43. Ústavní soud konstatoval v nálezu ze dne 3. 2. 2011sp. zn. III. ÚS 449/06(N 10/60 SbNU 97), že povinné očkování proti infekčním nemocem je evidentně opatřením v demokratické společnosti nezbytným pro ochranu veřejné bezpečnosti, zdraví a práv a svobod druhých. Uvedl též, že Úmluva o biomedicíně, která je podle judikatury Ústavního soudu součástí ústavního pořádku České republiky [srov. nález ze dne 25. 6. 2002sp. zn. Pl. ÚS 36/01(N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], zásadně nezakládá možnost Ústavního soudu přezkoumávat ústavnost či neústavnost samotné zákonné povinnosti podrobit se určitému druhu očkování. Jakkoli Úmluva o biomedicíně stanoví základní právo nebýt podroben jakémukoli zákroku v oblasti péče o zdraví bez svého souhlasu (čl. 5, resp. pro osoby neschopné souhlasu čl. 6), současně připouští v čl. 26 omezení tohoto práva, jestliže jsou taková omezení předepsána zákonem a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu veřejné bezpečnosti, ochrany před zločinem, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany práv a svobod ostatních. Rozhodnutí zákonodárce o tom, že určitý druh očkování bude povinný, je tedy podle Ústavního soudu rozhodnutím, které realizuje možnost stanovenou explicite v čl. 26 Úmluvy o biomedicíně. Podle Ústavního soudu "jde o rozhodnutí, které je v první řadě otázkou politickou a expertní, a proto je tu i velmi omezená možnost ingerence Ústavního soudu. Takové rozhodnutí zákonodárce požívá ve vztahu k citované Úmluvě (pozn. red.: rozuměj Úmluvě o biomedicíně) poměrně velký prostor pro politické uvážení, v jehož rámci nelze rozhodnutí zákonodárce (resp. prováděcího předpisu exekutivy) o stanovení povinnosti podrobit se určitému druhu očkování přezkoumávat (margin of appreciation). Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž jeho rozhodnutí zásadně nemůže nahradit závěr zákonodárce nebo exekutivy o tom, že určité infekční nemoci vyžadují povinné očkování."
44. ESLP interpretuje ve své (byť zatím spíše sporadické) judikatuře otázku vztahu povinného očkování proti infekčním nemocem k lidským právům v intencích Úmluvy o biomedicíně. Respektuje zejména strukturu této úmluvy, v níž je zmíněný čl. 26 aprobací omezení nezbytných v demokratické společnosti obdobných těm, která jsou v čl. 8 až 11 (evropské) Úmluvy vypočtena v druhých "omezujících" odstavcích. Právní úprava povinného očkování tak zůstává, jak bylo vyloženo Ústavním soudem v rámci odkazu na čl. 26 Úmluvy o biomedicíně, doménou vnitrostátních úprav.
45. Potvrzením těchto závěrů je rozsudek ESLP ve věci Solomachin proti Ukrajině ze dne 15. 3. 2012 č. 24429/03, vyslovující se k aspektům práva na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 Úmluvy. Předmětem stížnosti bylo rozhodování ukrajinské justice o újmě na zdraví způsobené stěžovateli povinným očkováním. ESLP konstatoval, že fyzická integrita osoby podléhá ochraně soukromého života podle citovaného článku Úmluvy. Lékařský výkon, dokonce i nízkého stupně závažnosti, je intervencí do práva na ochranu soukromí, jež omezuje jedince. Povinné očkování patří jako vůči osobě vynucený lékařský výkon k zásahům do její fyzické integrity. Zásah se však uskutečnil na základě zákona a s legitimním záměrem ochrany zdraví. Byl ospravedlnitelný v zájmu veřejného zdraví při nevyhnutelnosti zabránit šíření infekční nemoci v regionu.
46. V čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.) se smluvní strany zavazují učinit opatření mj. za účelem zajištění zdravého vývoje dítěte a prevence, léčení a potírání epidemických chorob [odst. 2 písm. a), c)]. Evropská sociální charta (č. 14/2000 Sb. m. s.) obsahuje čl. 11 nazvaný Právo na ochranu zdraví, jehož znění je následující: "S cílem zajistit účinné uplatnění práva na ochranu zdraví se smluvní strany zavazují buď přímo, nebo ve spolupráci s veřejnými a soukromými organizacemi přijímat opatření zaměřená zejména na: 1. odstranění příčin nemocí v co nejvyšší možné míře; 2. poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na podporu zdraví a zvýšení odpovědnosti jednotlivce v záležitostech zdraví; 3. co největší prevenci epidemických, endemických a jiných nemocí."
