47. V projednávaném případě obvodní soud vycházel z toho, že hlavní město Praha mělo povinnost odstraňovat náledí a sníh z komunikace, na které stěžovatel utrpěl úraz. Obvodní soud na věc neaplikoval žádný právní předpis hlavního města Prahy. V rámci odvolacího řízení uplatnila Česká pojišťovna, a. s., jako vedlejší účastník civilního řízení argument, že chodník, na němž došlo k úrazu, byl ze zimní údržby vyloučen pražskou obecně závaznou vyhláškou č. 45/1997. Městský soud se až do vydání rozsudku k této otázce nijak nevyjádřil. Následně v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že na věc aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 35/1999, tedy jinou vyhlášku, než na kterou odkázala Česká pojišťovna, a. s. Ústavní soud konstatuje, že z formálního hlediska je obecně závazná vyhláška č. 35/1999 novelizací obecně závazné vyhlášky č. 45/1997. Z obsahového (materiálního) hlediska jde ovšem o nový předpis, protože obecně závazná vyhláška č. 35/1999 zcela nově vymezila úseky pozemních komunikací, na nichž se nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí. Na základě obecně závazné vyhlášky č. 35/1999 dospěl městský soud k závěru, že hlavní město Praha nemělo povinnost odstraňovat sníh a náledí z chodníku, na němž došlo k úrazu, protože ten byl podle městského soudu touto obecně závaznou vyhláškou vyloučen ze zimní údržby. Podle § 27 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném v době úrazu stěžovatele totiž mohla obec svým nařízením vymezit úseky místních komunikací a chodníků, na nichž se pro jejich malý komunikační význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí; podle téhož ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2002 mohla obec totéž učinit obecně závaznou vyhláškou.
48. Ačkoliv městský soud dospěl k závěru, že na věc dopadá obecně závazná vyhláška č. 35/1999 a že touto vyhláškou bylo místo úrazu stěžovatele vyloučeno ze zimní údržby, s tímto svým náhledem seznámil účastníky řízení až v napadeném rozsudku. Účastníci řízení přitom nemohli z dosavadního průběhu řízení, argumentů stran ani vyjádření soudu jakkoliv vytušit, že právě úprava obsažená v obecně závazné vyhlášce č. 35/1999 je pro věc dle městského soudu relevantní, ba dokonce klíčová. Městský soud tedy neposkytl účastníkům řízení možnost vznést argumenty ohledně této otázky, která je podstatná pro řešení případu. Stěžovatel tak mohl své námitky uplatnit až v dovolání (viz následující bod). Městský soud tudíž porušil svou povinnost poskytnout účastníkům řízení prostor pro účinné uplatnění argumentů, a tím porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Nad rámec toho Ústavní soud konstatuje, že účastníci řízení byli postupem městského soudu připraveni i o možnost argumentovat, že ustanovení obecně závazné vyhlášky vylučující příslušný chodník ze zimní údržby je v rozporu se zákonným zmocněním. Jinými slovy, účastníci řízení neměli možnost namítnout, že část místní komunikace, na níž došlo k úrazu, by ani nemohla být vyloučena ze zimní údržby, protože má větší než malý komunikační význam.
49. Ve svém dovolání k Nejvyššímu soudu stěžovatel poukázal na to, že nebylo "prováděno žádné dokazování plány, jež jsou nedílnou přílohou předmětné vyhlášky, z nichž jedině by bylo možno stanovit, zda [místo úrazu] skutečně bylo či nebylo [obecně závaznou vyhláškou] dotčeno". Stěžovatel tedy zpochybnil nejen procesní postup městského soudu, ale i z něj vzešlý závěr. Námitka Nejvyššího soudu obsažená v jeho vyjádření, že "proti zjištěnému obsahu vyhlášky žádné námitky nebyly ani nejsou", se tedy nezakládá na pravdě. Nejvyšší soud se námitkou obsaženou v dovolání stěžovatele věcně nezabýval, konstatoval jen, že obecně závazná vyhláška měla být v řízení provedena jako důkaz. Nejvyšší soud tedy neposkytl stěžovateli prostor pro účinné uplatnění argumentů. Nejvyšší soud tak jednak nenapravil pochybení městského soudu, jednak se téhož pochybení sám dopustil. Nejvyšší soud tudíž nedostál své povinnosti poskytovat základním právům ochranu podle čl. 4 Ústavy a porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
50. Městský soud bude v dalším řízení vázán právním názorem Ústavního soudu. Bude tedy povinen poskytnout účastníkům řízení prostor pro účinnou argumentaci ve vztahu k aplikovaným právním předpisům včetně obecně závazné vyhlášky č. 35/1999. Mimořádnou pozornost by měl městský soud věnovat otázce, zda místo úrazu skutečně bylo touto obecně závaznou vyhláškou nebo jiným právním předpisem hlavního města Prahy vyloučeno ze zimní údržby.
