48. Obojaký význam ochrany legitimního očekávání zdůraznil Ústavní soud ve svém rozhodnutísp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), v němž dospěl k závěru, že dodatečné snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení výdajů státního rozpočtu neobstojí s ohledem na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření. Poté, co účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Toto ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý (existující) majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání nabytí takovéhoto majetku.
49. I podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je integrální součástí ochrany majetkových práv také ochrana legitimního očekávání, tedy ochrana nároku, na jehož splnění má oprávněný přinejmenším legitimní očekávání (ésperance légitime/legitimate expectation). Ústředním pravidlem při posuzování existence takovéhoto legitimního očekávání je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit legitimní očekávání jako majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63-65, nebo rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Glaser proti České republice, 14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50-52).
50. Navrhovatel případně poukázal na paralelu pozastavení čerpání dotace s obdobným institutem zajištění finančních prostředků v rámci trestního řízení, o kteréžto otázce v poslední době Ústavní soud opakovaně rozhodoval. V těchto případech je též velmi silný veřejný zájem na omezení majetkových práv osob podezřelých z majetkové trestné činnosti, jejichž finanční prostředky jsou zajištěny za účelem případné budoucí úhrady jejich finančních závazků vůči státu či poškozeným. Ústavní soud ve své nálezové judikatuře k tomuto institutu zdůraznil roli soudů jako ochránců proporcionality mezi ochranou tohoto veřejného zájmu a ochranou práv dotčených osob. Účelem soudního přezkumu zajištění peněžních prostředků na účtu obviněného je posoudit přiměřenost tohoto opatření ve smyslu poměru mezi závažností prověřované trestné činnosti a rozsahem zajištění ve vztahu k možnostem dotčené osoby jako podnikatele dále vykonávat činnosti, jež s tímto podnikáním souvisí [nálezsp. zn. I. ÚS 2485/13ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)]. Rozhodnutí orgánu veřejné moci o žádosti o omezení zajištění peněžních prostředků musí být řádně odůvodněno, a to s ohledem na rozsah zajištění, specifika stíhané trestní věci a vznik případné majetkové škody [nálezysp. zn. IV. ÚS 3501/13ze dne 5. 8. 2014 (N 149/74 SbNU 275) asp. zn. I. ÚS 3502/13ze dne 17. 4. 2014 (N 63/73 SbNU 209)]. Ústavní soud poukázal i na časovou dimenzi institutu zajištění peněžních prostředků na účtu - pokud orgány činné v trestním řízení nezohlední délku trestního řízení a prognózu jeho dalšího vývoje při rozhodování o dalším trvání tohoto zajišťovacího opatření z pohledu přiměřenosti, porušují právo na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny [nálezsp. zn. III. ÚS 1396/07ze dne 19. 3. 2009 (N 62/52 SbNU 609)]. Všechny tyto požadavky jsou podle citovaných rozhodnutí Ústavního soudu úlohou obecných soudů za účelem vyvážení veřejného zájmu a práv dotčených osob.
51. Rozhodnutí poskytovatele o pozastavení čerpání dotace je též odůvodněno veřejným zájmem na ochraně před porušováním právních povinností příjemci, zejména před porušením rozpočtové kázně či před podvody, nicméně absence soudní kontroly v tomto případě neumožňuje zohlednit a chránit zájem příjemce dotace a jeho legitimní očekávání na čerpání již jednou přidělené dotace. I když je zřejmé, že toto očekávání nemohou mít příjemci, kteří pravidla porušili, absence soudní kontroly neumožňuje ani těm, kteří žádná pravidla neporušili, aby se domohli ochrany svého legitimního očekávání na nabytí majetku, který jim byl rozhodnutím příslušného státního orgánu poskytnut (§ 14 zákona o rozpočtových pravidlech). Rozhodnutím o poskytnutí dotace totiž bylo konstituováno legitimní očekávání příjemce, že mu dotace bude poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, tak mu budou ve stanovených termínech za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny. Na tom nic nemění ustanovení § 14 zákona o rozpočtových pravidlech o tom, že na dotaci není právní nárok, neboť poté, kdy je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech, jedná se ze strany příjemce o vymahatelnou pohledávku. Rozhodnutí o pozastavení čerpání dotace je pak zásahem do očekávání příjemce, že mu bude z titulu této pohledávky plněno.
52. I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových práv příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo dokonce zmaření celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu bude způsobena majetková škoda. Absence soudního přezkumu pozastavení dotace, tedy nemožnost vydání soudního rozhodnutí, které by deklarovalo protizákonnost postupu poskytovatele dotace, pak tedy též může znemožnit či ztížit příjemci vymožení škody, která mu nedůvodným rozhodnutím o pozastavení dotace byla způsobena, čímž dojde rovněž k zásahu do jeho vlastnického práva.
53. Ústavní soud uzavírá, že pozastavení výplaty části dotace podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Proto tento zásah orgánu veřejné moci jako zásah do základního práva příjemce musí být podle čl. 36 odst. 2 druhé věty Listiny podroben soudnímu přezkumu. Vyloučení soudního přezkumu stanovené v napadeném ustanovení je tedy neústavní.
54. Navrhovatel vyjádřil rovněž názor, že vedle bezprostředního zásahu do vlastnického práva příjemce dotace bude v řadě případů porušeno též jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, chráněné čl. 26 Listiny. Ústavní soud shledává s ohledem na své výše uvedené závěry o rozporu napadeného ustanovení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k čl. 11 Listiny za nadbytečné se zabývat možností zásahu, kdy může návazně či vedle zásahu do legitimního očekávání na získání majetku pozastavení čerpání dotace způsobit i porušení práva na podnikání podle čl. 26 Listiny.
55. To neznamená, že by si Ústavní soud nebyl vědom toho, že podnikání či provozování jiné hospodářské činnosti příjemce dotace může být pozastavením již jednou přiznané dotace ztíženo či omezeno. A to i s přihlédnutím k řetězení dalších zásahů, na které poukazuje navrhovatel, například pozastavení stavebních prací, eventuálně jejich zakonzervování, které návazně povede k jejich zmaření či prodražení. Nicméně pro konstatování zásahu do práva příjemce na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny postačí závěr o zásahu způsobeném pozastavením čerpání dotace do vlastnického práva příjemce.
XI. Použití práva Evropské unie
56. Při posuzování otázky soudního přezkumu poskytování a vyplácení dotací, často pocházejících z prostředků rozpočtu Evropské unie, nelze odhlédnout od dimenze práva Evropské unie. Samo čerpání dotací je upraveno v nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti, v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. 7. 2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj, nařízení Komise (ES) č. 1828/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k uvedeným nařízením. Soudní dvůr Evropské unie již judikoval, že výše citované nařízení č. 1083/2006, vykládané ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, které zakotvuje právo na účinnou právní ochranu před soudem, brání tomu, aby rozhodnutí zamítající žádost o grant bylo vyloučeno z možnosti napadnout je u soudu členského státu (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 17. 9. 2014 ve věci C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ proti Eesti-Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee). Dle judikatury Soudního dvora Evropské unie tedy mají členské státy při uplatňování práva Evropské unie povinnost zajistit soudní přezkum dokonce i aktů o poskytnutí dotace či grantu z rozpočtů Evropské unie. Soudní dvůr Evropské unie též v souvislosti s uvedeným zdůrazňuje, že požadavek soudního přezkumu jakéhokoli rozhodnutí vnitrostátního orgánu považuje za obecnou zásadu práva Unie.
57. Předmětem úpravy práva Evropské unie je i ochrana proti podvodům a nesrovnalostem při čerpání dotací z rozpočtů Evropské unie. Dle čl. 325 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie platí: "Unie a členské státy bojují proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními přijatými podle tohoto článku, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech a v orgánech, institucích a jiných subjektech Unie účinnou ochranu." Nařízení Rady č. 2988/1995 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství stanoví obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti - tj. jakékoli porušení právního předpisu Společenství, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované - s ohledem na právo Společenství, přičemž kontroly, správní opatření a sankce musí být "účinné, přiměřené a odrazující" a "s výhradou použitelného práva Společenství se postupy provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských států".
58. Citovaná pravidla práva Evropské unie s proklamovaným cílem čelit tam definovaným nesrovnalostem při čerpání unijních prostředků upravují institucionální a procedurální rámec jeho dosažení v podobě kontrol, správních opatření a sankcí, a to jak na úrovni orgánů Unie, tak na úrovni členských států. Poskytovatel (řídící orgán) je podle výše uvedených pravidel povinen nakládání s dotacemi soustavně kontrolovat a hlásit jakoukoliv nesrovnalost prostřednictvím Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) Evropské komisi. Procesní úprava vylučující soudní kontrolu znemožňuje příjemci dovolat se kontroly proti uvedenému zásahu, je však též překážkou sjednocování postupu členských států proti nesrovnalostem při čerpání evropských dotací. V rámci soudní kontroly by totiž prostřednictvím předběžných otázek k Soudnímu dvoru Evropské unie mělo docházet k vyřešení nejasností, zda v jednotlivých typových případech jde nebo nejde o nesrovnalost ve smyslu evropského práva, a tak ke sjednocování společného evropského postupu proti jednáním ohrožujícím finanční zájmy Evropské unie.
59. Ústavní soud již ve svém nálezu ve věci evropského zatýkacího rozkazu ze dne 3. 5. 2006sp. zn. Pl. ÚS 66/04(N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.; bod 61) dospěl k závěru, že z čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s principem spolupráce stanoveným čl. 10 Smlouvy o Evropských společenstvích (nyní zásada loajální spolupráce v čl. 4 Smlouvy o Evropské unii) vyplývá ústavní princip, podle něhož mají být domácí právní předpisy včetně ústavy interpretovány souladně s principy evropské integrace a spolupráce unijních orgánů a orgánů členského státu. Pokud tedy existuje několik interpretací Ústavy či Listiny základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v Evropské unii, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, a nikoli výklad, který tuto realizaci znemožňuje.
60. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit obsah evropského práva, avšak již z naznačené rekapitulace je patrno, že zavedení soudního přezkumu v posuzovaném případě není v rozporu s právem Evropské unie, naopak právě jeho absence by mohla být v kolizi s judikaturou Soudního dvora Evropské unie či Listinou základních práv Evropské unie. Výše uvedené závěry Ústavního soudu o neústavnosti soudní výluky pozastavení čerpání dotace nejsou tedy v rozporu s právem Evropské unie. Napadená právní úprava by dokonce mohla být shledána problematickou i z pohledu práva Evropské unie. Nicméně Ústavní soud je přesvědčen, že navrhovatel zvolil správný postup, pokud nejdříve předložil posuzovaný problém Ústavnímu soudu, neboť přistoupí-li obecný soud k iniciování řízení vedoucího k odstranění úpravy rozporné s právem Evropské unie instrumenty ústavněprávního přezkumu, není důvod mu v tom bránit, resp. jej nutit předtím k řízení před Soudním dvorem Evropské unie (srov. Bobek, M. Bříza, P. Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 483). Podle Soudního dvora Evropské unie (srov. rozhodnutí Melki a Abdeli, C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. I-5667) procedura prioritního posouzení souladu s ústavním pořádkem není v rozporu s unijním právem, pokud nebrání soudům kdykoliv oslovit Soudní dvůr s předběžnou otázkou, přijmout potřebná předběžná opatření k ochraně práv vyplývajících z unijního práva a rozporná ustanovení vnitrostátního práva případně neaplikovat [srov. též nález Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 1009/08ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
61. Rozhodnutí Ústavního soudu o neústavnosti napadené části § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je tedy souladné i s mezinárodními závazky České republiky a se zásadou loajální spolupráce v rámci Evropské unie.
XII. Závěr
62. Ústavní soud shledal, že podle ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném do 19. 2. 2015 nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zákonem nijak neomezenou dobu výplatu dotace, k čemuž dostačovalo, že pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel jejího čerpání. Za takových podmínek vyloučení soudního přezkumu znemožňuje ochranu legitimního očekávání příjemce před případnou svévolí poskytovatele. Princip právní jistoty je třeba vykládat ve spojení se zákazem arbitrárnosti tak, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti v postupu orgánů veřejné správy je přístup k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole. S ohledem na kontext celého zákonného ustanovení je soudní kontrola jedinou ochranou před arbitrárností, kterou umožňuje zákonodárcem otevřený rozsah volného uvážení poskytovatele. Napadená část ustanovení, stanovící ve výše popsaném kontextu výluku ze soudního přezkumu, je tedy v prvé řadě rozporná s čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachovávání základních principů materiálního právního státu, a to ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a přístupu k soudu. Pozastavení výplaty části dotace podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech je zásahem do legitimního očekávání příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva, zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a proto jeho soudní přezkum nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit.
63. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů návrhu navrhovatele podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl s tím, že s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" neaplikovat.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
V označené věci jsem plénu předložil vlastní návrh, který však nezískal potřebnou podporu, nicméně - a logicky - z něj v oponentuře k návrhu, který naopak podporu získal, vycházím.
I.
Klíčové měřítko hodnocení navrhovatelova návrhu představuje ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého sice může být soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druhá).
Určení z přezkumu nevyloučitelného "rozhodnutí orgánu veřejné správy" podle čl. 36 odst. 2 Listiny logicky předchází zjištění, zda jde o úkon, který podléhá žalobní legitimaci v režimu řízení podle § 65 a násl. s. ř. s., neboť je zde nepřehlédnutelná souvislost; druhé je evidentním podústavním provedením prvého.
Judikatura Nejvyššího správního soudu - zjevně ústavněprávně konformně - si osvojila výklad založený na materiálních, nikoli formálních znacích, a samo označení úkonu jako rozhodnutí (či nikoli) nepokládá za finálně určující. Ani "opatření" tedy obecně nelze vyloučit z pozice úkonu, proti němuž může směřovat žaloba způsobilá otevřít jeho soudní přezkum, avšak za podmínky, že jím byly založeny, změněny, zrušeny nebo závazně určeny práva nebo povinnosti, jak požaduje ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s.; jinak by nešlo o jím definované "rozhodnutí", a "kompetenční výluka" (§ 70 s. ř. s.) by se prosadila bez dalšího, jak ostatně ustanovení § 70 písm. a) s. ř. s. posléze proklamuje výslovně. Jinak řečeno, "klíčovou je totiž jeho materiální stránka, přičemž aby bylo možné považovat úkon správního orgánu za rozhodnutí v materiálním smyslu, musí mít dopad do právní sféry, resp. veřejných subjektivních práv fyzické či právnické osoby" [usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98; viz i tam obsažené odkazy na další judikaturu, včetně nálezu Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 145/09ze dne 21. 2. 2012 (N 35/64 SbNU 421)].
Tuto podmínku lze však ve vztahu k opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o rozpočtových pravidlech") považovat za splněnou jen tehdy, pakliže požadovaná "změna" v právním postavení příjemce dotace bude nalezena již v tom, že namísto plynulého vyplácení dotace je její poskytování přerušeno, resp. co do její vymezené části se neposkytuje (poskytovatel - podle tohoto ustanovení - již část dotace "nemusí vyplatit").
Takovému závěru se přiblížil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 6. 2014 sp. zn. 8 Ans 4/2013, v němž konstatoval, že opatření o krácení dotace je "aktem ve věci samé, a nikoli např. podkladovým rozhodnutím, jehož správnost by bylo možné posoudit v budoucnu"; vydání takového rozhodnutí se lze dokonce v konkrétním případě i domáhat tzv. nečinnostní žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s., což Nejvyšší správní soud v dané věci dovodil ze zjištění, že pouhé "oznámení" o nevyplacení dotace neobsahovalo dostatečné odůvodnění.
Judikatura Nejvyššího správního soudu nicméně zahrnuje i posouzení odlišná; z rozsudku ze dne 6. 2. 2014 sp. zn. 9 As 132/2013 se podává, že "nejde o žádný správní úkon, nýbrž (toliko) o faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení", jež je "jednak fakultativní a jednak nepředstavuje konečnou administrativně-právní fázi postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace", který se ochrany může domáhat až "prostřednictvím žaloby proti konečnému rozhodnutí vydanému v realizační fázi (zde v rámci rozhodnutí o povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně)". Neplatí tedy, že došlo k "založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv nebo povinností".
Na obdobném hodnocení spočívá i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2014 sp. zn. 9 Afs 107/2013, byť určující argument proti tamnímu stěžovateli - příjemci pozastavené dotace - je i silnější (že napadl jen "korespondenční názory" poskytovatele dotace, nikoli "opatření dle § 14e odst. 1 či dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel"). Také zde je toto opatření kvalifikováno jako nikoli "rozhodnutí orgánu veřejné správy, nýbrž toliko faktický úkon poskytovatele dotace spočívající v nevyplacení části dotace", na niž příjemci ani rozhodnutím o jejím poskytnutí "nevznikl nárok".
V rámci těchto dvou - naposledy popsaných - hodnotících pozic se nutně prosazuje úsudek, že vyloučení ze soudního přezkumu se nepodává ze samotného napadeného ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech (je nadbytečné, jak ostatně rovněž konstatuje Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 3. 2014 sp. zn. 9 Afs 107/2013), neboť je zde dána výluka již na základě ustanovení § 65 odst. 1, resp. § 70 písm. a) s. ř. s. tím, že nejde o jimi předvídané "rozhodnutí".
Významným důsledkem pak je, že tím nemůže být ani v kolizi se zákazem vyloučení soudního přezkumu dle čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť absence "rozhodnutí" (ve smyslu vyloženém výše) logicky i věcně implikuje stav, kdy právní poměry příjemce dotace dotčeny (vůbec) nebyly, jestliže postupy podle ustanovení § 14e odst. 1 vést k "založení, změně, zrušení nebo závaznému určení (jeho) práva nebo povinnosti" nemohou.
Obdobné platí i pro ta (další) hodnocení opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, jestliže je jimi dovozována - též se zřetelem k ustanovení § 44a odst. 3 písm. b) téhož zákona (sp. zn. 9 As 132/2013 výše) - jeho "předběžná povaha", jak ostatně činí i navrhovatel, neboť taková opatření zásadně nemohou - z povahy věci - představovat relevantní zásah do základních práv rovněž. I v takovém případě by důvodem výluky ze soudního přezkumu nebylo "ve skutečnosti" napadené ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, nýbrž již ustanovení § 70 písm. b) s. ř. s., jehož kompatibilita s čl. 36 odst. 2 Listiny je zjevná.
Jelikož ustanovení § 70 písm. c) až e) s. ř. s. pro danou věc nepřichází v úvahu, je pro "výluková" hodnocení k dispozici již jen ustanovení § 70 písm. f) s. ř. s., v němž má napadené ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech normativní i věcnou základnu. Kompetenční výluka podle prve uvedeného ustanovení se váže s těmi úkony správního orgánu, "jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon", a tím zde má být právě ustanovení druhé, o které v dané věci jde.
To má smysl ovšem jen tehdy, že oproti úvahám předchozím se uplatní výše předestřený předpoklad toho znaku opatření podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, jenž je se "založením, změnou, zrušením nebo závazným určením práva nebo povinnosti" naopak identifikuje. Jen pak, jak se dožaduje navrhovatel, je nevyhnutelné kompetenční výluku dle § 70 písm. f) s. ř. s. a § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech poměřovat zásadou, že ji nemůže představovat rozhodnutí "orgánu veřejné správy týkající se základních práv a svobod podle Listiny" (dle jejího čl. 36 odst. 2).
II.
Většina pléna se těmito otázkami blíže nezabývala; relativně konsolidovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu pomíjí, jako kdyby jí nebylo, a neobtěžuje se k ní zaujmout stanovisko. Jednoduše vychází z toho, že opatření dle § 14e zákona takovým rozhodnutím prostě je, aniž by se náležitě vypořádala s již uplatněnými jinými interpretačními verzemi, a proti nim (jejich odůvodněným závěrům) - zcela mimoběžně - klade pouhé tvrzení, že příjemce dotace, poté, co mu byla "přiznána", má na její úplné vyplacení "nárok", a ta představuje (dokonce) "vymahatelnou pohledávku" (bod 51 nálezu).
Což je nedostatkem vážným, neboť až teprve řádné odůvodnění povahy posuzovaného opatření - s výsledkem, že o "rozhodnutí" vskutku jde - mohlo většině pléna otevřít cestu pro další úvahy o jeho vyloučitelnosti (či nikoli) ze soudního přezkumu; odlišná hodnocení opatření dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, prezentovaná výše, totiž vedou k jeho vyloučení bez dalšího.
III.
V bodu 38 většina pléna správně připomíná, že navrhovatel předložil Ústavnímu soudu k posouzení "pouze výluku ze soudního přezkumu" a že ani jinou cestu k dispozici neměl; je tomu tak proto, že z procesní pozice ve své věci očividně nemohl sledovat nic jiného, než aby naopak na soudní přezkum dosáhl.
Nesprávné však je, uvádí-li dále, že Ústavní soud "navazující úvahy" nemohl vést "bez přihlédnutí ke všem souvislostem právní úpravy", jmenovitě v té podobě, k níž se uchýlil. I Ústavní soud totiž má - přece jen - své limity a jeden z nich, dosud nepopíraný, zde spočíval v existenci těch hranic jeho přezkumu, jež jsou vymezeny petitem posuzovaného návrhu.
Jestliže byla napadena toliko část ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, nelze logicky podrobit přezkumu jiné - nenapadené - ustanovení § 14e odst. 1, natož aby ze zjištění jeho údajné kolize s principy právního státu (zjednodušeně řečeno) mohla být vyvozována neústavnost ustanovení napadeného. Je tomu zcela naopak; vázanost návrhem měla vést Ústavní soud k tomu, aby z této - nenapadené - úpravy § 14e odst. 1 zákona vycházel. Jiný postup, který však byl nálezem zvolen, nemůže metodologicky obstát.
Většina pléna se tím zachovala, jako kdyby šlo o abstraktní kontrolu celého ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech, a výsledek tomu zjevně odpovídá (stěží si lze představit jiný, resp. jiné znění jeho odůvodnění). V dané věci však byl podán návrh na kontrolu konkrétní (rozhodujícím soudem), orientovaný na zrušení jen části tohoto ustanovení (části jeho odstavce 4), a to je nevyhnutelné vzít v úvahu ve smyslu potřeby adekvátního odlišení.
Následující oponentura přijatému nálezu se odvíjí v rozhodném smyslu právě odtud.
IV.
Obsahově navrhovatel argumentoval tím, že 1. dotčená úprava je nedostatečná v tom, že neobsahuje žádné časové omezení účinků opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, ačkoli má být "opatřením toliko předběžným a dočasným", a to včetně vyrozumění finančního úřadu, 2. hodnocení závažnosti "podezření na pochybení je plně na poskytovateli dotace"; současně je "bezkritérierní", a "domněnce porušení nemusí nutně předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup", 3. příjemce dotace "nemůže dosáhnout zahájení řízení o provedení odvodu (před finančním úřadem), proti jehož výsledku by se mohl bránit pořadem práva", a konečně, a v důsledku toho 4. opatření zasahuje do práv příjemce dotace nedostatkem právní jistoty a porušením zásady legitimního očekávání, neboť vyplacení celé částky dotace očekává, upravil tomu své materiální a podnikatelské poměry, a proto jde i o "bezprostřední zásah" do jeho vlastnického práva dle čl. 11 Listiny, přičemž "často je porušeno též právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny)".
Bezprostředně lze konstatovat, že prvé tři námitky zcela míjí procesní prostor vymezený petitem návrhu a směřují zjevně proti úpravě, jež navržena k přezkumu nebyla; oponují totiž jiným ustanovením napadeného zákona, jmenovitě § 14e odst. 1 až 3 (případně tomu, co v nich zákonodárce opomněl zakotvit), nikoli § 14e odst. 4, o který zde jde.
Ústavní soud se proto jimi zabývat věcně vůbec neměl, a pakliže tak učinil, jsou korespondující úvahy prezentované většinou pléna v oddílu X.a (body 33 až 42) pro danou věc očividně mimosměrné.
V mezích návrhem otevřeného přezkumu tyto námitky rozhodný vztah k čl. 36 odst. 2 Listiny tedy neidentifikují.
(Ani případná, navrhovatelem požadovaná, soudní kontrola by jak nedostatek "časového omezení" pozastavení vyplácení dotace, tak jeho "bezkritériernost" či nemožnost zahájit řízení před finančním úřadem nenahradila, resp. takto tvrzené nedostatky právní úpravy by odstranit evidentně nemohla. Naopak, vzhledem k nim by se požadovaná soudní kontrola nemohla projevit jakkoli smysluplně, resp. efektivně, a to právě pro vytýkanou absenci "přezkumných" kritérií, na nichž by však měla stát.)
V.
Pozornost bylo proto třeba věnovat námitce až čtvrté, že právní úprava vtělená do ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech porušuje právo vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny v podobě "legitimního očekávání", neboť ta již k základnímu právu příjemce dotace (čl. 36 odst. 2 Listiny) míří zjevně.
Podle čl. 11 odst. 1 Listiny má každý právo vlastnit majetek, tj. právo svůj majetek držet, užívat, požívat a jím disponovat, přičemž tímto článkem založená ochrana se nevyčerpává jen vlastnictvím věcí hmotných, nýbrž i rozmanitých entit nehmotných, a pod jeho ochranou je i tzv. legitimní očekávání, resp. majetkový nárok, jehož splnění lze opodstatněně očekávat. S inspirací článkem 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva jde o ochranu jakékoli dostatečně hájitelné majetkové hodnoty, včetně - a pro posuzovanou věc zejména - "dostatečně určité pohledávky", s níž operuje zhusta i rozhodovací praxe Ústavního soudu. Pohledávka je pak "dostatečně určitou", má-li zjevný zákonný či judiciální základ; tak je tomu tehdy, jestliže z ní oprávněný může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat - uplatněním takové pohledávky - konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt. Naopak tam, kde jde o plnění, které je co do dovolávaného právního vztahu a svého důvodu nejisté, resp. závislé na dalších okolnostech, jejichž existence je neurčitá či jinak sporná, o "legitimní očekávání" nejde.
Na nyní klíčovou otázku, zda na základě rozhodné právní úpravy dle ustanovení § 14e zákona může mít příjemce dotace "legitimní očekávání", že mu dotace (postupně a plynule podle potřeby) bude v úplnosti vyplácena, resp. vyplacena, však nelze než odpovědět - oproti názoru většiny pléna - záporně.
Znění nenapadeného ustanovení § 14e odst. 1 - z něhož, jak bylo doloženo v oddílu III výše, je nutno vycházet - je jednoznačné a stojí za to je citovat: "poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace." Odtud se totiž bez pochybností podává, že příjemci od počátku musí být zřejmé, že část dotace mu vyplacena být nemusí, a to na základě autonomní úvahy poskytovatele ("domnívá-li se") o porušení příslušných pravidel, jehož závažnost rovněž jen poskytovatel posuzuje, přičemž je příjemci i dopředu známo, že mu část dotace v takovém případě nebude vyplacena.
Je tím evidentní, že "dostatečně určitá pohledávka" příjemci dotace nesvědčí; na vyplacení celé dotace - jednoduše řečeno - nemá právní nárok (srov. zásadu vyslovenou v § 14 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech), a na tom ničeho nemění, že o poskytnutí dotace bylo předtím "rozhodnuto", což významným naopak činí většina pléna, a zjevně neudržitelný je navazující úsudek o "vymahatelné pohledávce", vyjádřený v bodu 51 nálezu.
K tomu se vyslovil i Nejvyšší správní soud, pakliže ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 9 Afs 107/2013 konstatoval, že "nelze souhlasit s tvrzením stěžovatele, že mu jako příjemci dotace vznikl nárok na poskytnutí dotace ...", přičemž "je naopak zjevné, že ono rozhodnutí poskytovatele nezakládalo žádný nárok na vyplacení částky ..., ale předpokládalo její možné uvolňování či naopak krácení mimo jiné na základě plnění povinností příjemce" a že "opačný názor ... o nároku by ve svých důsledcích znamenal, že by příjemci dotací po rozhodnutí o jejich poskytnutí nemuseli již plnit nic z povinností, ... a bez dalšího mohli očekávat přísun plateb od poskytovatele".
V rovněž zmíněném rozsudku sp. zn. 8 Ans 4/2013 Nejvyšší správní soud sice potvrdil, že na dotaci "není právní nárok", nicméně že už pouhý její příslib je "způsobilý vyvolat legitimní očekávání" vyplacení dotace, což však dále podmínil tím, že tak tomu bude "samozřejmě za předpokladu, že příjemce splní stanovené podmínky", přičemž co do splnění těchto podmínek je "stanovisko poskytovatele konečné ...". Ani v tomto pojetí proto o "dostatečně určitou pohledávku" jít nemůže.
Ústavně chráněné "legitimní očekávání" ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny tedy - oproti názoru navrhovatele a většiny pléna - na straně příjemce dotace tedy ukotvit nelze.
Je paradoxní, že většina pléna, ačkoli v obecné rovině a již z faktu, že dotace byla přiznána, existenci legitimního očekávání naopak dovozuje, tak činí přesto - jak by takovému přiznání odpovídalo - nikoli všeobecně, pro všechny oprávněné, nýbrž jen pro příjemce některé (bod 51), a to navzdory tomu, že příslušné "rozhodnutí" bylo adresováno všem.
Stojí i za připomenutí, že postup podle § 14e odst. 1 není "odnětím dotace", jež upravuje ustanovení § 15 zákona o rozpočtových pravidlech jinak (vztahují se na ně obecné předpisy o správním řízení, a implikace k soudnímu přezkumu se nabízí).
Není použitelný ani navrhovatelův argument (převzatý většinou pléna v bodu 50) paralelou se závěry, které vyslovil Ústavní soud k úpravě tzv. zajišťovacích (trestněprocesních) institutů [kupř. v nálezusp. zn. I. ÚS 2485/13ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429)], neboť tam naopak k zásahu do evidentně již konstituovaného práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny nesporně dochází. Stejně tak není přiléhavé odkazovat na legitimní očekávání dovozené Ústavním soudem ve věci účastníků stavebního spoření; nárok na státní podporu byl totiž založen zákonem, a jejich "pohledávka" dostatečně určitá nepochybně byla.
VI.
Navrhovatel vyslovuje v návrhu rovněž názor, že kromě "bezprostředního zásahu do vlastnického práva příjemce dotace" je "často" porušeno též "právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny)".
Ačkoli většina pléna již nepokládala za nutné se jím zabývat, zde, jestliže jde o oponenturu nikoli jen jí, nýbrž i navrhovateli, nelze než se i k této části jeho návrhu vyjádřit.
Předně: bližší (ústavněprávní) argumentaci ve prospěch tohoto tvrzení návrh neobsahuje a nalézt ji lze ztěžka.
A to ani v případě, že by mohla být situace příjemců dotčených dotací ve prospěch veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie (zde z operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace) vskutku chápána "podnikatelsky" jako subjektů, kteří realizují své právo podnikat, tj. právo ke specifickým činnostem (podstupovaným samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost) za účelem dosažení zisku (což typicky splněno zřejmě nebude), a i kdyby bylo možné ponechat stranou pravidlo vtělené do čl. 41 odst. 1 Listiny, nelze dovodit přítomnost toho znaku (podmínky) ústavněprávní ochrany, jímž je kvalifikovaná povaha a intenzita zásahu, k němuž nevyplacením dotace v osobě jejího příjemce dochází.
Podle nálezusp. zn. IV. ÚS 27/09ze dne 11. 9. 2009 (N 200/54 SbNU 489) čl. 26 odst. 1 Listiny ukládá "obecným soudům povinnost poskytnout ochranu podnikatelské činnosti, pokud je do ní zasaženo způsobem, který se příčí elementárním pravidlům férovosti a dobrým mravům soutěže".
O takovém či obdobném zásahu však zde nemůže být řeč; "podnik" příjemce dotace - opět: dle nenapadeného ustanovení § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech - je totiž co do jeho financování prostřednictvím dotace z principu nejistý, a nemůže být dotčen (ústavněprávně) tím, že tato nejistota (plynoucí z neexistence "nároku") se manifestuje nevyplacením části takové dotace, neboť zákonná úprava s takovým opatřením ze strany poskytovatele počítá, a stejně tak s tím musí - dopředu - počítat i její příjemce.