47. Podle čl. 35 Listiny základních práv Evropské unie s názvem Ochrana zdraví má každý právo na přístup k preventivní zdravotní péči a na poskytnutí lékařské péče za podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi. Při vymezování a provádění všech politik a činností Unie má být zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví. Zásady zde stanovené vycházejí z čl. 168 (Veřejné zdraví) Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy. Soudní dvůr Evropské unie, jehož se na možnosti, meze a dopady vnitrostátní úpravy povinného očkování ve vztahu k unijním předpisům dotázal Nejvyšší soud Slovenské republiky, odmítl usnesením ze dne 17. 7. 2014 pod sp. zn. C-459/13 položenou předběžnou otázku pro nepřípustnost s tím, že uvedená materie je výlučnou záležitostí vnitrostátních právních úprav a soudních systémů.
VIII. Napadená ustanovení a shrnutí obsahu prováděcí vyhlášky
48. Text § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví zní takto:
§ 46
(1) Fyzická osoba, která má na území České republiky trvalý pobyt, cizinec, jemuž byl povolen trvalý pobyt, cizinec, který je oprávněn k trvalému pobytu na území České republiky, a dále cizinec, jemuž byl povolen přechodný pobyt na území České republiky na dobu delší než 90 dnů nebo je oprávněn na území České republiky pobývat po dobu delší než 90 dnů, jsou povinni podrobit se, v prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech, stanovenému druhu pravidelného očkování. Prováděcím právním předpisem stanovené fyzické osoby a fyzické osoby, které mají být zařazeny na pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčních onemocnění, jsou povinny podrobit se ve stanoveném rozsahu stanovenému druhu zvláštního očkování.
(2) Před provedením pravidelného a zvláštního očkování je fyzická osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím právním předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování se neprovede při zjištění imunity vůči infekci nebo zjištění zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech poskytovatel zdravotních služeb vystaví fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do zdravotnické dokumentace.
(3) Zjistí-li příslušný orgán ochrany veřejného zdraví, že se nezletilá fyzická osoba nepodrobila očkování nebo vyšetření podle odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického lékaře, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto očkování nebo vyšetření u určeného poskytovatele zdravotních služeb.
(4) Jde-li o osobu, která nedovršila patnáctý rok svého věku, odpovídá za splnění povinností podle odstavců 1 až 3 její zákonný zástupce.
(5) Orgán ochrany veřejného zdraví, který vydal rozhodnutí podle odstavce 3, požádá určeného poskytovatele zdravotních služeb, aby očkování nebo vyšetření provedlo. Určený poskytovatel zdravotních služeb je povinen žádosti vyhovět.
(6) Prováděcí právní předpis upraví členění očkování a podmínky provedení očkování, způsoby vyšetřování imunity, pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění a podmínky, za nichž mohou být v souvislosti se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění.
49. Znění § 29 odst. 1 zákona o přestupcích je v relevantní části následující:
§ 29
Přestupky na úseku zdravotnictví
(1) Přestupku se dopustí ten, kdo
f) poruší zákaz nebo nesplní povinnosti stanovené nebo uložené k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, ...
50. Prováděcím předpisem (viz zmocnění v § 46 odst. 1, 2 a 6 zákona o ochraně veřejného zdraví) k očkovací povinnosti je vyhláška č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů. Tato vyhláška v úvodním ustanovení § 1 deklaruje, že jejím předmětem úpravy jsou "a) členění očkování, podmínky provedení očkování a pasivní imunizace, způsoby vyšetřování imunity, pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění a podmínky, za kterých mohou být v souvislosti se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na tato pracoviště, b) případy, kdy je před provedením pravidelného a zvláštního očkování fyzická osoba povinna podrobit se vyšetření stavu imunity a kdy je povinna podrobit se stanovenému druhu očkování, a c) rozsah zápisu o provedeném očkování do očkovacího průkazu nebo zdravotního a očkovacího průkazu dítěte a mladistvého a do zdravotnické dokumentace očkovaného."
51. V § 2 vyhlášky, uvozeném marginální rubrikou Členění očkování, se v odstavci 1 pod písmeny a) až e) člení očkování proti infekčním nemocem na a) pravidelné, b) zvláštní, c) mimořádné, kterým se rozumí očkování fyzických osob k prevenci infekcí v mimořádných situacích, d) očkování při úrazech, poraněních, nehojících se ranách a před některými léčebnými výkony, a to proti tetanu a vzteklině, a e) očkování, provedené na žádost fyzické osoby, která si přeje být očkováním chráněna proti infekcím, u nichž je k dispozici očkovací látka. U pravidelného a zvláštního očkování je uveden výčet onemocnění, proti kterým se tyto dva druhy očkování provádějí. Podle odstavce 2 téhož ustanovení se pravidelné očkování provádí jako buď a) základní, nebo b) přeočkování; při obou očkováních se podává jedna či více dávek očkovací látky k dosažení požadovaného účinku.
