84. Jazykový výklad relevantních ustanovení nevede k jednoznačným závěrům. Podle § 26 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích jsou místní komunikace "schůdné, jestliže umožňují bezpečný pohyb chodců, kterým je pohyb přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu těchto komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům". Ustanovení § 26 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích za užití totožných výrazů a slovních spojení definuje závadu ve schůdnosti jako "takov[ou] změn[u] ve schůdnosti pozemní komunikace, kterou nemůže chodec předvídat při pohybu přizpůsobeném stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu a povětrnostním situacím a jejich důsledkům". Pokud se tedy chodec popsaným způsobem přizpůsobí okolnostem, a přesto kvůli stavu komunikace utrpí újmu, znamená to, že místní komunikace neumožňuje bezpečný pohyb chodců (§ 26 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a contrario). Z jazykového hlediska je ovšem sporné, zda se na komunikaci vytvořila i závada ve schůdnosti; ta je totiž (nad rámec § 26 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích) definována i jako změna "nepředvídatelná". Na jednu stranu lze z jazykového hlediska argumentovat, že zákon rozeznává jen dva stavy místních komunikací - schůdné místní komunikace a místní komunikace, na nichž se vyskytla závada ve schůdnosti. Zákon totiž zná stav, kdy je zhoršená nebo přerušená sjízdnost (§ 26 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích), nestanoví však jeho obdobu v podobě "zhoršení nebo přerušení schůdnosti". Přitom mezi pojmy schůdnost a sjízdnost zákon rozlišuje. Bylo by jistě možné tvrdit, že absence výslovné úpravy je opomenutím, avšak má-li být jazykový výklad konzistentní, nelze jednou slovům zákona přiznat rozhodující sílu a podruhé tvrdit, že volba určitých slov je omyl. Tento výklad vede k závěru, že závada ve schůdnosti se na komunikaci vyskytuje kdykoliv, když komunikace neumožňuje bezpečný pohyb chodců; odpovědnost za závady ve schůdnosti by tak mohla vzniknout vždy, když komunikace není pro chodce bezpečná. Na druhou stranu je možné položit důraz na slovo "předvídat" obsažené v definici závady ve schůdnosti. Z něj lze dovodit, že zákon rozlišuje tři stavy - schůdné místní komunikace; komunikace, na nichž se vyskytla (nepředvídatelná) závada ve schůdnosti; a "neschůdné" místní komunikace. Odpovědnost za závady ve schůdnosti by se pak týkala jen nepředvídatelných závad. Oba výklady jsou jazykově možné, z jazykového hlediska mezi nimi nelze rozhodnout.
85. Zákon současně pracuje se spojením "závada ve schůdnosti ..., která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem" (§ 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích). Z jazykového hlediska opět není jednoznačné, zda tato slova znamenají, že jakékoliv znečištění, náledí nebo sníh tvoří závadu ve schůdnosti, nebo zda takovou závadu tvoří jen "nepředvídatelné" znečištění, náledí a sníh.
86. Jak ovšem Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, "[j]azykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě" [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)].
87. Z hlediska historického výkladu se v judikatuře Nejvyššího soudu (rozsudek 25 Cdo 1713/2008) objevilo upozornění, že právní úprava aktuálního zákona o pozemních komunikacích neobsahuje ani demonstrativní výčet skutečností, které představují závady ve schůdnosti. V předchozí právní úpravě, konkrétně v § 12 prováděcí vyhlášky č. 35/1984 Sb. k zákonu č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), přitom takový výčet obsažen byl (bod 76 výše). Avšak ani pro účely historického výkladu není přijatelné si vypomáhat při interpretaci zákona vyhláškou č. 35/1984 Sb. Jednak šlo jen o vyhlášku, kterou soudy nejsou vázány v případě jejího rozporu se zákonem, jednak šlo o předpis vydaný před rokem 1989 (vyhláška nebyla novelizována). U takových předpisů je třeba být při jakékoliv historické argumentaci mimořádně obezřetný. Jde o předpisy vycházející z režimu, jehož hodnoty nebyly slučitelné s demokratickým právním státem [k formální kontinuitě, ale hodnotové diskontinuitě právního řádu České republiky s komunistickým režimem viz nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)]. Ústavní soud netvrdí, že Nejvyšší soud ve své judikatuře výslovně používá k odůvodnění svých rozhodnutí úpravu obsaženou v této vyhlášce. Přesto Nejvyšší soud k obsahu této vyhlášky přihlédl (bod 76 výše) a při interpretaci odpovědnosti za závady ve schůdnosti opakovaně dospěl k závěrům, které obsahu této vyhlášky v podstatě odpovídají [dle § 12 odst. 2 písm. c) této vyhlášky jsou "závadou ve sjízdnosti" mimo jiné "ojedinělá místa s náledím vzniklým námrazou", což a contrario svědčí pro názor Nejvyššího soudu, že je-li náledím pokryta celá komunikace, o závadu již nejde kvůli předvídatelnosti tohoto stavu].
88. Z historického hlediska je naopak významný výklad odpovědnosti vlastníků přilehlých nemovitostí za závady ve schůdnosti, které na přilehlém chodníku způsobí znečištění, náledí a sníh, dle § 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. Ústavní soud dospěl k závěru - byť jen ve svých usneseních -, že touto úpravou odpovědnosti je dostatečně vymezena i tomu odpovídající povinnost. Tato povinnost spočívala v odstraňování znečištění, náledí a sněhu, nikoliv v odstraňování "nepředvídatelných závad" (bod 74 výše). Právě tato povinnost uklízet přilehlé obecní chodníky má dlouhou tradici. Na druhou stranu je pravda, že existence takové povinnosti neznamená, že při každém jejím porušení měl vlastník nemovitosti odpovídat za jakoukoliv újmu, která na chodníku někomu vznikla. (Ústavní soud připomíná, že popsaná odpovědnost vlastníků nemovitostí dle § 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích byla zrušena zákonem č. 97/2009 Sb. s účinností od 16. 4. 2009. Tím došlo k přesunu této odpovědnosti a tomu odpovídající povinnosti na vlastníky chodníků - místních komunikací, tedy na obce. Pro projednávaný případ není tato změna významná.)
89. Dále je třeba zabývat se výkladem právní úpravy z hlediska jejího účelu.
90. Právní úprava v zákoně o pozemních komunikacích sleduje veřejný zájem na existenci a fungování sítě pozemních komunikací, bez čehož si moderní společnost nelze představit. Tento veřejný zájem je natolik zásadní, že může při splnění určitých podmínek vést i k vyvlastnění (například jde-li o pozemky pro stavbu dálnice) nebo omezení vlastnického práva [například v případě účelových komunikací, k tomu viz např. nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9), bod 28 a násl.]. Aby byl tento veřejný zájem zajištěn, je vlastnictví místních komunikací, silnic a dálnic zákonem vyhrazeno pro obce a kraje (jako veřejnoprávní korporace) a stát (§ 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Jde o jeden z výjimečných případů, kdy zákonodárce využil svého oprávnění v souladu s čl. 11 odst. 2 Listiny stanovit, že určitý majetek "nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob". Tato úprava ovšem nemá za cíl jakkoliv zlepšit právní postavení obcí, krajů ani státu. Zákonem určené vlastnictví je totiž naopak obecně zatěžuje břemenem spočívajícím v povinnosti pečovat o svěřené pozemní komunikace, a to mimo jiné tak, aby byly tyto komunikace bezpečné pro osoby, které je užívají. To vyplývá jak přímo z povahy veřejného zájmu, který tato úprava sleduje, tak z toho, že vlastnictví zavazuje (čl. 11 odst. 3 Listiny). Povinnost vlastníka pečovat o místní komunikace, silnice a dálnice a zajistit, aby tyto komunikace byly pro uživatele bezpečné, je tedy dovoditelná z účelu právní úpravy a čl. 11 odst. 2 a 3 Listiny v případech, kdy ji zákon jinak neupravuje.
91. Skutečnost, že stát takové břemeno ukládá obcím a krajům jako samosprávným korporacím, sama o sobě není rozporná s ústavou proto, že Listina s takovou možností v případě obcí výslovně počítá (již odkazovaný čl. 11 odst. 2 Listiny). Obdobně to platí u krajů (jako "určené právnické osoby" ve smyslu čl. 11 odst. 2 Listiny), jelikož kraje mají totožnou právní povahu jako obce (jsou územními samosprávnými celky dle čl. 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy). Vlastnické právo obcí, krajů a státu k místním komunikacím, silnicím a dálnicím tedy vychází z čl. 11 odst. 2 Listiny a vzhledem k tomu má specifickou povahu, neboť slouží k zajištění veřejného zájmu. Pro obce a kraje s sebou nese především povinnosti.
92. Jednu z výjimek z povinnosti vlastníka pečovat o komunikace stanovil § 27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném do 16. 4. 2009, kdy byla tato úprava zrušena zákonem č. 97/2009 Sb.). Zákon totiž ukládal vlastníkům nemovitostí povinnost udržovat přilehlé obecní chodníky - odstraňovat z nich nečistoty a sníh a ošetřovat je v případě náledí (bod 88 výše). Tato speciální povinnost tedy netížila vlastníky chodníků (obce), ale vlastníky přilehlých nemovitostí. Tato úprava měla zajistit především to, aby chodníky umožňovaly bezpečný pohyb chodců. Současně však tato povinnost vlastníků přilehlých nemovitostí byla zpochybňována jako nepřiměřený zásah do jejich vlastnického práva dle čl. 11 Listiny či jako nucená práce uložená v rozporu s čl. 9 odst. 1 Listiny. Ústavní soud se ovšem v tomto případě nebude touto otázkou zabývat. Jak již bylo řečeno, projednávaný případ se řídí úpravou účinnou před 16. 4. 2009 (před novelizací provedenou zákonem č. 97/2009 Sb.). Je ale specifický tím, že vlastníkem chodníku, na němž došlo k úrazu, i přilehlých nemovitostí byl týž subjekt - hlavní město Praha; to se nemůže jako vlastník chodníku zmíněných ústavněprávních námitek dovolávat. V době úrazu stěžovatele tedy hlavní město Praha neslo odpovědnost za veškeré závady ve schůdnosti (dle § 27 odst. 3 i 4 zákona o pozemních komunikacích) na předmětném chodníku a mělo povinnost o tento chodník pečovat v plném rozsahu.
