Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Sládečka a soudců Jana Musila (soudce zpravodaj) a Jaromíra Jirsy - ze dne 17. října 2017 sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ve věci společné ústavní stížnosti 1. Zdeňky Bačové, 2. Leopolda Bednaříka, 3. Marie Cepkové, 4. Ivo Divokého, 5. Ivany Doležalové, 6. Zdeňka Dvořáka, 7. Heleny Eidové, 8. Naděždy Hasíkové, 9. Magdaleny Chmelařové, 10. Jiřího Jelínka, 11. Pavly Julinové, 12. Václava Kostelníka, 13. Tomáše Langa, 14. Evy Manišové, 15. Dagmar Nové, 16. Kateřiny Pešatové, 17. Jany Pobořilové, 18. Karla Říhy, 19. Petra Skácela, 20. Pavly Šafaříkové, 21. Zdeňka Ševčíka, 22. Antonína Šrajera a 23. Igora Zippera, všech zastoupených Mgr. Pavlínou Řehovou, advokátkou, se sídlem ve Zlíně, Zarámí 4077, proti zásahu orgánu veřejné moci, k němuž došlo postupem statutárního města Zlín, jež přípisem ze dne 26. 2. 2016 poskytlo osobní informace o platech a odměnách stěžovatelů spolku Právo ve veřejném zájmu, z. s., IČO 03853462, se sídlem v Praze 11, Chalupkova 1367, poté, co uvedený spolek požádal o tyto informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a návrhu stěžovatelů na zrušení ustanovení § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, za účasti statutárního města Zlín, se sídlem Zlín, nám. Míru 12, zastoupeného Mgr. Danielem Novákem, právníkem právního odboru Magistrátu města Zlín, jako účastníka řízení.
I. Statutární město Zlín tím, že dopisem ze dne 26. 2. 2016 poskytlo osobní informace o platech a odměnách stěžovatelů spolku Právo ve veřejném zájmu, z. s., porušilo právo stěžovatelů na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života, právo na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů a právo na respektování soukromého života; tato základní práva jsou zaručena článkem 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod a článkem 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.II. Statutárnímu městu Zlín se zakazuje, aby v porušování těchto základních práv stěžovatelů pokračovalo.III. Návrh na zrušení ustanovení § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění
I. Návrh
1. Ve společné ústavní stížnosti ze dne 2. 5. 2016 stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud nálezem
a) vyslovil, že statutární město Zlín (dále též jen "účastník řízení") přípisem ze dne 26. 2. 2016 zasáhlo do ústavně zaručených práv stěžovatelů na ochranu soukromí, důstojnosti a rovného zacházení, garantovaných čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1 a 4 a čl. 10 odst. 1 až 3 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"); k zásahu mělo dojít tím, že statutární město Zlín poskytlo osobní informace o platech a odměnách stěžovatelů spolku Právo ve veřejném zájmu, z. s., IČO 03853462, se sídlem v Praze 11, Chalupkova 1367, (dále též jen "spolek" nebo "žadatel") na základě jeho žádosti ze dne 1. 6. 2015 dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"),
b) zakázal účastníku řízení pokračovat v zásazích do výše uvedených práv stěžovatelů formou poskytování adresných osobních údajů o platech a odměnách stěžovatelů.
2. Spolu s ústavní stížností stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím pro rozpor s výše uvedenými články Listiny.
3. Stěžovatelé dále navrhli, aby Ústavní soud předběžným opatřením uložil účastníku řízení do doby vyhlášení nálezu Ústavního soudu či zrušení předběžného opatření Ústavním soudem nepokračovat v poskytování adresných údajů o platech a odměnách stěžovatelů na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, vzhledem k pravděpodobnosti dalších žádostí o sdělení platů a odměn stěžovatelů.
II. Skutkové okolnosti
4. Z ústavní stížnosti a shromážděných podkladů vyplývají následující skutečnosti.
5. Stěžovatelé jsou, případně v průběhu roku 2014 byli, vedoucími zaměstnanci účastníka řízení.
6. Dne 1. 6. 2015 byla účastníku řízení doručena žádost spolku Právo ve veřejném zájmu, z. s., podaná na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, následujícího znění:
"Statutární města ČR
Datovou schránkou
V Praze dne 1. června 2015
Věc: Žádost o informaci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím
Vážení,
na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, si Vás dovolujeme požádat o poskytnutí informace o platech a odměnách nejvýše postavených úředníků za rok 2014 (odděleně plat a odměna u každé osoby), a to konkrétně:
a) tajemník
b) vedoucí odborů.
