Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Sládečka a soudců Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka) a Jana Musila - ze dne 18. července 2017 sp. zn. IV. ÚS 2545/16 ve věci ústavní stížnosti příspěvkové organizace Domov se zvláštním režimem Krásná Lípa, Čelakovského 13, Krásná Lípa, zastoupené JUDr. Petrem Haluzou, advokátem, se sídlem Drahobejlova 41, Praha 9, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 1. 2014 č. j. 15 Co 367/2013-126, kterým byl změněn rozsudek soudu prvního stupně tak, že byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba, jíž se domáhala po vedlejší účastnici částky 67 502,40 Kč s příslušenstvím jakožto úhrady zdravotní péče za měsíc leden roku 2012, kterou stěžovatelka poskytla pojištěncům vedlejší účastnice, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2016 č. j. 23 Cdo 1988/2014-161 o zamítnutí stěžovatelčina dovolání, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu jako účastníků řízení a Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, se sídlem Orlická 2020/4, Praha 3, zastoupené Mgr. Ondřejem Trnkou, advokátem, se sídlem Záhřebská 154/30, Praha 2, jako vedlejší účastnice řízení.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
I. Řízení před obecnými soudy
Stěžovatelka jakožto příspěvková organizace hlavního města Prahy provozuje dle § 34 odst. 1 písm. f) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o sociálních službách") domov se zvláštním režimem jako pobytové zařízení sociálních služeb. V souladu s § 36 zákona o sociálních službách a § 17a zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění") poskytovala stěžovatelka v tomto domově pro osoby se zdravotním postižením ošetřovatelskou a rehabilitační péči, a to na základě smlouvy ze dne 30. 4. 2007 uzavřené s vedlejší účastnicí.
Stěžovatelka se v řízení před obecnými soudy domáhala po vedlejší účastnici částky 67 502,40 Kč s příslušenstvím jakožto úhrady zdravotní péče za měsíc leden roku 2012, kterou stěžovatelka poskytla pojištěncům vedlejší účastnice. Stěžovatelka vyfakturovala částku 146 154,40 Kč, vedlejší účastnice však uhradila částku 78 652 Kč s tím, že na rok 2012 nebyla mezi stěžovatelkou a vedlejší účastnicí sjednána dohoda o ceně (tj. dodatek rámcové smlouvy z roku 2012 týkající se ceny poskytnuté péče), tudíž poskytnuté plnění je pouze zálohou podléhající konečnému vyúčtování za rok 2012. Pro stanovení úhrady za leden byl použit výpočet dle vyhlášky č. 425/2011 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění a regulačních omezení objemu poskytnuté zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro rok 2012, (dále jen "úhradová vyhláška pro rok 2012"). Zbylou tvrzenou pohledávku za celý rok 2012 ve výši 442 604,10 Kč uplatňuje stěžovatelka v jiném řízení.
Obvodní soud pro Prahu 3 rozsudkem ze dne 20. 3. 2013 č. j. 12 C 144/2012-77 žalobě vyhověl.
Městský soud v Praze jako soud odvolací ústavní stížností napadeným rozsudkem změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že žalobu zamítl, přičemž vyšel z toho, že cena plnění nebyla sjednána, a tudíž je pro zjištění ceny poskytnuté péče možno aplikovat úhradovou vyhlášku pro rok 2012 jako předpis svou povahou nejbližší posuzované situaci.
Dovolání stěžovatelky shledal Nejvyšší soud přípustným, neboť nastolilo dvě dosud neřešené právní otázky: 1. zda je možná analogická aplikace úhradové vyhlášky na úhradu za poskytnutou zdravotní péči v pobytových zařízeních sociálních služeb, když úhradová vyhláška pro rok 2012 neobsahuje dotčený segment péče - poskytování zdravotní a ošetřovatelské péče v pobytových zařízeních sociálních služeb, 2. zda lze analogicky použít část úhradové vyhlášky pro rok 2012 s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), který zrušil vyhlášku č. 475/2012 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení pro rok 2013, (dále jen "úhradová vyhláška pro rok 2013"). Nejvyšší soud ústavní stížností napadeným rozsudkem dovolání stěžovatelky zamítl, neboť shledal, že na úhradu za péči poskytnutou v relevantním období (leden 2012) je úhradová vyhláška pro rok 2012 analogicky aplikovatelná, přičemž derogace úhradové vyhlášky pro rok 2013 Ústavním soudem nemá na aplikaci starší vyhlášky týkající se roku 2012 vliv, byť může obsahovat obdobné principy určení ceny plnění, včetně úhradových limitů.
Nejvyšší soud vyšel z toho, že předpokladem pro použití analogie je mezera v právu, přičemž v nyní posuzovaném případě není v § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění upraveno, jaké právní následky mají nastat v případě, že si strany smlouvy nedohodnou pro určité období hodnotu bodu, výši úhrad zdravotní péče a regulační omezení jejího objemu. Dalším předpokladem použití analogie je dle Nejvyššího soudu existence právní normy upravující obdobnou skutkovou podstatu, přičemž obdobnost bude dána tehdy, jestliže se jedná o případy obdobné z hlediska svého účelu. Dle Nejvyššího soudu je důvodem pro použití analogie skutečnost, že v obou případech jde z hlediska účelu o poskytování zdravotních služeb pojištěncům v jednom systému veřejného zdravotního pojištění, přičemž v jeho rámci není věcný důvod, aby v případě chybějícího smluvního ujednání nebyly i u zařízení sociálních služeb poskytujících zdravotnickou péči aplikovány podmínky úhrad, které jsou stanoveny závazným právním předpisem pro poskytování srovnatelné zdravotní péče ve zdravotnických zařízeních.
II. Tvrzení stěžovatelky
Stěžovatelka tvrdí, že rozhodnutími odvolacího i dovolacího soudu byla porušena zásada předvídatelnosti a zákaz svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), dále právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Obecné soudy dále dle stěžovatelky neposkytly ochranu jejím právům podle čl. 90 Ústavy a necítily se vázány názorem Ústavního soudu dle čl. 89 odst. 2 Ústavy.
Konkrétně pak stěžovatelka brojí proti analogické aplikaci úhradové vyhlášky pro rok 2012 tvrzením, že zákonodárce v zákoně o veřejném zdravotním pojištění jasně odlišuje poskytování zdravotní péče ve zdravotnických zařízeních (§ 17) a v zařízeních sociálních služeb (§ 17a). Tyto dva subjekty pak mají rozdílně upraven i kontraktační proces se zdravotními pojišťovnami. Zákon neupravuje žádný vzájemný vztah mezi úpravou § 17 a 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění, jde o zcela autonomní, vzájemně nepropojená ustanovení. Zmocnění vydat prováděcí úhradovou vyhlášku pak platí pouze pro úpravu v § 17, tj. pro zdravotnická zařízení. