Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne27. ledna 2015sp. zn. Pl. ÚS 19/14ve věci návrhu 1. L. C., 2. A. C. a 3. nezletilé A. C., zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem Burešova 6, Brno, na zrušení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 97/2015 Sb.).
Návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. V řízení o ústavní stížnosti vedeném podsp. zn. I. ÚS 1253/14se stěžovatelé L. C., A. C. a nezletilá A. C. (zastoupena rodiči, kteří zmocnili k jejímu zastoupení v řízení o ústavní stížnosti a o návrhu na zrušení obou zákonných ustanovení advokáta) domáhali zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 4 A 43/2012-118. Měli za to, že obecné soudy jimi porušily jejich základní práva garantovaná v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava"), v čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a v čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 3, čl. 4, 7, 10, 11, 15, 31 a čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Spolu s ústavní stížností, v níž stěžovatelé brojili proti uložení pokut rodičům ve správním řízení za odmítnutí pravidelného očkování nezletilé, podali stěžovatelé z důvodu zásahu do citovaných základních práv a svobod návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o ochraně veřejného zdraví") a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o přestupcích").
2. I. senát Ústavního soudu poté, co shledal, že navrhovatelé jsou jako osoby oprávněné k podání ústavní stížnosti právně zastoupeni (§ 30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb.) a že jejich včas podaný návrh obsahuje předepsané zákonné náležitosti (§ 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), rozhodl dne 11. 9. 2014 usnesením podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tak, že řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů proti výše označeným rozsudkům obecných soudů přerušil a návrh stěžovatelů na zrušení jimi označených částí právních předpisů postoupil plénu Ústavního soudu, které věc projednalo a rozhodlo o ní podsp. zn. Pl. ÚS 19/14.
II. Rekapitulace návrhu
3. V návrhu na zrušení výše citovaných právních norem stěžovatelé především namítali rozpor právní úpravy povinného očkování s čl. 4 Listiny. Tvrdili, že Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře vztahující se k oblasti zdravotní péče zdůraznil, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Nejnověji o tom hovoří nálezsp. zn. Pl. ÚS 43/13ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) k lázeňské péči nebo nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/11ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) ke zdravotnickým nadstandardům. Stěžovatelé poukázali též na nález Ústavního soudu Slovenské republikysp. zn. PL. ÚS 8/94zabývající se dodržením výhrady zákona v souvislosti s tamní vyhláškou Ministerstva zdravotnictví Slovenské republiky o podmínkách povinného očkování.
4. Stěžovatelé se ztotožnili s právním názorem senátu Nejvyššího správního soudu, který dovodil pod sp. zn. 3 Ads 42/2010 protiústavnost konstrukce právní úpravy povinného očkování v České republice pro její rozpor s čl. 4 Listiny. Podle Nejvyššího správního soudu došlo k porušení pravidla garantujícího ukládání povinností toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Stěžovatelé také odkázali na odlišné stanovisko soudců Nejvyššího správního soudu k usnesení rozšířeného senátu téhož soudu sp. zn. 7 As 88/2011 ze dne 23. 4. 2013. Přisvědčili jejich právnímu názoru, že rozšířený senát opomenul v případě povinného očkování dětí posoudit v náležité šíři otázku zásahu očkování do základních lidských práv, zejména do práva na tělesnou integritu a práva na rodinný a soukromý život. Zásah do těchto práv, má-li být v souladu s účelem ochrany veřejného zdraví, musí respektovat záruky poskytnuté jednotlivcům Listinou. Pro posuzovanou věc z toho vyplývalo, že povinnosti spojené s povinným očkováním a omezující základní práva bylo nutné stanovit zákonem.
5. Ve svém podání citovali stěžovatelé judikaturu Ústavního soudu k ustanovení čl. 4 Listiny o výhradě zákona. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 35/95ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) Ústavní soud uvedl, že právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky mají občané na základě veřejného pojištění a za podmínek zákonem blíže vymezených. Mohou-li být tyto podmínky upraveny pouze zákonem, pak je zcela nezbytné, aby i rozsah a způsob jejich realizace byl stanoven ve shodném legislativním režimu. Jiná než zákonná úprava by znamenala porušení Listiny. Ústavní soud v nálezu ostatně konstatoval, že nelze připustit, aby bylo vymezení rozsahu zdravotní péče poskytované za plnou nebo částečnou úhradu ponecháno úpravě jiných než zákonných norem. Jinak by se dostala tato oblast ochrany základních práv a svobod pod pravomoc výkonné moci, která k ní však postrádá náležité oprávnění.