52. V ustanoveních § 3 až 7 prováděcí vyhlášky je obsažena úprava průběhu pravidelného očkování proti tamtéž označeným nemocem včetně období, v němž má k očkování dojít. Následuje (§ 9 až 11, 13) úprava zvláštního očkování, pro niž je nezbytná charakteristika pracovišť, jakož i osob (pracovních funkcí), u nichž má být očkování provedeno. V ustanoveních § 14 až 18 jsou upraveny společné podmínky provádění očkování (nástroje, očkovací látky), podmínky provedení pasivní imunizace (podání další látky k očkovací látce), vymezení pracovišť s vyšším rizikem vzniku infekčních onemocnění, podmínky zařazení fyzických osob na tato pracoviště a rozsah zápisu o očkování do očkovacího, resp. zdravotního průkazu dětí a mladistvých. Poté následují přechodná a zrušovací ustanovení vyhlášky.
IX. Judikatura o očkovací povinnosti v relaci k základním právům a svobodám
53. Nejvyšší správní soud řešil v usnesení rozšířeného senátu ze dne 3. 4. 2012 č. j. 8 As 6/2011-120 (č. 2624/2012 Sb. NSS) rozpor právních názorů senátů soudu v posouzení situací, při nichž došlo k nepřijetí dítěte do mateřské školy v důsledku chybějícího očkování proti třem dětským nemocem a také k uložení sankce za odepření souhlasu rodičů s pravidelným očkováním dítěte. V těchto souvislostech vyvstala nezbytnost zodpovědět otázku, zda právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem obstojí z hlediska obsahu, resp. proporce náležitostí zahrnutých do ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví na straně jedné a jejich konkretizace v prováděcí vyhlášce na straně druhé. Nejvyšší správní soud dovodil, že "[R]ámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená v § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod)."
54. V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud konstatoval, že ustanovení čl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicíně, inspirované obdobnými texty evropské Úmluvy, je součástí mezinárodní lidskoprávní smlouvy a vyplývá z něj postulát omezení základního práva pouze zákonem. Soud však připomněl interpretaci tohoto požadavku: nemusí vždy jít výhradně o zákon, ale též o "právo" v materiálním smyslu (včetně např. ustálené judikatury), které má určitou kvalitu a je jako právní pravidlo nadáno přístupností, dostatečnou jasností a předvídatelností. Požadavky čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny o výhradě zákona při ukládání povinnosti byly v posuzované věci podle názoru Nejvyššího správního soudu naplněny. Ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví považoval soud z hlediska vymezení rozsahu očkovací povinnosti za ústavně konformní a úpravu podrobností v prováděcí vyhlášce za souladnou s požadavkem, aby byla očkovací povinnost a její meze upraveny zákonem a konkretizace této povinnosti provedena prováděcím předpisem. Jakkoli rozšířený senát přiznal jistou oprávněnost námitce jednoho z konkurujících senátů, že prováděcí vyhláška obsahuje více podrobností ve srovnání s jinými prováděcími předpisy, nepovažoval tuto skutečnost za kvalitativní rozdíl, jenž by vyvolal neústavnost posuzované právní úpravy. Zákonodárce sledoval legitimní důvody, pokud vymezil v ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví očkovací povinnost rámcově a na prováděcím předpise ponechal určení případů a termínů, kdy má k naplnění této povinnosti dojít. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že "otázka, zda a do jaké míry stanovit očkovací povinnost, má aspekty nejen odborné, ale i politické, neboť tato povinnost vždy představuje určité omezení zmiňovaných základních práv a svobod a zároveň se ve společnosti odlišují názory na přínos či naopak některé nežádoucí účinky očkování v konkrétních případech".
55. Stěžovatelé neučinili předmětem ústavní stížnosti námitku porušení základního práva na život podle čl. 6 Listiny (čl. 2 Úmluvy). Toto právo se spojuje mj. s pozitivním závazkem státu přijmout nezbytná opatření k ochraně života pacientů při realizaci péče o zdraví. Vedle opatření vedoucích k bezprostřední záchraně života jsou namístě též opatření preventivní. Judikatura ESLP (srov. též výše Solomachin proti Ukrajině) však nepřisvědčuje eventualitě, podle níž by při realizaci institutu povinného očkování proti infekčním nemocem vznikala příčinná souvislost s čl. 2 Úmluvy (blíže Drgonec, J. Povinné očkovanie verzus základné práva zaručené Ústavou Slovenskej republiky. Justičná revue č. 2/2014, s. 226, 227, a rozhodnutí Komise ESLP ve věci X. proti Rakousku ze dne 13. 12. 1979 č. 8278/78 citované tamtéž).
56. Při posouzení vztahu zákonné úpravy povinného očkování a základních práv a svobod je nutné vyzdvihnout ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny, podle něhož je nedotknutelnost osoby a jejího soukromí zaručena a omezena může být jen v případech stanovených zákonem. Vpravení očkovací látky do lidského těla, jež má vyvolat odezvu imunitního systému s dlouhodobým efektem, je zásahem do tělesné integrity. Ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny je konkretizací obecnější záruky ochrany soukromého a rodinného života před neoprávněným zasahováním, garantované v čl. 10 odst. 2 Listiny. Právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je významné již vzhledem ke svému umístění ve struktuře Listiny; jde o ustanovení v popředí úpravy základních lidských práv, jež má v hierarchickém uspořádání objektivních hodnot ústavního pořádku jako garance odrážející "klasické" základní právo vyšší váhu než oprávnění plynoucí pouze z ústavního soft law [viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2012sp. zn. I. ÚS 823/11(N 44/64 SbNU 521)].
57. Dalším ustanovením o základním právu, které má bezprostřední vztah k úpravě povinného očkování proti infekčním nemocem, je již Ústavním soudem judikovaný (srov. bod 43) čl. 16 Listiny o svobodě projevovat náboženství nebo víru a autonomii církví. Nálezsp. zn. III. ÚS 449/06vyústil v právní větu, podle níž "[Ú]stavní princip, stojící na požadavku zachování maxima jak základního práva, tak s tímto základním právem kolidujícího veřejného zájmu, se promítá do interpretace čl. 16 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že Ústavou České republiky požadovaná ochrana individuální autonomie, předpokládaná citovaným ustanovením, vyžaduje, aby povinné očkování nebylo proti povinným subjektům ve výjimečných případech vynucováno." Sluší se poznamenat, že Ústavní soud při aprobování této výjimky z povinného očkování vycházel v nikoli nepodstatné míře z vyjádření Výboru pro lidská práva a biomedicínu Rady vlády České republiky pro lidská práva, který vystupoval v řízení o ústavní stížnosti jako amicus curiae. Výbor pro lidská práva a biomedicínu uvedl, že s ohledem na vysokou míru proočkovanosti populace (vyšší než předpokládaných 90 %) nemůže výjimečné nevynucení očkování, s ohledem na mimořádné okolnosti případu, ohrozit ústavně chráněný zájem na ochraně veřejného zdraví. Ústavní soud posléze v odůvodnění nálezu, jímž mj. zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu s konstatováním o zásahu do čl. 16 Listiny, dovodil ohrožení základního práva stěžovatele svobodně projevovat své náboženství nebo víru ve smyslu čl. 16 odst. 1 Listiny. Připustil však, že výkon tohoto základního práva není neomezitelný, ale podléhá zákonnému omezení podle čl. 16 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnosti nebo práv a svobod druhých). Rozhodl-li přesto Ústavní soud ve prospěch stěžovatele, učinil tak i se zřetelem na čl. 32 odst. 4 Listiny se závěrem, že základní právo stěžovatele podle čl. 16 odst. 1 Listiny je v tomto případě doplněno též základním právem stěžovatele jako rodiče.
58. V obecném kontextu výkladu o základních právech ve vztahu k povinnému očkování je žádoucí poznamenat, že nepochybně významnou, nikoli však rozhodující je námitka stěžovatelů o zásahu do práva na ochranu zdraví (čl. 31 věta první Listiny). Konkrétní zájem rodičů na ochraně zdraví jejich dítěte zajisté nelze opomenout. Proti němu však stojí širší zájem na ochraně veřejného zdraví, projevující se v preventivní povaze plošně prováděného očkování populace s legitimním cílem zabránit výskytu a šíření infekčních chorob mezi lidmi. Akcent práva na ochranu zdraví tu leží v oblasti pozitivního závazku státu přispět konkrétními opatřeními k ochraně zdraví občanů (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 645, čl. 31 Listiny komentoval J. Wintr).