B. Vyloučení náhrady újmy
51. Městský soud dále dospěl k závěru, že v projednávaném případě nemohla vzniknout objektivní odpovědnost hlavního města Prahy za závadu ve schůdnosti podle § 27 zákona o pozemních komunikacích, neboť žádná nepředvídatelná závada ve schůdnosti se na chodníku nevyskytla. Podle městského soudu nemůže být na případ aplikována ani obecná úprava odpovědnosti podle obč. zák. za porušení obecné prevenční povinnosti dle § 415 obč. zák. Uplatnění těchto obecných ustanovení je totiž podle městského soudu vyloučeno speciální právní úpravou obsaženou v § 27 zákona o pozemních komunikacích. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí uvedl, že dle jeho judikatury speciální právní úprava odpovědnosti v § 27 zákona o pozemních komunikacích nevylučuje aplikaci obecných ustanovení o náhradě škody podle obč. zák. Současně ovšem Nejvyšší soud uvedl, že rozhodnutí městského soudu je s touto rozhodovací praxí v souladu. Stěžovatel namítá, že závěry městského soudu vedou k absurdním důsledkům a porušují jeho právo na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny a že Nejvyšší soud své rozhodnutí neodůvodnil logickým a racionálním způsobem.
[1.] Vztah ochrany zdraví podle čl. 7 odst. 1 a čl. 31 Listiny
52. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, jaká základní práva či svobody stěžovatele jsou v projednávaném případě v sázce.
53. Ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny zní: "Nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je zaručena. Omezena může být jen v případech stanovených zákonem."
54. Ustanovení čl. 31 Listiny zní: "Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon."
55. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv uvedených v čl. 31 a dalších tam vyjmenovaných ustanoveních Listiny "domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí."
56. Listina v čl. 31 zaručuje jednak právo na bezplatnou zdravotní péči a zdravotní pomůcky [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 14/02 ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.); nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)], jednak "právo na ochranu zdraví", na něž výslovně odkazuje stěžovatel. V obou případech jde ovšem o práva, která jsou omezena čl. 41 odst. 1 Listiny, a lze se jich proto domáhat "pouze v mezích zákonů, které [čl. 31 Listiny] provádějí".
57. Avšak jak už Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. III. ÚS 2253/13 ze dne 9. 1. 2014 (N 3/72 SbNU 41), bodech 15-16, "ne všechny aspekty práva na ochranu zdraví lze vypořádat s odkazem na čl. 31 Listiny, a tudíž ... odkazem na úpravu v obyčejném zákoně". Je totiž třeba "odlišovat ... právo na ochranu zdraví (soubor opatření státu) a právo na zdraví jako součást ústavního statusu jedince (status positivus a status negativus)". V tomto nálezu rovněž Ústavní soud poukázal na to, že "[z]draví je součástí fyzické integrity člověka a jako takové je chráněno čl. 7 odst. 1 Listiny", přičemž čl. 7 odst. 1 Listiny pochopitelně nepodléhá omezením vyplývajícím z čl. 41 odst. 1 Listiny [srov. obdobně nález sp. zn. II. ÚS 2379/08 ze dne 9. 7. 2009 (N 157/54 SbNU 33), body 12 a 15; dále viz bod 60 níže].
58. Zásahy do zdraví člověka (jako například způsobení zranění nesplněním právní povinnosti) je proto třeba jako zásahy do tělesné a duševní integrity člověka přezkoumávat podle čl. 7 odst. 1 Listiny. Pouze pokud se jedinec domáhá toho, aby stát přijal určitá pozitivní opatření k ochraně jeho zdraví (zpravidla ve smyslu léčebných či preventivních opatření), která neplynou z čl. 7 odst. 1 Listiny či čl. 8 Úmluvy, je namístě přezkum z hlediska práva na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny.
59. V projednávaném případě stěžovatel utrpěl zranění pravé dolní končetiny, jehož následky si nese doposud, a namítá, že za újmu s tím spojenou mu nebyla přiznána žádná náhrada, přestože podle jeho názoru za vznik újmy odpovídá hlavní město Praha nebo případně Technická správa komunikací hl. m. Prahy. Došlo tedy k zásahu do zdraví stěžovatele jako součásti jeho tělesné a duševní integrity, a proto Ústavní soud napadená rozhodnutí přezkoumá z hlediska čl. 7 odst. 1 Listiny. Tomuto přezkumu nebrání ani skutečnost, že stěžovatel se tohoto ustanovení výslovně ve své ústavní stížnosti nedovolává, protože Ústavní soud není právním zdůvodněním ústavních stížností vázán (viz bod 31 výše).
[2.] Tělesná a duševní integrita podle čl. 7 odst. 1 Listiny
60. Podle čl. 7 odst. 1 Listiny je zaručena "[n]edotknutelnost osoby a jejího soukromí". Již ze znění tohoto ustanovení plyne, že má poskytovat širokou ochranu jak osobě člověka, tak jeho soukromí. V důsledku toho má základní právo na nedotknutelnost řadu aspektů. Jedním z nich je ochrana tělesné a duševní integrity člověka. Jednou ze základních součástí tělesné a duševní integrity jednotlivce je jeho zdraví [nález sp. zn. II. ÚS 2379/08 ze dne 9. 7. 2009 (N 157/54 SbNU 33), body 10-11; nález sp. zn. III. ÚS 2253/13 ze dne 9. 1. 2014 (N 3/72 SbNU 41), body 15-16; nález sp. zn. I. ÚS 2930/13 ze dne 11. 11. (N 205/75 SbNU 297), bod 26]. Zásahem do zdraví, a tedy do tělesné a duševní integrity chráněné čl. 7 odst. 1 Listiny, je "způsobení zranění, způsobení či zhoršení choroby, a to i choroby, resp. poruchy psychické, ale i pouhé způsobení bolesti" (nález sp. zn. II. ÚS 2379/08, bod 11).
