Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Jaroslava Fenyka, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 16. června 2015sp. zn. Pl. ÚS 12/14ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu, aby Ústavní soud v řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb. (tj. ve znění účinném do 19. 2. 2015), ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v rozporu s ústavním pořádkem (nález byl vyhlášen pod č. 177/2015 Sb.).
Ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Odůvodnění
I. Původní návrh
1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 6. 2014 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též "navrhovatel") na zrušení ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v tehdejším znění, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání".
2. Navrhovatel - dovolávaje se čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") - jej učinil v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci jím vedené pod sp. zn. 2 As 12/2014, jelikož dospěl k závěru, že výše označené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.
II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
3. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava domáhala zrušení rozhodnutí poskytovatele dotace Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 30. 9. 2013 č. j. MSMT 38871/2013 a ze dne 7. 11. 2013 č. j. MSMT-38871/2013-2, kterými ji coby příjemce dotace vyrozuměl o pozastavení plateb na projekt Centrum excelence IT4Innovations ve výši 23 436 947,44 Kč, neboť podle jeho přesvědčení došlo jednáním popsaným v odůvodnění k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
4. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 1. 2014 č. j. 9 A 200/2013-42 žalobu odmítl. Ve svém usnesení městský soud odkázal na § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o rozpočtových pravidlech"), obsahující výslovnou výluku rozhodnutí o pozastavení dotace ze soudního přezkumu. Odkázal rovněž na důvod výluky ze soudního přezkumu dle ustanovení § 68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle něhož je žaloba nepřípustná také, stanoví-li tak zvláštní zákon, čemuž výslovně zakotvená výluka v ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech odpovídá. Navíc je tato výluka podle městského soudu "odůvodněna dočasným a předběžným charakterem opatření".
5. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně jako stěžovatelka kasační stížnost s tím, že i při formální nemožnosti soudního přezkumu opatření vydaných dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech je nevyhnutelné soudní přezkum otevřít cestou ústavně konformního výkladu ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, a to k posouzení žalobou tvrzených porušení základních zásad činnosti správních orgánů. Žalobkyně odkázala na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), dle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod; absence procesní úpravy neproplacení dotace (resp. pozastavení platby) ve výši, v jaké byla poskytnuta, v důsledku libovůle či na základě domněnek význam těchto zásad posiluje. Žalobkyně poukázala na zásah do svých základních práv, neboť nemožnost disponovat dotací v přiznané výši ji přinutila nahradit chybějící prostředky z vlastních zdrojů, přičemž při nejistotě ohledně dalšího postupu může jít fakticky o zásah konečný. Nadto zásah do svých práv spatřuje i v tom, že je jí znemožněno v řádném řízení prokázat, že při realizaci projektu, na nějž byla dotace poskytnuta, své povinnosti ve skutečnosti splnila.
6. Nejvyšší správní soud v řízení o této kasační stížnosti dospěl k názoru, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části, v níž stanoví, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena opatření podle jeho odstavců 1 až 3, jehož je třeba v jeho věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť je nelze vyložit bez toho, že by stěžovatelka byla zkrácena ve svém právu na soudní ochranu, jež pro ni plyne z čl. 36 odst. 2 Listiny.
III. Rekapitulace návrhu
7. Nejvyšší správní soud v úvodu připomněl, že městský soud pojal akt, jehož přezkoumání se stěžovatelka domáhala, jako rozhodnutí; z povahy napadeného úkonu žalovaného však nelze ani vyloučit, že může jít o jiný úkon mající charakter zásahu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98); nicméně výluka stanovená v § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech na něj dopadá bez ohledu na to, jak bude správním soudem kvalifikován.
8. Novelizací provedenou zákonem č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byla s účinností od 30. 12. 2011 do zákona o rozpočtových pravidlech včleněna možnost, aby poskytovatel dotace jejímu příjemci část dotace nevyplatil, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie (§ 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech), a toto opatření bylo výslovně vyňato ze soudního přezkumu.
9. Porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace, které přímo souvisí s účelem, na nějž byla dotace poskytnuta, k němuž došlo před přijetím peněžních prostředků a jež v okamžiku jejich přijetí na účet příjemce trvá, je kvalifikováno jako porušení rozpočtové kázně [§ 44 odst. 1 písm. j) zákona o rozpočtových pravidlech], a je povinností osoby, jež rozpočtovou kázeň porušila, provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod do státního rozpočtu [§ 44a odst. 3 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech]; v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie určí výši odvodu finanční úřad [§ 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech]. Právní úprava tudíž stanoví kontrolní kompetence (kromě jiných orgánů) i poskytovateli dotace, avšak o následcích zjištění nesrovnalostí a jejich kvalifikaci v podobě povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně rozhoduje příslušný finanční úřad v řízení dle daňového řádu a jeho rozhodnutí podléhá přezkumu správními soudy.
10. Za těchto okolností je podle navrhovatele ustanovení § 14e zařazeno do zákona o rozpočtových pravidlech nesystémově, neboť umožňuje poskytovateli dotace, aby předtím, než může být objektivně zjištěno porušení pravidel stanovených pro dotaci (nebo dokonce zcela bez toho), výplatu zastavil. Důvody pro tak silné oprávnění se mohou zdát legitimními, je-li jeho účelem včasné zabránění zneužití veřejných prostředků, neboť je zřejmé, že pouhé konstatování porušení pravidel poté, co již byly tyto prostředky nezákonně čerpány a použity, by začasté mohlo mít pouze akademickou povahu. Změna zákona o rozpočtových pravidlech (zákonem č. 465/2011 Sb.) ostatně měla odstranit výkladové obtíže praxe k otázce, zda má poskytovatel dotace i v případě pouhého podezření o porušení povinností příjemce pokračovat s vyplácením prostředků dotace či proplácení zastavit; zvoleno bylo přitom řešení, že zadržené prostředky mají odpovídat výši, v jaké by byl za sledované porušení povinností ukládán odvod, z čehož plyne, že poskytovatel dotace nemůže zastavit proplácení zcela.
11. Hodnocení závažnosti takového "podezření" je však výlučně na poskytovateli dotace a domněnce porušení pravidel nemusí nutně předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup. Účinnost opatření zadržujícího dosud nevyplacené prostředky, které má být opatřením pouze předběžným a dočasným, navíc zákon nijak časově neohraničuje, ale ponechává je vedle hodnocení závažnosti podezření, určení, kdy o takovém kroku vyrozumí příjemce a finanční úřad či kdy bude pokračovat v proplácení zbývající části dotace, zcela na vůli a úvaze poskytovatele, resp. jeho seberegulaci. Poskytovatel dotace tedy není vázán žádnou lhůtou ani procesními pravidly. Při absenci přezkumu takového opatření soudem v důsledku výslovně stanovené výluky se tak "otevírá prostor pro libovůli poskytovatele dotace a strmě stoupá riziko korupce".
12. Podle navrhovatele opatření dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech zasahuje do práv příjemce dotace tím, že porušuje zásadu legitimního očekávání. Příjemce totiž důvodně předpokládá, že mu bude ve smyslu rozhodnutí o poskytnutí dotace vyplacena celá částka (pokud se neprokáže, že porušil své povinnosti, v důsledku čehož by bylo namístě rozhodnutím dotaci nebo její část odejmout). Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem, a již po právní moci dotačního rozhodnutí je nutno učinit příslušné kroky tak, aby tato dotace mohla být řádně čerpána a použita (příprava projektové dokumentace, uzavření smluv o realizaci předmětu dotace apod.). Zastavení výplaty dotace je pak za této situace bezprostředním zásahem do vlastnického práva příjemce dle čl. 11 Listiny a může jím též dojít k porušení jeho práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 Listiny. V té souvislosti navrhovatel poukázal na to, že vedle bezprostředního zásahu do práv příjemce dotace na dočerpání dotace dochází i k řetězení zásahů dalších, např. zastavení stavebních prací, zakonzervování rozestavěné stavby, hrozba smluvních sankcí.