59. Podle čl. 32 odst. 4 věty první Listiny je péče o děti a jejich výchova právem rodičů; děti mají současně právo na tuto rodičovskou výchovu a péči. Ústavní soud již ve své judikatuře vyslovil právní názor, že autonomie rodičů při rozhodování o zdravotnických zákrocích vůči jejich dětem není absolutní. Může být výjimečně omezena, a to i tehdy, pokud rodiče nesouhlasí se zdravotnickým zákrokem z náboženských důvodů [viz nález ze dne 20. 8. 2004sp. zn. III. ÚS 459/03(N 117/34 SbNU 223)]. Ochrana zdraví a života dítěte je relevantním a více než dostatečným důvodem pro zásah do rodičovských práv, neboť jde o hodnotu, jejíž ochrana je v systému základních práv a svobod prioritní. Obecné soudy jsou pak povinny při svém rozhodování o konkrétních případech hledat soulad mezi zájmy dítěte a zájmy jeho rodičů.
X. Výhrada zákona
X./a Judikatorní postuláty
60. Úmluva používá v souvislosti s požadavkem nezbytné úpravy problematiky zákonem obraty "prescribed by law" (např. v čl. 9 odst. 2), "provided for by law" (ve druhé větě čl. 1 Dodatkového protokolu) nebo "in accordance with law" (čl. 2 odst. 3 Protokolu č. 4); ve francouzském znění jsou též použita rozličná slovní spojení, např. "prévue par la loi" (čl. 8 odst. 2 Úmluvy). Evropský dokument má ve všech případech na mysli nikoli jen "zákon", ale "právo". Formulace, kterou se uskutečňuje výhrada zákona, musí být stanovena právem vnímaným v materiálním smyslu slova a podřadit lze pod něj nejen právo psané, ale i právo nepsané a soudcovské (Sanoma Uitgevers B. V. proti Nizozemsku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 9. 2010 č. 38224/03). Za psané právo tu považuje ESLP nejen zákony, ale i právní předpisy nižší právní síly, normativní akty vydané profesními organizacemi a další podobné prameny (blíže opět Sanoma Uitgevers B. V., dále též Leyla Şahin proti Turecku, rozsudek velkého senátu ze dne 10. 11. 2005 č. 44774/98).
61. Výhrada zákona vyžaduje, aby podstatné otázky problematiky byly upraveny zákonem, aby právní normy tyto otázky upravující obsahovaly minimálně skutkovou podstatu a její následek, a čím důležitější je upravovaná materie, tím podrobnější musí být zákonná úprava. Právní úprava naplňující výhradu zákona předpokládá takovou srozumitelnost, aby její adresáti byli schopni porozumět jejímu obsahu i dopadům a přizpůsobit této úpravě své chování včetně předvídání jeho důsledků (viz komentář citovaný v bodě 58, s. 25, 129, autorka E. Wagnerová).
62. Formální a materiální požadavky na podzákonnou normotvorbu, a tím i její odlišení ve vztahu k obsahu "výchozího" zákona shrnuje nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001sp. zn. Pl. ÚS 45/2000(N 30/21 SbNU 261, 270; 96/2001 Sb.). Podle něj spočívá ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy na třech zásadách. Jsou jimi vydání podzákonné normy (prováděcího předpisu, v citované věci šlo o vládní nařízení) oprávněným subjektem, zákaz pro tuto normu zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nelze v ní stanovit primární práva a povinnosti) a existence zjevné vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (pro sféru odvozené normy musí být otevřen prostor).
63. Poměr zákona a prováděcího předpisu popsal Ústavní soud také v nálezu ze dne 16. 10. 2001sp. zn. Pl. ÚS 5/01(N 149/24 SbNU 79, 89; 410/2001 Sb.). Uzavřel v něm, že "napadené nařízení výhradu zákona neporušuje, neboť toliko na základě výslovného zákonného zmocnění konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy."