61. Tělesná a duševní integrita jednotlivce je chráněna i čl. 8 Úmluvy. Tento článek Úmluvy totiž chrání "soukromý život", jenž v pojetí ESLP zahrnuje i tělesnou a duševní integritu jedince (rozsudek ve věci Codarcea proti Rumunsku ze dne 2. 6. 2009 č. 31675/04, § 101; rozsudek ve věci Y. F. proti Turecku ze dne 22. 7. 2003 č. 24209/94, § 33; obdobně rozsudek ve věci Raninen proti Finsku ze dne 16. 12. 1997 č. 20972/92, § 63; rozsudek ve věci X a Y proti Nizozemí ze dne 26. 3. 1985 č. 8978/80, § 22). I malý zásah do tělesné integrity jednotlivce je přitom třeba považovat za zásah do práva na respektování jeho soukromého života dle čl. 8 Úmluvy, pokud je vykonán proti vůli dotčeného jednotlivce (rozsudek ve věci Storck proti Německu ze dne 16. 6. 2005 č. 61603/00, § 168).
62. Podle judikatury ESLP v sobě právo na respektování soukromého života dle čl. 8 Úmluvy zahrnuje i pozitivní závazky státu. Tyto závazky mohou zahrnovat nutnost přijmout určitá opatření i v oblasti vztahů mezi jednotlivci navzájem (rozsudek ve věci Hajduová proti Slovensku ze dne 30. 11. 2010 č. 2660/03, § 45). Obecně mají státy míru uvážení při volbě prostředků, kterými zajistí respektování čl. 8 Úmluvy ve vztazích mezi jednotlivci (rozsudek velkého senátu ve věci Söderman proti Švédsku ze dne 12. 11. 2013 č. 5786/08, § 79). Pokud jde o ochranu tělesné a duševní integrity jednotlivce před ostatními osobami, může pozitivní závazek státu dle judikatury ESLP zahrnovat povinnost zakotvit odpovídající právní rámec zajišťující ochranu proti násilí ("acts of violence"; viz rozsudek velkého senátu ve věci Söderman proti Švédsku, již citovaný, § 80), což platí i v případech lékařské nedbalosti (viz např. rozsudek ve věci Benderskiy proti Ukrajině ze dne 15. 11. 2007 č. 22750/02, § 61-62). V souvislosti s tím může mít stát i druhou, procedurální povinnost, která spočívá v zajištění, aby zmíněné zákony byly skutečně účinné. V případě závažných zásahů do sféry chráněné čl. 8 Úmluvy může být nezbytné, aby poškozená osoba měla k dispozici prostředky trestního práva [viz např. rozsudek ve věci X a Y proti Nizozemsku ze dne 26. 3. 1985 č. 8978/80, § 27, týkající se pohlavního zneužívání; rozsudek ve věci M. C. proti Bulharsku ze dne 4. 12. 2003 č. 39272/98, § 149-153, týkající se znásilnění; rozsudek ve věci Sandra Janković proti Chorvatsku ze dne 5. 3. 2009 č. 38478/05, § 36 a 47, týkající se slovního a fyzického útoku]. V případě lékařské nedbalosti naopak postačí existence účinných civilněprávních prostředků (viz např. rozsudek ve věci Codarcea proti Rumunsku ze dne 2. 6. 2009 č. 31675/04, § 102, nebo nález sp. zn. I. ÚS 2930/13 ze dne 11. 11. 2014 (N 205/75 SbNU 297), bod 28, a tam odkazovanou judikaturu ESLP).
63. V případech týkajících se lékařské nedbalosti se ovšem ESLP zabýval i výší poskytovaných náhrad za porušení čl. 8 Úmluvy. V rozsudku ve věci Oyal proti Turecku ze dne 23. 3. 2010 č. 4864/05 dospěl k závěru, že náhrada, která nedostačuje k uhrazení nákladů spojených s léčením, je nedostatečná (§ 70-72 citovaného rozsudku; zde šlo sice o porušení čl. 2 Úmluvy, ale v případě čl. 8 Úmluvy se uplatňují totožná kritéria, jak uvedl ESLP v rozsudku ve věci Codarcea proti Rumunsku ze dne 2. června 2009 č. 34675/04, § 103). V rozsudku ve věci G. B. a R. B. proti Moldavsku ze dne 18. 12. 2012 č. 16761/09 dospěl ESLP k závěru, že přiznaná náhrada nemajetkové újmy neodpovídá částkám, které ESLP v obdobných případech přiznává, a je zcela nedostatečná, a proto konstatoval porušení čl. 8 Úmluvy (§ 32-33 citovaného rozsudku). Ústavní soud z toho v případě týkajícím se lékařské nedbalosti dovodil, že "[p]ro splnění pozitivního závazku státu k ochraně práva na tělesnou integritu dle čl. 8 Úmluvy ... musí být poškozenému poskytnuto odškodnění v náležité výši nejen v podobě náhrady nemajetkové újmy, ale také v podobě náhrady nákladů spojených s léčením" (nález sp. zn. I. ÚS 2930/13 ze dne 11. 11. 2014, body 2 a 29).
