2. Zachování napadeného zákona v platnosti navzdory jeho přijetí ústavně vadným postupem totiž nález odvíjí od právního názoru vyjádřeného v bodech 44 a 45 nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.). Podle něj "formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti" za situace, v níž "by formální zrušení právní úpravy ... znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu" (body 142, 144 a 166 dnešního nálezu). K tomu je nutno uvést, že Ústavní soud se v uvedeném nálezu citovaným názorem odklonil od své starší ustálené judikatury [viz již nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)] a že následně jeho pozdější nálezy tento názor do značné míry korigovaly [sp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)].
3. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02(476/2002 Sb.) se totiž bezprostředně před větou citovanou v bodu 122 dnešního nálezu rovněž uvádí: "Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu. Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci."
4. Relativizaci nezbytnosti dodržování procedurálních pravidel v zákonodárném procesu a názor, že nelze zrušit zákon pouze z důvodu nedodržení řádné legislativní procedury, Ústavní soud odmítl v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10(80/2011 Sb.), v jehož bodech 101 až 105 blíže objasnil závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05obsažené v jeho bodech 44 a 45. Dnešní nález z nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10sice rovněž čerpá (v bodě 143), citace z něj zde však jednostranně vytrhuje z kontextu a pro nynější věc klíčové právní věty zamlčuje, takže se naskýtá poněkud pokřivený obraz jeho vyznění. Jelikož je třeba číst v úplnosti, co Ústavní soud v bodech 101 až 105 nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10uvedl, na tomto místě na ně jen odkazuji. Pro účely dokladu o tom, že právní názor vyjádřený v oněch bodech 44 a 45 nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05(jenž je výchozím i pro dnešní nález) byl nálezemsp. zn. Pl. ÚS 55/10značně usměrněn, postačí ocitovat alespoň část z odkazované pasáže jeho odůvodnění: "103. Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů obsažených v nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05by bylo, že porušení ústavních kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem), přičemž k algoritmu přezkumu se Ústavní soud již vyjádřil v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodu 61. To však s ohledem na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky není akceptovatelné, neboť zmíněné ustanovení zákona o Ústavním soudu je jeho provedením. Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici ... 105. Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní relevance."
5. Až donedávna bylo judikaturou Ústavního soudu přijímáno, že postup přezkumu podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je takový, že v prvním kroku se zkoumá dodržení normotvorné kompetence orgánu, který napadený právní předpis vydal, ve druhém kroku dodržení ústavně předepsaného způsobu (procedury) jeho přijetí, a teprve není-li shledáno jejich porušení, tak ve třetím kroku se přistoupí k přezkumu obsahu předpisu. Shledá-li tedy Ústavní soud protiústavnost již v nedodržení kompetence či v porušení legislativní procedury, k přezkumu materie předpisu již nepřikročí [viz např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) čisp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 42 a v něm uvedenou judikaturu, kde se též uvádí, že "v případě námitky neústavního postupu při schvalování zákonů platí ... princip minimalizace zásahu tak, že v takovém případě se již o obsahu zákona nerozhoduje"]. Dnešní nález potvrzuje, že se tento postup opouští. Již v loňském nálezusp. zn. Pl. ÚS 28/13ze dne 10. 7. 2014 (161/2014 Sb.), body 53, 54) Ústavní soud uvedl, že "s přihlédnutím k tomu, že navrhovatel, ač pregnantně formuloval výhrady k vadám legislativního procesu, formulací petitu dal zřetelně najevo, že hodlá vznést i námitky materiální a dává přednost posouzení ústavnosti napadeného zákona z hlediska materiálního ... [f]ormální zrušení právní úpravy vtělené do zákona ... - bez hodnocení dopadu zákona na materiální ústavnost - by ... z hlediska principu proporcionality mělo ustoupit požadavkům efektivní ochrany ústavnosti". Novinkou nyní je, že k tomu, aby si Ústavní soud vybral, zda zákon zruší kvůli proceduře, nebo obsahu, nepotřebuje studovat ani podání navrhovatele, aby zjistil, čemu dává přednost.
