Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 26. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 19/08 podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky ve věci návrhu Senátu Parlamentu České republiky na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem (nález byl vyhlášen pod č. 446/2008 Sb.).
VýrokLisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství * v článcích 2 odst. 1 (dříve 2a odst. 1), 4 odst. 2 (dříve 2c), 352 odst. 1 (dříve 308 odst. 1), 83 (dříve 69b odst. 1) a 216 (dříve 188l) obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie, * v článcích 2 (dříve 1a), 7 a 48 odst. 6 a 7 obsažených ve Smlouvě o Evropské unii * a Listina základních práv Evropské unie nejsou v rozporu s ústavním pořádkem.
Odůvodnění
I.
1. Senát Parlamentu České republiky (dále též jen "Senát" nebo "navrhovatel") podal na základě § 117b odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 71a odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu") návrh, aby Ústavní soud podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem České republiky.
2. V návrhu Senát uvedl, že vláda České republiky dne 25. ledna 2008 předložila Senátu Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen "Lisabonská smlouva" nebo "Smlouva") se žádostí o souhlas k její ratifikaci. Senát se v návaznosti na své usnesení z 20. září 2007, kterým se vyjádřil k pozicím České republiky před jednáním summitu hlav států a vlád v Lisabonu, s přihlédnutím k zprávě Výboru pro evropskou integraci Senátu k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 30. září 2003 a zprávě Výboru pro záležitosti Evropské unie Senátu k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 3. listopadu 2004 a se zřetelem na stanoviska Stálé komise Senátu pro Ústavu a parlamentní procedury z 9. října 2003, z 3. listopadu 2004 a z 27. března 2008 domnívá, že některá ustanovení Smlouvy se bezprostředně vztahují k normám ústavního pořádku České republiky. Vzhledem k zásadním změnám, které Smlouva přináší a které se podle názoru Senátu dotýkají substantivních prvků státnosti, se prý jeví nezbytným přezkoumat, zda je Smlouva v souladu s ústavní charakteristikou České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a zda nedochází ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu, která je dle čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná.
3. Senát prohlásil, že považuje za nezbytné, aby Ústavní soud posoudil i soulad mezi dílčími konkrétními ustanoveními Smlouvy a normami ústavního pořádku, a to především v případech, které blíže vymezil pod body níže uvedenými.
4. a) V souladu s přesvědčením, že legislativní kompetenční kompetence náleží členským státům Evropské unie, které výkon některých pravomocí delegují na mezinárodní instituce, považuje Senát za klíčové ustanovení čl. 10a odst. 1 Ústavy, podle něhož je možné přenést některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci. Nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá podle názoru Senátu klasifikaci pravomocí charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou členské stály vytvářet a přijímat právně závazné akty "pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie". Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, spolu s prý ne zcela jasnými hranicemi tvorby norem sekundárního práva Unie otevírá dle Senátu prostor široké, předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být podle názoru Senátu nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy jako předem ne zcela určitelný (srov. též v obecné podobě úvod čl. 2c odst. 2 návrhu Smlouvy o fungování Evropské unie - "Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech:").
5. b) Senát uvedl, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla být i povaha navrženého ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k "dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami" za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, nýbrž představuje blanketní normu. Umožňuje tak prý přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy. Takováto opatření mohou být podle Senátu následně přijímána rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech bez dostatečných procesních záruk ochrany občanských práv a svobod při zachování výkladového monopolu Evropského soudního dvora. Specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může dle Senátu vyvolávat - za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států - otazníky nad dodržením principu právní jistoty. Zvláštní pozornosti si zaslouží též absence časového omezení platnosti takto přijatého opatření a jeho exekutivní povaha, která může vzbudit pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů při zvažování přijetí takovéhoto opatření.