6. Jako další relevantní judikát ve vztahu k tvrzenému porušení čl. 4 Listiny označili stěžovatelé nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.). V něm se konstatuje, že jednotlivce ochraňuje před excesy výkonné moci bariéra věcí vyhrazených k regulaci pouze zákonům (tzv. výhrada zákona). Stěžovatelé dovodili, že i v případě povinného očkování je nezbytné na výhradě zákona trvat. Důvodem je zabránění excesům výkonné moci, o které podle stěžovatelů jednoznačně jde z důvodu netransparentního a nepřiměřeného rozsahu povinného očkování v rozporu se zájmem nezletilých dětí. Upravovalo-li dosud Ministerstvo zdravotnictví institut povinného očkování pouze vyhláškou jako podzákonným právním předpisem, je obrana před takovým vybočením skrze poukaz na výhradu zákona zcela důvodná. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že vymezení rozsahu povinnosti nechat se očkovat nemůže být ponecháno k úpravě jiným než zákonným předpisům. Rozsah omezení základních práv náležející podle čl. 4 Listiny do sféry zákona musí být podle názoru stěžovatelů upraven minimálně v rámci ustanovení, proti kterým nemocem a dokdy je osoba povinna se očkování podrobit.
7. Stěžovatelé zdůraznili, že se právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem ocitá v rozporu s čl. 5, 6 a 26 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., (dále jen "Úmluva o biomedicíně"), neboť porušuje limity omezení výkonu práva v relaci k vyžadované nutnosti souhlasu povinné osoby s provedením zákroku v oblasti péče o zdraví. U povinného očkování totiž není splněna podmínka, že jde o opatření nezbytné v demokratické společnosti. V případě očkování proti tetanu není dodržen ani předpoklad, že se jedná o omezení v zájmu ochrany veřejného zdraví.
8. Za účelem posouzení nezbytnosti opatření v demokratické společnosti je třeba provést test proporcionality, resp. test nezbytnosti. Nezbytnost znamená, že k ochraně určitého společenského zájmu není možné použít mírnějšího prostředku. Požadavek nezbytnosti má objektivní povahu. Například ve všech zemích je nezbytné z důvodu ochrany veřejného zdraví přistoupit k izolaci pacienta se závažnou infekční chorobou, která se může přenášet na druhé. Právě skutečnost, že k určitému opatření je přistupováno ve všech demokratických zemích, je známkou nezbytnosti. Pokud ale v zemích se stejnou nebo srovnatelnou epidemiologickou situací, jako je např. Německo nebo Rakousko, není povinné očkování dětí vyžadováno, pak lze těžko obhajovat tuto "nezbytnost" v České republice. Atributem nezbytného opatření je také jeho vynutitelný charakter. Omezení výkonu práv jednotlivců ve prospěch veřejného zájmu nutně vyžaduje, aby bylo možné zásah vykonat i proti vůli dotčených osob. V rámci právní regulace povinného očkování v České republice však tato vynutitelnost chybí, čímž je značně zpochybněna nezbytnost tohoto institutu. Povinnost podrobit se očkování není akceptovatelná pro nedostatek objektivního podkladu ve formě nezávislé a komplexní analýzy, která by zmapovala medicínskou nezbytnost a nežádoucí důsledky očkovacího opatření.
9. Stěžovatelé dále vznesli námitku rozporu povinného očkování s ústavně zaručenými právy upravenými v ustanoveních čl. 10 odst. 1 a 2 a čl. 15 odst. 1 Listiny. Uvedli, že se u své nezletilé dcery rozhodli pro neprovedení očkování z důvodu přesvědčení o ochraně zdraví dítěte v jeho nejlepším zájmu. Právní úprava povinného očkování aplikovaná ve správním řízení představuje podle náhledu stěžovatelů protiústavní zásah do práva na zachování lidské důstojnosti, do ochrany soukromí a svobody myšlení i svědomí. Svou právní argumentaci stěžovatelé podepřeli nálezem Ústavního soudusp. zn. III. ÚS 449/06ze dne 3. 2. 2011 (N 10/60 SbNU 97), z něhož dovodili, že ve výjimečných případech, kdy očkování dítěte odporuje myšlení a svědomí rodičů, nelze rodiče při neočkování dětí sankcionovat. Měli za to, že naplnili všechna kritéria, aby v jejich věci byla výjimka uznána, resp. aby s ohledem na absenci materiální stránky přestupku nebyli ve správním řízení sankcionováni. Přesto byli potrestáni pokutou a jejich správní žaloba byla zamítnuta, aniž by se soudy náležitě vypořádaly s dopadem právního názoru Ústavního soudu na jimi předestřený případ.