6. V tomto terénu se pak pohybuje odůvodnění zamítavého výroku dnešního nálezu ve vztahu k návrhu na zrušení celého zákona. Vyvažování vzájemně kolidujících ústavních norem, resp. ústavně chráněných hodnot, se pro příště zřejmě stává již běžnou (ba nezbytnou?) součástí postupu Ústavního soudu také při posuzování toho, zda před derogací celého právního předpisu kvůli jeho přijetí způsobem nikoli ústavně předepsaným má být upřednostněn obsahový přezkum, jehož jedním z možných vyústění je zachování předpisu (či většiny jeho ustanovení) v platnosti (a účinnosti). Restriktivní přístup k přezkumu ústavnosti legislativní procedury, který a priori činí "rozdíl v derogaci právního předpisu, který v době vykonatelnosti derogačního nálezu ještě nebyl účinný, či nebyl ještě aplikován" (bod 163), na základě čehož poskytuje jakousi vyšší míru ochrany právním předpisům již účinným, se však nakonec obrací právě proti principu "efektivní ochrany ústavnosti", jehož se dnešní nález dovolává. Požadavek řádného dodržení normotvorné procedury (minimálně na úrovni ústavních norem) se v právním státě vztahuje bezvýjimečně na přijímání všech právních předpisů. Žádného beneficia v podobě ohledu na "zcela specifickou situaci" (bod 160) tu nepožívá ani sebevýznamnější zákon, tedy ani ten "na jehož základě probíhá zcela zásadní reforma personálního základu státní správy v České republice" (bod 163).
7. V rámci provedeného vyvážení kolidujících ústavně chráněných hodnot (tj. hodnoty řádného legislativního procesu prostého obcházení institutu zákonodárné iniciativy dle čl. 41 odst. 2 Ústavy předložením nového návrhu zákona cestou pozměňovacího návrhu versus zachování právních poměrů zákonem nastolených, v nichž se jeho adresáti nacházejí) ovšem uznávám závažnost argumentu potřeby ochrany právní jistoty státních zaměstnanců ve správních úřadech (body 160 až 163) v situaci, kdy již zákon o státní službě v průběhu řízení před Ústavním soudem nabyl plné účinnosti a nadto vstoupil i do fáze své celkové aplikace (od 1. 7. 2015). Tento argument považuji pro účely onoho vyvažování za jediný nosný.
8. Naopak jakkoli se mohou jevit závažnými výhrady a podmínky "ze strany Evropské unie" (bod 164), nelze tomuto argumentu přiznat jinou než jen hospodářskou či politickou, a nikoli ústavněprávní povahu (ostatně konkrétní právní závazky České republiky vůči Evropské unii v tomto směru nález ani nezmiňuje). Jde přece především o to, aby byla profesionální a funkční státní správa - díky naplnění čl. 79 odst. 2 Ústavy - konečně uvedena v život, nikoli o to, zda je stát k tomu zvnějšku nucen a finančně pobízen či trestán.
9. Další spornou rovinou dnešního nálezu je argumentační tendence, podle níž při hodnocení účelů zachovávání požadavků "na kvalitu legislativního procesu" získává prioritu "ochrana subjektů zákonodárného procesu" (body 143, 145 až 158) před ochranou "objektivních hodnot plynoucích z principu právního státu" (bod 162). Jednoduše řečeno, postačí, že nikdo z relevantních aktérů (vláda, poslanci, senátoři, parlamentní menšina) neutrpěl na svých právech, tj. necítil se dotčen postupem porušujícím pravidla zákonodárného procesu (tamtéž). Tento subjektivistický přístup může být ovšem nebezpečný: kde leží hranice přijatelnosti všeobecného konsensu o přípustnosti dohodnutého porušení závazných pravidel? Ústavní soud přece již konstatoval, že "[m]íra uvážení vlády a Poslanecké sněmovny spojená s určením způsobu projednávání návrhu zákona však není bezbřehá, nýbrž její meze vyplývají z ústavní funkce zákonodárné procedury" (nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 113).