U každé osoby prosím uveďte
a) Jméno a příjmení,
b) pracovní zařazení (tajemník / vedoucí odboru XY)
c) skutečně vyplacená mzda za rok 2014 včetně počtu měsíců, za které byla vyplacena,
d) skutečně vyplacená odměna za rok 2014.
Zároveň výslovně upozorňujeme na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, že informace o platech vrcholných úředníků se veřejnosti poskytují na základě ustanovení § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, viz zejména rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2014, 8 As 55/2012.
Uvedené informace zašlete, prosím, v zákonem stanovené lhůtě patnácti dnů ode dne přijetí této žádosti na níže uvedené spojení. Je-li to možné, žádáme o přednostně poskytnutí informací v elektronické podobě do datové schránky.
Za poskytnutí informací předem děkujeme.
Právo ve veřejném zájmu, z. s.
Mgr. Petra Bielinová,
předsedkyně
Informace o žadateli:
Právo ve veřejném zájmu, z. s., IČ: 03853462, Chalupkova 1367,149 00, Praha 11. Výslovně žádáme o doručování do datové schránky".
7. Z webových stránek žadatele (http//www.pvvz.cz) plyne, že s totožnou žádostí se žadatel obrátil na 227 obcí a též na blíže nespecifikovaný počet dalších povinných subjektů (krajů, ministerstev a organizačních složek státu) v rámci celé České republiky, v důsledku čehož požadoval adresné platové informace o řádově tisících zaměstnanců.
8. Účastník řízení poskytl žadateli požadované informace zpočátku v anonymizované podobě, tj. v podobě konkrétních částek, avšak bez uvedení jmen dotčených zaměstnanců, a dále průměrné částky dle jednotlivých kategorií zaměstnanců. Tento způsob poskytnutí považoval pro tzv. "kontrolu nakládání s veřejnými prostředky" za dostačující a adekvátní, poskytující dostatečný přehled o výši finančních prostředků vynakládaných na platy zaměstnanců, a zároveň nezasahující do práv zaměstnanců na ochranu soukromí, rovného zacházení a důstojnosti. Informace, ze kterých by bylo možno vyvodit totožnost příslušných zaměstnanců (tj. jejich jména a funkce), poskytnout odmítl.
9. Na základě opakovaných odvolání žadatele účastník řízení žadateli přípisem ze dne 26. 2. 2016 zn. MMZL 068803/2015/OPaV poskytl požadované informace včetně uvedení jmen a funkcí jednotlivých dotčených zaměstnanců, a to přesto, že stěžovatelé vyjádřili společným dopisem, doručeným dne 8. 2. 2016, výslovný nesouhlas s poskytnutím předmětných osobních údajů, vedoucích k jejich identifikaci. Poskytnutí předmětných osobních údajů oznámil účastník řízení dotčeným zaměstnancům dopisem ze dne 3. 3. 2016.
10. Dopisem ze dne 29. 3. 2016 žadatel vyzval statutární město Zlín, aby na základě § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím zveřejnilo informace o platech stěžovatelů v adresné podobě na svých webových stránkách, s tím, že v opačném případě se bude tohoto zveřejnění domáhat soudní cestou.
III. Předběžné opatření
11. Dopisem ze dne 2. 6. 2016 Ústavní soud požádal statutární město Zlín o sdělení, zda již bylo vyhověno výzvě žadatele ke zveřejnění informace poskytnuté žadateli dopisem ze dne 26. 2. 2016 na jeho webových stránkách.
12. Dopisem ze dne 3. 6. 2016 účastník řízení Ústavnímu soudu sdělil, že ke zveřejnění předmětných informací v adresné podobě nedošlo. Byla zveřejněna pouze doprovodná informace o tom, že žádost byla vyřízena v souladu se zákonem.
13. Dne 8. 6. 2016 usnesením č. j. IV. ÚS 1378/16-32 Ústavní soud nařídil předběžné opatření, jímž účastníku řízení uložil neposkytovat osobní údaje o platech a odměnách stěžovatelů na základě žádostí dle zákona o svobodném přístupu k informacím, zejména jejich zveřejněním způsobem umožňujícím dálkový přístup ve smyslu ustanovení § 5 odst. 3 citovaného zákona.
IV. Argumentace stěžovatelů
14. Stěžovatelé tvrdili, že postupem účastníka řízení bylo neproporcionálním, neadekvátním a zbytečným způsobem zasaženo do jejich základních práv na ochranu soukromí, důstojnosti a rovného zacházení, zaručených Listinou, a to
* čl. 1 Listiny, podle kterého jsou si lidé rovni v důstojnosti i v právech,
* čl. 3 odst. 1 Listiny, podle kterého základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu postavení,
* čl. 4 odst. 1 Listiny, podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod,
* čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu,
* čl. 10 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost,
* čl. 10 odst. 2 Listiny, podle kterého má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života,
* čl. 10 odst. 3 Listiny, podle kterého má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.
