Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajky), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 30. června 2015sp. zn. Pl. ÚS 21/14ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, a to § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 17 odst. 3 věty čtvrté, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 199/2015 Sb.).
I. Ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Dne 7. listopadu 2014 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, eventuálně na zrušení § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 17 odst. 3 věty čtvrté, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 uvedeného zákona.
II. Argumentace navrhovatele
II./a Argumentace týkající se procesu přijímání napadeného zákona
2. Návrh na zrušení zákona o státní službě jako celku zdůvodňuje navrhovatel protiústavností procedury, jíž byl napadený zákon přijat. Jak navrhovatel rekapituluje, původně byl skupinou poslanců předložen dne 27. prosince 2013 návrh zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), (tisk 71/0). Tento návrh zákona byl poté nahrazen ve formě tzv. komplexního pozměňovacího návrhu zcela novým návrhem zákona o státní službě, projednaným Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky poprvé dne 16. července 2014 v rámci druhého čtení, a poté, co byl dne 27. srpna 2014 ze třetího čtení vrácen do druhého čtení, byl dne 10. září 2014 Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení schválen. Senátem Parlamentu České republiky byl návrh zákona schválen dne 1. října 2014. Došlo tak k tomu, že původní novela tehdy platného služebního zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, byla v průběhu dalšího legislativního procesu v Poslanecké sněmovně nahrazena návrhem zákona o státní službě, který zároveň stávající služební zákon zrušil.
3. Popsaným postupem byly podle názoru navrhovatele porušeny základní principy legislativní činnosti stanovené jak Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") - čl. 41 odst. 2, tak zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "jednací řád Poslanecké sněmovny"), konkrétně ustanovením § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a). Záměnou práva poslanců předkládat návrh zákona s právem poslanců předkládat pozměňovací návrh byla vyřazena vláda z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko, bylo vyřazeno projednání tohoto návrhu zákona v Poslanecké sněmovně v prvém čtení a tzv. komplexní pozměňovací návrh postrádá důvodovou zprávu. Účelem pozměňovacího návrhu není podle navrhovatele původní návrh zásadně měnit ani zásadně rozšiřovat, jak se to stalo v projednávaném případě. Obdobnými případy se Ústavní soud opakovaně zabýval, a proto navrhovatel pouze odkazuje na nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.).
4. Navrhovatel dále uvádí, že není podstatné, že jednací řád Poslanecké sněmovny pojem "komplexní pozměňovací návrh" nezná, ani to, že z původního návrhu novely služebního zákona byla do zákona o státní službě převzata zhruba jen polovina novelizačních bodů. Za podstatné navrhovatel naopak považuje, že tzv. komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem zákona. Navrhovatel napadá tento postup i při vědomí, že procedurální aspekty je třeba posoudit i ve vazbě na principy materiálního právního státu; k tomu pak upozorňuje na další části tohoto návrhu i na to, že zákon bude v plném rozsahu aplikován v podstatě až od 1. července 2015.
II./b Argumentace týkající se tvrzené protiústavnosti jednotlivých ustanovení zákona
5. V další části návrhu navrhovatel zpochybňuje ústavnost níže specifikovaných ustanovení napadeného zákona.
Úprava pracovněprávního vztahu tzv. ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
6. První skupina námitek se týká § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189 zákona o státní službě. Podle navrhovatele je běžnou a zřejmě i z ústavního hlediska přijatelnou legislativní technikou, pokud zákon, který upravuje služební poměry státních zaměstnanců ve služebních úřadech, odkazuje na instituty v jiných zákonech, v tomto případě především na instituty v zákoně č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, aby se vyhnul opisování těchto institutů ve vztahu ke státním zaměstnancům v zákoně o státní službě; je tomu tak např. v § 98 až 100, 102 až 104, § 109 odst. 3, § 112 až 114, § 117 odst. 3, § 118 až 124, 131. Jinou věcí však je, pokud zákon o státní službě upravuje věci zaměstnanců, na něž se jinak vztahuje zákoník práce; jde o § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189. V tomto druhém případě jde podle navrhovatele o nepřímou novelu zákoníku práce [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/97ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.)], která neodpovídá základním principům právního státu, k nimž patří nejen zásady předvídatelnosti a srozumitelnosti zákona, ale i jeho vnitřní bezrozpornosti (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06), a z tohoto hlediska je podle názoru navrhovatele nepřípustná.
