášení nálezu, bylo by na soudech, počínaje soudy prvoinstančními, aby vymezily, co lze zahrnout mezi náklady řízení, na jejichž náhradu má mít účastník právo podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu; a na soudech odvolacích a dovolacích by pak bylo, aby postupně výklad nižších soudů sjednotily, byť i způsobem, který by odstranil výše prokázanou nerovnost založenou stávající právní úpravou a její dosavadní obvyklou aplikací. V mezičase by ovšem byla výrazně zpochybněna právní jistota coby další ze základních pilířů, na nichž je vystavěna konstrukce právního státu. Takový postup by zatížil jak účastníky řízení, kteří by obecným soudům předkládali argumentaci k tomu, které hotové výdaje jim mají být hrazeny, tak obecné soudy, které by musely svým výkladem náhle vzniklou právní mezeru postupně zaplňovat, navíc by si také musely poradit s otázkou intertemporality, tedy dopadu této právní mezery a jejího "zaplnění" na již probíhající soudní řízení. To vše by bylo nesporně na újmu nejen právní jistotě, ale také hospodárnosti a efektivitě soudních řízení. Zrušení či neaplikace § 13 odst. 3 advokátního tarifu by pak sice vedly též k narovnání postavení zastoupených a nezastoupených účastníků řízení, avšak tímto řešením by se jen zkomplikovaly procesní povinnosti zastoupeným účastníkům a práce soudců, naopak aplikace uvedeného ustanovení i na nezastoupené účastníky usnadní a zjednoduší proces prokazování nákladů řízení pro nezastoupené účastníky. Krom toho by komplikace v prokazování nákladů mohla být k tíži nejen zastoupeným účastníkům, ale i jejich zástupcům, čímž by došlo i k zásahu do jejich práva na podnikání, zakotveného v čl. 26 Listiny. Z těchto důvodů Ústavní soud pokládá za vhodnější takové řešení, které nevytvoří právní mezeru a nezaloží problém intertemporality tam, kde není nutné jej vyvolávat. Navíc problém nespočívá v samotném textu napadeného ustanovení, nýbrž v jeho aplikaci některými obecnými soudy rozporné s požadavky článku 37 odst. 3 Listiny. I z toho důvodu pokládá Ústavní soud za vhodnější a souladnější s principem minimalizace zásahů, pokud namísto zrušení napadeného ustanovení interpretativním výrokem vymezí, jakou aplikaci napadeného ustanovení pokládá za ústavně konformní, jak bude rozebráno níže.
33. Pokud by naopak Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení s odloženou účinností, což je další z postupů, který by posuzovaný návrh mohl vyvolat, šlo by sice o možný nástroj nátlaku na zákonodárce, aby komplexní úpravou uvedený problém vyřešil, ovšem je víc než problematické, jak by to pomohlo vyřešit protiústavní nerovnost ve sporech již probíhajících nebo zahájených před účinností takové budoucí úpravy, včetně řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh.
34. Zrušení samotného slova "hotové" by sice nemělo tak "devastující" účinky na právní jistotu jako zrušení celého ustanovení, není však zjevné, v čem by pomohlo nastolení rovnosti účastníků. Je možné, že by zmínka toliko o "výdajích" ponechala větší prostor k soudní úvaze než zmínka o "hotových výdajích", tedy že by bylo snazší podřadit paušální náhradu hotových výdajů nezastoupeného účastníka pod slovo "výdaje" než pod spojení "hotové výdaje".