10. Ze zmíněného nálezusp. zn. III. ÚS 449/06stěžovatelé dále rozvedli tezi, podle níž nesmí orgány veřejné moci povinné očkování vynucovat, existují-li okolnosti, které zásadním způsobem volají po zachování autonomie vůle dotčené osoby a pro výjimečné neuložení sankce za porušení povinnosti podrobit se očkování. Při správním přezkumu musí být vzaty v úvahu všechny relevantní skutečnosti, zejména ústavní intenzita a naléhavost důvodů směřujících proti povinnosti podrobit se očkování, jakož i případné nebezpečí pro společnost, které může ten, kdo očkovací povinnost poruší, svým přístupem vyvolat. Ve správním řízení s nimi vedeném však nebyla nijak prokázána společenská nebezpečnost posuzovaného činu.
11. Stěžovatelé podotkli, že přístup rodičů k očkování jejich dětí je vždy projevem jejich vnitřního přesvědčení a ústavně garantovaného práva. Nelze objektivně vyhodnotit, který postoj k očkování je racionální ve prospěch dítěte či v zájmu ochrany veřejného zdraví. Liší se rovněž názory lékařů i jiných odborníků na očkování a na jeho potřebný rozsah, včetně hodnocení účinnosti, prospěšnosti, nebo naopak škodlivosti očkovacích látek. Neexistují relevantní studie, jež by porovnávaly dlouhodobý zdravotní stav očkovaných a neočkovaných jedinců. Není ani možné jednoznačně posoudit, do jaké míry očkování v minulosti přispělo k vyloučení nebo snížení výskytu infekčních onemocnění a v jakém rozsahu zde působily hygiena a zlepšení životní úrovně obyvatelstva. Postoj každé osoby k očkování je založen na jejím osobním vztahu k problému, nikoli na objektivních datech. Je tedy nemyslitelné, aby správní orgán přezkoumával "správnost" nebo "důvodnost" přesvědčení rodičů o nevhodnosti očkování jejich dítěte. Takový přezkum by byl projevem nepřípustné ingerence státu do soukromé sféry fyzických osob.
12. Přesvědčení rodičů pochopitelně pokaždé nepřevažuje nad jinými zájmy. Proto je například přípustné léčit dítě i proti vůli rodičů, aby byl zachráněn jeho život či zachováno jeho zdraví, anebo je možné uložit osobě se závažnou infekční nemocí karanténu. Nicméně v případě pravidelného (nikoliv mimořádného) očkování zdravé osoby nemůže - již ze své podstaty - nikdy převážit jiný zájem nad respektem ke svobodě myšlení a svědomí rodičů a fyzické integritě nezletilého dítěte.
13. Opakovaná námitka stěžovatelů směřovala k rozporu právní úpravy povinného očkování se základními právy na nedotknutelnost osoby, jejího soukromí a na ochranu zdraví ve smyslu čl. 7 odst. 1 a čl. 31 Listiny. Úmluva o biomedicíně navíc v čl. 24 upravuje nárok na náhradu újmy vyvolané zdravotním zákrokem: "Osoba, která utrpěla zákrokem nepřiměřené poškození, má nárok na spravedlivou náhradu podle podmínek a postupů stanovených zákonem." S tímto postulátem však není v souladu situace, za níž je očkování jako povinné vyžadováno státem, ale týž stát současně za jeho možné vedlejší účinky a za škodu na zdraví očkováním způsobenou nepřevzal jakoukoli odpovědnost. Veškeré negativní následky očkování, včetně nákladů vynaložených za účelem léčby poškození zdraví, tu zůstávají na dotčených osobách. Popsaný právní stav je podle názoru stěžovatelů v rozporu s požadavkem Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") na spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem a právy jednotlivce.