7. Výše uvedená tvrzení navrhovatel doplňuje následujícími argumenty. Podle § 4 zákoníku práce se pracovněprávní vztahy řídí zákoníkem práce, a nelze-li tento zákon použít, řídí se občanským zákoníkem, nikoliv tedy i zákonem o státní službě. Podle § 1 odst. 2 zákona o státní službě tento zákon dále upravuje organizační věci zaměstnanců, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu, avšak z řady výše uvedených napadených ustanovení, snad až na ustanovení týkající se systemizace, vyplývá, že jde o celkové řízení pracovněprávních vztahů. Podle § 2 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě se tento zákon nevztahuje na náměstka člena vlády, v rozporu s tím však je ustanovení § 173, které postavení náměstka člena vlády upravuje. Jeho postavení upravuje tak, že jej staví mimo organizační uspořádání správního úřadu, neboli nepřiznává mu žádné rozhodovací kompetence, což, nehledě k výše uvedenému, vede navrhovatele k závěru, že toto ustanovení do zákona o státní službě nepatří. Náměstek člena vlády má být v pracovním poměru, jeho druh práce tedy má být podle zákoníku práce sjednán v pracovní smlouvě, zde však je jeho pracovní náplň definována přímo v § 173 odst. 1 zákona o státní službě, a to navíc shodně s úkolem vymezeným v § 9 odst. 8 zákona o státní službě pro náměstka pro řízení sekce; rovněž tato skutečnost dle navrhovatele vede v zájmu bezrozpornosti zákona k návrhu na zrušení § 173 citovaného zákona.
8. Ústavní výhrady vůči dalším jednotlivým napadeným ustanovením zákona o státní službě formuluje navrhovatel následovně:
Úprava oborů státní služby nařízením vlády
9. Podle § 5 odst. 2 zákona o státní službě vláda stanoví nařízením obory služby. Uvedené ustanovení je podle názoru navrhovatele v rozporu s čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona. Zákon nevymezuje pojem "obor služby", jak přitom vyplývá např. z § 24 nebo 30, jde o pojem z hlediska zákona zásadní. Z ústavního hlediska jde o narušení dělby moci mezi mocí zákonodárnou a výkonnou a o narušení principu předvídatelnosti práva a právní jistoty. V této souvislosti navrhovatel odkazuje na řadu nálezů Ústavního soudu, např. na nálezysp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 17/95ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 35/95ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 40/02ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.). Poukazuje i na § 5 zrušeného služebního zákona, v němž podle názoru předkladatele meze stanoveny byly, neboť obory služby spojoval s činnostmi vyplývajícími ze zvláštních zákonů.
Úprava překážek ve službě nařízením vlády
10. Ustanovení § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat. Ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona stanoví, že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě (tj. nad rámec zákona), za které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Uvedené ustanovení odstavce 3 je ve zřejmém rozporu s čl. 78 Ústavy.
Stanovení platové třídy služebním orgánem
pro činnost neuvedenou v katalogu správních činností
11. Ustanovení § 145 odst. 3 zákona o státní službě stanoví, že pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém mají být vykonávány činnosti neuvedené v katalogu správních činností, tj. v nařízení vlády podle odstavce 2, platovou třídu stanoví služební orgán se souhlasem Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí. Uvedené ustanovení je v rozporu se základními principy právního státu, zakládá právní nejistotu a vytváří, mimo normativní úpravu obsaženou v nařízení vlády, prostor pro libovůli při rozhodování.