6. c) Pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy, nemá podle návrhu Senátu pouze materiální rozměr překrývající se s vymezením oblasti působnosti, ale také rozměr institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování. V této souvislosti je dle Senátu zapotřebí přezkoumat soulad navrženého čl. 48 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením Ústavy. Články 48 odst. 6 a 7 totiž zavádějí možnost tzv. zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního unijního práva prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba řádně ratifikovaných zakládacích smluv EU.
7. Jednoznačně je prý v této souvislosti formulována obecná přechodová klauzule (passerelle), která i přes formální zakotvení principu oboustranné flexibility v prohlášení č. 18, připojeném k Smlouvě, zůstává nástrojem jednosměrné změny pravomocí. Uplatnění této klauzule za účelem změny jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou většinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního postupu řádným legislativním postupem dle čl. 48 odst. 7 patrně představuje změnu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy, aniž by tato změna byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy či aktivním souhlasem Parlamentu. Ztrátu práva veta přitom lze podle Senátu chápat jako přenos pravomocí na mezinárodní organizaci, která zároveň fakticky znamená omezení významu parlamentního mandátu udělovaného vládě k rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci přechodové klauzule mohl být zástupce vlády jednotlivého členského státu přehlasován.
8. V případě navrženého čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU, kdy sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace, prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu zcela chybí, jakkoli je v jiném případě - u navrženého znění obecné přechodové klauzule (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii) a dílčí přechodové klauzule ve sféře justiční spolupráce v občanských věcech (čl. 65 odst. 3 Smlouvy o fungování EU) - tato možnost garantována. Omezené zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně ostatně poměrně široce definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením hlasování kvalifikovanou většinou, nezřídka souvisejícím s celkovou komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde souběžně s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem České republiky přebírá odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský parlament. Senát v této souvislosti položil otázku, zda je vzhledem k charakteru Evropské unie jakožto společenství států (nikoli spolkového státu) tento rozměr parlamentní demokracie postačující a zda nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy ("Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu.").
9. d) Senát pokračoval, že vedle již zmíněných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy stanovené Smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování Evropské unie. Zde se totiž tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU rozšiřují (" ... stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti."). Smlouvy jsou závazné pro EU i její členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě. Česká republika se tak podle Senátu nemusí ke smlouvě souhlasně vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec neprobíhá, odpadá tím mj. možnost předběžného přezkumu souladu takovýchto smluv s ústavním pořádkem České republiky. Otázkou zůstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto smluv na základě čl. 10 Ústavy.
10. e) Senát rovněž uvedl, že posílení pravomocí orgánů Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie. Fungování Evropské unie tak prý získává ve sféře dosavadního druhého i třetího pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovémto rámci, zásadně odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování, může ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odstavci 1, že "Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.". Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie může podle Senátu vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statusu, stejně jako skutečnost, že tato Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy soudem řešícím "ústavní stížnosti", který by ustanovení Listiny v konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není prý úloha Listiny zřejmá. Senátu není jasné, zda představuje ochranu práv občanů, nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci unijních orgánů čí prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje, zda je posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy, jaké procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva a zda může být v důsledku této skutečnosti posilován či nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listině základních práv a svobod.
11. f) V neposlední řadě je podle návrhu Senátu vymezení statusu Listiny a možností jejího výkladu potřebné rovněž k uchopení nově formulovaného čl. la Smlouvy o EU, kterým dochází k rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů evropského společenského modelu ("ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů"). Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne podle navrhovatele tím spíše, že závažné porušení zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému státu by prý totiž mohl vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu. Senát proto klade otázku, zda formulace tohoto ustanovení je v souladu se základní charakteristikou České republiky obsaženou v čl. 1 odst. 1 a také s čl. 2 odst. 1 (princip suverenity lidu) Ústavy.
12. S ohledem na výše uvedené Senát navrhl, aby Ústavní soud ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy a § 71e zákona o Ústavním soudu rozhodl o souladu Smlouvy s ústavním pořádkem.
II.