10. Nadto nesouhlasím s názorem, že když se vláda "necítí dotčena neumožněním výkonu její ústavní kompetence vyjádřit se ke každému návrhu zákona ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy" (bod 149), protože "komplexní pozměňovací návrh byl vládní iniciativou na základě dohody koaličních stran" (bod 151), že tím nedošlo k obejití uvedeného ustanovení Ústavy. Právo vlády vyjádřit se ke všem návrhům zákonů dle čl. 44 odst. 1 Ústavy se realizuje pouze formalizovaným postupem, upraveným Ústavou a zákonem: vláda musí být o stanovisko požádána předsedou Poslanecké sněmovny a návrh zákona jí musí být doručen, aby se k němu mohla v ústavní lhůtě vyjádřit ve sboru, tedy na své schůzi přijetím usnesení (čl. 44 odst. 2, čl. 76 Ústavy, § 87 odst. 2 věta druhá zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Uvedený institut vyjádření vlády dle čl. 44 odst. 1 Ústavy tedy nemohou "suplovat" jiné právní instituty či okolnosti, tedy ani jiná usnesení vlády a její další materiály zmiňované ve vyjádření vlády (body 42 až 47, 150 a 151), natožpak právo člena vlády účastnit se schůzí komor s právem přednostního slova dle čl. 38 odst. 1 Ústavy. Tvrzení odůvodnění dnešního nálezu, že "nic nebránilo vládě ... trvat na svém vyjádření dle čl. 44 Ústavy" (bod 152) je nesmyslné již proto, že i kdyby to snad vláda chtěla, přesto by předsedou Poslanecké sněmovny o stanovisko požádána nebyla (ani by tak nemohl učinit), protože s "komplexním pozměňovacím návrhem" se zacházelo jako s návrhem k původní poslanecké iniciativě (stanovisko vlády bylo přijato právě jen k ní - tisk 71/1), a nikoli jako s návrhem zákona.
11. Nemohu přijmout ani lehkost, s níž se většina pléna vyrovnala s časovými aspekty projednávání zákona o státní službě v Poslanecké sněmovně, když se spokojila s tím, že "všechny zákonné lhůty při projednávání tisku 71 byly dodrženy" (bod 157). Většina pléna si sice povšimla, že byl "komplexní pozměňovací návrh předložen (po politických diskusích a v určité modifikované podobě) opakovaně" (bod 148), tedy že existovaly ve skutečnosti postupně formálně tři, resp. obsahově dva odlišné komplexní pozměňovací návrhy vtělené do usnesení výborů (usnesení ústavně právního výboru z 3. 7. 2014 tisk 71/8 a usnesení téhož výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj z 28. 8. 2014, tisky 71/10 a 71/11), dostatečně však nereflektovala skutečnost, že na seznámení se s onou "druhou verzí" komplexního pozměňovacího návrhu, podstatně odlišnou od verze předchozí, měli poslanci jen dva celé pracovní dny, neboť již dne 2. 9. 2014 byly tyto návrhy projednávány v opakovaném druhém čtení v plénu sněmovny. Ve světle předchozí judikatury Ústavního soudu lze tuto dobu sotva označit za dostačující pro řádné seznámení se s projednávanou materií ze strany poslanců, natožpak širší veřejnosti. Většina pléna v tomto směru nedocenila, že "Ústavní soud již v minulosti zdůraznil, že zákonodárná procedura musí umožnit osobám na ní zúčastněným ,reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem' (nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07). Je zřejmé, že jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit ho a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108). Výše uvedený požadavek ,reálného posouzení' se ale nevztahuje jen na členy parlamentních komor, nýbrž se týká i širší veřejnosti, jejíž kontrole a kritickému hodnocení musí být zákonodárný proces v demokratickém státě vždy otevřen. Nakonec ani samotná parlamentní rozprava nesměřuje jen dovnitř zákonodárného sboru. Volení zástupci občanů jsou v přímé konfrontaci s názory svých oponentů nuceni veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy, čímž umožňují veřejnosti zjistit, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv. Vzájemná konfrontace se tak neomezuje toliko na výměnu argumentů mezi jednotlivými poslanci a senátory, nýbrž je nezbytné ji pojímat v širším smyslu, a to ve spojitosti se současně probíhající veřejnou diskusí, jež může mít ty nejrůznější představitelné podoby. Platí přitom, že stejným způsobem, jakým volení zástupci působí na formování názorů veřejnosti k jednotlivým otázkám veřejného zájmu, ovlivňuje i veřejné mínění formování postojů a rozhodování jednotlivých poslanců a senátorů (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 106, nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 55 a 56). Tím je nakonec naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu." [nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 206].