93. Zákon dále umožňuje každému tzv. obecné užívání pozemních komunikací, tedy jejich užívání obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (§ 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Formálně sice jde o omezení vlastnického práva toho, komu pozemní komunikace patří, neboť ten musí toto obecné užívání strpět; ve skutečnosti je však možnost každého užívat pozemní komunikace cílem, který právní úprava sleduje [k obecnému užívání pozemních komunikací a specifickému charakteru vlastnického práva obcí k pozemním komunikacím srov. nález sp. zn. I. ÚS 451/11 ze dne 11. 1. 2012 (N 8/64 SbNU 77), bod 20 a násl.; nález sp. zn. II. ÚS 2144/14 ze dne 4. 2. 2016 (N 25/80 SbNU 299), bod 40 a násl.].
94. Právo tak musí řešit i otázku, kdo a za jakých podmínek nahradí uživatelům pozemních komunikací újmu, která jim vznikne kvůli stavu těchto komunikací. Zákonodárce nemá při řešení této otázky volné uvážení. Jde totiž o řešení střetu právní sféry uživatelů a vlastníků pozemních komunikací (případě vlastníků přilehlých nemovitostí, tím se Ústavní soud nyní zabývat nebude z důvodů výše vyložených), které jsou chráněny základními právy a svobodami. V případě, že chodec kvůli stavu komunikace utrpí újmu na zdraví, je v sázce právo na ochranu tělesné a duševní integrity dle čl. 7 odst. 1 Listiny. Na straně vlastníka komunikace jsou povinnosti a odpovědnost zásahem do vlastnického práva dle čl. 11 Listiny. Mezi těmito právy musí být nastolena spravedlivá rovnováha.
95. Podle Ústavního soudu se zákonodárce pokusil tuto spravedlivou rovnováhu nalézt v rámci právní úpravy obsažené v zákoně o pozemních komunikacích. Ten má ostatně mimo jiné upravovat i "práva a povinnosti vlastníků pozemních komunikací a jejich uživatelů" (§ 1 zákona o pozemních komunikacích).
96. Chodcům zákon ukládá povinnost přizpůsobit se stavebnímu stavu a dopravně-technickému stavu chodníku (§ 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), totéž lze dovodit, pokud jde o povětrnostní situaci a její důsledky (§ 26 odst. 2 a 6 zákona o pozemních komunikacích). Chodci dále mají povinnost obecně usilovat o to, aby jim újma nevznikla. V zimě či při náledí chodci musí, pokud existuje více cest na totéž místo, volit ošetřenou cestu nebo tu, která se jeví jako nejbezpečnější. Takové situaci musí rovněž přizpůsobit například svou obuv. Soudy mohou zkoumat všechny okolnosti případu, aby zjistily, nakolik chodec dostál své povinnosti předejít vzniku újmy.
97. Na druhou stranu je povinností obcí jako vlastníků místních komunikací zajistit, aby chodníky umožňovaly bezpečný pohyb chodců. Soudy musí ve vztahu ke všem okolnostem případu posoudit, nakolik tuto povinnost obec dodržela. Pokud obec svým nařízením vyloučila určitou komunikaci ze zimní údržby, a tím překročila zmocnění vyloučit ze zimní údržby jen komunikace s malým komunikačním významem (§ 27 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích, nyní § 26 odst. 5), obecný soud pak musí takovýto exces zhodnotit prizmatem své povinnosti posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem vyplývající z čl. 95 odst. 1 Ústavy. Obdobně to platí u nařízení, kterým obec stanovuje rozsah, způsob a lhůty pro odstraňování závad ve schůdnosti (§ 27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, nyní tamtéž), u kterých musí soudy zkoumat, zda obec nepřiměřeně neomezila svou povinnost zajistit, aby chodníky umožňovaly bezpečný pohyb.
98. Pokud chodec či obec svou povinnost poruší, jejich zavinění se předpokládá (srov. § 420 odst. 3 obč. zák., nyní § 2911 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník; a § 27 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, stanovující podmínky pro zproštění se odpovědnosti, které spočívají v prokázání toho, že vlastník závadu nemohl odstranit, případně zmírnit či na ni upozornit - tedy, že nezavinil újmu, která v důsledku této závady vznikla).