X./b Posouzení zákonného textu
64. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu považoval v usnesení sp. zn. 8 As 6/2011 (body 53, 54) za rozhodující, že § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví zcela jednoznačně určitým skupinám fyzických osob povinnost podrobit se pravidelnému očkování nebo zvláštnímu očkování. Navazuje povinnost upravená v odstavci 2, podle níž je nezbytné podrobit se před provedením očkování vyšetření stavu imunity (odolnosti) nebo respektovat výsledek zjištění zdravotního stavu, jenž brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). V následujících odstavcích 3 až 5 se řeší související otázky (rozhodnutí o povinnosti podrobit se vyšetření, zákonný zástupce odpovědný za osobu, která nedovršila patnáctý rok věku, součinnost orgánu ochrany veřejného zdraví s poskytovatelem zdravotních služeb). Poslední odstavec 6 v souladu s předchozími svěřuje prováděcí vyhlášce (viz též § 108 zákona o ochraně veřejného zdraví) členění očkování na jednotlivé druhy a podmínky provedení očkování. Nejvyšší správní soud uzavírá, že ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví vybraným skupinám fyzických osob sice rámcově, ale dostatečně jasně a určitě očkovací povinnost (ať již v rámci toho či onoho druhu očkování) a s tím související povinnost podrobit se před očkováním vyšetření stavu imunity organismu, resp. takovému závěru vyšetření, který brání podání očkovací látky. Prováděcí vyhláška pak zejména upřesňuje, proti jakým infekčním nemocem a v jakých termínech nastupuje povinnost podrobit se určitému druhu očkování (především pravidelnému očkování, zvláštnímu očkování či mimořádnému očkování) a upravuje též další podrobnosti.
65. Ústavní soud zdůrazňuje, že v odstavci 1 ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví se podává definice fyzické osoby, která je povinna podrobit se příslušné očkovací povinnosti. Definiční výměr obsahuje nezbytné znaky vážící se k této osobě, jimiž jsou trvalý pobyt u občana České republiky a u cizince oprávnění k trvalému nebo přechodnému pobytu s tím, že minimální délka pobytu musí přesahovat 90 dnů. Vymezení druhů a termínů pravidelného očkování se ponechává prováděcí vyhlášce; obdobně se na prováděcí předpis přenáší stanovení okruhu fyzických osob a pracovišť spadajících pod povinnost podrobit se zvláštnímu očkování. Taková úprava je korektní a dostatečně rozlišuje, jaké její aspekty již překračují nezbytný stupeň obecnosti.
66. Součástí zákonné definice osoby povinné podrobit se očkování je odpovědnost zákonného zástupce osoby mladší patnácti let, upravená v odstavci 4. Podobně i odstavce 2 a 3 § 46 citovaného zákona jsou formulovány tak, že adresát právní úpravy je beze vší pochybnosti schopen z ní seznat, že je povinen podrobit se vyšetření stavu imunity svého organismu, které může vést, stejně jako jiné zjištění o jeho zdravotním stavu, k závěru bránícímu podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). V případě, že se nezletilý nepodrobí očkování nebo vyšetření jemu předcházejícímu a nemá zvoleného praktického lékaře, stanoví se povinnost podrobit se očkování nebo vyšetření u určeného lékaře (poskytovatele zdravotních služeb) rozhodnutím orgánu ochrany veřejného zdraví. I toto znění zákonné úpravy je podle Ústavního soudu dostatečně konkrétní a srozumitelné. Zbylé odstavce ustanovení § 46 stanoví povinnost poskytovatele zdravotních služeb provést vyšetření či očkování (odstavec 5) a zmocňují prováděcí vyhlášku k úpravě členění očkování, podmínek provedení očkování, způsobů vyšetřování imunity a detailů realizace zvláštního očkování (odstavec 6), což jsou zjevně takové součásti právní úpravy, které vesměs regulují realizační fázi očkovací povinnosti a náleží textu prováděcího předpisu.
67. Námitky stěžovatelů tu směřují proti nedostatečné zákonné úpravě (§ 46) rozsahu očkování a způsobu jeho provedení. Stěžovatelé mají za to, že z textu zákona není rozsah očkování potřebnou měrou poznatelný. Jeho úpravu podle nich obsahuje až prováděcí vyhláška, konkrétně její ustanovení § 2 o členění očkování. Až v něm se vypočítávají jednotlivé druhy očkování a následuje výčet nemocí, proti nimž se očkuje (pak se pravidelné očkování dělí na základní a přeočkování). Podobná námitka je vyslovena ke způsobu provedení očkování. K ní je případné poznamenat, že konkrétní postupy provedení jednotlivých druhů očkování proti vyjmenovaným nemocem se upravují v ustanoveních § 3 až 17 prováděcí vyhlášky.
68. Nelze však při nezbytném akcentu na obecnost právní úpravy uzavřít, že by rozsah očkování nebyl zákonem upraven s potřebnou mírou podrobnosti. Každý z jednotlivých druhů očkování vypočtených "až" v ustanovení § 2 prováděcí vyhlášky, ať již jde o očkování pravidelné, zvláštní, mimořádné, očkování při úrazech a poraněních či před některými léčebnými výkony a očkování fyzickou osobou vyžádané, je totiž nevyhnutelně spojen se zcela konkrétními nemocemi, se skutečnostmi určitý druh očkování podmiňujícími, s následnými časovými požadavky na očkování a také s vymezením specifických důvodů pro očkování (očkování před léčebnými výkony) či stanovením určitých profesí (zvláštní očkování). Posledně zmíněná konkréta se tak stávají odůvodněnou součástí prováděcího předpisu. Systematika právní úpravy zde velí neoddělovat úpravu jednotlivých druhů očkování a těch velmi určitých a nezřídka dobově (včetně stavu vědeckého poznání) podmíněných skutečností, jež se k nim váží. V popsané právní úpravě proto nelze spatřovat jakoukoli vadu stran stanovení rozsahu očkování, která by měla založit její ústavní nonkonformitu.