15. Dle názoru stěžovatelů ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje jejich vlastní zájmy, neboť problematika poskytování informací o platech zaměstnanců se dotýká cca 1 000 000 zaměstnanců v České republice. Z toho důvodu požádali, aby Ústavní soud postupoval dle ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost projednal i za situace, kdy nebyly vyčerpány všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně jejich práva poskytuje, což odůvodnili tvrzením, že s ohledem na již konstantní judikaturu v rámci správního soudnictví jsou procesní prostředky nápravy tvrzeného zásahu do základních práv poskytované ve správním soudnictví zjevně neefektivní.
V. Vyjádření statutárního města Zlín
16. Účastník řízení ve vyjádření ze dne 1. 6. 2016 k ústavní stížnosti uvedl, že se v plném rozsahu ztotožňuje jak s ústavní stížností, tak i s důvody jejího podání. Je toho názoru, že poskytnutím adresných informací o platech stěžovatelů došlo k zásahu do jejich základních práv. Jako zaměstnavatel stěžovatelů nikdy neměl zájem takto závažným a zbytečným způsobem zasahovat do soukromí svých zaměstnanců, a k tomuto kroku byl postupně donucen prostřednictvím nadřízeného orgánu (krajského úřadu), který byl rovněž nucen prostřednictvím svého nadřízeného orgánu (Ministerstva vnitra) reflektovat rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též jen "NSS") ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62. Předmětné informace musel poskytnout i přes důrazný nesouhlas stěžovatelů uvedený v jejich společném dopise ze dne 8. 2. 2016.
17. Účastník řízení považuje rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 55/2012-62 za neproporcionální a ve svých důsledcích neodůvodnitelně zasahující do soukromí zaměstnanců všech povinných subjektů. Rovněž se nedomnívá, že poskytování adresných platových informací je v demokratické společnosti opatřením nezbytným pro naplnění veřejného zájmu.
18. Účastník řízení dále uvedl, že je jakožto zaměstnavatel dostatečně a dlouhodobě obeznámen s tím, jak zaměstnanci obecně (tedy nejen stěžovatelé) velmi negativně vnímají zásah do svého soukromí poskytováním údajů o svých platech, případně souvisejících identifikačních údajů. Povinnost zveřejňovat poskytnuté údaje dle jeho názoru tento zásah umocňuje, přestože s ohledem na možnosti internetové sítě lze konstatovat, že je již v podstatě jedno, zda poskytnuté osobní údaje umístí na internet povinný subjekt, žadatel, anonymní osoba či někdo jiný.
19. Dle zkušeností účastníka řízení zaměstnanci předmětné osobní údaje vnímají jako velmi citlivé, mnohdy i citlivější než např. údaje o zdravotním stavu či jiné osobní údaje požívající zvýšené ochrany dle § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o ochraně osobních údajů") a sami o sobě by je často nesdělili např. ani všem osobám blízkým či známým.
20. Účastník řízení dlouhodobě komunikuje s jinými povinnými subjekty v otázce adresného poskytování platových informací a je mu známo, že za závažný zásah do svých práv považuje poskytnutí adresných platových informací drtivá většina zaměstnanců povinných subjektů. Zkušenosti ostatních povinných subjektů potvrzují, že typickým příkladem je žadatel-osoba, která má s povinným subjektem či jeho zaměstnanci nějaký osobní problém (vyznělo pro ni negativně správní řízení, nebylo jí vyhověno ohledně soukromoprávního návrhu, je bývalým zaměstnancem povinného subjektu, se kterým byl rozvázán pracovní poměr, neúspěšným kandidátem do orgánů povinného subjektu apod.), či aktivisté a novináři, kteří potřebují téma, jež přiláká veřejnost.
21. Účastník řízení vyjádřil názor, že takto poskytnuté adresné platové údaje není žadatel schopen objektivně vyhodnotit, neboť skutečně jen stěží může z vnějšího pohledu adekvátně posoudit každodenní pracovní náplň a výsledky práce konkrétního zaměstnance. V tomto smyslu tedy jde o samoúčelné zasahování do soukromí zaměstnanců. Tvrzení, že by takto bylo možno srovnávat obdobně nazvané pracovní pozice u různých povinných subjektů, je nereálné, neboť v rámci konkrétního povinného subjektu může mít obdobně nazvaná pracovní pozice diametrálně odlišný obsah i rozsah pracovní náplně, množství práce, dosahovat jiných pracovních výsledků apod.