99. Je tedy třeba posoudit, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec tím, že nedostál své povinnosti přizpůsobit se okolnostem a předejít vzniku újmy, a nakolik vlastník komunikace porušil svou povinnost umožnit chodcům bezpečný pohyb na chodnících. V závislosti na tomto posouzení soud rozhodne, zda chodci přizná náhradu újmy, a o případné výši této náhrady. V případě újmy na zdraví je soud povinen respektovat princip plné náhrady této újmy plynoucí z čl. 7 odst. 1 Listiny.
100. Pojem závada ve schůdnosti upravený v § 26 odst. 7 zákona nemá žádný zvláštní obsah nad rámec toho, že má zajistit spravedlivé posouzení věci a rovnováhu mezi právy a povinnostmi vlastníků komunikací (obcí) a jejich uživatelů (chodců) tak, jak to bylo popsáno výše. Posouzení dle výše uvedených principů tak lze provést na základě úpravy odpovědnosti za závadu ve schůdnosti podle zákona o pozemních komunikacích. Aplikace obecných ustanovení o odpovědnosti je v těchto případech nadbytečná.
101. Výše uvedené principy se uplatní i při posuzování odpovědnosti správce komunikace (§ 27 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích v nyní účinném znění). Je úkolem obcí jako vlastníků komunikací dostatečně zabezpečit činnost svých správců komunikací. Pro účely posouzení, nakolik byla dodržena povinnost zajistit, aby chodník umožňoval bezpečný pohyb chodců, se tudíž správce nesmí dovolávat omezených prostředků či oprávnění přidělených obcí.
102. Ústavní soud tak dospěl k následujícímu závěru. Domáhá-li se chodec náhrady újmy na zdraví a uvádí, že tato újma mu vznikla kvůli stavu chodníku (místní komunikace), je třeba, aby soudy na jedné straně zkoumaly, nakolik se chodec choval tak, aby svému úrazu předešel. V rámci toho se mohou zabývat veškerými okolnostmi případu včetně toho, zda chodec z více možných cest zvolil tu nejbezpečnější, zda přizpůsobil tempo chůze okolnostem, ale i zda zvolil vhodnou obuv apod. Na druhé straně je ovšem třeba zhodnotit, nakolik vlastník komunikace dodržel svou povinnost zajistit, aby tato komunikace umožňovala bezpečný pohyb chodců. O přiznání náhrady a o její výši se rozhodne podle toho, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec a naopak nakolik k tomu přispěl vlastník komunikace. Přitom je nutné vycházet z principu úplné náhrady újmy na zdraví, tedy plné náhrady majetkové i nemajetkové újmy, který plyne z čl. 7 odst. 1 Listiny. Tyto své závěry pak musí obecné soudy promítnout do aplikace odpovědnosti za závadu ve schůdnosti, jak ji upravuje § 27 zákona o pozemních komunikacích, v konkrétním případě. Pojem závada ve schůdnosti upravený v § 26 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích nemá nad rámec popsaných kritérií žádný další zvláštní obsah, má pouze zajistit spravedlivou rovnováhu mezi právy a povinnostmi vlastníků a uživatelů pozemních komunikací. Tato speciální právní úprava tak činí aplikaci obecných ustanovení o odpovědnosti podle občanského zákoníku nadbytečnou.
103. Z uvedeného plyne, že ústavně konformní není ani jedna ze dvou linií judikatury Nejvyššího soudu. Podle obou linií judikatury Nejvyššího soudu se odpovědnost za závady ve schůdnosti týká pouze nepředvídatelných závad. Tento názor Nejvyššího soudu se zakládá na jazykové argumentaci a opírá se o použití slova "předvídat" v definici závady ve schůdnosti podle § 26 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích. Jen "nepředvídatelná změna" schůdnosti tak zakládá podle Nejvyššího soudu zmíněnou odpovědnost. Nejvyšší soud ovšem nevysvětlil, proč by měl být na slovo "předvídat" tento důraz kladen; je možné klást důraz na jiná slova a dojít k opačnému výkladu (viz body 87 a 88 výše). Žádné materiální zdůvodnění tohoto přístupu Nejvyšší soud nenabízí. Je pravda, že pokud je chodník namrzlý či pokrytý sněhem, chodec může předvídat riziko pádu i úrazu a obecně může předvídat i tento stav. Proto je chodec povinen se takovému stavu přizpůsobit a snažit se svému úrazu předejít. I pokud to chodec učiní, může ovšem uklouznout a utrpět újmu, protože stav komunikace mu nezajišťoval bezpečný pohyb. Názor Nejvyššího soudu, že v takovéto situaci nemá chodec náhradu újmy obdržet dle zákona o pozemních komunikacích, se sice opírá o použití slova "předvídat" v definici závady ve schůdnosti, jinak ale nesleduje žádný legitimní cíl a nemá racionální zdůvodnění. Rovněž názor Nejvyššího soudu, že odpovědnost za závady ve schůdnosti má objektivní charakter a vznikne tehdy, pokud chodec prokáže, že hlavní příčinou újmy byla závada ve schůdnosti, se opírá pouze o jazykový výklad dotčených ustanovení - dle § 27 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích "vlastník ... odpovídá ... za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti". Ani tento názor ovšem nereflektuje spravedlivou rovnováhu mezi právy a povinnostmi dotčených osob. Není důvod k tomu, aby obec objektivně odpovídala za veškerou újmu, jejíž hlavní příčinou byla závada ve schůdnosti. Naopak je třeba zabývat se vždy otázkou možného spoluzavinění chodce.