Formulace požadavku na dodržování demokratických zásad ústavního pořádku
pro přijetí do služebního poměru
12. Ustanovení § 22 zákona o státní službě stanoví, že do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu. Uvedené ustanovení tím, že je založeno na subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené domněnce, je v rozporu se základními principy právního státu. V této souvislosti odkazuje na § 30 odst. 1 větu druhou služebního zákona, která však byla do zákona o státní službě nevhodně přeformulována, ale původně zněla takto: "Do služby nelze jmenovat fyzickou osobu podle věty první, u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
Schvalování systemizace některých služebních úřadů
13. Ustanovení § 17 odst. 3 zákona o státní službě ve větách první a druhé stanoví, že návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra a systemizaci na následující kalendářní rok schvaluje vláda. Ve větě čtvrté pak stanoví, že jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a b), tedy počet služebních míst státních zaměstnanců a počet služebních míst představených, a objem prostředků na platy státních zaměstnanců oproti systemizaci pro předchozí kalendářní rok.
14. V § 17 odst. 3 větě čtvrté zákona o státní službě je obsažen z celkového počtu třinácti tzv. dalších ústředních orgánů státní správy, vymezených v § 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, výčet sedmi ústředních orgánů státní správy, které předmětné ustanovení klade na roveň vládě, ne-li nad vládu, a to přesto, že podle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vrcholným orgánem moci výkonné vláda, a nikoliv jiný orgán, jak by to jinak z § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě mohlo plynout.
Stanovení dalších případů,
ve kterých lze přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou
15. V § 21 odst. 1 a 2 zákona o státní službě jsou řešeny případy, kdy státní zaměstnanec vykonává svoji funkci na dobu neurčitou a na dobu určitou. Odstavec 3 stanoví, že další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda nařízením. Pojem "zvláštní povaha služby" je neurčitý, ustanovení odstavce 3 je rovněž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
II./c Další výhrady k napadenému zákonu
16. V poslední části návrhu navrhovatel uvádí příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě, které sice nejsou podle jeho názoru "s největší pravděpodobností samy o sobě ústavně přezkoumatelné", ale předkládají se k případnému posouzení dalších důsledků postupu schvalování zákona namítaného výše (část II./a). Jedná se o následující argumenty:
* Podle § 31 odst. 2 zákona o státní službě nenastoupí-li státní zaměstnanec do služby v den, který je uveden v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru, aniž mu v tom zabránila závažná překážka, nebo neuvědomí-li služební orgán o vzniku této překážky do 7 dnů, služební orgán rozhodnutí o přijetí do služebního poměru zruší. Toto ustanovení je vnitřně rozporné, resp. nesrozumitelné a v mezních případech i zneužitelné. Je otázkou, zda ústavně konformním výkladem lze překonat, že místo slova "nebo" mělo být v ustanovení použito slovo "a".
* Podle § 165 vydání rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení, s výjimkou kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru. Uvedené ustanovení slovním obratem "může být" bez konkretizace podmínek vytváří prostor pro právní nejistotu, neboť umožňuje v předem neurčených případech vyloučit správním řádem stanovený postup zejména při zjišťování podkladů pro rozhodnutí a jejich hodnocení.
* Podle § 2 odst. 1 písm. a) a b) se zákon o státní službě nevztahuje, kromě jiného, na zaměstnance, který vykonává další činnosti pro člena vlády, a na zaměstnance, který vykonává činnosti pro vedoucího Úřadu vlády České republiky (dále jen "Úřad vlády"). Aniž jsou tyto činnosti, resp. jejich organizační začlenění, blíže vymezeny, může při doslovném výkladu nastat stav, že zákon se na určitém ministerstvu nebo na Úřadu vlády nebude vztahovat na nikoho; ustanovení tedy bude vyžadovat restriktivní výklad, provázený ovšem subjektivními, a nikoliv objektivními kritérii.
