58. TI k vyjádření přiložila "Stanovisko TI ke zveřejňování platů úředníků" publikované dne 13. 7. 2011, ve kterém vyjádřila a odůvodnila svůj názor, že zveřejnění základních osobních údajů včetně platů a odměn konkrétních zaměstnanců je plně v souladu s veřejným zájmem, a to z několika důvodů. Předně jde o pracovní pozice, jejichž platové ohodnocení je fixně stanoveno prováděcím právním předpisem. Nečiní tedy obtíže vyhledat platovou třídu, do které spadá konkrétní zaměstnanec. I v době před vydáním dotčeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bylo tedy možné legálně zjistit platové podmínky jakéhokoli zaměstnance veřejné správy. Co se týče zveřejňování mimořádných odměn, jde o oblast, která není zákonem ani prováděcím právním předpisem podrobně upravena. Dle názoru TI je zveřejňování těchto odměn včetně odůvodnění jejich poskytnutí v souladu s požadavkem na transparentnější fungování veřejné správy a mělo by spadat pod kontrolu ze strany veřejnosti, samozřejmě za předpokladu dodržení předepsaných podmínek.
59. TI v citovaném stanovisku dále uvedla, že plně respektuje ochranu osobních údajů zakotvenou v příslušných právních předpisech i působnost Úřadu pro ochranu osobních údajů. I v tomto případě lze na základě výše uvedeného přisvědčit argumentaci Nejvyššího správního soudu v tom smyslu, že ustanovení § 8b informačního zákona konstruuje určitou zákonnou výjimku při zpracování osobních údajů. Přitom se však dle názoru TI uvedené rozhodnutí stále pohybuje v mezích, které vymezuje zákon o ochraně osobních údajů.
VI./6 Vyjádření Parlamentního institutu
60. Parlamentní institut v odpovědi ze dne 7. 6. 2016 na žádost o vyjádření k ústavní stížnosti poukázal na svoji komparaci "Přístup veřejnosti k platům vysokých úředníků ve vybraných státech" z prosince 2011, na jejíž obsah již poukázal Úřad pro ochranu osobních údajů ve svém vyjádření.
VI./7 Vyjádření prof. JUDr. Aleše Gerlocha, CSc.
61. Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc., prorektor Univerzity Karlovy a vedoucí katedry ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy, jako amicus curiae, zaslal sua sponte Ústavnímu soudu stanovisko ze dne 26. září 2017 k ústavní stížnosti, jehož podstatné části jsou níže v nezměněném znění uvedeny. Již na tomto místě Ústavní soud konstatuje, že s argumentací profesora Aleše Gerlocha souhlasí.
"II.
Obecná východiska
[3.] Podstata problému, který stěžovatelé předložili Ústavnímu soudu k vyřešení, spočívá v jejich přesvědčení, že ustanovení § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též pouze ,,InfZ"), bylo interpretováno a aplikováno ústavně nekonformním způsobem, v důsledku čehož bylo porušeno mj. právo stěžovatelů na ochranu jejich soukromí.
[4.] S ohledem na skutečnost, že mi nejsou známy zcela přesně okolnosti případu, nemohu zaujmout stanovisko k této konkrétní věci. S ohledem na postavení amicí curiae mi to ani nepřísluší; tomuto postavení odpovídá spíše potřeba zaujmout stanovisko k podstatě věci v obecné rovině.
[5.] Se stěžovateli lze souhlasit v tom, že rozhodujícím momentem z hlediska aplikace ustanovení § 8b InfZ se stal rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 55/2012, jehož interpretační a aplikační závěry lze shrnout takto:
- informace o platech zaměstnanců vyplácených z veřejných prostředků se zásadně poskytují,
- neposkytnutí informace je zcela výjimečné,
- poskytují se informace o platech všech zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu,
- poskytují se informace o platech všech zaměstnanců provádějících rozhodovací, dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, jakož i o platech těch, kteří, byť se na této vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoliv nevýznamným způsobem ovlivnit,
- poskytují se informace o platech všech zaměstnanců, organizujících či provádějících činnosti, které jsou úkolem povinného subjektu,
- poskytující se informace o platech všech zaměstnanců majících faktický vliv na činnost povinného subjektu (poradci, osobní asistenti atd.),
- poskytují se informace o platech všech zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu, jakož i jím řízených, spravovaných či ovlivňovaných osob (vše v bodu 97 rozsudku NSS).