13. Podle § 71c zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavními zákony vedle navrhovatele též Parlament, prezident republiky a vláda. Ústavní soud proto zaslal předmětný návrh Senátu na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, prezidentu republiky a vládě České republiky (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, per analogiam) s tím, že mají možnost se k návrhu Senátu vyjádřit.
III.
14. Dne 5. 6. 2008 došlo Ústavnímu soudu vyjádření prezidenta republiky. Ten v jeho úvodu zdůraznil, že návrh Senátu vítá a ztotožňuje se s ním. Prezident uvedl, že Lisabonská smlouva mimo jakoukoli pochybnost významně mění charakter Evropské unie jako takové, a tím i právní postavení České republiky v jejím rámci. Proto je podle jeho názoru třeba posouzení souladu všech jejích ustanovení jednotlivě i v jejich celku s Ústavou České republiky, Listinou základních práv a svobod a s ústavním pořádkem České republiky věnovat mimořádnou pozornost. Prezident v této souvislosti poznamenal, že rozhodnutí Ústavního soudu v této věci bude jedním z nejvýznamnějších a nejodpovědnějších v historii českého ústavního soudnictví.
15. Vyjádření prezidenta je rozčleněno do tří obsáhlejších částí označených jako body A, B a C, přičemž tyto části jsou dále rozděleny na jednotlivé subkapitoly.
16. Bod A je nazván "K řízení obecně" a první subkapitola se zabývá charakterem řízení. V ní prezident vyjadřuje názor, že Ústavní soud je povolán posoudit nejen ustanovení Lisabonské smlouvy zmíněná v návrhu Senátu, ale i její soulad s celým ústavním pořádkem, a to ve všech souvislostech. Právě to je smyslem řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a 49 Ústavy s ústavním pořádkem. Odůvodnění návrhu, resp. vyjádření účastníků mají prý z hlediska řízení pouze ten právní význam, že je třeba se s jejich tvrzeními, náměty a pochybnostmi vypořádat v odůvodnění nálezu. Dále z toho prezident dovozuje, že tento druh řízení má charakter řízení nesporného. Pokud by prý takový výklad neplatil, pak by bylo nutné připustit, že další možný navrhovatel podle § 71a odst. 1 písm. b), c) nebo d) zákona (tj. skupina poslanců, senátorů anebo prezident republiky) by byl i po kladném nálezu Ústavního soudu oprávněn podat jiný návrh, upozorňující Ústavní soud na jiná, předchozím navrhovatelem nezmiňovaná ustanovení příslušné mezinárodní smlouvy, resp. ústavního pořádku. Takový výklad prezident přitom považuje nejen za absurdní, ale i za mimořádně nepraktický.
17. Další pasáž vyjádření prezidenta má název "Charakter smluv podle čl. 10a Ústavy". Článek 10 stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament a kterými je Česká republika vázána podle mezinárodního práva, jsou součástí našeho právního řádu a mají přednost před zákonem. Toto, ale ani žádné jiné ustanovení Ústavy podle prezidenta nijak nerozlišuje mezi smlouvami podle čl. 10a, k jejichž ratifikaci dávají obě komory Parlamentu souhlas ústavní většinou (čl. 39 odst. 4 Ústavy), a smlouvami podle čl. 49, k jejíchž ratifikaci dávají obě komory souhlas prostou většinou hlasů (čl. 39 odst. 2 Ústavy). Z toho prý plyne, že ačkoli se samotné podmínky jejich ratifikace liší, následné právní postavení smluv podle čl. 10a i podle čl. 49 Ústavy musí být v českém právním řádu stejné. Prezident však považuje za nemožné, aby měly běžné mezinárodní smlouvy podle článku 49 Ústavy sílu ústavního zákona či dokonce přednost před ním. Jako součást právního řádu mají přednost před zákonem, ale jim samotným je nadřazen ústavní pořádek. To pak ale logicky musí platit i pro smlouvy podle čl. 10a, jako jsou Lisabonská smlouva a naše přístupová smlouva. Takový výklad podle prezidenta