69. Obdobný závěr činí Ústavní soud v relaci k námitce stěžovatelů stran stanovení způsobu očkování; ten by podle nich neměl být popsán v prováděcí vyhlášce, ale v zákoně. Úprava způsobu provedení očkování je však již prima vista přiřaditelná nikoli k obecné úpravě, ale k prováděcímu předpisu. Ten ostatně - a to je nutné zdůraznit - pojednává převážnou měrou právě o podmínkách realizace jednotlivých druhů očkování proti konkrétním nemocem.
70. Za pomoci jazykového i systematického výkladu lze proto oprávněně dovodit, že text ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví je dostatečně jasný a srozumitelný a vyplývají z něj spolehlivě základní atributy a meze právní úpravy povinného očkování proti infekčním nemocem. Zmocnění, jež je v zákonné úpravě poskytnuto prováděcí vyhlášce za účelem regulace podrobností spjatých s realizací povinné vakcinace, využívá podzákonná norma v daných mezích, aniž by zasáhla do skutkové podstaty obsažené v podstatných znacích v zákoně. Nedošlo tedy k legislativnímu zásahu do garancí poskytnutých nositelům základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.
X./c Šetření podstaty a smyslu základních práv
71. Při posouzení ústavnosti přezkoumávané právní úpravy nelze opomíjet kategorický postulát čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož musí být při aplikaci ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu a jejich omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Povinné očkování proti infekčním nemocem je zásahem do fyzické integrity jedince, a tedy zásahem do jeho soukromého, případně též rodinného života. Jako omezení základního práva musí být institut očkovací povinnosti doprovázen takovými zákonnými zárukami, jež by minimalizovaly jeho zneužití a vyloučily lékařský výkon v případě, že nejsou dány podmínky pro jeho provedení. Aniž hodlá Ústavní soud zasahovat do odborných aspektů realizace očkování, konstatuje, že za takovou garanci považuje právní úpravu ustanovení § 46 odst. 2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví. Jak již bylo zmíněno výše, je podle ní před provedením pravidelného a zvláštního očkování fyzická osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování se neprovede po výsledku vyšetření imunity nebo po zjištění zdravotního stavu v obou případech bránících podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech vystaví poskytovatel zdravotních služeb fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do zdravotnické dokumentace. Zjistí-li příslušný orgán ochrany veřejného zdraví (hygienické služby), že se nezletilá fyzická osoba nepodrobila očkování nebo vyšetření podle odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického lékaře, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto očkování nebo podrobit se vyšetření u určeného lékaře. Na zákonnou úpravu navazuje znění prováděcí vyhlášky, jež obsahuje na více místech konkrétní a detailně vymezené povinnosti poskytovatele zdravotních služeb, jejichž splnění má zajistit, že očkování bude provedeno řádně. Jde o intervaly mezi jednotlivými vakcinacemi, sledování reakce na první z prováděných očkování apod. (§ 3 odst. 2, § 5 odst. 2, § 14 odst. 2 prováděcí vyhlášky). Takto rekapitulovaný obsah právní úpravy sleduje cíl zajistit, aby povinné očkování proti infekčním nemocem proběhlo řádně a nesnížilo hranici omezení fyzické osoby na úkor šetření podstaty a smyslu základního práva v intencích čl. 4 odst. 4 Listiny.
XI. Test omezení základního práva
72. Stěžovatelé shledali v návrhu na zrušení právních norem příčinnou souvislost mezi správní sankcí, jež jim byla uložena, a zákonnou povinností podrobit se očkování proti infekčním nemocem. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že právní úprava povinného očkování využívá prostor daný národním úpravám v čl. 26 Úmluvy o biomedicíně respektovaný též evropskou judikaturou a že se již jeho nálezsp. zn. III. ÚS 449/06ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97) k oprávněnosti tohoto regulačního mechanismu jasně a pozitivně vyslovil.