[6.] Negativně pak Nejvyšší správní soud potencionálně vyloučil poskytnutí informací o platech osob vykonávající u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování - bod 98 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
[7.] Dále pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že důvodem pro neposkytnutí informací může být zneužití práva na informace, a to zejména tehdy, je-li cílem získání informací poškození legitimních zájmů těch, o jejichž platech má být informace poskytnuta (např. bod 91 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
[8.] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud je vrcholným soudním orgánem rozhodujícím ve věcech správního soudnictví, tj. v daných souvislostech i ve věcech práva na přístup k informacím, je jeho stanovisko autoritativním vodítkem pro rozhodování jednak správních orgánů, jednak i správních soudů rozhodujících o žalobách ve věci (ne)poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Z hlediska aplikace jednoduchého práva je tedy podstata problému, totiž zda a o kom mají být informace o platech poskytnuty, v praktické rovině vyřešena. V pozdější judikatuře Nejvyššího správního soudu nebyl zaznamenán žádný odklon od přijatého řešení, které bylo parafrázováno výše.
[9.] Podle mého názoru však není věc uspokojivě vyřešena z pohledu ústavně právního, tj. z hlediska posouzení, zda shora sumarizovaným postupem při interpretaci a aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím nedochází mj. k porušení práva na ochranu soukromí osob, o jejichž platech mají být informace poskytnuty. Nejvyšší správní soud se sice ústavní konformitě § 8b zákona č. 106/1999 Sb., věnuje, a stejně se tak zabývá i jeho ústavně konformní interpretací a aplikací, avšak jeho argumentace v některých ohledech nevychází dle mého názoru z adekvátních východisek a neopírá se také o korektní ustálenou metodologii.
III.
Ustanovení § 8b InfZ a jeho význam - zákonná rovina
[10.] Podstatná část problému je dána značně abstraktní a zároveň obecnou formulací ustanovení § 8b zákona č. 106/1999 Sb., zejména pak odstavce prvního tohoto ustanovení. Podle tohoto ustanovení "Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje 4b) o osobě, které poskytl veřejné prostředky." [Odkaz v poznámce pod čarou 4b) pak míří na zákonné oprávnění správce zpracovávat osobní údaje i bez souhlasu subjektu údajů, pokud tak správce plní svoji právní povinnost - § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.]
[11.] Podle mého názoru je patrné, že samotná formulace zákona "poskytl veřejné prostředky" nedává jednoznačnou oporu pro závěr, že těmito veřejnými prostředky musí být též prostředky vyplácené formou platu, resp. mzdy.
[12.] Pokud jde o samotný pojem "veřejné prostředky", je otázkou, zda lze převzít legální definici veřejných prostředků obsaženou v § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, jak činí Nejvyšší správní soud s odkazem na svůj rozsudek sp. zn. 5 As 57/2010 a v něm obsažený odkaz na citovaný zákon. Nejvyšší správní soud sice argumentuje principem jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu (tj. stejné pojmy mají mít v jednotlivých právních předpisech stejný význam), nicméně z hlediska korektní metodologie interpretace je takový postup problematický, protože legální definice "veřejných prostředků" byla v zákoně o finanční kontrole použita pouze "pro účely tohoto zákona". Pokud zákonodárce definuje jednotlivé pojmy pro "účely určitého zákona", dává tím najevo svoji vůli užívat daný pojem právě jen při aplikaci takového zákona. Princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu se v takovém ohledu uplatní zpravidla jen u právních institutů (jimž odpovídají příslušné právní pojmy), které jsou v pravém slova smyslu meziodvětvové, resp. univerzální, jak je např. institut zletilosti (svéprávnosti), státního občanství apod.
[13.] Převzetí legální definice z jednoho právního předpisu a použití takto definovaného významu v kontextu jiného právního předpisu nelze ani v případě, že k tomu dojde, provést mechanicky. Význam (smysl) legální definice je nutno vztáhnout zejména k působnosti zákona, v němž je obsažena, zejména pak působnosti věcné a personální. V takovém případě by nemělo zůstat stranou pozornosti, že zákon o finanční kontrole vymezuje "uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory" (§ 1 odst. I zákona). Veřejnou finanční podporou se pak podle legální definice podle § 2 písm. j) téhož zákona rozumí "dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného celku nebo z rozpočtu jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z výnosu prodeje majetku podle zákona o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby a ze zisku z účasti státu v obchodních společnostech, státního fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá formou slevy na daních i formou osvobození od cla, prostředky poskytnuté z Národního fondu a jiné prostředky ze zahraničí poskytnuté na základě mezinárodních smluv, aktů práva Evropských společenství, aktů práva jiného členského státu Evropské unie nebo k plnění úkolů veřejné správy".