potvrzuje i znění čl. 112 Ústavy. Mezinárodní smlouvy nelze jednostranně zrušit a odstoupení nemusí vždy být proveditelné okamžitě. Až následná kontrola jejich ústavnosti by proto byla problematická, a z tohoto důvodu je třeba zjistit jejich soulad s ústavním pořádkem předem. Takové řízení by však nemělo smysl u mezinárodní smlouvy, která by sama měla mít sílu ústavního zákona. Smlouva, která by byla součástí ústavního pořádku, se už ze samé podstaty věci do rozporu s ústavním pořádkem dostat nemůže. V okamžiku, kdy se sama stane jeho součástí, implicite jej změní k obrazu svému v souladu se základním právním principem lex posterior derogat legi priori. (Na tomto místě prezident odkázal na pasáž z posudku Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ve věci zacházení s polskými občany v Gdaňsku z roku 1932 - "Podle všeobecně přijatých zásad ... nemůže stát namítat proti jinému státu ani svou vlastní ústavu, aby se vyhnul závazkům, které mu ukládá mezinárodní právo nebo platné mezinárodní smlouvy.".) Prezident tuto část vyjádření uzavřel tak, že pokud by se Ústavní soud s tímto výkladem neztotožnil a zaujal stanovisko, že mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy, resp. jiné mezinárodní smlouvy (odkaz na nález Ústavního soudu č. 403/2002 Sb.) jsou součástí ústavního pořádku, pak by bylo namístě, aby se předběžná kontrola ústavnosti stala pravidlem u všech mezinárodních smluv, které by měly být součástí ústavního pořádku, jelikož by se tak předešlo implicitním, bezděčným či nechtěným změnám ústavního pořádku.
18. Nejobsáhlejší částí vyjádření prezidenta republiky je část B, nazvaná "K souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem".
19. V ní se prezident nejdříve věnoval otázce svrchovanosti. Konstatoval, že podle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný stát, který dodržuje závazky, vyplývající pro ni z mezinárodního práva. Podle prezidenta lze dovodit, že se zde rozumí svrchovanost ve smyslu mezinárodního práva. Česká republika se prohlašuje za plnoprávného člena mezinárodního společenství a za plnoprávný subjekt mezinárodního práva. Mezinárodní právo je právem konsensuálního typu; na rozdíl od vnitrostátních právních řádů jeho pramenem není v nejobecnějším slova smyslu příkaz (zákon, nařízení, instrukce apod.), ale konsensuálně vytvořené nebo samovolně vzniklé právní normy (mezinárodní smlouvy a mezinárodní obyčej). Svrchovaností se pak podle vyjádření prezidenta rozumí vlastnost, kdy subjekt není a nemůže být omezen normou, která by vznikla bez jeho souhlasu, vyjádřeného buď explicitně v případě mezinárodních smluv, nebo implicitně v případě mezinárodního obyčeje. Takový subjekt, který je zavázán řídit se pokyny jiného subjektu nezávisle na své vůli nebo dokonce v rozporu s ní, není podle mezinárodního práva svrchovaný. Lisabonská smlouva v celé řadě oblastí nahrazuje rozhodování konsensuální rozhodováním na základě hlasování (poukazuje na čl. 9c Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1 bodu 17 Lisabonské smlouvy, tj. čl. 16 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy; a čl. 205 Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění čl. 2 bodu 191 Lisabonské smlouvy, tj. čl. 238 podle nového konsolidovaného zněni Smlouvy o fungování Evropské unie, až dosud nazývané Smlouva o Evropských společenstvích, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy). Může se prý proto stát, že Česká republika bude zavázána normou, proti jejímuž přijetí se otevřeně postavila. Týká se to dokonce i uzavírání některých mezinárodních smluv Evropskou unií, tedy norem zavazujících Českou republiku vůči státům, které členy Unie nejsou.