14. Stěžovatelé tedy brojili proti napadené právní úpravě v několika směrech. Především jí vytýkali absenci úpravy rozsahu a způsobu povinného očkování přímo v zákoně, ač se tato úprava bezprostředně dotýká základních práv a svobod osob očkovaných i jejich rodičů. Podle jejich názoru také nemá být očkování proti přenosným nemocem stanoveno jako povinné, především vzhledem k epidemiologické situaci v České republice a srovnatelnému stavu v ostatních evropských zemích. Současně stěžovatelé namítali, že správní orgány a správní soudy při ukládání pokuty nepřihlédly ke konkrétním okolnostem jejich případu, a to zejména k důvodům, pro něž neposkytli součinnost nezbytnou pro očkování nezletilé. Konečně se pak domnívali, že by měly být fyzické osoby v rámci ochrany proti nežádoucím následkům očkování spravedlivě odškodněny, utrpí-li v důsledku očkování podstatnou újmu na zdraví.
III. Vyjádření účastníků řízení
15. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se ve svém vyjádření, došlém Ústavnímu soudu dne 24. 10. 2014, omezila na popis průběhu legislativního procesu vedoucího k přijetí zákonů, jejichž ustanovení jsou předmětem návrhu. Konstatovala, že s návrhy zákonů vyslovily ústavně předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu České republiky, zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Závěrem se vyslovila, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadených zákonných ustanovení a rozhodl o návrhu na jejich zrušení.
16. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 23. 10. 2014. Po shrnutí zásadního obsahu ústavní stížnosti se Senát postupně vyjádřil k napadeným ustanovením zákona o ochraně veřejného zdraví a zákona o přestupcích. V obou případech tak učinil s důrazem na proces přijímání návrhu zákona; u ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví citoval též část důvodové zprávy k původnímu znění vládního návrhu zákona a vybraný obsah diskuse pléna Senátu. Na závěr konstatoval, že vyjádření zasílá s vědomím, že je plně na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
17. Vláda České republiky dne 27. 10. 2014 sdělila, že nevyužívá svého práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), neboť má za to, že její účast v tomto konkrétním řízení není nezbytná. Uvedla, že Ústavní soud se námitkou protiústavnosti sankce za nepodrobení se povinnému očkování, jakož i otázkou ústavní konformity zákonem stanovené povinnosti podrobit se pravidelnému očkování podrobně zabýval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 2011sp. zn. III. ÚS 449/06(viz výše). Závěry označeného rozhodnutí byly opakovaně Ústavním soudem aprobovány [viz např. usnesenísp. zn. II. ÚS 409/14ze dne 15. 4. 2014, usnesenísp. zn. III. ÚS 271/12ze dne 24. 1. 2013 (dostupná na http://nalus.usoud.cz)] a vláda se s nimi plně ztotožňuje.
18. Ve sdělení vlády se následně odkazuje na její vyjádření k otázce legitimity a racionality zákonem stanovené povinnosti podrobit se pravidelnému očkování, resp. legitimity cíle, který právní úprava povinného očkování proti infekčním nemocem sleduje (ochrana veřejného zdraví). Toto vyjádření již vláda zaslala k návrhu, který je předmětem řízení vedeného u Ústavního soudu podsp. zn. Pl. ÚS 16/14[pozn. red.: řízení bylo ukončeno nálezemsp. zn. Pl. ÚS 16/14ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)] ve věci přezkumu ústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a ustanovení § 34 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
19. Veřejná ochránkyně práv zaslala Ústavnímu soudu podání, v němž uvedla, že práva vstupu do řízení nevyužívá. Připojila však text, v němž se označila jako amicus curiae a v němž vyjádřila své přesvědčení o nezbytnosti revize systému povinného očkování proti infekčním nemocem v České republice, jakkoliv systém jako takový nezpochybnila. Shrnula zkušenosti Kanceláře veřejného ochránce práv, podle nichž stěžovatelé nejčastěji kritizují rozsah povinného plošného očkování, nežádoucí účinky očkování, nedostatečnou informovanost rodičů a některé praktické problémy (například neproplácení některých vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění). Na rizika současného systému očkování byla veřejná ochránkyně práv upozorňována též některými neurology a alergology. Sama přitom v souhrnných zprávách o své činnosti opakovaně upozorňuje na nutnost individuálního přístupu při aplikaci zákona o ochraně veřejného zdraví; současná právní úprava dává pouze minimální prostor pro výjimky a stanoví citelné sankce. Již v roce 2004 žádal tehdejší veřejný ochránce práv Ministerstvo zdravotnictví, aby se začalo zabývat možnými výjimkami z povinného očkování a zvážilo možnosti změny právní úpravy. Veřejná ochránkyně práv nyní, vědoma si rizika odmítání věcné diskuse a odporu gestora právní úpravy k jakýmkoliv změnám, konstatovala, že případné zrušení ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví by nutně nepředstavovalo zpochybnění samotného systému povinného očkování v České republice. Naopak by mohlo otevřít tolik potřebný prostor pro jeho revizi vycházející ze seriózní odborné rozpravy k potřebnosti stávajícího rozsahu povinného plošného očkování dětí v porovnání s riziky neočkování jak pro jednotlivce, tak pro společnost (s přihlédnutím k možným nežádoucím účinkům očkování). Tolik potřebnou důvěru ve zvolený systém očkování může podpořit rovněž citlivější individuální přístup, "rozvolnění" očkovacího kalendáře či úhrada šetrnějších vakcín ze systému veřejného zdravotního pojištění.
IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatelů
20. Stěžovatelé navrhli zrušení výše citovaných zákonných ustanovení společně s ústavní stížností podanou podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Jejich aktivní legitimace k podání akcesorického návrhu na konkrétní kontrolu norem se opírá o ustanovení § 64 odst. 1 písm. e) ve spojení s ustanovením § 74 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud musel nejprve přezkoumat, zda byly podmínky pro podání takového návrhu na straně stěžovatelů splněny.
21. Podmínkou podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je "uplatnění" napadeného právního předpisu. Znamená to, že aplikací předmětného předpisu nastala právní skutečnost (rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci), která je předmětem ústavní stížnosti a projevila se v individuální právní sféře stěžovatele negativně, tj. došlo k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod. Mezi ústavní stížností napadeným rozhodnutím, opatřením či jiným zásahem orgánu veřejné moci a právním předpisem (jeho ustanovením) navrženým ke zrušení musí existovat úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nedošlo by ani k právnímu aktu veřejné moci jako jeho následku.
22. Návrh na zrušení ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích pro jejich rozpor s vypočtenými ustanoveními Úmluvy, Ústavy a Listiny podali stěžovatelé spolu s ústavní stížností vedenou podsp. zn. I. ÚS 1253/14. Skutkovým základem ústavní stížnosti byl jejich nesouhlas s převzetím odpovědnosti za dítě podrobit se stanovenému pravidelnému očkování. Brojili proti rozhodnutí o správní sankci (pokutě), uložené jim za nedostatek součinnosti (nerespektovali očkovací kalendář, proto nedošlo k očkování) s poskytovatelem zdravotních služeb. Příslušnou hygienickou stanicí jim byla dne 7. 7. 2009 uložena pokuta každému ve výši 6 000 Kč a po jejich odvolání Ministerstvo zdravotnictví rozhodnutím ze dne 13. 8. 2009 snížilo oběma pokutu na 4 000 Kč. Stěžovatelé podali správní žalobu, které bylo nejprve rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010 č. j. 4 Ca 26/2009-56 vyhověno a rozhodnutí ministerstva zrušeno, poté však podalo ministerstvo proti rozsudku kasační stížnost a Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 5. 2012 č. j. 4 As 8/2011-98 rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc byla vrácena k dalšímu projednání a rozhodnutí. Následoval nový rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 4 A 43/2012-118, kterým byla žaloba stěžovatelů zamítnuta. Po podání kasační stížnosti stěžovateli pak Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 1. 2014 č. j. 4 As 2/2013-75 tuto stížnost zamítl; právní moc rozsudku nastala dne 4. 2. 2014.
23. Popsané skutečnosti, jež zasáhly do právní sféry stěžovatelů v bezprostřední souvislosti s požadovaným povinným očkováním jejich dcery (třetí stěžovatelky), byly založeny na aplikaci ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s vyhláškou č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů, vydanou Ministerstvem zdravotnictví dne 29. 11. 2006, (dále též jen "prováděcí vyhláška") a v ní upravených postupů při realizaci povinného očkování. Stěžovatelé napadli ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví pro absenci uvedení celé skutkové podstaty očkovací povinnosti v zákoně (viz bod 14) a navíc dovodili, že nebýt právní úpravy povinnosti podrobit se očkování proti infekčním nemocem, nebylo by proti nim vedeno správní řízení, nebyla by jim uložena pokuta a nedošlo by k zásahu do jejich svobodné sféry rozhodování o záležitostech dítěte (nenechali svou dceru očkovat podle vlastních tvrzení z důvodu "svého svědomí a myšlení, etického a filozofického přesvědčení a svého přesvědčení o nejlepším zájmu nezletilé při ochraně jejího zdraví").
24. Jednání prvních dvou stěžovatelů, motivované záměrem nenechat očkovat dceru (třetí stěžovatelku), bylo posouzeno jako naplňující skutkovou podstatu přestupku podle ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, podle něhož se přestupku na úseku zdravotnictví dopustí ten, kdo poruší zákaz nebo nesplní povinnost stanovenou nebo uloženou k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění.
25. Ve vztahu k oběma zákonným ustanovením byla splněna podmínka podání návrhu podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Proto bylo nutné přiznat stěžovatelům aktivní legitimaci k podání návrhu a jejich návrh na zrušení obou zákonných ustanovení podrobit ústavněprávnímu přezkumu.
V. Ústavní konformita legislativního procesu
26. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
27. Navrhovatelé sice nenamítali vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, Ústavní soud však přesto ověřil průběh procesu přijímání předmětných ustanovení, přičemž vycházel z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky a Senátem Parlamentu České republiky, jakož i z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
28. Platné a účinné znění § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví, který je navrhován ke zrušení, je včetně původního textu též výsledkem změn zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, provedených zákonem č. 274/2003 Sb., kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, zákonem č. 392/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, zákonem č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, a zákonem č. 375/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě.
29. Návrh původního zákona o ochraně veřejného zdraví předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 10. 2. 2000 jako sněmovní tisk č. 538/0. První čtení proběhlo dne 23. 2. 2000, návrh zákona byl přikázán výboru pro sociální politiku a zdravotnictví. Tento výbor návrh zákona projednal dne 3. 5. 2000 a doporučil Poslanecké sněmovně schválit jej ve znění výborem navržených pozměňovacích návrhů. Druhé čtení včetně podrobné rozpravy proběhlo dne 18. 5. 2000 a třetí čtení dne 25. 5. 2000. Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, a to v hlasování č. 258, v němž se z přítomných 165 poslanců vyslovilo 164 poslanců pro návrh zákona, žádný poslanec nebyl proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 7. 6. 2000. Senát jej Poslanecké sněmovně vrátil s pozměňovacími návrhy. Návrh zákona vrácený Senátem projednala Poslanecká sněmovna dne 14. 7. 2000 a přijala jej ve znění schváleném Senátem. V hlasování č. 699 hlasovalo z přítomných 155 poslanců pro 128 poslanců, 13 poslanců hlasovalo proti. Po přijetí zákona a po podpisu zákona příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 11. 8. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 258/2000 Sb.
30. Návrh zákona později označeného č. 274/2003 Sb., kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, předložila Poslanecké sněmovně vláda jako sněmovní tisk č. 215/0. První čtení proběhlo dne 9. 4. 2003 a tisk byl přikázán výboru pro sociální politiku a zdravotnictví, který jej projednal dne 5. 6. 2003. Návrh zákona z vlastní iniciativy projednal dne 13. 6. 2003 výbor pro evropskou integraci. Oba dva výbory přijaly k tisku pozměňovací návrhy, ovšem bez dopadu na ustanovení § 46. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 3. 7. 2003 a třetí čtení dne 8. 7. 2003. V hlasování č. 390 ze 177 přítomných poslanců hlasovalo pro přijetí zákona 127 poslanců, 1 poslanec byl proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 14. 7. 2003, Senát jej schválil dne 7. 8. 2003, prezident jej podepsal dne 20. 8. 2003 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 27. 8. 2003 pod č. 274/2003 Sb.