[14.] V těchto souvislostech se jeví problematickým přenesení izolované legální definice "veřejných prostředků" ze zákona o finanční kontrole do oblasti zákona o svobodném přístupu k informacím, aniž by byly zohledněny okolnosti, které zákonodárce vedly k volbě právě takové formulace "veřejných" prostředků, kterou použil. Je totiž zřejmé, že v kontextu věcné působnosti zákona o finanční kontrole lze stěží uvažovat o platech zaměstnanců ve veřejné sféře jako o "podpoře".
[15.] Další pochybnosti pak vyvolává v zákoně o svobodném přístupu k informacím použité slovo "poskytl". V převažující míře se totiž v právních předpisech, pokud jde o plnění mající povahu odměny za odvedenou práci, používá sloveso "vyplatit", nikoliv "poskytnout" - srov. např. § 56 odst. 1 písm. b), § 67 odst. 4, § 119 odst. 1, § 141 odst. 1 a další zákoníku práce. Naopak, pokud právní předpisy týkající se odměňování používají výraz "poskytnout" zpravidla se tím rozumí nenároková plnění typu odměn za odvedenou práci. Příkladem může být § 86 odst. 4 zákona o státní službě zakotvující možnost "poskytnout odměnu" za významný skutek s projevem osobní odvahy. Podobně stanoví § 224 odst. 2 zákoníku práce možnost zaměstnavatele "poskytnout odměnu". Nelze sice tvrdit, že tento rozdíl v používané terminologii je absolutně určující, nicméně z hlediska sémantického nepochybně určitou vypovídací hodnotu má.
[16.] Dále pak v této souvislosti nelze odhlédnout od formulace odst. 2 § 8b InfZ, který naopak vylučuje z poskytování informace o poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Lze namítnout, že u některých plnění podle předpisů regulujících uvedená odvětví se také jedná o nároková plnění. Rozdíl je však možno spatřovat v tom, že o takových nárocích musí být nejdříve rozhodnuto (např. je nutno rozhodnutím přiznat určitou sociální dávku). Jde tedy o plnění svým způsobem podmíněná, závislá na dalších okolnostech, zatímco informace o platu (mzdě) je informací o nárokovém plnění, na které právní nárok existuje bez dalšího s ohledem na existenci pracovního (služebního) poměru.
[17.] Z hlediska jazykového výkladu dále vyvolává pochybnosti formulace ustanovení § 8b odst. 3 InfZ, kterou je nutno dát do kontextu s ustanovením odst. 1 téhož ustanovení. Podle tohoto ustanovení mají poskytnuté informace zahrnovat mj. "účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků". V případě platů (mezd) jsou právě kategorie "účelu" a "podmínek" pochybné, resp. nedávají smysl. V případě platu je "účelem" odměna za práci a "podmínkou" je pracovní poměr. Jinak tomu samozřejmě může být v případě nenárokových odměn poskytovaných k platu, kde lze již účel smysluplně vymezit.
[18.] Podle mého názoru tudíž jazykový výklad ustanovení § 8b InfZ neumožňuje učinit nepochybný závěr o tom, že veřejnými prostředky, o nichž má povinný subjekt informovat, jsou též prostředky platové, resp. mzdové. Problém by samozřejmě mohl vyřešit zákonodárce upřesněním rozsahu informační povinnosti, to se však nestalo.
[19.] Pokud jde o ostatní standardní výkladové metody, výklad logický nedává v tomto ohledu žádný výsledek. Výklad systematický, jak bylo naznačeno shora, nedává pevnou oporu pro závěr, že platové (mzdové) prostředky jsou též prostředky veřejnými (ve smyslu InfZ), a to proto, že takový závěr byl dosažen mechanickým převzetím legální definice obsažené v zákoně o finanční kontrole s jiným předmětem právní regulace, a tedy i odlišnou věcnou působností. Právě použití zákona o finanční kontrole by v daném kontextu mělo vést k závěru, že veřejnými prostředky jsou prostředky typu dotací, podpor, návratných finančních výpomocí atd. ve smyslu § 2 písm. j) zákona o finanční kontrole. V této souvislosti je nutno podotknout, že nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 671/02, který zmiňuje zákon o finanční kontrole a dává jej do kontextu se zákonem o svobodném přístupu k informacím, se primárně týkal vymezení pojmu "veřejné instituce" ve smyslu InfZ, nikoliv (v kontextu tohoto nálezu) vymezení pojmu "veřejné prostředky".
[20.] Pokud jde o nadstandardní výkladové metody, relevantní je spíše subjektivní teleologický výklad, resp. výklad historický (intence zákonodárce), protože objektivní teleologický výklad nedává dostatečnou oporu pro jakékoliv závěry. Nepochybně je cílem zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně § 8b, zajistit možnost přístupu k informacím o nakládání s veřejnými prostředky. Jen z toho však nelze dovozovat, že to mají být též informace o platech, resp. mzdách. Je tedy zřejmý obecný věcný účel zákona, avšak nikoliv rozsah jeho personální působnosti (tj. určení okruhu osob, které mohou být jeho aplikací dotčeny).