20. Dále se prezident vyjadřoval k problematice přímého účinku právních předpisů EU. Připomněl přitom, že mezinárodní právo považuje sebe sama za výlučný systém nadřazený právním řádům jednotlivých států, a proto vnitrostátní právní řády považuje ze svého úhlu pohledu za pouhé právní skutečnosti, nikoli za právní normy; proto také zásadně nestanoví způsob, jakým mají státy provést své mezinárodněprávní závazky. Lisabonská smlouva však podle vyjádření prezidenta explicitně potvrzuje, že vybrané právní akty EU mají mít v právním řádu členských států přímý účinek (poukazuje na čl. 249 Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění čl. 2 bodu 235 Lisabonské smlouvy, tj. čl. 288 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy; viz též str. 6 předkládací zprávy pro Parlament České republiky ve sněmovním tisku č. 407 a senátním tisku č. 181 v právě probíhajících volebních obdobích); oproti tomu Ústava České republiky v čl. 10 stanoví, že bezprostředně závazné jsou Parlamentem schválené a řádně vyhlášené mezinárodní smlouvy. A contrario lze tedy podle prezidenta dovodit, že žádné jiné cizí předpisy než zmíněné mezinárodní smlouvy nesmějí mít v rámci českého právního řádu přímý účinek.
21. Prezidentovo vyjádření se poté věnuje podle něj nejasnému charakteru Listiny základních práv EU. Evropská unie je podle Lisabonské smlouvy povinna přistoupit k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a současně je povinna uznávat práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie. Tato Listina má mít navíc (čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, ve znění čl. 1 bodu 8 Lisabonské smlouvy, tj. článek 6 podle nového konsolidovaného znění Smlouvy o Evropské unii, přečíslovaného na základě čl. 5 Lisabonské smlouvy) stejnou právní sílu jako smlouvy zakládající EU. Podle prezidenta je nezbytné najít odpověď na otázky, jaký je vztah naší Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku, a Listiny základních práv EU, zda má Listina základních práv EU rovněž právní status mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy a z toho titulu přednost před českým zákonem, a je-li Listina základních práv a svobod EU smlouvou podle čl. 10a Ústavy, zda jsou všechna její ustanovení v souladu s naší Listinou základních práv a svobod. Prezident doplnil, že za samozřejmé považuje, že nemají stejnou sílu jako ona nebo dokonce přednost před ní, což plyne již z předchozího odstavce jeho vyjádření.
22. Pokud jde o přenos pravomocí na EU, prezident poukázal na čl. 10a Ústavy, podle něhož mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci či instituci. Za podstatné považuje v této souvislosti slovo "mezinárodní", ze kterého prý zřetelně plyne, že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi. Přímý účinek právních předpisů Evropské Unie prý nasvědčuje tomu, že se právní řád Unie cítí být nadřazen právním řádům členských zemí a že se emancipoval vůči mezinárodnímu právu jako samostatný, vedle mezinárodního práva existující systém. Mezinárodnímu právu by však naopak odpovídalo, kdyby evropské právo programově svým členům nepředepisovalo způsoby, jak mají plnit závazky, které jim (z jejich společné vůle) ukládá. Podle vyjádření prezidenta tím, že se evropské právo snaží prorůstat právními řády členských států, chápe je jako právní normy - naopak mezinárodní právo je zásadně vnímá jako právní skutečnosti.
23. Listina práv EU je podle vyjádření prezidenta sama o sobě zbytečným dokumentem. Členské stály mají vlastní, zpravidla prý mnohem propracovanější listiny práv. Na mezinárodní úrovni jsou lidská práva a svobody zaručeny evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy. Ta je historicky prověřena a zejména disponuje funkčním mechanismem soudní kontroly, na rozdíl od Listiny práv EU, která má podle prezidenta smysl pouze tehdy, pokud Unie sama se cítí být státem sui generis, resp. vznikajícím státem federálního typu, který pak je mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská práva. Tomu, že EU po přijetí Lisabonské smlouvy již nebude mezinárodní organizací, ale - podle prezidenta - nasvědčují i další skutečnosti; občanství Evropské unie sice zavedla již tzv. Maastrichtská smlouva z roku 1991, ale tehdy se nejednalo o občanství ve smyslu mezinárodního práva. Šlo o pojem, který měl s občanstvím v právním slova smyslu společný pouze název, resp. byla s ním spojena pouze ta "práva", která by občané členských států měli i bez něho. Lisabonská smlouva však podle vyjádření prezidenta jde dál a spojuje s občanstvím Unie práva, která občané Unie budou mít navíc a která mají smysl pouze v kontextu EU; např. právo zákonodárné iniciativy přiznává Lisabonská smlouva určitému počtu občanů EU, kteří však musejí jako celek "pocházet z podstatného počtu členských států". Lisabonská smlouva tak zde prý již počítá s evropskou občanskou společností existující vedle občanských společností jednotlivých členských států, a konstruuje se zde tedy jakýsi evropský státní národ.
24. Dalším příkladem je podle vyjádření prezidenta nové vymezení kompetencí, resp. jejich dělba mezi Unii a členské státy, která je prý typická pro rozdělení kompetencí v rámci federálního státu. Zejména rozdělení na pravomoci náležející výlučně Unii, na zbytkové pravomoci náležející členským státům a na možnost Unie i do těchto pravomocí zasahovat na základě zásad proporcionality a subsidiarity se příliš neliší od rozdělení působnosti mezi spolek a země podle Základního zákona Spolkové republiky Německo. Rozdíl prý spočívá pouze v tom, že Základní zákon navíc vymezuje oblasti, do kterých Spolek zasahovat nesmí a které smí upravovat výlučně zákonodárství zemí. Takové vymezení působností, do kterých by EU nesměla v žádném případě svým členským státům zasahovat, v Lisabonské smlouvě chybí.
25. Ve vyjádření je dále uvedeno, že až dosud byla veškerá rozhodnutí Evropské unie činěna Radou EU, resp. Evropskou radou, nebo od nich byla odvozena (Komise EU tvoří sekundární legislativu, Parlament EU vykonává své legislativní funkce společně s Radou, Evropský soudní dvůr tzv. evropské právo pouze vykládá, ale de iure je nevytváří, jakkoli jeho rozhodnutí mají často zásadní dopad); členy Rady EU a Evropské rady jsou členské státy, a výsledek jejich činnosti tedy dosud je pouhým součtem vůle členských států. Nyní však má vzniknout zcela nová funkce předsedy Evropské rady; podle prezidenta z Lisabonské smlouvy není zcela jasné, ale lze to dovodit, že i on bude mít hlasovací právo v Evropské radě. To pak prý bude znamenat, že vůle Evropské unie už nebude pouhým součtem vůlí členských států, ale součtem vůlí členských států a fyzické osoby, která bude v té chvíli zastávat funkci předsedy Evropské rady. Tato osoba tak bude mít fakticky právo veta, bude-li Evropská rada rozhodovat konsensem. Oproti shora uvedeným skutečnostem je de iure naopak zcela bezvýznamné, že Lisabonská smlouva nakonec nekodifikuje evropskou symboliku - vlajku, hymnu a motto. Symbolika nepatří k podstatným znakům státu podle mezinárodního práva a nepatří ani k výlučným znakům států. Nadto evropská symbolika dávno funguje a i nadále jistě bude fungovat na bázi mezinárodního obyčeje, resp. tzv. sekundárního práva Unie. Nelze proto podle vyjádření prezidenta tvrdit, že její vypuštění zásadně odlišuje Lisabonskou smlouvu od odmítnutého návrhu Evropské ústavy. Rozdíl mezi nimi spočívá prý pouze ve formě; zatímco Ústava EU stávající smlouvy nahrazovala, Lisabonská smlouva má charakter jejich novely a činí tak tzv. primární právo Unie ještě nepřehlednější, než je nyní.
26. Prezident proto závěrem této části svého vyjádření zdůraznil, že to vše vzbuzuje zásadní pochybnosti, zda Evropská unie i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane mezinárodní organizací, popř. institucí ve smyslu čl. 10a Ústavy České republiky, anebo zda již nebude spíše entitou existující vedle svých členů a výhledově aspirující stanout dokonce nad nimi. Je pak prý otázkou, zda na takto se transformující subjekt článek 10a vůbec ještě dovoluje přenést jakékoli pravomoci orgánů České republiky.
27. Část C vyjádření prezidenta republiky se vztahuje ke způsobu ratifikace Lisabonské smlouvy. Prezident považuje za užitečné, aby Ústavní soud nalezl cestu, jak se vyjádřit i ke způsobu, jakým smí být dán souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy. Podle čl. 10a Ústavy je třeba k ratifikaci mezinárodní smlouvy, kterou se přenášejí některé pravomoci na mezinárodní organizaci nebo instituci, souhlas Parlamentu; ústavní zákon může stanovit, že v konkrétním případě je třeba souhlasu daného v referendu. Podle čl. 1 ústavního zákona č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, bylo možné rozhodnout o přistoupení České republiky k Unii jen referendem. Otázka pro referendum se přímo vázala k tzv. přístupové smlouvě, když zněla: "Souhlasíte s tím, aby se Česká republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii členským státem Evropské unie?". Přístupová smlouva je - podle názoru prezidenta - zjevně myšlena v obecném slova smyslu, neboť není v zákoně zmíněna celým svým oficiálním názvem včetně data podepsání; nadto je použito malé "s" ve slově smlouva. Zřejmě se prý tedy myslí jakákoli smlouva určující podmínky našeho členství v Evropské unii. Jak plyne z předcházejícího textu, Lisabonská smlouva velmi podstatným způsobem mění podmínky členství České republiky v Evropské unii dohodnuté přístupovou smlouvou, resp. mění základní smlouvy upravující fungování Evropské unie, tj. smlouvy, na které se přístupová smlouva odvolává a které tak jsou de iure její součástí. Lisabonská smlouva tedy podle vyjádření prezidenta vlastně mění i přístupovou smlouvu, a je proto legitimní otázka, zda i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy nemá být předmětem referenda.
28. Závěrem svého vyjádření prezident republiky dodal, že s ohledem na výše uvedené považuje za nezbytné, aby Ústavní soud ještě před ratifikací Lisabonské smlouvy poskytl jasnou odpověď na to, zda Česká republika zůstane i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost svrchovaným státem a plnoprávným subjektem mezinárodního společenství, způsobilým samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva, zda je ustanovení Lisabonské smlouvy o přímém vnitrostátním účinku právních předpisů EU v souladu s čl. 10 Ústavy České republiky, zda Listina základních práv EU má právní status mezinárodní smlouvy podle čl. 10a, resp. čl. 10 Ústavy, a pokud ano, zda jsou všechna její ustanovení v souladu s Listinou základních práv a svobod České republiky, resp. jinými součástmi ústavního pořádku, zda Evropská unie zůstane po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost mezinárodní organizací, resp. institucí, na kterou čl. 10a Ústavy dovoluje přenést pravomoci orgánů České republiky, a jestliže Lisabonská smlouva novelizuje, byť nepřímo, přístupovou smlouvu, zda se pak nevztahuje implicitně i na Lisabonskou smlouvu ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii (ve kterém by pak bylo třeba novelizovat zejména otázku pro referendum) - tedy zda nemá být proto i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy předmětem referenda.