13. Navrhovatel též zdůraznil, že protiústavnost napadeného ustanovení nespatřuje v tom, že zákonodárce umožňuje výplatu dotace pozastavit, ale v absenci kritérií pro tento postup, jejímž důsledkem je možnost svévole ze strany poskytovatele a absence právní jistoty na straně příjemce. Zde otevírá též paralelu s úpravou tzv. zajišťovacích institutů, k nimž se vyslovil Ústavní soud kupř. v nálezusp. zn. I. ÚS 2485/13ze dne 2. 12. 2013 (N 206/71 SbNU 429), ve kterém vymezil základní kritéria pro posouzení ústavní konformity zásahu do vlastnických práv a nutnost přezkumu proporcionality užitého zajišťovacího nástroje. Je očividné, že napadené ustanovení vyloučením soudního přezkumu hodnocení takové proporcionality či zjištění případné svévole naprosto znemožňuje.
IV. Vyjádření účastníků řízení
14. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve vyjádření k návrhu ze dne 31. 7. 2014, podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Janem Hamáčkem, uvedla, že vládní návrh zákona č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 287 (rozeslaný poslancům dne 21. 3. 2011) v prvním čtení dne 27. 4. 2011 na 16. schůzi a přikázala jej rozpočtovému výboru a kontrolnímu výboru, jež návrh zákona projednaly dne 27. 5. 2011, resp. dne 8. 6. 2011. Druhé čtení prošlo obecnou i podrobnou rozpravou dne 20. 9. 2011 na 23. schůzi a podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 287/3 a rozeslány dne 21. 9. 2011. Třetí čtení se uskutečnilo dne 27. 9. 2011 a Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila (v poměru 143 pro a 4 proti). Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") návrh zákona pod číslem tisku 218 projednal dne 27. 10. 2011 na 13. schůzi a s pozměňovacími návrhy jej usnesením č. 400 vrátil zpět Poslanecké sněmovně. Usnesení Senátu bylo doručeno Poslanecké sněmovně a rozesláno poslancům dne 1. 11. 2011 jako sněmovní tisk č. 287/5, o návrhu zákona vráceném Senátem bylo hlasováno dne 6. 12. 2011 na 32. schůzi a Poslanecká sněmovna jej přijala ve znění schváleném Senátem podle sněmovního tisku č. 287/5. Prezident republiky zákon podepsal dne 19. 12. 2011 a dne 30. 12. 2011 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 465/2011 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny shrnul, že zákon byl přijat po řádném zákonodárném procesu a s přesvědčením, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky.
15. K návrhu se vyjádřil Senát podáním ze dne 30. 7. 2014, podepsaným předsedou Milanem Štěchem. Organizační výbor určil senátní tisk č. 218 k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který doporučil plénu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Plénum návrh zákona projednalo na své 13. schůzi dne 27. 10. 2011 a ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou jej neschválilo; v podrobné rozpravě bylo navrženo doplnění ustanovení týkajících se však jiné části návrhu zákona než změny rozpočtových pravidel a bylo předneseno několik legislativně-technických pozměňovacích návrhů, které napravovaly některé nedostatky postoupeného tisku. Návrh zákona byl se schválenými pozměňovacími návrhy vrácen Poslanecké sněmovně.
16. Vláda ve vyjádření k návrhu ze dne 28. 7. 2014, podepsaném předsedou Bohuslavem Sobotkou, sdělila Ústavnímu soudu, že svého práva vstoupit do řízení dle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nevyužije.
17. Obdobně se vyjádřila i veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová podáním ze dne 11. 7. 2014; ačkoli do řízení nevstoupila, sdělila, že se s návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožňuje.
V. Znění napadeného ustanovení
18. Ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech (napadená část ustanovení zvýrazněna) znělo v době podání návrhu Nejvyššího správního soudu takto:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
VI. Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu
a aktivní legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud předně soustředil pozornost k tomu, zda byly splněny procesní podmínky věcného projednání podaného návrhu, jmenovitě k otázce, zda byl Nejvyšší správní soud k němu aktivně legitimován.
20. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání; ve shodě s tím pak stanoví § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností.
21. Obecnému soudu je tak dána možnost, aby v konkrétním řízení nemusel aplikovat zákon či jeho jednotlivé ustanovení, jež považuje za protiústavní a které mu znemožňují dosáhnout naopak ústavně konformního výsledku. V době podání návrhu byla tato podmínka zjevně splněna. Jen zrušení napadeného ustanovení mohlo Nejvyššímu správnímu soudu otevřít prostor pro věcné projednání stěžovatelova návrhu, a tím odstranit ústavněprávní deficit, jímž je dosavadní řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle jeho názoru postiženo. Navrhovatel proto aktivní legitimací k podanému návrhu disponoval.
VII. Změna návrhu
22. Dne 5. 2. 2015 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů zákon č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Účinnosti nabyl 15 dnů po svém vyhlášení, tedy 20. 2. 2015.
23. Ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech nadále zní následovně:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je-li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 6, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst. 6. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. k).
(2) Poskytovatel o opatření podle odstavce 1 bez zbytečného odkladu vhodným způsobem informuje příjemce. Příjemce může do 15 dnů ode dne, kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatření námitky. O námitkách rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele.
(3) V rozhodnutí o námitkách se rozhodne o tom, zda opatření poskytovatele bylo plně oprávněné, částečně oprávněné nebo zda oprávněné nebylo. Proti rozhodnutí o námitkách se nelze odvolat.
(4) Bylo-li opatření poskytovatele v rozhodnutí o námitkách posouzeno jako plně oprávněné, poskytovatel dotaci nebo její část příjemci nevyplatí. Bylo-li posouzeno jako částečně oprávněné, poskytovatel vyplatí příjemci část dotace, kterou mu neoprávněně nevyplatil. Bylo-li posouzeno jako neoprávněné, poskytovatel příjemci vyplatí nevyplacenou dotaci nebo její část. Poskytovatel vyplatí příjemci dotaci nebo její část, kterou mu neoprávněně nevyplatil, do pěti pracovních dnů ode dne právní moci rozhodnutí o námitkách.
(5) Poskytovatel informuje o opatření podle odstavce 1 a o rozhodnutí o námitkách podle odstavce 3 vhodným způsobem bez zbytečného odkladu finanční úřad.
(6) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavce 1, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
24. Dosavadní znění ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech bylo tedy nahrazeno zněním novým, pro které je určující, že původním návrhem napadenou část tehdejšího odstavce 4 již neobsahuje.
25. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi dal opakovaně najevo, že v takových případech nelze již vyhovět návrhu na zrušení právního předpisu či jeho ustanovení, nicméně že zpravidla přichází v úvahu rozhodnout o tom, zda napadené ustanovení v době své účinnosti bylo v rozporu s ústavním pořádkem či nikoli.
26. V návaznosti na výzvu Ústavního soudu navrhovatel podáním ze dne 11. 3. 2015 původní návrh změnil tak, že se namísto návrhu na zrušení dotčeného ustanovení (části) domáhá, "aby Ústavní soud vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb., tj. ve znění účinném od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015, je v části znějící ,a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání' v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod".
27. Změnu návrhu navrhovatel odůvodnil tím, že při rozhodování o kasační stížnosti musí aplikovat ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v původním znění, a proto pro jeho přezkum je i nadále determinující, zda vyloučení soudního přezkumu opatření podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, k němuž se uchýlil městský soud, je ústavně konformní či nikoli.
28. Vyřešení otázky, již předestřel Ústavnímu soudu Nejvyšší správní soud, je tedy ve věci, z níž vzešel jeho návrh, potřebné, neboť v ní musí aplikovat ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v původním znění (od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015) a jeho rozhodnutí o kasační stížnosti proti odmítavému rozhodnutí městského soudu je od tohoto posouzení Ústavním soudem bezprostředně odvislé.
29. Závěr o splnění podmínky aktivní legitimace navrhovatele, dovozený v bodu 21 výše, se tudíž uplatní i ve vztahu k návrhu změněnému.
30. V duchu dřívější judikatury Ústavního soudu, například nálezůsp. zn. Pl. ÚS 33/2000ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS. 38/06 ze dne 6. 2 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 12/07ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 72/06ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 10/08ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), eventuálně usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/14ze dne 3. 3. 2015 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), resp. v nich vyjádřených názorů o shora předjímaných (viz bod 25) okolnostech, vzhledem k nimž se otevírá možnost vybočit z důsledků zakotvených v § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, lze pak finálně uzavřít, že změněný návrh je projednatelný a představuje splněnou podmínku následného ústavněprávního přezkumu.
VIII. Upuštění od ústního jednání
31. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
IX. Ústavní konformita legislativního procesu
32. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzoval dále, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, nelze než uzavřít, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
X. Meritorní přezkum
X.a Principy právního státu
33. Ústavní soud při posuzování návrhu na zrušení, resp. konstatování neústavnosti soudní výluky u opatření spočívajícího v pozastavení dotace nemůže odhlédnout od celkového kontextu právní úpravy upravující pozastavení čerpání dotace. Legislativní text citovaný v bodu 18 tohoto nálezu umožňoval poskytovateli dotace tuto částečně nevyplatit, pokud se domníval, že došlo k porušení pravidel, přičemž i stanovení rozsahu pozastavení bylo ponecháno na jeho volném uvážení. Jediným zákonným omezením byl pak pokyn, že má poskytovatel přihlédnout k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Tento postup poskytovatele nebyl podle předmětného ustanovení ani regulovaný obecnými předpisy o správním řízení, ani soudně přezkoumatelný. Nijak nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zákonem nijak neomezenou dobu výplatu již přiznané dotace, a to za situace, pokud pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel.
34. Pozastavení výplaty části dotace je přitom rozhodnutím, které se hluboce dotýká právní sféry jejího příjemce. Takové opatření může mít pro něj závažný dopad, neboť může vést ke zmaření celého jeho naplánovaného a dotací podpořeného záměru; případně i ke vzniku jeho odpovědnosti za neschopnost splnit závazek (typicky uhradit cenu objednané věci či služby), k němuž se zavázal, předpokládaje, že finanční prostředky na jeho uhrazení získá z dotace, bez níž je vůbec nemusí mít k dispozici. Toto pozastavení pak přichází až poté, kdy již bylo o poskytnutí dotace i jejích podmínkách státem rozhodnuto. Příjemce se na toto rozhodnutí o poskytnutí dotace spoléhal a počítal s tím, že mu bude, pokud dodrží stanovené podmínky, dotace vyplacena. Dotace jsou často poskytovány za podmínky spolufinancování příjemcem, sistace dotace tedy nejenže může zmařit záměr příjemce, ale též investici z jeho vlastních prostředků. Zákon nestanovil ani žádná konkrétnější kritéria pozastavení výplaty dotace, ani lhůtu, do kdy musí být rozhodnuto o navazující sankci či o obnovení čerpání dotace. Navrhovatel v té souvislosti poukazuje na to, že vyloučení soudního přezkumu znemožňuje ochranu legitimního očekávání příjemce před případnou svévolí poskytovatele.
35. Ústavní soud tedy nejprve přistoupil k hodnocení napadené soudní výluky z pohledu ochrany před svévolí, tedy z pohledu zachování maxim materiálního právního státu. Česká republika je totiž v čl. 1 odst. 1 Ústavy definována jako demokratický právní stát. Pojem právního státu stanoví princip vázanosti státu právem. Ústavní soud pak aplikuje zásady právního státu jako jedno z důležitých měřítek ústavnosti zákonů.
36. V judikatuře Ústavního soudu je opakovaně zdůrazňována důležitost ústavního principu právního státu a dodržování jednotlivých jeho aspektů [srov. např. nález ze dne 28. 6. 2005sp. zn. Pl. ÚS 24/04(N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], potřeba podřízení výkladu a použití právních norem jejich obsahově materiálnímu smyslu [nález ze dne 21. 12. 1993sp. zn. Pl. ÚS 19/93(N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] a povinnost zákonodárce, aby v legislativním procesu zachovával i taková hlediska jako transparentnost či jasnost [nález ze dne 23. 5. 2000sp. zn. Pl. ÚS 24/99(N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. V demokratickém právním státu musí mít právo náležitou kvalitu formální [srov. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 45, nebo nálezsp. zn. II. ÚS 3764/12ze dne 13. 5. 2014 (N 91/73 SbNU 517)]. V teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty (Summers, R. S. Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30). Každá právní úprava musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné.
37. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání). Princip právní jistoty pak je třeba spojit se zákazem arbitrárnosti, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. zprávu Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva, tzv. Benátské komise, o vládě práva, přijatou na jejím 86. zasedání v březnu 2011, č. 512/2009, dostupnou na www.venice.coe.int).
38. Byť i navrhovatel předložil Ústavnímu soudu k posouzení pouze výluku ze soudního přezkumu a ani nemohl učinit jinak, neboť jen tato část citovaného ustanovení § 14e zákona o rozpočtových pravidlech bránila obecným soudům přistoupit k soudní kontrole správní žalobou napadeného pozastavení dotace, Ústavní soud nemůže přistoupit k posouzení tohoto návrhu bez přihlédnutí ke všem souvislostem právní úpravy. Poskytovateli právní úprava česká i evropská (viz dále body 58 a násl., srov. též rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 9. 1989 ve věci C-68/88 Komise Evropských společenství proti Řecké republice, dle něhož je porušením povinností, plynoucích z evropského práva, pokud nebylo zahájeno trestní nebo disciplinární řízení proti osobám, které se podílely na provedení a zatajení úkonů umožňujících vyhnout se zaplacení zemědělských dávek podle práva EHS) ukládá odpovědnost za ochranu před případným zneužitím dotace, aniž by však byl zákonem či soudem veden k vyvažování tohoto veřejného zájmu s odpovědností za ochranu práv příjemce.
39. Podmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny buď v rozhodnutí o přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace, přesněji řečeno v dokumentech, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace odkazují. Pravidelně se jedná o celou řadu příruček, podmínek a metodik, které musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat, kontroly jejich dodržování jsou prováděny na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o finanční kontrole"). V § 13a zákona o finanční kontrole jsou stanovena zvláštní procesní pravidla pro výkon auditu podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Součástí zprávy o auditu je identifikace zjištěných nedostatků. Tyto nedostatky mohou mít povahu tzv. nesrovnalostí, které mohou mít podle práva Evropské unie (nařízení Rady č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti) dopad na konečný objem poskytnutých finančních prostředků. Pokud poskytovatel dotace na základě provedeného auditu nazná, že došlo při naplňování činností financovaných příslušnou dotací k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, může dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech pozastavit výplatu dotace (resp. nemusí vyplatit část dotace) a v návaznosti na to informuje příslušný finanční úřad o svých zjištěních. Finanční úřad v souladu s § 85 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zahájí u příjemce dotace daňovou kontrolu, jejímž výsledkem je buď konstatace porušení rozpočtových pravidel a případné následné vyměřovací řízení a uložení sankce, nebo daňová kontrola finančního úřadu závady a nedostatky ve spojitosti s veřejnou zakázkou, potažmo porušení rozpočtových pravidel neshledá, a poté finanční úřad již další kroky nečiní. Finanční úřad může toliko v důsledku zjištění v rámci daňové kontroly učinit sankční opatření, a to vydat platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, pokud zjistí pochybení. Pokud pochybení nezjistí, nemá zákonem stanovenou pravomoc k žádnému dalšímu postupu, tedy dokonce ani nevydává žádné rozhodnutí. Podústavní právo nikterak neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná, a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí (kritika právní úpravy, která nestanoví dostatečné procesní rámce pro popsané situace, např. v článku Moravec, O. Krácení dotace v judikatuře Nejvyššího správního soudu - polojasno?, dostupném pod č. 95155 na www.epravo.cz).
40. Samo pozastavení dotace v případech, kdy následně příslušný finanční úřad či dokonce i samotný poskytovatel dospějí k závěru, že příjemce žádné své povinnosti neporušil, se tedy již nemá jak stát předmětem soudního přezkumu, který by konstatoval nezákonnost pozastavení čerpání dotace. Rovněž podústavní právní úprava nijak neřeší situace, kdy finanční úřad nevydá platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, a poskytovatel dotace přesto příjemci zadržené finanční prostředky nevyplatí. Nadto nejsou ani explicitně stanoveny žádné lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout. Je možné, že zpravidla bude postupováno tak, že jak pro poskytovatele, řídící orgán, tak i pro příslušný finanční úřad budou směrodatné závěry auditu prováděného dle citovaného ustanovení zákona o finanční kontrole, a proto k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně finančním úřadem dojde. Pokud však toto rozhodnutí o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně, které je zajisté soudně přezkoumatelné, bude příjemcem soudně napadnuto, pak soud nebude žádným způsobem hodnotit důvodnost pozastavení čerpání dotace dle napadeného ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech, ale bude jen posuzovat zákonnost napadeného platebního výměru. Podústavní právo tedy neotvírá žádnou možnost, v jejímž rámci by bylo případně i na půdorysu následné soudní kontroly konstatováno, zda pozastavení čerpání dotace proběhlo zákonným způsobem a nebylo arbitrární.
41. Vyloučení soudní kontroly pozastavení dotace tedy v tomto rámci podústavního práva vede k tomu, že případný arbitrární, svévolný či dokonce šikanózní postup poskytovatele dotace nebude relevantně pojmenován ani nijak sankcionován, neboť tento postup se nemá jak stát předmětem soudního přezkumu. To však v demokratickém právním státě, který má povinnost chránit legitimní očekávání jednotlivců, jejich právní jistotu a základní práva před arbitrárností postupu státních orgánů, není možné.
42. Napadené ustanovení, které stanoví ve výše popsaném kontextu výluku ze soudního přezkumu, je tedy v prvé řadě rozporné s čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachovávání základních principů materiálního právního státu, a to ochrany právní jistoty, zákazu arbitrárnosti a přístupu ke spravedlnosti.
X.b Právo na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy
týkajících se základních práv a svobod
43. Další klíčové měřítko hodnocení návrhu představuje ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého sice může být soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druhá).
44. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře dal opakovaně najevo, že má-li každý podle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže toto právo - těmito podmínkami a pravidly - na druhé straně popřít. Citovaný čl. 36 odst. 2 Listiny je toho logickým důsledkem; reflektována je odlišná relevance základních práv a svobod, jimž přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana než právům založeným toliko zákonem [nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/07ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 72/06ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
45. Právo na soudní přezkum zákonnou výlukou nedotčeného rozhodnutí orgánu veřejné správy je tak veřejným subjektivním právem zaručeným na ústavní úrovni. Ústavní soud tedy dále přistoupil k posouzení, zda se postup poskytovatele dotace podle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech dotýká některého ze základních práv a svobod jejího příjemce.
46. Jak již bylo výše uvedeno, postupem podle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech může dojít k zásahu do legitimního očekávání příjemce dotace. Pokud totiž příjemce dotace dodrží veškeré podmínky, které mu byly v rozhodnutí o udělení dotace, právních předpisech i případných dalších normativech pro čerpání a používání dotace stanoveny, pak mu vzniká legitimní očekávání, že mu bude celá dotace poskytnuta. V případě, že z důvodu pouhé nedůvodné domněnky na straně poskytovatele dojde k pozastavení výplaty části dotace, je takovýto postup zásahem do legitimního očekávání příjemce, že mu bude celá dotace vyplacena a bude ji moci použít na stanovený účel. Porušení tohoto legitimního očekávání není jen zásahem do jeho právní jistoty, jak bylo popsáno výše, ale též zásahem do jeho práva na ochranu majetku, jak jej upravuje čl. 11 Listiny.
47. V judikatuře Ústavního soudu totiž je chráněno legitimní očekávání jako jeden z principů vyplývajících z principu právního státu (viz výše v bodech 37 a násl.), principu určitosti, bezrozpornosti a předvídatelnosti právní úpravy [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 287/04ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331)] či z principů dobré správy, ale Ústavní soud též v řadě svých rozhodnutí shledává ochranu legitimního očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu majetku [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) nebo nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) či nálezsp. zn. IV. ÚS 525/02ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].