[21.] Subjektivnímu teleologickému výkladu, resp. výkladu historickému, se do jisté míry věnoval i Nejvyšší správní soud v bodech 53 a následujících svého rozsudku. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v původním vládním návrhu novely InfZ nebylo ustanovení § 8b v jeho současné, avšak ani obdobné podobě, obsaženo. Ustanovení § 8b bylo doplněno do projednávaného návrhu zákona jako poslanecký pozměňovací návrh. V důsledku toho k němu neexistuje důvodová zpráva a ani ze záznamů rozpravy v Poslanecké sněmovně nelze nic konkrétního vyčíst. Přesto však lze historický úmysl zákonodárce dohledat.
[22.] Nejvyšší správní soud tak činí, když (nepochybně věcně správně) poukazuje na to, že předobrazem poslaneckého pozměňovacího návrhu byl senátní návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten sice jako takový v Poslanecké sněmovně schválen nebyl (jednalo se o sněmovní tisk č. 9/0 volebního období 2002 až 2006 Poslanecké sněmovny - návrh byl zamítnut v prvním čtení), avšak právě znění navrhovaného § 8a InfZ bylo takřka beze změny převzato do současného znění § 8b InfZ. Vypuštěna byla pouze druhá věta tehdy navrhovaného § 8a odst. 1, jinak je znění takto navrhovaného ustanovení shodné s dnešním zněním § 8b.
[23.] Nejvyšší správní soud z toho dovozuje (bod 56 jeho rozsudku: "Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval, že podobný charakter má i poskytnutí platu, odměny či případných jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu pracovněprávního poměru či služebního vztahu." Formulace použitá Nejvyšším správním soudem ("Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval ...") je sugestivní, protože Nejvyšší správní soud uvažuje o tom, co měl či neměl zákonodárce na mysli z pohledu výkladu přijatého Nejvyšším správním soudem až ex post. Následně pak v bodu 58 svého rozsudku Nejvyšší správní soud uvádí, že "Ze samotné důvodové zprávy k § 8a senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu pojmu veřejných prostředků nelze nic použitelného zjistit".
[24.] Takovou omezenou informační hodnotu však důvodová zpráva k senátnímu návrhu zákona podle mého názoru nemá a sám Nejvyšší správní soud cituje pasáž z důvodové zprávy, o kterou se z hlediska posouzení věcného dopadu účinků zákona opřít lze: "Vychází se z principu, že veřejnost má právo na informace, jak bylo naloženo s veřejnými prostředky. Ochrana osobnosti je však zachována tím, že jde jen o minimální nutný rozsah údajů. Zároveň se vychází z toho, že ten, kdo z vlastní vůle žádá o přidělení veřejných prostředků a požaduje tedy určitou výhodu, musí zároveň strpět, že to bude veřejně známo." (vlastní zvýraznění) Vcelku jednoznačně tak toto znění senátní důvodové zprávy směřuje k tomu, že informace mají být poskytovány o plněních, o která je nutno "žádat", která mají být "přidělena", tedy právě o různých formách dotací a podobně.
[25.] Lze stěží tvrdit, že by zaměstnanec ve veřejné sféře žádal o plat "z vlastní vůle". Právo na odměnu za práci je ústavně garantováno a nejde tedy o zvýhodnění, o které je třeba zvlášť žádat a na které jiné osoby (např. zaměstnanci v soukromé sféře) nárok nemají. Historický výklad, o nějž se opřít za daných okolností lze, směřuje k závěru, že informační povinnost povinných subjektů dopadá právě na ta plnění, která jsou určitým způsobem nenároková, na plnění, o která je nutno "žádat", jak uvádí senátní důvodová zpráva. Podle mého názoru plat (mzda) takovou povahu nemají a ani mít nemohou.