31. Návrh zákona později označeného č. 392/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, předložila vláda Poslanecké sněmovně jako tisk č. 824/0 dne 16. 11. 2004. První čtení proběhlo dne 14. 12. 2004 a tisk byl přikázán výboru pro sociální politiku a zdravotnictví, který jej projednal dne 9. 3. 2005. Ani ve výboru pro sociální politiku a zdravotnictví, ani ve druhém čtení v podrobné rozpravě nebyl ohledně ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb. podán pozměňovací návrh. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 11. 5. 2005, v hlasování č. 98 se ze 195 přítomných poslanců vyslovilo pro 112 poslanců, 56 poslanců bylo proti. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 23. 5. 2005 Senátu, který jej dne 17. 6. 2005 zamítl. O zákonu zamítnutém Senátem Poslanecká sněmovna hlasovala dne 19. 8. 2005, v hlasování č. 84 ze 184 přítomných poslanců bylo pro zákon 111 poslanců a 63 poslanců bylo proti. Návrh zákona prezident republiky nepodepsal a vrátil jej dne 12. 9. 2005 Poslanecké sněmovně zpět. Poslanecká sněmovna o zákonu vráceném prezidentem hlasovala dne 23. 9. 2005 a v hlasování č. 87 z přítomných 166 poslanců pro zákon hlasovalo 107 poslanců, proti hlasovalo 51 poslanců. Zákon byl ve Sbírce zákonů vyhlášen dne 27. 9. 2005 pod č. 392/2005 Sb.
32. Návrh zákona později označeného jako č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, se jako vládní návrh v Poslanecké sněmovně projednával jako tisk č. 411/0. Vládní návrh novelu zákona č. 258/2000 Sb. neobsahoval. První čtení návrhu zákona proběhlo dne 14. 3. 2008 a tisk byl přikázán ústavně právnímu výboru a zároveň byla prodloužena lhůta pro projednání tohoto návrhu ve výborech o 20 dnů. Ústavně právní výbor návrh zákona projednal dne 19. 6. 2008. V průběhu druhého čtení v rámci podrobné rozpravy, která proběhla dne 31. 10. 2008, poslanec Radim Chytka navrhl doplnit vládní návrh o další normy, v nichž se mělo promítnout snížení věkové hranice trestní odpovědnosti, mezi nimi i v ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb. Ve třetím čtení, které proběhlo dne 11. 11. 2008, hlasovalo pro návrh poslance Chytky v hlasování č. 46 z přítomných 139 poslanců 107 poslanců a 25 jich bylo proti. O návrhu zákona jako celku v hlasování č. 51 z přítomných 140 poslanců hlasovalo 116 poslanců pro a 2 poslanci byli proti. Senát návrh zákona schválil dne 8. 1. 2009, prezident jej podepsal 27. 1. 2009 a ve Sbírce zákonů byl vyhlášen dne 9. 2. 2009 pod č. 41/2009 Sb.
33. Návrh zákona později označeného jako č. 375/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 30. 6. 2011 jako sněmovní tisk č. 408/0. V prvém čtení dne 12. 7. 2011 byl návrh přikázán k projednání výboru pro zdravotnictví a zároveň byla zkrácena lhůta pro projednání tohoto návrhu ve výborech o 20 dnů. Výbor pro zdravotnictví návrh zákona projednal dne 25. 8. 2011 a z vlastní iniciativy projednal dne 16. 8. 2011 návrh též výbor pro obranu a bezpečnost. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 30. 8. 2011. Souhrn podaných pozměňovacích návrhů byl zpracován jako sněmovní tisk č. 408/3; žádný pozměňovací návrh se netýkal napadeného ustanovení. Ve třetím čtení byl návrh zákona Poslaneckou sněmovnou projednán dne 7. 9. 2011, schválen byl v hlasování č. 101; z přítomných 158 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 92 poslanců a proti 59 poslanců. Senát návrh zákona projednal dne 12. 10. 2011 a zamítl jej. Návrh zákona zamítnutý Senátem projednávala Poslanecká sněmovna ve dnech 3. 11. až 6. 11. 2011. Poslanecká sněmovna setrvala na původním znění zákona, v hlasování č. 343 ze 179 přítomných poslanců hlasovalo 109 poslanců pro a 70 poslanců hlasovalo proti. Prezident republiky zákon dne 22. 11. 2011 podepsal, ve Sbírce zákonů byl zákon zveřejněn dne 8. 12. 2011 pod č. 375/2011 Sb.
34. Ze shora uvedené rekapitulace legislativního procesu je zřejmé, že ustanovení § 46 zákona č. 258/2000 Sb. bylo přijato ústavně předepsaným způsobem.
35. Napadené ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích je v přezkoumávaném znění výsledkem změny zákona o přestupcích provedené v § 113 bodu 6 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, [předtím bylo napadené ustanovení označeno jako písmeno g)]. Legislativní proces byl i v tomto případě bezvadný (viz bod 29 tohoto nálezu).