22. Účastník řízení považuje za oprávněný požadavek vyhodnocovat a porovnávat údaje zprůměrované, např. i dle jednotlivých kategorií zaměstnanců, což jsou reálně využitelná a využívaná ekonomicko-statistická srovnávací data. Poskytování těchto údajů se nebrání a v minulosti je i sám zveřejnil. V souvislosti s poskytováním adresných údajů o platech zhruba milionu zaměstnanců povinných subjektů tak vyvstává především otázka, zda se při aplikaci jednoho práva na úkor druhého nezašlo příliš daleko, a to nejen z hlediska právního, ale i racionálního a etického.
23. Z uvedených důvodů účastník navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnosti v plném rozsahu vyhověl.
VI. Vyjádření třetích osob k ústavní stížnosti
VI./1 Vyjádření žadatele Právo ve veřejném zájmu
24. Žadatel Právo ve veřejném zájmu, z. s., ve vyjádření ze dne 20. 6. 2016 k ústavní stížnosti uvedl, že ústavní stížnost by měla být odmítnuta jako nepřípustná, neboť stěžovatelé nevyčerpali všechny procesní prostředky, které pro jejich ochranu právní řád České republiky poskytuje, respektive ani se o takovou obranu před podáním ústavní stížnosti nikdy ani nepokusili.
25. Žadatel potvrdil, že mu byly statutárním městem Zlín po mnoha opravných prostředcích a na základě judikatury Nejvyššího správního soudu vážící se k ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnuty adresné informace o platu a odměnách vysoce postavených úředníků, konkrétně o osobách pracujících v roce 2014 na pozicích tajemnice Magistrátu města Zlín a vedoucí odborů Magistrátu města Zlín (respektive i o některých dalších osobách, konkrétně o vedoucích samostatných oddělení, ačkoli o tyto informace spolek nežádal).
26. Žadatel uvedl, že poskytnuté adresné informace nebyly ani jím, ani statutárním městem Zlín nikdy zveřejněny. Do práva stěžovatelů na soukromí tedy nijak zasaženo nebylo a takovým zásahem dle názoru žadatele nemůže být ani poskytnutí informací o platech a odměnách na základě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
27. Dle žadatele stěžovatelé neuvedli, čím konkrétně se na jejich soukromém životě projevila skutečnost, že mu byla poskytnuta informace o jejich platu a odměně vyplacené v roce 2014, když navíc obdobná informace byla i dle jejich vlastního tvrzení jiným žadatelům o informace v minulosti již opakovaně poskytnuta, a ani tehdy stěžovatelé žádný zásah do svého soukromí netvrdili, a zejména se před tvrzeným zásahem do soukromí nijak nebránili, ač právní řád takové možnosti nabízí.
28. Žadatel nesouhlasí s tvrzením stěžovatelů, že adresnou informaci o platech a odměnách by dostatečně nahradila informace o průměrném platu vysoce postavených úředníků, případně anonymní informace.
29. Podle žadatele značné rozdíly bývají rovněž i v procentu nenárokové odměny, která je vyplácena jednotlivým zaměstnancům v rámci jednoho úřadu, a to na základě zcela subjektivního rozhodnutí tajemnice či tajemníka úřadu. V případě, že by žadateli o informace byla poskytnuta pouze anonymní informace o platech a odměnách, nemohl by získat informaci o tom, který z úředníků je tajemníkem či tajemnicí takto mimořádně odměňován.
30. Ke srovnání konkrétních čísel žadatel dosud nepřistoupil, neboť mnoho povinných subjektů informace dosud neposkytlo, ač od podání žádosti o informace uplynul již celý kalendářní rok.
31. Žadatel uvedl, že vede o poskytnutí informací řadu sporů, např. u Krajského soudu v Brně (62 A 126/2015 - Jihlava, 62 A 141/2015 - Bystřice nad Perštejnem, 62 A 153/201 - Třebíč, 62 A 163/2015 - Telč, 62 A 167/2015 - Náměšť nad Oslavou, 62 A 173/2015 - Nové Město na Moravě, 62 A 196/2015 - Kraj Vysočina), u Krajského soudu v Českých Budějovicích (10 A 152/2015 - Humpolec), u Krajského soudu v Hradci Králové (30 A 85/2015 - Chotěboř, 30 A 94/2015 - Světlá nad Sázavou), u Krajského soudu v Ústí nad Labem (15 A 133/2015 - statutární město Ústí nad Labem, 15 A 140/2015 - Ústecký kraj) a u Městského soudu v Praze (6 A 136/2015 - Kancelář prezidenta republiky, 9 A 156/2015 - Ministerstvo průmyslu a obchodu, 11 A 132/2015 - Státní energetická inspekce). Další žádosti o informace zatím ještě ani nedospěly do fáze, aby spolek mohl podat správní žalobu, protože povinné subjekty jsou nečinné (městská část Praha 10, městská část Praha 12, městská část Praha 4).