104. Dopady ústavně nekonformního závěru Nejvyššího soudu, že odpovědnost za závady ve schůdnosti se týká jen nepředvídatelných závad, zmírňuje první linie judikatury Nejvyššího soudu tím, že umožňuje použití obecných ustanovení o odpovědnosti. Podle této linie judikatury je třeba zkoumat, zda stav komunikace nevznikl tím, že její vlastník porušil svou právní povinnost. Chodci se tak mohou domoci náhrady za stav, který sice není "nepředvídatelný", ale přesto je důsledkem protiprávního jednání či opomenutí vlastníka komunikace. Podle druhé linie judikatury Nejvyššího soudu ovšem není aplikace obecných ustanovení o odpovědnosti možná. Tento výklad nabádá vlastníky komunikací, aby neprováděli zimní údržbu či úklid komunikací. V takové situaci totiž bude stav komunikace "předvídatelný" a vlastníkovi komunikace nebude hrozit ani odpovědnost za nepředvídatelné závady ve schůdnosti, ani obecná odpovědnost (kterou dle této linie judikatury vůbec nelze aplikovat). Porušování práva má tedy podle tohoto výkladu paradoxně za následek zlepšení právního postavení vlastníka komunikace, jak upozorňuje i stěžovatel. Žádný z výkladů Nejvyššího soudu tak není ústavně konformní.
105. Ústavní soud se zároveň zabýval i tím, že po novelizaci provedené zákonem č. 97/2009 Sb. mají obce s účinností od 16. 4. 2009 povinnost zajišťovat na chodnících úklid a zimní údržbu, která do této doby tížila vlastníky přilehlých nemovitostí. Touto úpravou se Ústavní soud zabýval proto, že kvůli specifickým okolnostem projednávaného případu neslo hlavní město Praha již před touto novelizací uvedenou povinnost ve vztahu k chodníku, na němž došlo k úrazu. Hlavní město Praha totiž bylo současně vlastníkem přilehlých nemovitostí.
106. I za současného stavu mohou obce svým nařízením stanovit, na kterých místních komunikacích či jejich částech nebudou s ohledem na jejich malý komunikační význam odstraňovat sníh a náledí (§ 27 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích v účinném znění), a stanovit rozsah, způsob a lhůty pro odstraňování závad ve schůdnosti (§ 27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích v účinném znění). Těchto zmocňovacích ustanovení ovšem obce nesmí zneužívat, a vyhýbat se tak zákonem stanovené odpovědnosti - v takovém případě by soudy při rozhodování případných sporů nebyly nařízením obce vázány. Povinnost zajišťovat zimní údržbu na všech místních komunikacích s výjimkou těch, které mají malý komunikační význam a byly předepsaným způsobem vyloučeny ze zimní údržby, klade na obce značné nároky. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 97/2009 Sb., který tuto povinnost na obce přenesl, nejsou "[d]opady [této změny] na rozpočty obcí ... specifikovatelné, neboť budou záviset na rozhodnutí jednotlivých zastupitelstev o pojištění proti škodám, přičemž většina obcí i krajů je proti škodě způsobené třetím osobám pojištěna". Důvodová zpráva se tedy nezabývá náklady obcí na zajišťování zimní údržby, ale jen náklady na odškodnění těch, kteří v důsledku nedostatečné údržby místních komunikací utrpí úraz.
107. Nová právní úprava má tedy zajistit především to, aby se poškozené osoby domohly náhrady. Ačkoliv tedy může být povinnost zimní údržby komunikací uložená obcím velmi náročná, je třeba vycházet z toho, že zákonodárce nemínil snížit šanci osob, které v důsledku nedostatečné zimní údržby pozemních komunikací utrpí úraz, na náhradu újmy. Jinými slovy, zákonodárce zatížil vlastnictví obcí stanovené zákonem na základě čl. 11 odst. 2 Listiny dalším břemenem spočívajícím mimo jiné v nutnosti zajistit poškozeným chodcům finanční náhradu; zákonodárce tak v podstatě vycházel z toho, že obce se pro tyto případy pojistí. I když tedy povinnost obcí od účinnosti novelizace provedené zákonem č. 97/2009 Sb. provádět úklid a zimní údržbu chodníků (místních komunikací) na ně klade značné nároky, musí soudy vycházet z toho, že záměrem zákonodárce bylo zajistit chodcům náhradu újmy i v případech, kdy by pro obec bylo značně náročné chodník včas ošetřit a úrazu chodce předejít.