[26.] Zdá se tudíž, že jazyková formulace ustanovení § 8b InfZ tak, jak byl její význam popsán na základě výsledku použití standardních výkladových metod v bodech 11 až 19, je potvrzována historickým úmyslem zákonodárce. Nelze proto bez dalšího přijmout závěr Nejvyššího správního soudu vyjádřený v bodu 59 jeho rozsudku, podle kterého "Je patrné, že cílem nebylo postihnout pouze plnění čistě jednostranné (striktně ,dotační' či ,darovací') povahy, nýbrž i případy, kdy plnění z veřejných prostředků je podmíněno určitým plněním či jednáním ze strany toho, komu jsou veřejné prostředky poskytovány." Záměr Senátu vyjádřený v důvodové zprávě byl opačný. Lze se opodstatněně domnívat, že záměrem Senátu nebylo podrobit informační povinnosti údaje o příjmech (platu či mzdě) jednotlivých zaměstnanců. Nelze proto ani souhlasit s následující pasáží z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu: "Je ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto kontextu uvědomoval, že také plat zaměstnanců placených z veřejných prostředků je poskytován na základě projevu vůle zaměstnance spočívajícího v uzavření pracovního poměru nebo jiného obdobného výslovného či konkludentního projevu vůle zakládajícího vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře, osoby ve služebním poměru apod.) k povinnému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhovatele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se budou informace o jejich platech poskytovat, také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li placeni z veřejných prostředků." Z důvodové zprávy k senátnímu návrhu zákona bez větších pochybností plyne, že si Senát naznačený rozdíl uvědomoval a že nebylo jeho intencí podrobit informační povinnosti údaje o platech či mzdách.
[27.] Nejvyšší správní soud zmiňuje pasáže z důvodové zprávy v poněkud jiné souvislosti, než ve které jsou uváděny v tomto stanovisku. Nejvyšší správní soud těmito citacemi především zdůvodňuje svůj závěr o tom, že to byl již sám zákonodárce, kdo zněním zákona nastavil vztah mezi právem na informace a právem na ochranu osobnosti, a tudíž použití principu proporcionality ve fázi rozhodování o žádostech o poskytnutí informací již nepřichází v úvahu (k tomu viz dále). Podle mého názoru však pasáže důvodové zprávy citované Nejvyšším správním soudem spíše objasňují zákonodárcem zamýšlený věcný a personální rozsah působnosti zákona.
[28.] V bodu 62 a následujících svého rozsudku pak Nejvyšší správní soud dovozuje záměr současného zákonodárce ohledně rozsahu dopadů § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (resp. zákonodárce činného v době rozhodování Nejvyššího správního soudu). Činí tak v souvislosti s novelizacemi zákona o svobodném přístupu k informacím, které byly navrhovány poté, kdy Nejvyšší správní soud ve své judikatuře zaujal názor, že informační povinnost na platy zaměstnanců ve veřejné sféře dopadá (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 57/2010). Nejvyšší správní soud tak činí v návaznosti na vládní návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž podle něj zákonodárce odmítl snahu vlády vyjmout informace o platových poměrech z působnosti zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. bod 64 rozsudku Nejvyššího správního soudu). Byl totiž přijat komplexní pozměňovací návrh výboru pro zdravotnictví, který navrhoval vládou navrženou výjimku vypustit. Nejvyšší správní soud proto dovozuje, že "Poslanecká sněmovna se neztotožnila se záměrem vlády přidat do zákona o svobodném přístupu k informacím výslovnou výluku poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaná z veřejných rozpočtů. Lze tedy mít za to, že zákonodárce při vědomí existence stávající dikce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i judikatury Nejvyššího správního soudu, která byla bezprostředně před jeho rozhodováním k uvedenému ustanovení vydána, neshledal, že je důvodu zákon měnit a dosavadní zákonnou úpravu ani její výklad korigovat. Pozměňovací návrhy obou výborů jednoznačně směřovaly k odmítnutí restrikce práva na svobodný přístup k informacím navržené vládou, nikoli k tomu, že by toto právo v oblasti platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů pouze modifikovaly, např. zúžily na vymezený okruh osob".
[29.] Takto dovozovaný záměr zákonodárce je sporný z několika důvodů. Především se jednalo o komplexní pozměňovací návrh a nelze dohledat žádný konkrétní záznam či vysvětlení ohledně navržené změny. Lze zřejmě racionálně předpokládat, že bylo záměrem členů dvou výborů Poslanecké sněmovny nezasahovat do právní úpravy zákona o svobodném přístupu k informacím, nicméně motivace tohoto postupu je nejasná. Vládou předložený návrh zákona (tisk č. 408/0 volebního období 2010 až 2013 Poslanecké sněmovny; vyhlášen pod číslem 375/2011 Sb.) byl navrhován k přijetí, jak plyne z jeho názvu, za účelem změny některých zákonů "v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě".
[30.] Vládou navržená změna zákona o svobodném přístupu k informacím obsažená v čl. XXIV návrhu zákona nebyla nijak zdůvodněna; důvodová zpráva pouze paušálně konstatuje, že (celý) návrh zákona je předkládán za účelem sladění terminologie právních předpisů. Nelze tedy z ničeho dovodit, že intencí vlády bylo reagovat na aktuální judikaturu Nejvyššího správního soudu. Navíc dopady rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 57/2010, o němž Nejvyšší správní soud tvrdí, že jeho přijetí bylo motivem pro formulaci vládního návrhu zákona, nebyly prima facie tak rozsáhlé z hlediska personální působnosti, jak se následně vyvinula judikatura Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 8 As 55/2012.
[31.] Neexistuje žádný záznam, ze kterého by plynulo, z jakého důvodu byla při jednání výborů navržena změna ustanovení § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím ve srovnání s vládním návrhem zákonem. Jak plyne ze stenozáznamu ze schůze Poslanecké sněmovny ze dne 30. 8. 2011, nebyla prakticky vedena ani obecná rozprava, nebyla však reálně vedena ani podrobná rozprava k pozměňovacímu návrhu, ve které by bylo podáno jakékoliv vysvětlení navržených změn. Je tudíž sporné, zda většina Poslanecké sněmovny vyjádřila vůli "potvrdit" interpretaci zákona o svobodném přístupu k informacím provedenou v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 57/2010. Vzhledem k tomu, že se jednalo o komplexní pozměňovací návrh, spíše převážila vůle přijmout tento pozměňovací návrh jako celek a nenavrhovat tak dílčí změny. S ohledem na minimální rozsah obecné i podrobné rozpravy je patrné, že Poslanecká sněmovna věnovala pozměňovacímu návrhu malou pozornost. Není proto důvod se domnívat, že by přijetí zákona bylo reakcí na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Se stejnou pravděpodobností je možno tvrdit, že cílem pozměňovacího návrhu bylo ponechat problematiku poskytování informací na aplikační praxi.
[32.] Pokud by měla být intence "současného" zákonodárce posuzována důsledně, bylo by nutno věnovat pozornost též tomu, z jakého důvodu Senát návrh zákona zamítl jako celek. Senát totiž přijal doporučení svých výborů a návrh zákona v jeho podobě přijaté Poslaneckou sněmovnou zamítl. Z této skutečnosti již Nejvyšší správní soud nic, pokud jde o intenci zákonodárce, nevyvozuje.
[33.] Je třeba připomenout, že právní názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený v rozsudku sp. zn. 5 As 57/2010 byl následně zpochybněn osmým senátem, což vedlo k předložení věci rozšířenému senátu. Jinak řečeno, pokud bychom předpokládali, jak tvrdí Nejvyšší správní soud, že zákonodárce aproboval svojí reakcí na vládní návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž byl obsažen ve shora citovaném sněmovním tisku č. 408/0, judikaturu Nejvyššího správního soudu v této otázce, které si byl vědom, sama tato judikatura nebyla ještě ustálena a bylo možno očekávat další vývoj v této věci. Osmý senát Nejvyššího správního soudu takto ovšem zjevně neuvažoval, protože jinak by rozhodoval v souladu s pátým senátem a nevyvolal by řízení před senátem rozšířeným.
[34.] Lze proto shrnout, že skutečný význam normy obsažené v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je z hlediska samotné formulace tohoto ustanovení, z hlediska systematického výkladu i z hlediska intence zákonodárce sporný. Z praktického hlediska byl jeho význam konkretizován až rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 55/2012. Zda jsou závěry tohoto rozsudku ústavně konformní, je předmětem další analýzy.
IV.
Ústavněprávní dimenze poskytování informací o platech zaměstnanců veřejného
sektoru
[35.] Samotná ústavněprávní dimenze má několik aspektů. Prvním aspektem je identifikace relevantních ústavněprávních východisek. Druhým aspektem je pak zhodnocení jejich relevance v obecné rovině. Třetím aspektem je pak vyjádření k ústavně konformnímu řešení v dané věci.
[36.] Vzhledem k tomu, že i rovině ústavněprávní je v současnosti autoritativním prvkem pro posouzení naznačených otázek rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 55/2012, je nutno analyzovat tam obsaženou argumentaci.
Střet ústavně zaručených práv?
[37.] Nejvyšší správní soud řeší danou problematiku jako kolizi mezi ústavním právem na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a právem na ochranu soukromí podle čl. 10 Listiny základních práv a svobod. Zatímco dotčení čl. 10 Listiny je nepochybné, v případě čl. 17 Listiny tomu tak není. Judikatura Nejvyššího správního soudu připisuje čl. 17 Listiny ve své podstatě axiomatickou povahu v tom ohledu, že nijak nezpochybňuje, že existuje ústavně zaručené právo na informace o platových poměrech osob ve veřejné sféře.