32. Podle názoru žadatele informace o platu není ničím dehonestujícím, a nemůže proto dotčené osoby ničím poškodit.
VI./2 Vyjádření Odborového svazu státních orgánů a organizací
33. Odborový svaz státních orgánů a organizací (dále jen "odborový svaz") ve vyjádření ze dne 21. 6. 2016 k ústavní stížnosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011 č. j. 5 As 57/2010-79, který zahrnul výdaje na odměny (a tím i platy) zaměstnanců povinných subjektů do rozsahu pojmu veřejné prostředky.
34. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku neposoudil střet práva na informace s právem na ochranu osobních údajů a neprovedl test proporcionality, neznamená, že by provedení takového testu bylo s odkazem na zmíněný rozsudek zcela vyloučeno. Podle odborového svazu při střetu práva na informace a práva na ochranu osobních údajů se test proporcionality musí jako ústavní princip uplatnit vždy, i kdyby text zákona zdánlivě jeho aplikaci vylučoval. To vyplývá kromě jiného i z § 5 odst. 3 a § 10 zákona o ochraně osobních údajů. Tam, kde by ve vztahu ke konkrétnímu zaměstnanci a ke konkrétním podmínkám zcela zjevně převažovala potřeba ochrany osobního údaje o výši platu nad právem na informace, je podle odborového svazu nutné žádost o poskytnutí této informace podle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve spojení s čl. 10 Listiny, správním rozhodnutím odmítnout.
35. Odborový svaz poukázal na společné stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů a Ministerstva vnitra k otázce proporcionality (zřejmě jde o "Metodické doporučení Ministerstva vnitra a Úřadu pro ochranu osobních údajů k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím") a uvedl, že právní úpravu ve věci poskytování a zveřejňování údajů o platech zaměstnanců ve veřejné správě považuje za nedostatečnou. Plošné zveřejňování údajů o platech zaměstnanců dle jeho názoru i zkušeností není většinou vedeno pouhou snahou o informaci, ale spíše jde o použití obsahu poskytnuté informace k jiným účelům, např. k politickému boji, vyřizování osobních účtů apod. Poskytnutí či zveřejnění informace o konkrétní výši platu či odměn konkrétního zaměstnance má dle jeho názoru téměř nulovou vypovídací hodnotu. Jen ve spojení s komplexním hodnocením konkrétního zaměstnance a s charakteristikou jím vykonávané práce lze usuzovat, zda byly vynaložené veřejné prostředky vynaloženy účelně, či nikoliv. Poskytnutí "holé" informace tak může vést, a často vede, k zavádějícím závěrům. Pro zaměstnance, zejména v malých obcích (ale nejenom v nich), tyto závěry znamenají jejich dehonestaci, zpochybňování vykonané práce a nutně vedou k problémům v jejich profesním i občanském životě.
36. Závěrem odborový svaz uvedl, že tvrzení v ústavní stížnosti považuje za relevantní a právní argumentaci v ní obsaženou za přiléhavou. Podporuje rovněž návrh na zrušení nebo modifikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
VI./3 Vyjádření Ministerstva vnitra
37. Ministerstvo vnitra ve vyjádření ze dne 23. 6. 2016 k ústavní stížnosti uvedlo, že podle jeho názoru statutární město Zlín postupovalo v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím, neboť poskytlo pouze informace, jejichž poskytnutí zákon umožňuje. Poukázalo na rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62 a nesouhlasilo s tvrzením stěžovatelů, že poskytnutím informací o jejich platech bylo ze strany statutárního města Zlín zasaženo jejich ústavně zaručené právo na ochranu soukromí, důstojnosti a rovné zacházení.
38. Ministerstvo vnitra považuje ústavní stížnost za nepřípustnou ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť stěžovatelé nevyčerpali všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně jejich práv poskytuje.
39. Pro případ, že by Ústavní soud shledal ústavní stížnost přípustnou a zabýval se též ústavností § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, Ministerstvo vnitra uvedlo, že ustanovení zákona, které ukládá povinnému subjektu poskytnout osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, neporušuje samo o sobě právo na zachování lidské důstojnosti (zákon je i vzhledem k dostatečným výjimkám podle § 8b odst. 2 formulován tak, že samotná informace o poskytnutí veřejných prostředků není pro fyzickou osobu ponižující) a není ani v rozporu se zásadou rovnosti, neboť skutečnost, že byly poskytnuty veřejné prostředky, lze považovat za ospravedlnitelný a rozumný důvod pro rozdílné zacházení, např. ve srovnání s příjemci soukromých prostředků. Co se ochrany soukromí týče, jde především o otázku ústavně konformního výkladu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a v něm použitého pojmu "poskytnutí veřejných prostředků". Ministerstvo vnitra v této oblasti respektuje aktuální judikaturu správních soudů.