* Podle § 5 odst. 1 písm. g) služba zahrnuje správu kapitoly státního rozpočtu vůči organizačním složkám státu a právnickým osobám, s výjimkou služebního úřadu, ve kterém je služba vykonávána, aniž je přihlíženo k tomu, že správa kapitoly jako celku je zpravidla soustředěna v jednom útvaru služebního úřadu; podle § 5 odst. 1 písm. p) služba zahrnuje i zadávání veřejných zakázek, aniž je přihlíženo k tomu, že podle § 2 odst. 1 písm. j) se zákon nevztahuje, kromě jiného, i na pomocné a servisní práce, což jsou zřejmě i činnosti bezprostředně související se správou majetku, resp. s hospodařením s majetkem, kde zadávání veřejných zakázek je zcela běžné, nehledě k tomu, že "zadávání veřejných zakázek" je proces vyúsťující ve smyslu příslušného zákona v "zadání veřejných zakázek", s čímž § 5 odst. 1 písm. p) nepočítá.
* V § 10 odst. 1 písm. b) chybí vyjádření, kdo člena vlády pověřuje.
* Z § 13 odst. 2 vyplývá, a projevuje se to v dalších ustanoveních zákona o státní službě, že Ministerstvo vnitra, náměstek pro státní službu a personální ředitel sekce pro státní službu jsou samostatnými orgány nadanými samostatnou působností, ve skutečnosti jsou orgány Ministerstva vnitra, a mohou tak jednat pouze jménem tohoto ministerstva, a nikoliv jménem svým.
* Ustanovení § 19 odst. 3 stanoví, že v určitých případech může služební orgán do doby schválení organizační struktury služebního úřadu nebo její změny prozatímně postupovat tak, jako by navržená organizační struktura nebo její změna byla schválena, přičemž nebude-li navržená organizační struktura nebo její změna schválena, změny prozatímně provedené se od počátku ruší a služební vztahy se navracejí v předešlý stav. Pokud se organizační struktura nebo její změny, s nimiž je prozatímně spojena fikce schválení, mají v případě jejich následného neschválení od počátku zrušit, vytváří se tím právní nejistota týkající se např. i úkonů do té doby provedených, včetně vynaložení veřejných prostředků s tím spojených.
* V § 30 odst. 2 není ve výčtu náležitostí rozhodnutí pamatováno na služební místo představeného, vykonat úspěšně úřednickou zkoušku není nepochybně právní povinnost, jak by to jinak mohlo z § 35 odst. 1 nebo z § 191 odst. 3 vyplynout.
* V § 37 odst. 1 není pamatováno na případy, kdy určitý obor služby nebude patřit do působnosti žádného ústředního správního úřadu.
* V § 83 odst. 1 větě druhé se předpokládá, že vláda může v rámci systemizace stanovit služební místa zaměstnanců, na kterých se rozhoduje při výkonu práv a povinností zprostředkovatele při realizaci dotační politiky. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, který upravuje poskytování dotací, však v souvislosti s nimi soukromoprávní institut zprostředkování nezná.
* Podle § 117 odst. 1 zákona o státní službě může služební orgán se státním zaměstnancem uzavřít dohodu o výkonu služby z jiného místa, ve které se sjednají podmínky výkonu služby. S ohledem na koncepci zákona nebude mít předmětná dohoda soukromoprávní, ale veřejnoprávní charakter a z tohoto hlediska v zákoně chybí úprava náležitostí takové dohody, resp. smlouvy.
* V § 185 odst. 2 písm. c) se slova "a stanoví mu plat podle části deváté" neváží na předchozí text a do uvedeného ustanovení nepatří.
III. Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení
17. Ústavní soud si dle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., vyžádal vyjádření účastníků řízení Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
18. Ústavní soud zaslal návrh prezidenta republiky též vládě [§ 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a veřejnému ochránci práv (§ 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
19. Veřejný ochránce práv přípisem ze dne 21. listopadu 2014 informoval Ústavní soud o tom, že nevyužije práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
20. Vláda usnesením ze dne 8. prosince 2014 č. 1043 doručeným Ústavnímu soudu dne 11. prosince 2014 přistoupila do řízení jako vedlejší účastník. V témže usnesení vláda ukládá ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu informovat Ústavní soud o tomto rozhodnutí vlády a vypracovat ve spolupráci s ministrem vnitra a zaslat Ústavnímu soudu vyjádření vlády k projednávanému návrhu prezidenta republiky. Dále vláda zmíněným usnesením pověřila ministra vnitra zastupováním vlády v řízení před Ústavním soudem.