29. Vyjádření prezidenta republiky obsahuje i resumé, ve kterém je uvedeno, že jako zákonný účastník řízení před Ústavním soudem považuje zásadní a komplexní posouzení obsahu Lisabonské smlouvy za naprosto klíčový předpoklad její ratifikace. Z odůvodnění návrhu Senátu i z obsahu tohoto vyjádření podle prezidenta vyplývají zcela evidentní indicie, že Lisabonská smlouva představuje zásadní změnu našeho ústavního pořádku i mezinárodního postavení České republiky. Prezident nepovažuje za možné, aby k takovým zásadním změnám v mezinárodním postavení i vnitřním fungování České republiky, které přijetí Lisabonské smlouvy nepochybně přinese, došlo jakoby mimoděk, bez jejich jasného pojmenování, pochopení a politického a společenského konsensu. Ústavní soud jakožto nejvyšší právní autorita našeho státu je podle prezidenta povinen dát politické reprezentaci i široké veřejnosti jasné a komplexní posouzení Lisabonské smlouvy ve všech jejích souvislostech tak, aby bylo možné o její ratifikaci jednoznačně a s plným vědomím jejích důsledků odpovědně rozhodnout. Lisabonská smlouva přináší zásadní změnu v charakteru Evropské unie a právního postavení České republiky nikoliv pouze jako jejího členského státu, ale jako svrchovaného a suverénního státu vůbec, jímž až dosud byla a je. Před Ústavním soudem proto podle názoru prezidenta republiky leží nesmírná odpovědnost nejen vůči dnešku, ale i vůči budoucnosti našeho státu, jehož 90. výročí založení si právě letos připomínáme.
IV.
30. Dne 10. 6. 2008 bylo Ústavnímu soudu doručeno vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Ve vyjádření je uvedeno, že při projednávání mezinárodních smluv Parlamentem České republiky je v současnosti uplatňován postup, kdy je vládou předkládána mezinárodní smlouva každé komoře samostatně a projednávání v komorách není vzájemně nijak procesně podmíněno či vázáno. Je prý proto možné mluvit o tzv. principu dvoukolejnosti projednávání mezinárodních smluv. Vzhledem k tomu, že Poslanecká sněmovna není v tomto případě vázána povinností přerušit projednávání mezinárodní smlouvy do doby, než rozhodne Ústavní soud, je Smlouva současně projednávána v orgánech Poslanecké sněmovny. Smlouva byla Poslanecké sněmovně předložena 29. ledna 2008 jako tisk 407/0. Text smlouvy byl poslancům rozeslán dne 5. února 2008 a organizační výbor projednání smlouvy doporučil, určil zpravodaje Jana Hamáčka a navrhl přikázat ji k projednání zahraničnímu výboru. První čtení probíhalo na 28. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 19. a 20. března a 1. dubna 2008. Během projednávání tisku 407 zazněl návrh na zamítnutí, návrh na odročení, návrh na přikázání všem odborným výborům Poslanecké sněmovny a návrh na prodloužení lhůty k projednání na 150 dní v případě, že s tím bude navrhovatel souhlasit. Bylo též navrženo přijetí doprovodného usnesení, že Poslanecká sněmovna žádá Ústavní soud podle článku 87 odst. 2 Ústavy o posouzení shody Smlouvy s ústavním pořádkem České republiky. Z výše zmíněných návrhů Poslanecká sněmovna 1. dubna 2008 odhlasovala, že přikazuje tisk 407 k projednání ústavněprávnímu výboru, výboru pro evropské záležitosti a zahraničnímu výboru a prodlužuje lhůtu pro jeho projednání ve výborech o 20 dnů, tj. na 80 dnů. Z výborů, kterým bylo projednávání tisku 407 přiděleno, si jej na program schůze zařadil prozatím výbor pro evropské záležitosti, který se svým usnesením na 35. schůzi dne 22. května 2008 rozhodl projednávání daného tisku přerušit. Na pořad schůze dalších dvou výše uvedených výborů, kterým bylo projednávání Smlouvy přikázáno, nebyl podle vyjádření zatím tisk 407 zařazen.
V.