VI./4 Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů
40. Úřad pro ochranu osobních údajů (dále též jen "Úřad") ve vyjádření ze dne 29. 6. 2016 k ústavní stížnosti uvedl, že právní úprava zveřejňování platů zaměstnanců orgánů veřejné správy je mimořádně citlivá z hlediska ochrany osobních údajů, je předmětem diskusí a provázena značným mediálním zájmem. Ve své podstatě jde o střet práva na informace a práva na soukromí, resp. práva na ochranu osobních údajů. Problém ochrany osobních údajů v oblasti poskytování informací je po přímé novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím zákonem č. 61/2006 Sb. jedním z vůbec nejsložitějších. Úřadu není známo, že by zákon č. 61/2006 Sb., který uložil povinnému subjektu v § 8b poslaneckého návrhu poskytovat základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, zamýšlel stanovit povinnost zveřejňovat platy zaměstnanců veřejného sektoru. Takovou interpretaci provedl až v roce 2014 Nejvyšší správní soud.
41. Podle Úřadu obecně platí, že vztah obou dotčených práv, tj. práva na informace a práva na soukromí, pokud jde o to, kterému z nich dát přednost, je hodnocen rozdílně a vyskytuje se více variant řešení. Kromě zaujetí kategorického názoru v otázce, zda platy zaměstnanců zveřejnit či nikoliv, existují i kompromisní řešení spočívající ve stanovení absolutní hranice příjmu, od které se příjmy zveřejňují, zveřejnění příjmů v závislosti na druhu zastávané funkce či podle složek platu (např. zveřejnění mimořádných odměn). Lze nicméně konstatovat, že v Evropě zcela převažuje přístup spočívající v nezveřejňování platů konkrétních osob, byť ve střednědobém horizontu se zvýšil počet zemí, které upřednostnily právo na informace ve vztahu k určité kategorii zaměstnanců, jíž jsou zpravidla vedoucí pracovníci.
42. Úřad poukázal na komparativní analýzu Parlamentního institutu z roku 2011 (Parlamentní institut: Přístup veřejnosti k platům vysokých úředníků ve vybraných státech. Informační podklad č. 5.324, prosinec 2011), kterou stručně shrnul tak, že největší otevřenost k otázce přístupu k platům zaměstnanců ve veřejné správě existuje v USA a v severských zemích Evropy (Dánsko, Finsko, Nizozemsko), kde se však objevily i kritické reakce na zveřejňování osobních údajů; k pozici zveřejňovat pouze platy vedoucích pracovníků se připojila po reformě veřejné správy v roce 2009 i Itálie. Naopak v Německu, Francii a Švýcarsku není výše platů zaměstnanců sdělována, obdobně v Polsku. Na Slovensku byla přijata novela zákona č. 211/2000 Z. z., o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií), která přikazuje poskytnout taxativně stanovené osobní údaje a výši platu u taxativně stanoveného okruhu funkcí. Ve Velké Británii byl v roce 2012 rozhodnut závažný politický spor o výši hranice pro zveřejňování platů; výsledkem je zveřejňování seznamu vyšších úředníků od roční hranice platu 150 000 liber. Prakticky zveřejňování platů ve Velké Británii probíhá tak, že od uvedeného roku je jednou ročně zveřejňován souhrnný seznam, který obsahuje jméno osoby, funkční zařazení a popis vykonávané práce; obdobný způsob zveřejňování je používán v USA. Osobní údaje typu rok narození nebo bydliště nejsou v tomto kontextu zveřejňovány.
43. Podle Úřadu lze obecně rozlišovat mezi zveřejňováním tarifního rozpětí ve formě tabulky, podle které se určují platy, uveřejněním platů bez jmenovité specifikace osoby a zveřejňováním jmenovitého sdělení individuálního platu, který úředník obdržel včetně odměn. Zatímco první popsaný přístup je pravidlem, jmenovité zveřejňování platů všech zaměstnanců je výjimkou.