[38.] Při bližším zkoumání však takový závěr nemůže bez dalšího obstát. V čl. 17 odst. 1 Listiny se deklaruje právo na informace jako zaručené. Lze se důvodně domnívat, že toto vyjádření odpovídá představě o vzájemné provázanosti práva na informace se svobodou projevu. Historickým východiskem byla totiž právě svoboda projevu. Tuto myšlenku poměrně přesně vyjadřují dobové dokumenty. Například čl. 11 Deklarace práv člověka a občana z roku 1789 stanoví: "Svobodné sdělování myšlenek a názorů je jedním z nejdrahocennějších práv člověka, každý občan může tedy svobodně mluvit, psát, tisknout, jest se mu však zodpovídat za zneužívání této svobody v případech zákonem stanovených." Podobně vyznívá v daných souvislostech i první dodatek k Ústavě Spojených států amerických, který jde ještě dále a zakazuje Kongresu přijímat zákony omezující svobodu slova a svobodu tisku. Též v poměrech první Republiky Československé její Ústavní listina v čl. 113 odst. 1 zakotvovala "pouze" svobodu tisku a zakazovala předběžnou cenzuru tisku. Právo na informace výslovně zmíněno nebylo.
[39.] Teprve později byla spojena svoboda slova (a tisku) s právem na informace. Dobrým příkladem je čl. 19 Všeobecné deklarace lidských práv: "Každý má právo na svobodu přesvědčení a projevu; toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu pro své přesvědčení, a zahrnuje právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky jakýmikoli prostředky a bez ohledu na hranice." Z této formulace, která byla ve významově stejné podobě převzata do čl. 19 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, je opět zřejmý důraz na svobodu projevu, kterému sekunduje právo vyhledávat informace. Je tudíž zřejmé, že právo na informace je konstruováno jako subsidiární k právu na svobodu projevu; má pomáhat jej využívat, realizovat. Proto bývá zařazeno mezi práva politická; tak je tomu ostatně i v Listině základních práv a svobod.
[40.] Shodné závěry je tedy nutno učinit i z formulace čl. 17 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. I zde je na prvním místě zdůrazněna svoboda projevu, zatímco až na druhém místě je možnost svobodně vyhledávat ideje a informace, a to bez ohledu na hranice státu. Podle mého názoru je zřejmé, že takto konstruované ústavně zaručené právo zajišťuje přístup k informacím veřejně dostupným, šířeným či rozšiřovaným, a to v rámci realizace svobody projevu. Právo na informace takto konstruované je tedy právem na informace sdělované při realizaci svobody projevu; je druhou stranou téže mince. Je možno si povšimnout, že text Listiny vždy spojuje právo na vyhledávání a šíření informací (např. čl. 17 odst. 4 Listiny), tedy nezakotvuje právo na informace jako takové, ale primárně pro to, aby informace mohly být zároveň šířeny. V tomto smyslu je třeba rozumět mimo jiné názoru Ústavního soudu vyjádřenému v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/10, podle něhož je "právo na informace derivátem svobody projevu". Jde o práva komplementární, nicméně z hlediska chronologického je právo na svobodu projevu primární, jak potvrzují jednotlivé charty lidských práv stručně shora zmíněné.
[41.] Nejvyšší správní soud však právo na informace dle čl. 17 Listiny chápe s největší pravděpodobností jinak. Jeho pojetí je možno popsat tak, že jde o právo požadovat jakékoliv informace o komkoliv nebo o čemkoliv, bez ohledu na to, zda jde o informace veřejné povahy (veřejně rozšiřované či dostupné), nebo informace udržované mimo veřejnost v rámci soukromí každého jednotlivce. Takový dosah však čl. 17 odst. 2 Listiny nemá.
[42.] Primárním argumentem, proč takové pojetí nemůže obstát, je argument opírající se o systematický výklad Listiny. Pokud by totiž právo na informace ve smyslu čl. 17 odst. 2 bylo chápáno tak, že jde o právo požadovat jakoukoliv informaci, stalo by se zcela zbytečným ustanovení čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. V tomto ustanovení je totiž zakotvena povinnost státních orgánů a orgánů územní samosprávy přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Pokud by však již samotný článek 17 odst. 2 Listiny dával jednotlivci právo požadovat po státních orgánech a orgánech územních samosprávných celků jakékoliv informace (a nejen po těchto institucích), stalo by se ustanovení čl. 17 odst. 5 Listiny, jak bylo řečeno, zbytečným. Nelze pochybovat o tom, že ústavodárce měl při přijímání Listiny tento rozdíl na paměti a že právo na informace zakotvené v čl. 17 odst. 2 Listiny je právem na informace šířené, veřejně dostupné, resp. určené k tomu, aby byly veřejnosti dostupné.