II. K ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě
12. Na rozdíl od většiny pléna jsem dále toho názoru, že mělo být zrušeno napadené ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě, podle něhož vláda stanoví nařízením obory státní služby. Toto ustanovení totiž blanketně zmocňuje vládu k primárnímu stanovení obsahu právního pojmu, který se ze zákona ani v obecných znacích nijak nepodává. Zákon tak nestanoví nezbytné meze, v nichž se vláda ve své nařizovací pravomoci při vymezení oborů státní služby smí pohybovat. Sotva lze mít totiž za to, že tyto meze vyplývají alespoň ze smyslu a účelu zákona o státní službě, když tento zákon ani v ustanoveních o svém předmětu a působnosti (§ 1), ani na jiném místě nenaznačuje, co se pod oněmi "obory" může rozumět (v příloze zákona se ještě užívá pojmu "specializované obory služby", opět bez jakéhokoli vymezení, zřejmě v návaznosti na zrušený služební zákon a k němu vydané prováděcí nařízení vlády č. 85/2003 Sb., které tyto specializované obory státní služby stanovilo).
13. Pojem "obory státní služby" zjevně nelze odvozovat ani od ustanovení § 5 odst. 1 zákona o státní službě vymezujícího uzavřeným výčtem činnosti, které zahrnuje státní služba. O tom, že tyto činnosti ani rámcově nelze chápat jako určující pro vymezení "oborů" státní služby, svědčí ostatně již dvě nařízení vlády vydaná na základě § 5 odst. 2 zákona o státní službě - č. 4/2015 Sb. a č. 106/2015 Sb. (tím druhým bylo zrušeno prvně uvedené). Nahlédnutím do platného nařízení vlády o oborech státní služby lze zjistit, že vláda takto vytvořila např. obory státní služby "Umění", "Církve a náboženské společnosti", "Lidská práva", "Cestovní ruch", "Bydlení", "Zemědělství", "Lesní hospodářství", "Myslivost", "Rybářství a včelařství", "Doprava" atd. Není ovšem vůbec zřejmé, jaký mají takto vymezené obory průnik s činnostmi, které zahrnuje státní služba dle § 5 odst. 1 zákona. Vláda si jistě může vymyslit i řadu dalších oborů státní služby než nynějších 79, aniž by ji v tom zákon jakkoli omezoval. Neplatí tedy teze nálezu, dle níž "?z? obsahu a účelu zákona, zejména pak z jeho § 5 odst. 1 vymezujícího činnosti spadající pod státní službu, lze dovodit meze, ve kterých se vláda při své nařizovací činnosti bude pohybovat" (bod 198).
14. Absenci jakýchkoli zákonných mezí pro nařizovací pravomoc vlády při vymezení pojmu "obor státní služby" v zákoně o státní službě lze ilustrovat i srovnáním s předchozí úpravou obsaženou ve služebním zákonu č. 218/2002 Sb. Jeho § 5 stanovil, že "(1) Oborem služby se rozumí úsek činnosti služebního úřadu nebo jeho část vyplývající ze zvláštního zákona, který stanoví jeho působnost. (2) Státní zaměstnanec vykonává službu na služebním místě v oboru služby, do kterého byl jmenován. (3) Vláda stanoví nařízením obory služby vyplývající ze zvláštních zákonů". Byla zde tedy stanovena vazba na působnost úřadu vymezenou zákonem.
15. Již za platnosti ústavní listiny z roku 1920 (srov. její § 55) Nejvyšší správní soud uvedl (nález z 22. 1. 1926, Boh. adm. č. 5309), že nařízení vlády se drží v mezích zákona jen tehdy, když nejen nevybočuje z rámce formálně mu vytčeného zákonem, ale též uvnitř tohoto rámce upravuje materii jen tím způsobem, jak to vyžadují účel a tendence prováděného zákona. Ústavní ustanovení o zákonných mezích pro vydání nařízení vlády přitom může mít praktický význam jen tam, kde zákon skutečně nějaké meze nařizovací moci vlády uložil (srov. nález Nejvyššího správního soudu z 28. 6. 1929, Boh. adm. č. 8073). Závěry prvorepublikové judikatury jsou vzhledem k obdobně koncipovanému čl. 78 Ústavy použitelné i v podmínkách ústavního pořádku České republiky.