44. Úřad dále uvedl, že pokud jde o Českou republiku, přístup ke zveřejňování platů se postupně vyvíjel, jak pokud jde o právní úpravu, tak o judikaturu zejména Nejvyššího správního soudu, přičemž důvody pro přednost byly shledány jak u práva na ochranu informací, tak u práva na ochranu soukromí. Přijetím rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014 č. j. 8 As 55/2012-62 došlo ke sjednocení rozporné judikatury, přičemž tento senát zaujal radikální přístup k otázce zveřejňování platů zaměstnanců ve veřejné správě. Rozšířený senát dospěl k závěru, že plat, mzda či jiné ohodnocení vyplacené z veřejných prostředků jsou v zásadě vždy, až na několik málo výjimek, příjmem z veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, a z tohoto důvodu by měly být ve většině případů zveřejněny. Rozhodnutí formulovalo dva okruhy výjimek z povinnosti zveřejňovat výši platů, a to pokud se osoby na činnosti podílejí nepřímo a nevýznamně a dále pokud nevyvstávají pochybnosti, zda jsou prostředky vynakládány hospodárně.
45. Z výše uvedeného rozhodnutí rozšířeného senátu také Úřad vyšel při odpovědi na dotaz požadující zveřejnit platy jeho vedoucích zaměstnanců, přičemž požadovanou informaci poskytl v rozhodnutí č. j. UOOU-03192/16-24 ze dne 22. března 2016. Do doby vydání rozhodnutí rozšířeného senátu Úřad zastával k problematice poskytování informací o platech zaměstnanců veřejné správy odlišný názor, který upřednostňoval ochranu osobních údajů.
46. Podle Úřadu by měla být věnována pozornost několika zásadním aspektům, pokud jde o střet mezi právem na informace a právem na ochranu osobních údajů; zejména jde o posouzení vztahu dotčených základních práv na základě testu proporcionality, zohlednění významu práva na soukromí pro jednotlivce, způsob omezení práva na soukromí, rozsah poskytování konkrétních osobních údajů při zveřejňování platů a zohlednění některých aspektů plynoucích z judikatury Soudního dvora Evropské unie, případně obecně z práva Evropské unie.
47. Podle Úřadu v případě poskytování informací o platu či odměně státních zaměstnanců jde o střet mezi informační povinností a právem na ochranu soukromí. Úřad poukázal na judikaturu Ústavního soudu, dle níž je potřeba s přihlédnutím ke všem okolnostem pečlivě zvážit, zda není jednomu základnímu právu dávána neoprávněně přednost před druhým, přičemž musí být současně šetřeno smyslu a podstaty základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny). K tomuto posouzení je třeba aplikovat test proporcionality (posouzení potřebnosti, vhodnosti a proporcionality v užším smyslu).
48. Úřad se vyjádřil k rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014 sp. zn. 8 As 55/2012, v němž jmenovaný soud sice obecně zmínil, že k posouzení slouží test proporcionality, a teoreticky jej popsal, nicméně samotné posouzení na základě tohoto testu zásadně odmítl, přičemž se omezil na konstatování, že je vždy třeba dát přednost jednomu z uvedených práv, v tomto případě právu na informace. Doplnil, že test proporcionality v tomto případě není třeba provádět, neboť jej provedl již zákon. Podle Úřadu Nejvyšší správní soud uvedl, že právo na ochranu soukromí není absolutní a může být omezeno; totéž však neuvedl o právu na informace, čímž jednostranně upřednostnil právo na informace. Tento přístup nevzal v úvahu právo na soukromí, které bylo z posouzení zcela eliminováno.
49. Úřad uvedl, že povinnost dodržet princip proporcionality požaduje rovněž článek 6 odst. 1 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále též jen "směrnice 95/46/ES"), z něhož vyplývá, že osobní údaje, které jsou shromažďovány nebo zpracovávány, musejí být přiměřené, podstatné a nepřesahující míru s ohledem na sledovaný účel.
50. Úřad je toho názoru, že pokud v daném případě nebyl vůbec proveden test proporcionality, nemohl být ani minimalizován zásah do práva na ochranu soukromí. Přitom povinný subjekt poskytuje celou řadu osobních údajů o zaměstnanci, jimiž jsou nejen výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků, ale také jméno, příjmení, rok narození a obec, kde má příjemce trvalý pobyt. Existuje potenciální nebezpečí zneužití poskytnutí uvedených osobních údajů. Ohrožena může být bezpečnost osob sdělením bydliště, informace mohou být získány za účelem poškození osoby (nelze zaručit, že informace požaduje někdo jiný, než je pod žádostí podepsán), mohou být zneužity v pracovněprávních vztazích k získání pracovníka, jemuž je nabídnut vyšší plat, či k nezákonnému jednání (korupce).
51. Podle Úřadu právo na soukromí je považováno za základní hodnotu západní společnosti a je chráněno jak na úrovni ústavního pořádku, tak mezinárodního práva. Součástí tohoto práva je právo na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 3 Listiny, dle něhož každý má právo rozhodnout o sobě samém, včetně toho, zda a v jakém rozsahu jsou o něm poskytovány informace. Právo na informace nelze chápat jako neomezené právo člověka na uspokojení osobní zvědavosti nebo zvídavosti. Tento požadavek znamená, že při posouzení konfliktu obou práv nelze dát automaticky přednost právu na informace. Naopak veškeré zásahy do soukromí je nutno velmi pečlivě zvažovat.