64. ESLP se tedy ve své judikatuře soustředil na případy závažnějších zásahů do fyzické a duševní integrity jednotlivce, způsobených násilným chováním, a na případy týkající se lékařské nedbalosti. Pro řešení případu, v němž jde o náhradu újmy vzniklé v důsledku pádu na zledovatělém chodníku, tato judikatura nenabízí žádná konkrétnější vodítka, a Ústavní soud se proto případem zabýval primárně z hlediska čl. 7 odst. 1 Listiny.
65. Jakýkoliv zásah do zdraví člověka je zásahem do jeho tělesné a duševní integrity, a tedy do sféry chráněné čl. 7 odst. 1 Listiny (viz bod 60 výše). Dojde-li k takovému zásahu, obvykle není možné zajistit nápravu uvedením do původního stavu. Kromě toho, že taková náprava nemusí být s ohledem na tělesné a duševní dispozice lidí obecně možná, jsou zásahy do zdraví člověka typicky spojeny s bolestí či jiným duševním strádáním, u nichž není uvedení do původního stavu ani teoreticky představitelné. Navzdory tomu musí být právu na ochranu tělesné a duševní integrity poskytována ze strany soudní moci ochrana dle čl. 4 Ústavy. To lze zajistit tak, že poškozenému se přizná nárok na náhradu újmy proti jejímu původci. Z toho důvodu je "[v] náhradě jakékoli újmy, a to i újmy na zdraví, ... zapotřebí vidět i jakési ‚pokračování' práv. Skrze uplatnění nároku na náhradu újmy ‚pokračuje' subjektivní právo (na zdraví) nebo právní statek či hodnota (zdraví), z jehož porušení škoda vzešla" [nález sp. zn. III. ÚS 2253/13 ze dne 9. 1. 2014 (N 3/72 SbNU 41), bod 35]. Aby byla ochrana, kterou soudní moc poskytuje právu na tělesnou a duševní integritu podle čl. 7 odst. 1 Listiny, skutečná a účinná, je třeba vycházet z toho, že původce újmy je povinen tuto újmu plně nahradit. Z práva na ochranu tělesné a duševní integrity podle čl. 7 odst. 1 Listiny tedy plyne princip úplné náhrady újmy, majetkové i nemajetkové, tomu, kdo utrpěl újmu na zdraví.
66. Ústavní soud se ostatně již ve své judikatuře věnoval principu plného odškodnění za újmu na zdraví [nález sp. zn. IV. ÚS 444/11 ze dne 5. 12. 2012 (N 200/67 SbNU 573), bod 28] a zdůraznil, že součástí tohoto odškodnění musí být i náhrada nákladů péče o nesamostatnou poškozenou osobu a její domácnost i po ukončení léčby [nález sp. zn. I. ÚS 46/12 ze dne 16. 1. 2013 (N 14/68 SbNU 201); nález sp. zn. I. ÚS 2930/13 ze dne 11. 11. 2014, body 25-32; nález sp. zn. I. ÚS 870/14 ze dne 24. 8. 2015 (N 152/78 SbNU 311), bod 26 a násl.]. Již v této judikatuře navíc Ústavní soud upozornil, že "[s]oučástí [práva na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1 Listiny] je také právo na plné odškodnění za utrpěnou újmu na zdraví v podobě náhrady majetkové i nemajetkové újmy ..." (nález sp. zn. I. ÚS 2930/13, již citovaný, bod 42).
67. Výše uvedené principy musí obecné soudy respektovat i při výkladu práva dopadajícího na soukromoprávní vztahy. Ústavní soud připomíná, že základní práva a svobody zaručené v Listině působí ze své podstaty ve vztazích mezi jednotlivcem a státem (vertikální vztahy), avšak judikatura Ústavního soudu jim přiznává účinek i ve vztazích mezi jednotlivci navzájem (horizontální vztahy). V těchto vztazích, založených na rovnosti subjektů, působí základní práva a svobody tak, že prozařují normami podústavního práva [nález sp. zn. III. ÚS 139/98 ze dne 24. 9. 1998 (N 106/12 SbNU 93); nález sp. zn. I. ÚS 185/04 ze dne 14. 7. 2004 (N 94/34 SbNU 19)]. Při výkladu a aplikaci podústavního práva jsou proto soudy povinny toto prozařování pečlivě zvažovat, neboť jedině tak mohou dostát své povinnosti poskytovat základním právům a svobodám ochranu podle čl. 4 Ústavy [srov. shodně nález sp. zn. IV. ÚS 444/11 ze dne 5. 12. 2012 (N 200/67 SbNU 573), bod 15]. Soudy tedy mají povinnost hledat a volit tu interpretaci, která je ústavně konformní [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.); nález sp. zn. III. ÚS 205/97 ze dne 11. 12. 1997 (N 159/9 SbNU 375); nález sp. zn. IV. ÚS 202/99 ze dne 9. 9. 1999 (N 121/15 SbNU 157); nález sp. zn. IV. ÚS 1106/08 ze dne 10. 3. 2009 (N 52/52 SbNU 519), bod 24]. I když Ústavnímu soudu obecně nepřísluší zabývat se interpretací podústavního práva (srov. čl. 83 a 91 Ústavy), je jeho úkolem rozhodnout o tom, jaká interpretace podústavního práva je v souladu s Ústavou.
68. V projednávaném případě se proto Ústavní soud zabýval tím, jaký výklad podústavního práva respektuje principy vyplývající z práva na ochranu tělesné a duševní integrity podle čl. 7 odst. 1 Listiny, včetně principu plné náhrady újmy na zdraví. Ústavní soud považuje za nutné nejprve shrnout relevantní zákonná ustanovení a dosavadní judikaturu týkající se nahrazování újmy, která chodci vznikla na chodníku (místní komunikaci).
[3.] Relevantní zákonná ustanovení
69. Stěžovatel utrpěl zranění dne 20. 1. 2006 a náhradu újmy za toto zranění je třeba posuzovat podle předpisů účinných k tomuto dni. Pokud bude Ústavní soud odkazovat na právní předpis ve znění účinném k jinému dni, výslovně to uvede.
70. Speciální právní úpravu obsahuje zákon o pozemních komunikacích, obsahující tato ustanovení:
§ 1: "Zákon [o pozemních komunikacích] upravuje ... práva a povinnosti vlastníků pozemních komunikací a jejich uživatelů ...".
§ 2 odst. 2: "Pozemní komunikace se dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace."
§ 9 odst. 1: "Vlastníkem ... místních komunikací je obec, na jejímž územní se místní komunikace nacházejí ...".
§ 12 odst. 4: "Pokud nejsou samostatnými místními komunikacemi, jsou součástmi místních komunikací též přilehlé chodníky ...".
§ 19 odst. 1: "V mezích zvláštních předpisů ... a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen ‚obecné užívání') ... Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu a dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace."
§ 26 odst. 2: "V zastavěném území obce jsou místní komunikace ... schůdné, jestliže umožňují bezpečný pochyb chodců, kterým je pohyb přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu těchto komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům."
§ 26 odst. 7: "Závadou ve schůdnosti pro účely tohoto zákona se rozumí taková změna ve schůdnosti pozemní komunikace, kterou nemůže chodec předvídat při pohybu přizpůsobeném stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu a povětrnostním situacím a jejich důsledkům."
§ 27 odst. 3: "Vlastník místní komunikace odpovídá s výjimkou případů uvedených v [§ 27] odstavci 4 za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit, ani na ni předepsaným způsobem upozornit."
§ 27 odst. 4: "Vlastník nemovitosti, která v zastavěném území obce hraničí se silnicí nebo s místní komunikací, odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit; u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit."
(Poznámka Ústavního soudu: tato odpovědnost vlastníků nemovitostí za závady na přilehlých - obecních - chodnících byla zrušena zákonem č. 97/2009 Sb. s účinností od 16. 4. 2009.)
§ 27 odst. 6: "Úseky ... místních komunikací, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje ... schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, je vlastník povinen označit podle zvláštního předpisu nebo prováděcího předpisu. Vymezení takových úseků ... místních komunikací stanoví příslušná obec svým nařízením."
§ 27 odst. 7: "... Obec stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic."
71. Obecnou úpravu pro náhradu újmy obsahoval v rozhodné době obč. zák. ["starý" občanský zákoník (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů)]:
§ 415: "Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí." (Poznámka Ústavního soudu: jde o tzv. obecnou prevenční povinnost.)
§ 420 odst. 1: "Každý odpovídá za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti."
§ 420 odst. 3: "Odpovědnosti [dle § 420 odst. 1] se zprostí ten, kdo prokáže, že škodu nezavinil."
[4.] Dosavadní judikatura Ústavního soudu
72. Ústavní soud se doposud výše shrnuté úpravě odpovědnosti za závady ve schůdnosti ve svých nálezech nevěnoval; usnesení Ústavního soudu precedenční závaznost nálezů nemají [viz nález sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373), body 38-39, a tam citovanou judikaturu].
73. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2077/14 ze dne 21. 7. 2015 (N 132/78 SbNU 89) se Ústavní soud zabýval případem stěžovatelky, která se u obecných soudů domáhala náhrady za úraz, který se jí stal, když uklouzla na namrzlé místní komunikaci (bod 4). V tomto nálezu však Ústavní soud zkoumal rozhodnutí obecných soudů z hlediska práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny (body 17 a 25) a zrušil je kvůli extrémnímu rozporu skutkových zjištění a právních závěrů (body 23 a 25) a kvůli pochybení při rozhodování o nákladech řízení (bod 24).