73. Provádí-li se přesto dále popsaný test omezení základního práva, je tak činěno z důvodu, že nejvýznamnějším základním právem, jež je právní úpravou povinné vakcinace omezeno, je právo na ochranu soukromí v podobě garance nedotknutelnosti osoby (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 Listiny); tato osoba je povinna strpět zásah do své fyzické integrity v podobě lékařského výkonu za zákonem stanovených podmínek. Za účelem přezkumu lidskoprávní konformity právní úpravy omezení práva na ochranu soukromí, včetně zásahu do tělesné integrity, doprovázené limitačními klauzulemi o podmínkách přípustnosti omezení soukromí státem, používá judikatura ESLP pětistupňový test (podrobněji viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 99-116, komentář D. Kosař).
74. První krok testu se táže, zda projednávaný případ spadá pod věcný rozsah těch práv, jež jsou omezována. Odpověď na tuto otázku je zřejmá. Sféra ochrany základního práva na ochranu soukromého a rodinného života zahrnuje garance dané jednotlivcům, jež má stát povinnost respektovat a zasahovat do nich jen v nevyhnutelných případech. Je-li lékařským výkonem zasaženo do práva na nedotknutelnost osoby, aniž by šlo o zásah z důvodu jejího onemocnění a u osob mladších 15 let nesou za tento zásah odpovědnost zákonní zástupci dítěte, pak je zcela přirozené hovořit o omezení, které má být předmětnému testu podrobeno.
75. Druhá otázka testu směřuje ke zjištění, zda bylo do základního lidského práva skutečně v konkrétním případě zasaženo. Také odpověď na ni musí být kladná. Požadavek je naplněn zásahem do fyzické integrity očkované osoby s předpokládanou dlouhodobou účinností. V případě povinného očkování nezletilého ve věku do 15 let se omezuje též právo zákonných zástupců (rodičů) rozhodovat o péči a výchově svých dětí (čl. 32 odst. 4 Listiny). Ústavní soud ostatně judikoval v nálezusp. zn. III. ÚS 449/06též možnost zásahu do základního práva na svobodu projevovat své náboženství a víru.
76. Předmětem třetího kroku testu je přezkum legality omezení práva na ochranu soukromí. Žádoucí zákonnost (právnost) limitace základního práva zde obsahově vychází z postulátů doktríny omezení základního práva stanoveného zákonem ("prescribed by law") vyjádřené v čl. 4 Listiny. Tuto problematiku ve vztahu k omezení základních práv zákonem v případech povinného očkování proti infekčním nemocem řeší již body 60 až 71 tohoto nálezu, a to s kladným závěrem o legalitě zákonného omezení.
77. Čtvrtý krok testu nastoluje požadavek legitimity omezení dotčených základních práv. Evropská otázka zní takto: Sleduje zásah do lidského práva alespoň některý z povolených legitimních cílů? Typologii a výčet legitimních cílů vytvořila judikatura ESLP jako výsledek generalizace judikatorní praxe (srov. komentář citovaný v bodě 73, s. 110, 111). Jedním z uznaných legitimních cílů je ochrana zdraví, přičemž při povinné vakcinaci nejde jen o v zásadě plošné očkování osob ex lege, ale též zprostředkovaně o ochranu těch fyzických osob před infekcí přenosné nemoci, jež z různých důvodů očkovány nebyly.
78. Beze vší pochybnosti nejvýznamnější pátý krok testu má odpovědět na otázku nezbytnosti omezení základního práva zákonem (aniž by byl judikaturou ESLP přijat jednotný a závazný algoritmus posuzování této otázky). Právě otázku nezbytnosti povinné vakcinace v demokratické společnosti ostatně kladou stěžovatelé ve svém návrhu.
79. Ústavní soud tu nepovažuje za součást svých přezkumných oprávnění posuzovat odborné aspekty problematiky včetně těch důvodů, jež vedly ve světle poznatků lékařské vědy k zavedení dílčí či plošné vakcinace obyvatelstva včetně využití institutu povinného očkování upraveného zákonem. Není rolí Ústavního soudu, aby řešil otázku, zda epidemiologická situace v té či oné zemi evropského kontinentu opravňuje k úpravě povinného očkování, či nikoli. Jakkoli se zde nabízí využití expertních poznatků, náleží posouzení těchto pramenů do dispoziční sféry legislativní a exekutivní. Ústavní soud proto vyšel z obecně dostupných pramenů kompetentních institucí mezinárodních i českých. Závěry z nich patrné hovoří ve prospěch přijatého řešení v zásadě plošné vakcinace proti vybraným infekčním nemocem a zájem na ochraně veřejného zdraví převažuje nad argumenty stěžovatelů proti povinnému očkování.