52. Úřad připomenul, že rovněž v judikatuře Soudního dvora Evropské unie (dále též jen "ESD" nebo "Soudní dvůr EU") lze nalézt argumentaci, která výslovně zmiňuje povinnost dodržet princip proporcionality zakotvený v čl. 6 odst. 1 písm. c) a v čl. 7 písm. c) a e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. Z práva Evropské unie nevyplývá povinnost poskytovat informace o výši platů zaměstnanců ve veřejné správě, nicméně pokud tyto údaje jsou poskytovány, judikatura ESD poskytuje návod pro posuzování principu proporcionality v kontextu ochrany osobních údajů. Na předmětnou problematiku dopadá zejména rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 20. května 2003 Rechnungshof proti Österreichischer Rundfunk a dalším (C-465/00) a Christa Neukomm (C-138/01) a Joseph Lauermann (C-/39/01) proti Österreichischer Rundfunk, který se zabýval zveřejněním údajů zaměstnanců subjektů, jež podléhají dohledu Účetního dvora. Úřad poukázal dále na rozsudek velkého senátu ESD ze dne 9. listopadu 2010 ve věci Volker a Markus Schecke GbR (C92/09) a Hartmurt Eifert (C-93/09) proti Land Hessen.
53. Poskytnutí informací o platech zaměstnanců ve spojení s jejich jménem, příjmením, rokem narozením a bydlištěm Úřad považuje za velmi závažný zásah do práva na ochranu soukromí a na ochranu osobních údajů. Přitom Úřadu není známo, že záměrem novely č. 61/2006 Sb., která uložila povinnému subjektu poskytovat základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, bylo zveřejňovat platy zaměstnanců veřejného sektoru. Současně platná judikatura Nejvyššího správního soudu nicméně interpretovala § 8b citované novely v tom smyslu, že z něj uvedená povinnost vyplývá, a celkově radikálně upřednostnila právo na informace, aniž by poskytla ochranu právu na soukromí nebo minimalizovala zásahy do tohoto práva. Právo na soukromí nebylo vůbec posouzeno v rámci testu proporcionality s poukazem na to, že tento test provedl samotný zákon č. 61/2006 Sb.
54. Úřad je toho názoru, že jak z ústavního pořádku České republiky, tak z judikatury ESD vyplývá celá řada kritérií, která umožňují šetřit ve vyšší míře právo na ochranu soukromí a nalézt rovnováhu obou práv na základě principu proporcionality. Východiskem pro posuzování střetu práva na informace a práva na ochranu soukromí by mělo podle Úřadu být naplnění účelu právní úpravy zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je nepochybně řádné, účelné a hospodárné nakládání s veřejnými prostředky, nikoliv poskytování informací, které nesouvisejí s tímto účelem, a mohou sloužit toliko k uspokojování zvědavosti či zvídavosti, nemluvě o potenciálním nebezpečí zneužití osobních údajů.
VI./5 Vyjádření Transparency International - Česká republika, o. p. s
55. Transparency International - Česká republika, o. p. s., se sídlem v Praze 8, Sokolovská 260/143, (dále jen "TI") ve vyjádření ze dne 30. 6. 2016 k ústavní stížnosti uvedla, že v zásadě zastává obecné stanovisko, že informace o výdajích veřejných rozpočtů (jejich výši, určení, struktuře, příjemcích apod.) by měly být dostupné. Je nutné uznat, že informace o příjmech konkrétních osob (zaměstnanců veřejné správy a dalších povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím) mohou být považovány za takový typ osobních údajů, které zasahují výrazněji do práv dotčených subjektů.
56. Podle TI je nutno odmítnout jeden z argumentů stěžovatelů, že by bylo vhodnější a přiměřenější zveřejňovat jen celkové částky vyčleněné na platy zaměstnanců či jen celkové sumy odměn. Takový přístup by zcela vylučoval kontrolu občanské společnosti v případech zjevných excesů veřejné správy.
57. TI se ztotožňuje s rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (8 As 55/2012-62), tedy, že se až na výjimky poskytují informace o platech, odměnách a dalších platbách poskytovaných zaměstnancům povinných subjektů dle informačního zákona. Onou výjimkou může být právě situace zmiňovaná Nejvyšším správním soudem, tedy, že se daná osoba podílí na činnosti povinného subjektu pouze nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň neexistují pochybnosti o hospodárném vynakládání veřejných prostředků v souvislosti s odměňováním této konkrétní osoby.