16. Jakkoli vláda nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění k vydání nařízení, přesto pro případ, že je zákon obsahuje, Ústavní soud již konstatoval, že zákonodárcem stanovené vymezení obsahu nařízení vlády musí být dostatečně konkrétní, aby bylo možno usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard [nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)]. S odkazem na svou dřívější judikaturu též uvedl: "Nařízení vlády tedy podobně jako jiný podzákonný předpis může toliko podrobněji konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) aj.]." [nálezsp. zn. Pl. ÚS 13/12(viz výše), bod 24].
17. Proto tím, že zákonodárce v ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě přikázal vládě pojem "obory státní služby" zcela naplnit obsahem právě až jejím nařízením, aniž by zákon určoval intence tohoto pojmu, rezignoval na svou výlučnou pravomoc k prvotní, tedy zákonné normotvorbě, což mu ovšem čl. 78 Ústavy nedovoluje.
18. V ostatním se připojuji k bodu I odlišného stanoviska soudce Vladimíra Sládečka.
III. K ustanovení § 22 zákona o státní službě
19. Konečně mám za to, že měl být zrušen i napadený § 22 zákona o státní službě, který stanoví "základní předpoklad pro přijetí do služebního poměru" větou, dle níž: "Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
20. Toto ustanovení již svou obecností, resp. neurčitostí až vágností vystavuje každého žadatele o přijetí do služebního poměru nejistotě, co splnění tohoto základního předpokladu vlastně všechno znamená. Slovo předpokládat implikuje subjektivní pravděpodobnostní úvahu o budoucím chování, resp. o způsobilosti žadatele. Tato úvaha však bude vždy netransparentní vzhledem k neexistenci jakýchkoli zákonných kritérií určujících naplnění tohoto předpokladu. Co vše tedy bude moci být přípustným podkladem (ve smyslu § 50 správního řádu) pro úvahu o splnění tohoto předpokladu? Třeba i policejní informace o účasti žadatele na té či oné demonstraci, informace zpravodajských služeb, zprávy z médií apod.? Mnohé z těchto zdrojů mívají přece pouze hypotetickou povahu a jsou vůči skutečnému chování žadatele nepřesné, neúplné, nerelevantní vzhledem ke kritériím podle § 22 zákona o státní službě atd. Možnou svévoli a nejasnost při rozhodování o splnění základního předpokladu pro přijetí do služebního poměru tak podtrhuje skutečnost, že zákon o státní službě neobsahuje žádné další, na § 22 navazující ustanovení, které by jej konkretizovalo výčtem okolností, jež představují bez dalšího nesplnění obecných kritérií stanovených v uvedeném výchozím (v podstatě deklarativním) ustanovení.
21. Nepřijatelné také je, že dané ustanovení obrací důkazní břemeno: klade jej na žadatele, aby ten při názoru výběrové komise, že základní předpoklad pro přijetí do služebního poměru nesplňuje, dokazoval, že jej naopak splňuje. O tom, že nesplňuje tento základní předpoklad, se žadatel od výběrové komise přitom ani nemusí dozvědět, když ta pouze kromě výběru, resp. sestavení pořadí úspěšných žadatelů sestaví i "seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli" (§ 28 odst. 2 zákona o státní službě). Rovněž z toho, že se na výběrovou komisi vztahuje ustanovení správního řádu o řízení před kolegiálním orgánem (§ 164 odst. 2 zákona o státní službě, viz § 134 správního řádu), vyplývá, že tato komise v uvedeném ohledu zjevně nic prokazovat ani odůvodňovat nemusí, a to ani v protokolu o průběhu a výsledku výběrového řízení (§ 164 odst. 3 zákona o státní službě). Za této situace bude pro neúspěšného žadatele velmi obtížné bránit se před výběrovou komisí či v řízení o opravných prostředcích (tj. o námitkách proti protokolu, o nichž opět rozhoduje tato komise - § 164 odst. 4 a 5, resp. o odvolání) neoprávněnému podezření, že nesplňuje základní předpoklad pro přijetí do státní služby. Přitom důvodnost, tedy doložitelnost úsudku o nesplnění tohoto základního předpokladu konkrétními fakty, je klíčová. Již prima facie je zřejmé, že uplatnění § 22 zákona o státní službě může začasté vést k porušení čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mají občané přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek.