III./a Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
21. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou Janem Hamáčkem, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 10. prosince 2014, je rekapitulován průběh legislativního procesu tak, že návrh skupiny poslanců byl předložen Poslanecké sněmovně dne 23. prosince 2013 a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 71. Stanovisko vlády bylo rozdáno poslancům dne 9. ledna 2014 jako tisk 71/1. Vláda v něm vyjádřila nesouhlas s návrhem zákona s poukazem na legislativní nedostatky a kolizi s ústavním pořádkem České republiky.
22. Prvé čtení návrhu zákona bylo uskutečněno dne 22. ledna 2014, kdy Poslanecká sněmovna přijala usnesení, kterým přikázala návrh k projednání ústavně právnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj a prodloužila lhůtu k projednání návrhu ve výborech na 90 dnů. Oba výbory návrh zákona projednaly a dne 27. června 2014 ústavně právní výbor přijal usnesení, kterým doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh schválila ve znění komplexního pozměňovacího návrhu. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj usnesení nepřijal.
23. Ve druhém čtení dne 16. července 2014 prošel návrh zákona obecnou i podrobnou rozpravou. Návrh na zamítnutí návrhu zákona podán nebyl. V podrobné rozpravě se svými pozměňovacími návrhy vystoupilo 18 poslanců. Všechny pozměňovací návrhy byly podány ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu obsaženému v usnesení ústavně právního výboru. Ve třetím čtení konaném ve dnech 30. července a 1. a 27. srpna 2014 se Poslanecká sněmovna na závěr usnesla na opakování druhého čtení tohoto návrhu zákona.
24. Návrh zákona znovu projednaly oba výbory, tj. ústavně právní výbor a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj na své 12. schůzi konané dne 27. srpna 2014 přijal komplexní pozměňovací návrh a doporučil Poslanecké sněmovně přijetí návrhu zákona ve znění tohoto komplexního pozměňovacího návrhu. Ústavně právní výbor na své 16. schůzi konané dne 27. srpna 2014 zrušil své usnesení ze dne 27. června 2014 a konstatoval, že projednal komplexní pozměňovací návrh předložený poslancem Janem Chvojkou, bere jej na vědomí a doporučuje Poslanecké sněmovně, aby jej vzala za základ projednávání.
25. Opakované druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. září 2014, kdy návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě nebyl podán návrh na zamítnutí návrhu zákona a pozměňovací návrhy přednesli poslanec Jan Chvojka - komplexní pozměňovací návrh - a dalších 14 poslanců, kteří své pozměňovací návrhy předkládali ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky.
26. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 10. září 2014, kdy byl návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů schválen počtem 127 poslanců ze 172 přítomných, přičemž 12 poslanců hlasovalo proti.
27. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 12. září 2014, který jej projednal a schválil na své 25. schůzi konané dne 1. října 2014. Prezident republiky návrh zákona nepodepsal, vrátil jej Poslanecké sněmovně, která o něm znovu jednala dne 24. října 2014 a setrvala na svém návrhu. Z přítomných 166 poslanců hlasovalo pro návrh 123 poslanců a proti 12. Následně byl návrh zákona doručen k podpisu předsedovi vlády, a to dne 30. října 2014. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 234/2014 Sb.
28. Závěrem Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření konstatuje, že návrh zákona byl přijat ústavně předepsaným postupem, že s ním ústavně předepsaným postupem vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je na Ústavním soudu, aby posoudil otázku ústavnosti zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení a rozhodl o návrhu na zrušení.