[7.] Aplikace na projednávaný případ
108. Ve světle výše uvedených principů a závěrů Ústavní soud posoudil projednávaný případ.
109. Ústavní soud konstatuje, že v projednávaném případě stěžovatel v důsledku pádu na neošetřeném zledovatělém chodníku utrpěl zranění pravé dolní končetiny, jehož následky u něj do dnešního dne přetrvávají (bod 5 výše). Došlo tehdy k zásahu do zdraví stěžovatele, které je jako součást tělesné integrity chráněno čl. 7 odst. 1 Listiny. Za tento zásah do svého zdraví stěžovatel neobdržel žádnou náhradu.
110. Nejprve je třeba zabývat se otázkou, nakolik stěžovatel dodržel povinnost předejít vzniku újmy. Ze skutkových zjištění obecných soudů plyne, že stěžovatel se choval tak, aby svému úrazu předešel. Stěžovatel totiž z více možných cest zvolil tu, která se jevila jako nejbezpečnější, tempo chůze přizpůsobil okolnostem a měl i vhodnou obuv (body 5 a 12 výše). Stěžovatel tedy nijak nepřispěl k tomu, že mu vznikla újma.
111. Dále je nutné zkoumat, nakolik vlastník komunikace či její správce dodrželi povinnost zajistit, aby chodník umožňoval bezpečný pochyb chodců. Dle skutkových zjištění obecných soudů byl chodník v místě a době úrazu zledovatělý a nebyl nijak ošetřen. Podle obecných soudů vlastník komunikace ani její správce neprováděli zimní údržbu tohoto chodníku (body 5 a 12 výše). Tyto skutečnosti nasvědčují tomu, že vlastník komunikace či její správce svou povinnost porušili a za vzniklou újmu odpovídají. Přesto se městský soud ani Nejvyšší soud odpovídajícím způsobem nevypořádaly s otázkou, zda vlastník komunikace či její správce neporušili svou povinnost.
112. Závěr městského soudu a Nejvyššího soudu, že chodník byl ze zimní údržby vyloučen pražskou obecně závaznou vyhláškou č. 35/1999, a že tedy hlavní město Praha jako vlastník komunikace vůbec nemělo povinnost na chodníku zimní údržbu provádět, tedy bez dalšího neobstojí. Jak totiž bylo uvedeno v části A výše, tento závěr učinil městský soud a Nejvyšší soud na základě postupu, který odporuje čl. 36 odst. 1 Listiny. Touto otázkou se proto budou obecné soudy zabývat znovu poté, co umožní stěžovateli se k ní vyjádřit.
113. Dále městský soud uvedl, že odpovědnost za závady ve schůdnosti dle § 27 zákona o pozemních komunikacích se týká jen nepředvídatelných závad. Protože žádná nepředvídatelná závada se na chodníku nevyskytovala, nemohla vzniknout ani odpovědnost za závadu ve schůdnosti. Jak již Ústavní soud uvedl, tento právní názor není ústavně konformní (body 102 a 103 výše).
114. Současně městský soud odmítl i aplikaci obecných ustanovení o odpovědnosti. Aplikace těchto ustanovení je totiž podle městského soudu vyloučena speciální úpravou odpovědnosti za závady ve schůdnosti (bod 13 výše). Městský soud tedy nezmírnil dopady ústavně nekonformního závěru, že odpovědnost za závady ve schůdnosti se týká jen nepředvídatelných závad. Otázkou, zda vlastník chodníku či správce této komunikace neporušili povinnost zajistit, aby chodník umožňoval bezpečný pohyb chodců, se městský soud nezabýval.
115. Ve svém vyjádření městský soud namítá, že ve skutečnosti nárok stěžovatele z hlediska obecných ustanovení obč. zák. posoudil. Městský soud uvádí, že stěžovateli nepřiznal náhradu újmy, protože "na vlastníkovi komunikace nebylo možno v dané situaci spravedlivě požadovat, aby v ranních hodinách, kdy se úraz stal, byla na komunikaci třetí třídy odstraněna námraza, která se během noci vytvořila poklesem teploty pod bod mrazu". V napadeném rozsudku městského soudu se však nenachází žádná pasáž, která by odpovídala citovanému vyjádření. Tato námitka nemá oporu ve skutkových zjištěních ani v tvrzeních účastníků civilního řízení. V projednávaném případě se totiž obecné soudy nezabývaly tím, kdy námraza na chodníku vznikla. Závěr, že k tomu došlo "během noci ... poklesem teploty pod bod mrazu" by tudíž neměl žádnou oporu v provedeném dokazování, i kdyby v rozsudku městského soudu obsažen byl. Obecné soudy naopak vycházely z toho, že chodník, na němž došlo k úrazu, nebyl delší dobu ošetřován, městský soud dokonce zdůraznil, že v době stěžovatelova úrazu byla prodloužena výstraha před mrazem. Námitka městského soudu je tedy pouze spekulací.
116. Ústavní soud tak konstatuje, že městský soud se nezabýval otázkou, nakolik vlastník komunikace či její správce dodrželi svou povinnost zajistit, aby chodník umožňoval bezpečný pohyb chodců. Ačkoliv stěžovatel mohl utrpět újmu na zdraví kvůli tomu, že vlastník komunikace či její správce porušili svou právní povinnost, městský soud paušálně vyloučil jejich odpovědnost ústavně nekonformním výkladem právních předpisů, a tak upřel stěžovateli možnost domoci se náhrady za újmu na zdraví. Městský soud tudíž svým postupem porušil právo stěžovatele na ochranu tělesné a duševní integrity dle čl. 7 odst. 1 Listiny, jehož součástí je princip úplné náhrady újmy na zdraví. V dalším řízení bude městský soud vázán právním názorem Ústavního soudu vyjádřeným v tomto nálezu. Nárok stěžovatele proto posoudí podle kritérií, která Ústavní soud shrnul v bodě 102, a promítne je do aplikace odpovědnosti za závady ve schůdnosti dle § 27 zákona o pozemních komunikacích.
117. Nejvyšší soud ve svém napadeném rozhodnutí vycházel z ústavně nekonformního závěru, že odpovědnost za závady ve schůdnosti se týká jen nepředvídatelných závad. Dále ve svém rozhodnutí uvedl, že dle jeho judikatury speciální právní úprava odpovědnosti za závady ve schůdnosti nevylučuje aplikaci obecných ustanovení o odpovědnosti, včetně odpovědnosti za porušení obecné prevenční povinnosti dle § 415 obč. zák. Případ stěžovatele však Nejvyšší soud podle těchto obecných ustanovení neposoudil, a navíc uvedl, že rozhodnutí městského soudu je s touto rozhodovací praxí v souladu, i když ani městský soud se nezabýval aplikací obecných ustanovení o odpovědnosti. Ústavní soud se ztotožňuje s námitkou stěžovatele, že Nejvyšší soud neodůvodnil své rozhodnutí racionálním a logickým způsobem. Protože ani Nejvyšší soud případ neposoudil z hlediska obecných ustanovení o odpovědnosti, nijak nezmírnil dopad svého ústavně nekonformního výkladu odpovědnosti za závady ve schůdnosti. Nejvyšší soud tak stěžovateli neústavně upřel možnost domoci se náhrady za újmu na zdraví, nedostál své povinnosti poskytovat základním právům ochranu dle čl. 4 Ústavy a porušil čl. 7 odst. 1 Listiny.
118. Ústavní soud dal ve své judikatuře opakovaně najevo, že pokud jednotlivec dodrží postup stanovený pro uplatnění určitého právního prostředku, a soud přesto odmítne ve věci rozhodnout, "dochází k porušení práva na soudní ochranu, k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegationi iustitiae", což platí i pro rozhodování Nejvyššího soudu [viz nález sp. zn. I. ÚS 354/15 ze dne 19. 11. 2015 (N 198/79 SbNU 251), bod 12 a násl. a tam odkazovanou judikaturu]. V projednávaném případě stěžovatel ve svém dovolání popsal nejednotnost rozhodovací praxe Nejvyššího soudu a poukázal na to, že městský soud se ze dvou linií judikatury Nejvyššího soudu řídil tou, která byla pro stěžovatele méně příznivá. Ačkoliv podmínky pro zásah Nejvyššího soudu byly splněny, Nejvyšší soud se s argumentací stěžovatele nevypořádal a odmítl jeho dovolání. Kromě čl. 7 odst. 1 Listiny tak Nejvyšší soud současně porušil základní právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a dopustil se odepření spravedlnosti.
C. Náhrada nákladů za zastoupení advokátem
119. Stěžovatel namítá, že městský soud pochybil i tím, že přiznal hlavnímu městu Praze a Technické správě komunikací hl. m. Prahy náhradu nákladů řízení vynaložených na zastoupení advokátem. Stěžovatel s odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvádí, že statutární města jsou dostatečně zabezpečena k tomu, aby hájila své zájmy bez pomoci advokátů, a totéž dle stěžovatele platí i v případě Technické správy komunikací hl. m. Prahy jako příspěvkové organizace zřízené hlavním městem Prahou. Hlavní město Praha se nechalo advokátem zastoupit i v dovolacím řízení. Nejvyšší soud přiznal hlavnímu městu Praze náhradu těchto nákladů. Toto rozhodnutí Nejvyšší soud s odkazem na § 243f odst. 3 větu druhou o. s. ř. neodůvodnil.
120. Ústavní soud se ve své judikatuře opakovaně zabýval otázkou, kdy lze náklady na zastoupení advokátem pokládat za "potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva" ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř. Při posuzování otázky, zda lze náklady na zastoupení advokátem považovat za účelně vynaložené, musí soudy vzít v úvahu i to, kdo se advokátem nechal v řízení zastoupit (personální kritérium). Pokud jde o stát, Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že "tam, kde je stát k hájení svých zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami, není důvod, aby výkon svých práv a povinností z této oblasti přenášel na soukromý subjekt (advokáta); pokud tak však stát učiní, není důvod uznat takto vzniklé náklady řízení jako náklady účelně vynaložené" [nález sp. zn. II. ÚS 3855/14 ze dne 1. 9. 2015 (N 162/78 SbNU 429), bod 10; shodně nález sp. zn. I. ÚS 2929/07 ze dne 9. 10. 2008 (N 167/51 SbNU 65), nález sp. zn. IV. ÚS 1087/09 ze dne 24. 11. 2009 (N 243/55 SbNU 349)]. Zastoupení státu advokátem lze akceptovat jen za zcela výjimečných okolností [nález sp. zn. I. ÚS 3768/14 ze dne 6. 2. 2015 (N 28/76 SbNU 375), bod 16]. Obdobné závěry pak Ústavní soud vztáhl i na některé další subjekty mimo stát, které jsou veřejnými institucemi, hospodaří s veřejnými prostředky apod., jako je Česká televize [nález sp. zn. I. ÚS 3344/12 ze dne 24. 7. 2013 (N 129/70 SbNU 193); nález sp. zn. II. ÚS 1333/14 ze dne 18. 2. 2015 (N 36/76 SbNU 503), bod 12] či Všeobecná zdravotní pojišťovna [nález sp. zn. IV. ÚS 474/13 ze dne 16. 12. 2014 (N 229/75 SbNU 557), body 30-31] nebo fakultní nemocnice [nález sp. zn. I. ÚS 195/11 ze dne 15. 12. 2011 (N 215/63 SbNU 473)]. Tyto závěry dopadají i na statutární města, protože u nich "lze presumovat existenci dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu, aby byla schopna kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy ..., aniž by musela využívat právní pomoci advokátů. Nebude-li jimi v příslušném řízení prokázán opak, nejsou náklady na zastoupení advokátem nákladem účelně vynaloženým" [nález sp. zn. III. ÚS 2984/09 ze dne 23. 11. 2010 (N 232/59 SbNU 365), bod 25; shodně nález sp. zn. II. ÚS 376/12 ze dne 14. 3. 2013 (N 45/68 SbNU 449)]. Pokud obecné soudy dospějí k závěru, že zastoupení advokátem je s ohledem na okolnosti případu namístě a náklady s tím spojené je třeba výjimečně považovat za účelně vynaložené, musí toto své rozhodnutí řádně zdůvodnit a uvést, v čem spatřují specifické okolnosti případu [nález sp. zn. II. ÚS 3246/09 ze dne 6. 5. 2010 (N 104/57 SbNU 357); nález sp. zn. I. ÚS 2310/13 ze dne 13. 3. 2014 (N 35/72 SbNU 401), bod 23]. Tyto závěry platí obecněji pro všechny subjekty navázané na veřejné rozpočty. Soudy se musí zabývat tím, zda je takový subjekt dostatečně personálně a materiálně vybaven k tomu, aby hájil své zájmy sám, bez pomoci advokáta. Pokud ano, nelze náklady na zastoupení advokátem považovat za účelně vynaložené, není-li - ve výjimečných případech - prokázán opak. Ústavní soud opakuje, že nebude tolerovat postupy, při nichž "se prostřednictvím placených právních služeb přesouvají veřejné prostředky do rukou soukromých subjektů, a [při kterých] dochází ... k neúměrnému navyšování nákladů řízení" (nález sp. zn. II. ÚS 3855/14, již citovaný, bod 11). Pokud obecné soudy nereflektují výše uvedené principy ve svém rozhodování o nákladech řízení, porušují základní právo dotčeného účastníka řízení na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
121. Výše uvedené principy platí i pro řízení před Nejvyšším soudem [k precedenčnímu působení nosných důvodů nálezů Ústavního soudu viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465), bod 60 a násl.]. Ústavní soud nenachází žádný důvod, pro který by se tato judikatura na Nejvyšší soud vztahovat neměla. Ostatně i zákon vychází z toho, že v dovolacím řízení nemusí být stát, obec, kraj ani žádná právnická osoba zastoupeny advokátem; postačuje zastoupení osobou s právnickým vzděláním [§ 241 odst. 2 písm. b) o. s. ř.]. I když dle § 243f odst. 3 o. s. ř. "nemusí být rozhodnutí o náhradě nákladů dovolacího řízení odůvodněno", bylo-li dovolání odmítnuto nebo bylo-li dovolací řízení zastaveno, toto ustanovení nijak nebrání tomu, aby byl výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení odůvodněn v případech, kdy si to vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Pokud se tedy v dovolacím řízení nechá advokátem zastoupit subjekt, u něhož podle judikatury Ústavního soudu zpravidla nelze považovat náklady na zastoupení advokátem za účelně vynaložené, může mu Nejvyšší soud přiznat náhradu těchto nákladů jen ve výjimečných případech. Své rozhodnutí musí řádně zdůvodnit a vysvětlit, v čem spatřuje specifické okolnosti případu.