74. V usneseních sp. zn. Pl. ÚS 11/06 ze dne 3. 1. 2007 a sp. zn. Pl. ÚS 31/06 ze dne 9. 7. 2007 (dostupná na http://nalus.usoud.cz) se Ústavní soud věnoval § 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. Podle tohoto ustanovení vlastník nemovitosti odpovídá za újmu, jejíž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém (obecním) chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem. Z takto vymezené odpovědnosti podle citovaných usnesení plyne, že vlastníci nemovitostí mají nejen odpovědnost, ale i povinnost chodníky ošetřovat v případě náledí či sněhu a odstraňovat z nich nečistoty. Obce proto v souladu s § 27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích mohly nařízením stanovit rozsah, způsob a lhůtu, v níž byli vlastníci nemovitostí povinni svou povinnost splnit. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 31/06 navíc poukázal Ústavní soud na historickou tradici této povinnosti, přičemž odkázal na úpravu z doby první republiky, konkrétně na § 6 zákona č. 82/1920 Sb., kterým se upravují právní poměry domovníků, a uvedl, že obdobná povinnost je obvyklá i v okolních zemích. (Ústavní soud připomíná, že právě popsaná právní úprava byla účinná v době úrazu stěžovatele, později však byla zrušena, a to zákonem č. 97/2009 Sb. s účinností od 16. 4. 2009.)
[5.] Dosavadní judikatura Nejvyššího soudu
75. Ústavní soud dále zkoumal judikaturu Nejvyššího soudu týkající se náhrady újmy, kterou chodec utrpěl na chodníku. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že jedním z úkolů Nejvyššího soudu je sjednocovat judikaturu a že nižší soudy jsou povinny reflektovat nosné důvody rozhodnutí Nejvyššího soudu. S ohledem na tento zásadní význam judikatury Nejvyššího soudu upravuje zákon i speciální proceduru pro její změnu. Pokud senát Nejvyššího soudu dospěje k právnímu názoru odlišnému od nosných důvodů dřívějšího rozhodnutí, musí věc předložit k rozhodnutí velkému senátu [viz § 20 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích); obecně k precedenčnímu působení judikatury Nejvyššího soudu viz např. nález sp. zn. II. ÚS 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455); nález sp. zn. IV. ÚS 451/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 112/46 SbNU 69), bod 15; nález sp. zn. I. ÚS 2930/13 ze dne 11. 11. 2014 (N 205/75 SbNU 297), bod 16].
76. Podle judikatury Nejvyššího soudu má odpovědnost za závady ve schůdnosti dle § 27 zákona o pozemních komunikacích objektivní charakter (rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1713/2008 ze dne 25. 8. 2010; všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na http://www.nsoud.cz). Pro vznik této odpovědnosti je podle Nejvyššího soudu podstatné, zda na komunikaci existovala konkrétní závada, jejíž charakter odpovídá pojmu závady ve schůdnosti, a zda právě tato závada byla příčinou, popř. alespoň jednou z hlavních příčin vzniklé škody (usnesení sp. zn. 25 Cdo 2731/2008 ze dne 8. 9. 2010). Nejvyšší soud ve své judikatuře opakovaně uvedl, že závadou ve schůdnosti se rozumí "natolik významné změny (zhoršení) schůdnosti komunikace, že chodec ani při obezřetné chůzi respektující stav komunikace či důsledky povětrnostních vlivů nemůže jejich výskyt předpokládat a účinně na ně reagovat" (rozsudek 25 Cdo 1713/2008; obdobně usnesení sp. zn. 25 Cdo 3701/2009 ze dne 20. 12. 2011; rozsudek sp. zn. 25 Cdo 184/2013 ze dne 27. 8. 2014; usnesení sp. zn. 25 Cdo 4126/2014 ze dne 2. 2. 2015). Současně ovšem z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že podstatné je v prvé řadě to, zda chodec mohl změnu schůdnosti předpokládat či předvídat; otázku, zda na takovou změnu mohl chodec i účinně reagovat, totiž Nejvyšší soud v některých případech ani nezkoumal (srov. rozsudek 25 Cdo 1713/2008; usnesení sp. zn. 25 Cdo 2731/2008 ze dne 8. 9. 2010; rozsudek sp. zn. 25 Cdo 2758/2011 ze dne 25. 9. 2012). Nejvyšší soud poukázal i na to, že zákon o pozemních komunikacích (č. 13/1997 Sb.) ani jeho prováděcí předpisy neuvádí na rozdíl od předchozí právní úpravy "ani příkladmo skutečnosti, které [závadu ve schůdnosti] tvoří". Podle předchozí právní úpravy, konkrétně § 12 odst. 2 vyhlášky č. 35/1984 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích (silniční zákon), bylo takovou skutečností dle Nejvyššího soudu například "ojedinělé místo s náledím vzniklým námrazou" (viz rozsudek 25 Cdo 1713/2008). Lze tedy uzavřít, že závada ve schůdnosti musí být dle judikatury Nejvyššího soudu pro chodce nepředvídatelná.
77. Nejvyšší soud tak například dovodil, že pokud si chodec všimne, že komunikace je v důsledku "mrazivého počasí" namrzlá, může tento stav komunikace předvídat. Proto nejde o závadu ve schůdnosti, i když komunikace není ošetřena (rozsudek 25 Cdo 1713/2008, obdobně usnesení 25 Cdo 2731/2008). K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší soud v případě, kdy byl chodník "zasněžený, kluzký a delší dobu neudržovaný" (rozsudek sp. zn. 25 Cdo 3597/2013 ze dne 29. 1. 2014). Naopak o závadu ve schůdnosti šlo v případě namrzlého přechodu pro chodce, protože námraza "nebyla pouhým okem rozpoznatelná" a poškozená osoba zjistila, že přechod je namrzlý, až když kvůli tomu upadla (usnesení sp. zn. 25 Cdo 4126/2014 ze dne 2. 2. 2015). Odpovědnost za závady ve schůdnosti tedy dle Nejvyššího soudu nepokrývá všechny situace, v nichž chodci vznikne kvůli stavu komunikace újma.
78. V některých svých rozhodnutích ovšem Nejvyšší soud dospěl k závěru, že chodec se může domoci náhrady újmy podle obecných ustanovení obč. zák., konkrétně na základě odpovědnosti dle § 420 obč. zák. za porušení obecné prevenční povinnosti dle § 415 obč. zák. (viz usnesení 25 Cdo 3701/2009; rozsudek 25 Cdo 3597/2013; rozsudek sp. zn. 25 Cdo 684/2012 ze dne 30. 7. 2013; obdobně ve vztahu k dřívější právní úpravě rozsudek sp. zn. 25 Cdo 2142/2005 ze dne 27. 9. 2007). Podle těchto rozhodnutí totiž speciální úprava odpovědnosti za závady ve schůdnosti nevylučuje aplikaci obecné úpravy odpovědnosti. Rozsudkem 25 Cdo 3597/2013 Nejvyšší soud zrušil rozhodnutí odvolacího soudu a věc mu vrátil k novému posouzení, protože odvolací soud se nezabýval možností aplikovat obecná ustanovení o odpovědnosti.
79. Nejvyšší soud ovšem vyjádřil ve své judikatuře i odlišný právní názor, podle něhož obecná ustanovení o odpovědnosti dle obč. zák. nelze v těchto případech aplikovat. Podle rozsudku 25 Cdo 1713/2008 totiž speciální právní úprava odpovědnosti v zákoně o pozemních komunikacích vylučuje aplikaci obecných ustanovení o odpovědnosti dle obč. zák. Nejvyšší soud výslovně uvedl v tomto rozhodnutí, že "zákon ... o pozemních komunikacích ... je speciálním předpisem ve vztahu k obecnému právnímu předpisu, kterým je občanský zákoník. Nelze ... vytýkat odvolacímu soudu, že měl nárok posoudit z hlediska odpovědnosti za porušení tzv. obecné prevenční povinnosti podle § 415 obč. zák., neboť jeho aplikace přichází v úvahu tam, kde neexistuje konkrétní právní úprava vztahující se na jednání, jehož protiprávnost se posuzuje". V tomto případě tak Nejvyšší soud dovolání odmítl a dovolatel se náhrady nedomohl. I když Nejvyšší soud nyní tvrdí, že důvodem jeho rozhodnutí byly konkrétní skutkové okolnosti případu (bod 17 výše) a že aplikaci obecných ustanovení obč. zák. tímto svým rozsudkem nevyloučil, tato argumentace popírá to, co se v rozsudku výslovně uvádí. Závěr, že úprava odpovědnosti za závady ve schůdnosti jako speciální právní úprava vylučuje použití obecných ustanovení o odpovědnosti, je ve skutečnosti nosným důvodem rozsudku 25 Cdo 1713/2008; i s ohledem na tento závěr nebylo rozhodnutí odvolacího soudu zrušeno. Dopad tohoto závěru byl zvýšen tím, že rozsudek 25 Cdo 1713/2008 byl pod č. 140/2011 publikován ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek. Praxe totiž takto publikovaným rozhodnutím přiznává vyšší váhu. Výběr rozhodnutí, která budou takto publikována, totiž v souladu s § 24 odst. 2 zákona o soudech a soudcích provádí příslušné kolegium Nejvyššího soudu, které se o tom usnáší nadpoloviční většinou všech svých členů. Nelze zcela přehlížet názor, že tato procedura zvyšuje legitimitu takto publikovaných rozhodnutí. Tento názor vychází z pragmatické úvahy, že pokud se kolegium Nejvyššího soudu usneslo na publikaci rozhodnutí, zvyšuje to šanci na jeho správnost. Na okraj ovšem Ústavní soud podotýká, že precedenční sílu rozhodnutí tento způsob publikace nezvyšuje. Při rozhodování o publikaci rozhodnutí totiž kolegium Nejvyššího soudu nevykonává soudní moc ve smyslu čl. 4 a 90 Ústavy, protože nerozhoduje o právech a povinnostech jednotlivce.
80. Ani v usnesení 25 Cdo 2731/2008, rozsudku 25 Cdo 184/2013, rozsudku sp. zn. 25 Cdo 1535/2011 ze dne 21. 3. 2012 nebo usnesení sp. zn. 25 Cdo 1158/2013 ze dne 17. 12. 2013 se Nejvyšší soud nezabýval otázkou, zda soudy případ posoudily i z hlediska obecných ustanovení o odpovědnosti. Dovolatelé se tak náhrady újmy nedomohli. Přitom rozsudkem 25 Cdo 3597/2013 (viz bod 78 výše) Nejvyšší soud zrušil rozhodnutí odvolacího soudu právě proto, že nárok dovolatele nebyl z hlediska obecných ustanovení o odpovědnosti posouzen.
81. Lze tedy shrnout, že dle Nejvyššího soudu se objektivní odpovědnost za závady ve schůdnosti týká jen nepředvídatelných závad. Ostatní případy lze dle první linie judikatury Nejvyššího soudu posoudit dle obecných ustanovení o odpovědnosti v obč. zák., podle druhé linie judikatury aplikace těchto obecných ustanovení možná není. Zatímco v některých svých rozhodnutích Nejvyšší soud umožnil, aby byl nárok poškozených zkoumán i z hlediska obecné odpovědnosti, v jiných rozhodnutích tuto možnost Nejvyšší soud vyloučil nebo se jí ani nezabýval. Ústavnímu soudu tak nezbývá než konstatovat, že judikatura Nejvyššího soudu není jednotná a není dostatečně předvídatelná ani srozumitelná. Nejvyšší soud nedostál své úloze sjednocovat judikaturu, posilovat právní jistotu a důvěru jednotlivců v právo a právní stát a zajišťovat rovnost před zákonem. Ve skutkově obdobných případech dovolatelů, kteří utrpěli kvůli stavu pozemní komunikace újmu, Nejvyšší soud rozhodoval odlišně, aniž by pro změny svých právních názorů předložil legitimní důvody a aniž by k těmto změnám došlo v souladu s § 20 zákona o soudech a soudcích prostřednictvím velkého senátu kolegia (obecně k významu judikatury Nejvyššího soudu a proceduře pro její změnu viz již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05; srov. obdobně § 13 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Případy osob, které utrpí újmu v důsledku stavu pozemní komunikace, nejsou nijak výjimečné, o čemž vypovídá početná judikatura Nejvyššího soudu. Kvůli nejednotnosti této judikatury jsou však poškození postaveni do situace, kdy není zřejmé ani to, podle jakých předpisů se jejich nárok bude posuzovat.
[6.] Ústavně konformní interpretace
82. Ústavní soud se dále zabýval tím, jaká interpretace relevantní právní úpravy je ústavně konformní.
83. Podle § 27 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích odpovídá za újmu, jejíž příčinou "byla závada ve schůdnosti místní komunikace", zásadně její vlastník. Výjimečně může za újmu odpovídat i vlastník nemovitosti, k níž přiléhá obecní chodník. Dle § 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích vlastník takové nemovitosti odpovídá za újmu, jejíž "příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím, nebo sněhem". Vlastník komunikace i vlastník nemovitosti přilehlé k chodníku se mohou své odpovědnosti zprostit, pokud prokážou, že nebylo v mezích jejich možností závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit. Ústavní soud podotýká, že odpovědnost vlastníků nemovitostí za určité závady ve schůdnosti na přilehlých obecních chodnících dle § 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích byla s účinností od 16. 4. 2009 zrušena zákonem č. 97/2009 Sb.; od této novelizace nese odpovědnost za újmu způsobenou závadami ve schůdnosti výlučně vlastník komunikace (§ 27 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném od 16. 4. 2009). I když projednávaný případ se řídí starší právní úpravou účinnou do 16. 4. 2009, je specifický tím, že hlavní město Praha vlastnilo jak chodník, na němž došlo k úrazu stěžovatele, tak přilehlé nemovitosti. Ve vztahu k tomuto chodníku tak v době úrazu odpovědnost dle § 27 odst. 3 i 4 zákona o pozemních komunikacích dopadala na totožný subjekt, a to na hlavní město Prahu; hlavní město Praha tedy i podle dřívější právní úpravy neslo odpovědnost za újmu způsobenou jakoukoliv závadou ve schůdnosti na tomto chodníku. Jinými slovy, ve vztahu k předmětnému chodníku neslo hlavní město Praha i podle starší právní úpravy odpovědnost ve stejném rozsahu, v jakém podle nyní účinné právní úpravy nese odpovědnost za stav veškerých chodníků (místních komunikací), které se nacházejí na území hlavního města Prahy. Ústavně konformní výklad i vlastní posouzení věci proto Ústavní soud prováděl se zřetelem na tyto zvláštní okolnosti případu.