29. Podepsaný předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček dále uvádí, že ačkoli podle odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) nejsou předsedové komor Parlamentu oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona, považuje za potřebné vyjádřit se výslovně k části návrhu, v němž prezident republiky uvádí námitky k proceduře přijetí předmětného zákona. Toto vyjádření nebylo projednáno a schváleno celou Poslaneckou sněmovnou, a nelze je proto považovat za vyjádření jejího názoru. Předseda Poslanecké sněmovny upozornil, že otázkou tzv. komplexních pozměňovacích návrhů se Ústavní soud ve svých nálezech již opakovaně zabýval, přičemž dospěl k závěru, že se jedná o jeden z institutů parlamentní praxe, který se pohybuje v mezích ústavního pořádku. Ústavní soud v této souvislosti neshledal porušení zákonodárného procesu, porušení příslušných ustanovení Ústavy ani zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, porušení práv vlády nebo poslanců apod. Ústavní soud nezpochybnil tuto proceduru dosud ani v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny nebo poslanců. Komplexní pozměňovací návrh je podle názoru Ústavního soudu stále jen pozměňovacím návrhem ve smyslu § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. V posuzovaném případě komplexní pozměňovací návrh svým předmětem, obsahem a základním účelem nevybočil z hranic vytyčených původním poslaneckým návrhem zákona. Došlo sice ke změně formy z novely na návrh úplného znění zákona, tematicky se však úplné znění zákona nezměnilo, předmět a obsah komplexního pozměňovacího návrhu se vztahoval k předmětu a obsahu původního návrhu, účel komplexního pozměňovacího návrhu měl úzký vztah k účelu původního návrhu a ani nedošlo k připojení jiných návrhů zákonů, které by nesouvisely s předmětnou úpravou. Z těchto důvodů lze jednoznačně odmítnout i názor naznačený v návrhu prezidenta republiky, že by se mohlo jednat v daném případě o tzv. přílepek. Rovněž lze odmítnout námitku prezidenta republiky, že vláda nemohla dostatečně uplatnit svá práva, neboť v daném případě bylo zcela evidentní, že komplexní pozměňovací návrh byl iniciován právě vládou. Současně měla vláda dostatečný časový prostor vyjádřit se k návrhu v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně. Z hlediska přehlednosti právní úpravy a právní jistoty adresátů lze hodnotit přijetí úplného znění zákona o státní službě jako vhodnější postup než postup prostřednictvím rozsáhlé novely čítající mnoho desítek až stovek novelizačních bodů. Přijímané právní předpisy musejí být přehledné, srozumitelné a předvídatelné, tudíž přijetí nového zákona je pro adresáty výrazně přehlednější a srozumitelnější než velmi rozsáhlá novelizace dosavadního zákona po jednotlivých novelizačních bodech. Na základě výše uvedeného vyjadřuje předseda Poslanecké sněmovny přesvědčení, že v průběhu projednávání a schvalování předmětného zákona postupovala Poslanecká sněmovna v souladu s Ústavou, zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a dosavadní judikaturou Ústavního soudu.
III./b Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
30. Ve vyjádření Senátu podepsaném předsedou Milanem Štěchem, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 28. listopadu 2014, je úvodem zmíněno, že prezident republiky podal návrh Ústavnímu soudu poté, co po schválení návrhu zákona v souladu s čl. 50 odst. 1 Ústavy dne 8. října 2014 vrátil zákon Poslanecké sněmovně, přičemž prezident republiky svůj přístup k této zákonné úpravě uvedl již ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 2. září 2014, ve kterém se vyslovil jednoznačně proti institutu tzv. politických náměstků. Poslanecká sněmovna na své 19. schůzi dne 24. října 2014 na zákonu setrvala a zákon o státní službě byl dne 6. listopadu 2014 vyhlášen v částce 99 Sbírky zákonů pod číslem 234/2014 Sb.