22. Na rozdíl od platného zákona předchozí úprava obsažená v § 30 odst. 1 větě druhé služebního zákona stanovila: "Do služby nelze jmenovat fyzickou osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu." Je zjevné, že podle této normy důkazní břemeno tížilo příslušný služební orgán, neboť právě on musel prvotně prokázat svůj předpoklad, že žadatel nebude ve službě splňovat stanovená kritéria. Takový postup odpovídá demokratickému právnímu státu, jenž presumuje řádnost (důvěryhodnost) všech občanů.
23. Z uvedených důvodů měl být § 22 zrušen pro rozpor s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jakož i se zmíněným právem občanů podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Když se tak nestalo, lze jen doufat, že se v praxi prosadí právní názor většiny pléna (označený za ústavně konformní výklad), spočívající v tom, že "pokud správní orgán dojde k závěru, že u konkrétního žadatele o přijetí do služebního poměru nelze předpokládat" splnění kritérií dle § 22 zákona o státní službě, "musí tuto skutečnost prokázat a své závěry řádně odůvodnit".
6. Odlišné stanovisko soudců Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka
Uplatňujeme vůči výrokové části I nálezu, kterou se ruší ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jelikož máme za to, že toto ustanovení nemělo být zrušeno jako protiústavní. K tomuto názoru nás vedou následující skutečnosti.
1. Respektujeme úlohu Ústavního soudu jako ochránce ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který má v řízení o kontrole norem zasáhnout derogačním způsobem jen tehdy, pakliže napadené ustanovení zákona nelze vyložit ústavně souladným způsobem. Úkolem Ústavního soudu je proto odstranit z právního řádu pouze a jedině takové jeho ustanovení, které je zcela zjevně protiústavní a jehož nedostatky (neobratná formulace, neprovázanost s ustanoveními jinými, nevhodná systematika atp.) nelze překlenout v procesu jeho výkladu a následné aplikace.
2. V případě zákona o státní službě zastáváme názor, že celá řada jeho ustanovení je "šita horkou jehlou", je nejednoznačná a nepochybně v praxi budou vyvolávat více či méně závažné aplikační problémy. Ústavní soud však není orgánem, který se podílí na legislativním procesu, a nemá proto ani suplovat roli specializovaných odborů ministerstev, Legislativní rady vlády či akademiků. Jednoduše řečeno, nemá rušit zákon či jeho části jen proto, že jsou napsány nedokonale a sám by si dokázal představit formulace daleko zdařilejší. Tomuto "pokušení" musí být Ústavní soud schopen odolávat.
3. V případě ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě shledává většina pléna jeho protiústavnost v rozporu zejména s čl. 67 odst. 1 Ústavy, podle něhož je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. S tímto výkladem však nesouhlasíme.
4. Předně, je velmi nejednoznačné, jakým způsobem a jak dalece je možno toto vrcholné postavení vlády vlastně vykládat, zda ve smyslu personálním, normotvorném, funkčním či třeba rozpočtovém. Koncepce vládní moci je totiž podle ústavního pořádku pojata dualisticky a je spíše výjimkou než pravidlem přesný výčet kompetencí vlády. Působnost vlády je tedy v rámci výkonné moci všeobecná, a platí proto, že úkoly exekutivy výslovně nesvěřené prezidentovi republiky příslušejí vládě.
5. V daném případě je protiústavnost většinou pléna spatřována v okolnosti, že vláda u taxativně vypočtených státních orgánů nemůže bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, snížit počet služebních míst a objem prostředků na platy oproti předchozímu roku, což zřejmě vyvolává obavu z toho, že by "vládě přerostly přes hlavu" a příliš by se emancipovaly. Tyto obavy nesdílíme, a to již proto, že jejich pravomoc a působnost je vymezena zákonem a nemohou činit nic, co zákon výslovně nestanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
6. Poukazujeme rovněž na skutečnost, že některé z těchto orgánů spadají pod vykonavatele státní správy mimo její organizační soustavu a spojují v sobě dva zdánlivě protikladné prvky: nezávislost a výkon státní správy. Jejich nezávislost je dána právě tím, že tvoří relativně samostatné organizační složky státu, mají vlastní rozpočtovou kapitolu a v jejich čele nestojí člen vlády (viz také např. D. Hendrych a kol. Správní právo - obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, str. 123). Nikoliv náhodou zákonodárce zvolil i odlišný způsob jmenování předsedů těchto orgánů, než je tomu u ministerstev. Jejich věcná působnost a jim vymezená pravomoc spočívá zejména v regulaci určitých specifických oblastí, a v této logice je proto zcela konsekventní, že mají být co možná nejméně závislé na aktuální politické situaci a jejich smysl má být dán zejména odborností a personální nezávislostí na exekutivě.
7. Takto viděno proto nespatřujeme v omezené možnosti vlády zasahovat do stanoveného počtu služebních míst a objemu prostředků na platy, plynoucí z předmětného ustanovení, nedostatek dosahující protiústavní intenzity. Z tzv. kompetenčního zákona (§ 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky) ostatně plyne, že ministerstva (pod touto zkratkou se rozumí i ostatní ústřední orgány státní správy) se ve veškeré své činnosti řídí (též) usneseními vlády, takže se jedná o tzv. jiné správní úřady s celostátní působností řízené vládou (D. Hendrych, c. d., str. 121). Obavy ze zásadního zpochybnění vrcholného postavení vlády vůči těmto orgánům se proto jeví jako liché, nemluvě ani o tom, že většina jejich předsedů je jmenována a odvolávána vládou (§ 2 odst. 3 kompetenčního zákona, ve znění do 31. 12. 2014), takže si lze obtížně prakticky představit, že by mezi těmito orgány a vládou nebyla hledána konsensuální řešení. Právě ve způsobu jmenování a odvolávání předsedů těchto orgánů ostatně spočívá i záruka legitimačních řetězců, na které většina pléna poukazuje. Naznačené tvrzení, že v důsledku předmětného zákonného ustanovení by došlo k vynětí těchto orgánů z legitimačního řetězce a k oslabení odpovědnosti vlády za řízení státu prostřednictvím státní správy, proto není opodstatněné.
8. Pokud bychom totiž většinový názor pléna měli brát doslovně a konsekventně, pak by zřejmě měla být shledána protiústavnost již samotné existence těchto státních orgánů z důvodu velmi omezeného vlivu vlády na jejich postavení a činnost. Nejsme si jisti, zda si většina pléna uvědomuje všechny případné důsledky jí použité argumentace.
9. Je vhodné rovněž připomenout, že pokud by se zmiňované státní orgány dopouštěly nezákonností či jiných excesů, které by se negativně projevovaly v právní sféře jednotlivců, je systémovým řešením jejich soudní kontrola, vykonávaná správním soudnictvím.
10. Nelze konečně ani přehlédnout, že i samotná vláda toto své sebeomezení plně podporuje, jak plyne z jejího vyjádření k návrhu. Máme za to, že pokud za této situace Ústavní soud vyjadřuje potřebu chránit výsostné postavení vlády i proti jejímu přesvědčení, značně tím vybočuje ze své ústavní role ochránce ústavnosti, byť i v jejím objektivním smyslu.
11. Shrnuto: jakkoliv se osobně nemusíme ztotožňovat se zvoleným řešením a můžeme mít i určité odborné výhrady vůči celkové koncepci těchto ústředních správních úřadů, respektujeme zdrženlivost Ústavního soudu a máme za to, že jeho úkolem není chránit vládu před případnou přílišnou emancipací těchto orgánů.
7. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Zemánka k odůvodnění výroku I
Jakkoliv souhlasím se závěrem, že "[t]akový průnik do oblasti odpovědnosti a působnosti ... parlamentně odpovědné vlády není nutný ani v případě požadavků plynoucích z předpisů práva Evropské unie" (bod 234), postrádám jeho hlubší odůvodnění, které by plně reflektovalo rozsah závazku České republiky jako členského státu Evropské unie k zajištění nezávislosti některých správních orgánů, vyplývající z předpisů unijního práva (ve vztahu k ochraně osobních údajů srov. čl. 16 Smlouvy o fungování Evropské unie a čl. 28 směrnice 95/46/ES; ve vztahu ke statistice srov. bod 20 a čl. 2 odst. 1 nařízení č. 223/2009; ve vztahu k oblasti regulace médií srov. bod 94 a čl. 30 směrnice 2010/13/EU; ve vztahu k regulaci trhu s energiemi srov. čl. 39 směrnice 2009/73/ES či čl. 35 směrnice 2009/72/ES; ve vztahu k regulaci telekomunikačních služeb srov. bod 11 a čl. 3 odst. 2 směrnice 2002/21/ES a čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1211/2009; ve vztahu k jaderné bezpečnosti srov. bod 8 a čl. 5 směrnice 2009/71/Euratom).
Nezávislý výkon některých správních, zejména regulačních a dozorových agend spojených s liberalizací a restrukturalizací určitých oblastí národního hospodářství, s otevřením vybraných trhů hospodářské soutěži nebo s privatizací státních podniků ve strategických odvětvích, postulovaný těmito předpisy unijního práva jako nepřímý, na vnitrostátní úroveň zpětně delegovaný výkon pravomocí, které členské státy svěřily Evropské unii, vyžaduje přijetí přiměřených opatření na vnitrostátní úrovni s cílem zajistit především účinné strukturální oddělení rozhodovací činnosti správních orgánů od zájmů subjektů podřízených takové regulaci a dozoru - provozovatelů přenosových a rozvodných sítí, poskytovatelů licencovaných služeb aj. (funkční nezávislost), včetně zajištění dostatečných personálních kapacit a finančních zdrojů těchto orgánů.
Ústavní soud ovšem také měl zřetelně deklarovat, že vnímá i posun unijní legislativy směrem k požadavku politické nezávislosti, vylučujícímu jak přímý dohled státu nad rozhodovací činností těchto správních orgánů, tak jeho nepřímý vliv s podobným účinkem. Tento trend se promítl i do rozsudku Soudního dvora Evropské unie (velkého senátu) ze dne 9. března 2010 ve věci C-518/07 Evropská komise proti Spolkové republice Německo týkající se ochrany fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Zde Soudní dvůr Evropské unie interpretoval požadavek plné nezávislosti ("complete independence") extenzivně s tím, že "státní dohled jakékoliv povahy v zásadě umožňuje vládě ... přímo nebo nepřímo ovlivňovat rozhodnutí orgánů dozoru, případně tato rozhodnutí rušit nebo měnit" (bod 32). Pokud má dohled vrcholného orgánu výkonné moci pouze zajistit dodržování vnitrostátních a unijních právních předpisů správními orgány a nesleduje prosazování politických cílů, jak tvrdila spolková vláda (bod 33), plní tento úkol soudní kontrola, které rozhodnutí těchto orgánů podléhají (bod 42). Nelze naopak vyloučit např. zneužití přístupu k databázím osobních údajů pro politické účely či jiný neobjektivní postup ze strany státního dohledu (bod 34).
Poukaz na politický rozměr unijního požadavku nezávislosti některých správních orgánů, který v odůvodnění postrádám, by neoslabil názor Ústavního soudu, který sdílím, že ani zmíněný posun neukládá členským státům povinnost frontálního prolomení zásady národní institucionální autonomie. Předmětné unijní směrnice ponechávají vnitrostátním opatřením prostor pro volbu forem a mechanismů implementace požadavku nezávislosti, odpovídající modelu ukotvení postavení nezávislých správních orgánů v právním řádu toho kterého státu, což platí i pro institucionální opatření, nutně doprovázející přímo aplikovatelná unijní nařízení.