[43.] Z řečeného plyne, že právo na informace o platových poměrech zaměstnanců ve veřejném sektoru se může potenciálně opírat pouze o čl. 17 odst. 5 Listiny, nikoliv o čl. 17 odst. 2 Listiny. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny mají státní orgány a orgány územní samosprávy "přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti", přičemž podmínky a podrobnosti stanoví zákon. Pokud by informační povinnost uvedených orgánů odpovídala subjektivnímu právu podle čl. 17 odst. 2 Listiny (tj. právu požadovat jakoukoliv informaci), musela by být zákonná úprava týkající se práva na informace konstruována tak, že by stanovila ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny, které informace nesmí být poskytovány, zatímco všechny ostatní informace by poskytovány být měly přímo na základě čl. 17 odst. 2 Listiny. Tak tomu ale není. Zákonná úprava, zejména právě zákon č. 106/1999 Sb., stanoví primárně, které informace se poskytují. Teprve v druhém kroku jsou stanoveny výjimky z pravidel, tj. je řečeno, které informace se neposkytují. Z toho plyne, že InfZ je primárně provedením informační povinnosti podle čl. 17 odst. 5 Listiny, nikoliv nástrojem k realizaci práva podle čl. 17 odst. 2 Listiny.
[44.] Článek 17 odst. 5 Listiny však ukládá povinnost státních orgánů a orgánů územní samosprávy "informovat o své činnosti". Je přinejmenším sporné, zda pod takto vymezenou informační povinnost lze subsumovat informace o platových poměrech zaměstnanců, a to z toho důvodu, že již nejde o informační povinnost o činnosti těchto orgánů, nýbrž o informační povinnost o jiných osobách - jejich zaměstnancích. Jinak řečeno, otázka zní tak, zda lze toto ustanovení vykládat tak, že se jím ukládá informační povinnost nejenom orgánům státu a územních samosprávných celků, nýbrž také jednotlivým fyzickým osobám. Ve skutečnosti to jsou totiž právě fyzické osoby, na které dopadá výkon informační povinnosti, a to tak, že jsou povinny dle výkladu Nejvyššího správního soudu strpět poskytování informací o své osobě. Dovozovat však ze znění čl. 17 odst. 5 Listiny povinnost jednotlivých fyzických osob strpět poskytování informací o své osobě je prima facie nemožné.
[45.] Z těchto důvodů se proto domnívám, že ze znění čl. 17 Listiny nelze dovozovat právo domáhat se informací o osobních poměrech jednotlivých fyzických osob, konkrétně o jejich platových poměrech. Je tomu tak proto, že by bylo zjevně excesivní vykládat čl. 17 odst. 2 Listiny tak, že dává právo požadovat jakékoliv myslitelné informace. Takovému závěru neodpovídá ani obvyklá zákonná konstrukce, která by musela stanovit, jakých informací se domáhat nelze (ať již ve vztahu k jiným fyzickým či právnickým osobám, nebo ve vztahu k orgánům veřejné moci) s tím, že všechny ostatní informace by bylo možno požadovat. Naopak, koncepce je taková, že právní úprava stanoví, jaké informace požadovat lze. Ustanovení čl. 17 odst. 5 Listiny je pak limitováno na informační povinnosti o činnosti orgánů států a orgánů územní samosprávy, nikoliv však na informační povinnost jednotlivých zaměstnanců, o něž tu jde především. Poskytnutím informací o platových poměrech zaměstnanců totiž orgány státu ani orgány územní samosprávy nijak dotčeny nejsou; kdo je však dotčen, jsou právě jednotlivé fyzické osoby. Jednou z možností, jak naznačenému problému čelit, by bylo poskytování souhrnných informací o hospodaření povinných subjektů, tj. např. informací o tom, jaké částky byly vynaloženy na platy atd. Jde ve své podstatě o řešení, které přichází v úvahu jako jedna z alternativ v rámci kritéria potřebnosti (k testu proporcionality srov. dále).
[46.] Konečně pak nelze přehlédnout, že okruh povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím zcela zjevně přesahuje okruh státních orgánů a orgánů územní samosprávy (srov. § 2 odst. 1 a 2 InfZ). I z toho nutno dovodit, že tento zákon není pouhým provedením čl. 17 odst. 5 Listiny, resp. je jeho provedením jen v omezeném personálním rozsahu. I proto je problematické dovozovat, že pouhý zákon bez adekvátní ústavní opory umožňuje jednotlivci požadovat informace nepochybně považované za informace soukromého charakteru týkající se jednotlivce jiného.
Veřejný zájem jako důvod omezení práva na ochranu soukromí