31. K procesu projednávání návrhu zákona o státní službě v podmínkách Senátu se ve vyjádření uvádí, že uvedený návrh zákona byl po jeho schválení v Poslanecké sněmovně doručen Senátu dne 12. září 2014 a v Senátu byl v jeho 9. funkčním období projednáván jako senátní tisk 336. Návrh zákona byl přikázán k projednání ve třech výborech, a to ve výboru ústavně-právním, který byl výborem garančním, a dále ve výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Ústavně-právní výbor návrh zákona projednal na své 37. schůzi konané dne 24. září 2014 a ve svém usnesení č. 180 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí projednal návrh zákona na své 30. schůzi konané dne 30. září 2014 a ve svém usnesení č. 114 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku projednal návrh zákona na své 24. schůzi konané dne 30. září 2014 a přijal usnesení, jehož obsahem bylo, aby se tento výbor - s ohledem na jeho působnost - návrhem zákona nezabýval. Senát projednal návrh zákona o státní službě na své 25. schůzi dne 1. října 2014. Po vystoupení zpravodajů výborů byl předložen návrh, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, s poukazem na to, za jakých okolností byl návrh zákona projednán a schválen v Poslanecké sněmovně. Tento návrh (o němž bylo hlasováno po přestávce na poradu klubu ČSSD) nebyl přijat, když z přítomných 71 senátorek a senátorů při kvoru 36 pro návrh hlasovalo 28 a proti bylo 32 senátorek a senátorů. Následně proběhla obecná rozprava, přičemž ze strany některých senátorů byly k návrhu zákona uvedeny tyto výhrady:
- bylo poukázáno na stanovisko Rekonstrukce státu zaslané senátorům, jehož obsahem bylo hodnocení toho, jak se návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou vypořádal s požadavky prosazovanými Rekonstrukcí státu; v tomto smyslu byl návrh zákona hodnocen jako "nedostatečný z hlediska vytvoření podmínek pro stabilní a profesionální fungování české státní správy";
- v některých vystoupeních bylo poukázáno na údajnou politizaci v souvislosti s tím, že z návrhu zákona byla vypuštěna úprava týkající se institutu Generálního ředitelství a do návrhu zákona byl zapracován institut tzv. politických náměstků;
- v některých vystoupeních byly uvedeny věcné výhrady ke konkrétním ustanovením návrhu zákona a bylo avizováno předložení pozměňovacích návrhů, pokud se návrh zákona dostane do podrobné rozpravy;
- k výhradám týkajícím se nestandardního legislativního procesu bylo uvedeno, že šlo skutečně o nestandardní proces, na druhou stranu však bylo poukázáno na to, za jakých okolností byl daný legislativní proces "spuštěn";
- k diskutované záležitosti týkající se tzv. politických náměstků bylo poukázáno na to, že tento institut je v řadě západních zemí zcela běžný a jeho funkce vychází právě z ústavního systému.
32. Po skončení obecné rozpravy, v níž byl podán také návrh na zamítnutí návrhu zákona, bylo v souladu se zákonem č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, nejprve hlasováno o návrhu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, jak ve svém usnesení doporučily dva výbory, a tento návrh byl schválen; v hlasování s pořadovým číslem 6 ze 71 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 36 pro tento návrh hlasovalo 47 a proti bylo 15 senátorek a senátorů.
33. Předseda Senátu shrnul, že při projednávání návrhu zákona v Senátu k němu sice byly vysloveny výhrady, v žádném z vystoupení však nebyla příslušná úprava hodnocena v tom smyslu, jako je tomu v návrhu prezidenta republiky, tedy že je v rozporu s ústavními principy, ať již z hlediska samotného legislativního procesu, v němž byl přijat zákon o státní službě, nebo některých jeho ustanovení vyjmenovaných v podaném návrhu. Při projednávání zmíněného návrhu zákona bylo známo, že tzv. komplexní pozměňovací návrh byl připravován v působnosti vlády (při Úřadu vlády, poté na Ministerstvu vnitra) a byl také za účasti předsedy vlády a dalších členů vlády projednán se zástupci odborů a zaměstnavatelů, jak vyplývá ze záznamu zasedání 110. plenární schůze Rady hospodářské a sociální dohody České republiky. V Senátu celkově i při vědomí určitých nedostatků návrhu zákona převážil přístup založený na potřebě jeho včasného přijetí s tím, že některé z kritizovaných úprav bude možné v dalším období změnit.