VI. Upuštění od ústního jednání
36. Při projednání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že ve věci není třeba nařídit ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci. Podle znění § 44 zákona o Ústavním soudu proto rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.
VII. Východiska přezkumu
37. Kontrola ústavnosti zákona vychází z materiálních i formálních kritérií kladených na jeho text. Požadavek náležité formy velí, aby zákon podporoval princip právní jistoty svou jasností a určitostí a aby z jeho srozumitelného a bezrozporného znění plynuly předvídatelné následky beze stop případné arbitrárnosti na zákonodárcově straně [viz nálezy Ústavního soudu ze dne 24. 5. 1994sp. zn. Pl. ÚS 16/93(N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), ze dne 23. 5. 2000sp. zn. Pl. ÚS 24/99(N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), ze dne 4. 7. 2000sp. zn. Pl. ÚS 7/2000(N 106/19 SbNU 45; 261/2000 Sb.), ze dne 12. 2. 2002sp. zn. Pl. ÚS 21/01(N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) a další]. Materiální kritérium se koncentruje na hodnotový aspekt právní úpravy. V posuzované věci jsou jím v první řadě maximy vyjádřené v čl. 2 odst. 3 Ústavy, v čl. 2 odst. 2 Listiny a rozvedené v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, podle nichž je přípustné uplatňovat státní moc jen v zákonných mezích, povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích při zachování základních práv a svobod a zákonné meze základních práv a svobod musí respektovat podmínky stanovené Listinou.
38. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelé ve svých námitkách podrobněji nerozvinuli tvrzení o tom, že při neposkytnutí součinnosti nezbytné pro očkování své dcery jednali podle svého svědomí a přesvědčení (srov. citaci v bodě 23 in fine). Jestliže argumentovali pouhým odkazem na čl. 15 Listiny o svobodě myšlení, svědomí a náboženského vyznání, jakož i na čl. 9 Úmluvy obdobného obsahu, pak tímto předmětem jejich námitek Ústavní soud neměl důvod se zabývat, zvláště když shledal jádro návrhu v otázkách dodržení výhrady zákona a oprávněnosti právní úpravy povinné vakcinace.
39. Námitka stěžovatelů o zásahu do čl. 11 Listiny o ochraně vlastnictví byla zjevně motivována skutečností, že jim byla pravomocným rozhodnutím uložena peněžitá pokuta za správní delikt (krátící jejich majetek), přičemž toto rozhodnutí následně obstálo při přezkumu správními soudy. Zodpovězení této námitky však bylo závislé na rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti ustanovení § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, které je na základě výroku tohoto nálezu odůvodněno v jeho závěrech.
40. Společným jmenovatelem námitek stěžovatelů založených na ústavních zárukách autonomie vůle jednotlivce a zákazu postihu pro uplatňování základních práv a svobod (čl. 2 odst. 3, čl. 3 odst. 3 Listiny) je jejich úzká vazba na námitky proti existenci samotné právní úpravy povinného očkování a proti absenci právní úpravy náhrady újmy na zdraví vzniklé v souvislosti s povinným očkováním (viz bod 14). Úvahy sledující potenciální zásahy do citovaných článků Listiny se staly předmětem výkladu Ústavního soudu o výhradě zákona a nezbytnosti právní úpravy povinného očkování, aniž by vznikl důvod je z textu vydělovat. O problematice náhrady za zdravotní poškození se pojednává v závěrech nálezu.
41. Povinností se ve smyslu katalogu základních práv a svobod rozumí závazek jednotlivce vůči společnosti, jehož plnění může být vyžadováno ve veřejném zájmu, tj. v zájmu zvláště chráněných hodnot demokratického právního státu. Stanovení povinnosti je vázáno na zákon s tím, že norma nižší právní síly, jež příslušnou povinnost konkretizuje, musí bezprostředně provádět prvotní normativní akt a respektovat limity v něm obsažené.
42. Zákon tedy ukládá primární povinnosti, jež mohou být v podrobnostech rozvedeny podzákonnými předpisy (čl. 78, čl. 79 odst. 3, čl. 104 odst. 3 Ústavy). Podzákonná úprava se musí pohybovat secundum et intra legem. Zákonodárce není oprávněn delegovat na výkonnou moc úpravu těch povinností, které jsou vlastním obsahem příslušné právní regulace, definují ji a určují její účel a smysl [viz nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001sp. zn. Pl. ÚS 45/2000(N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)].