III./c Vyjádření vlády České republiky
34. Dne 9. ledna 2015 obdržel Ústavní soud vyjádření vlády zaslané pověřeným ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Jiřím Dienstbierem.
35. Vláda úvodem uvádí, že svou účast v předmětném řízení považuje za nutnou nejenom z důvodu potřeby vyvrácení tvrzení obsažených v návrhu prezidenta republiky, jež považuje za nedůvodná, ale chápe ji též jako příležitost k veřejné obhajobě potřebnosti prezidentem republiky napadeného zákona, jakož i racionality a ústavní konformity procesu jeho přijímání. Vláda připomíná, že prezidentem republiky napadený zákon představuje naplnění 23 let trvajícího legitimního očekávání občanů České republiky na přijetí a aplikaci v čl. 79 odst. 2 Ústavy předvídaného zákona, který upravuje právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech, přičemž služební zákon č. 218/2002 Sb. nelze podle názoru vlády považovat za naplnění uvedeného legitimního očekávání, neboť před jeho úplným zrušením byla jeho účinnost, původně plánovaná od 1. ledna 2004, celkem pětkrát odložena, naposledy zákonem č. 445/2011 Sb. na 1. leden 2015. Nyní napadený zákon je dle vlády zároveň splněním závazku vlády vůči občanům České republiky na přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě, splněním závazku České republiky vyplývajícího z dokumentu Dohoda o partnerství pro programové období 2014-2020, resp. splněním ex ante kondicionality pro čerpání evropských fondů, které jsou pro Českou republiku rezervovány pro léta 2014 až 2020, výsledkem intenzivní součinnosti odborné veřejnosti, vlády a Parlamentu v průběhu legislativního procesu, výsledkem demokratického diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit, a zároveň též i splněním podmínky prezidenta republiky pro jmenování vlády (s odkazem na projev prezidenta republiky ze dne 10. ledna 2014).
1. K námitce neústavnosti procedury přijímání zákona
36. Vláda se nejprve vyjádřila k tvrzené protiústavnosti legislativního procesu. Uvedla, že právní argumentace navrhovatele je založena především na obecném zpochybnění ústavní konformity procedury přijímání zákona na půdě Poslanecké sněmovny ve smyslu tvrzeného nenaplnění ústavních pravidel parlamentního práva, resp. nesplnění požadavků ústavně souladné legislativní procedury. Konkrétní námitky navrhovatele pak směřují proti: 1. vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko, 2. absenci důvodové zprávy k návrhu zákona a zejména pak 3. proti samotnému rozsahu komplexního pozměňovacího návrhu předloženého ústavně právním výborem Poslanecké sněmovny k návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), [sněmovní tisk 71/8 (dále též jen "první komplexní pozměňovací návrh")].
37. Vláda úvodem přibližuje svůj vztah k textu komplexního pozměňovacího návrhu (prvního i druhého), neboť právě tyto návrhy se staly základem prezidentem republiky napadeného zákona. Formálněprávní aspekty použití institutu komplexního pozměňovacího návrhu se pak zároveň staly i předmětem návrhu na přezkum ústavnosti procesu přijetí zákona Ústavním soudem.
38. Role vlády coby iniciátora předložení, resp. legislativně-technického zpracovatele textu prvního komplexního pozměňovacího návrhu je obecně známou skutečností. I přesto, že jde podle vlády o evidentní notorietu, nutí formulace obsažené v odůvodnění návrhu prezidenta republiky vládu k tomu, aby stručně popsala svou roli v legislativním procesu, jehož výsledkem je prezidentem republiky napadený zákon.
39. Vláda připomíná své programové prohlášení ze dne 14. února 2014, v němž se mj. zavázala k přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě s tím, že tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků.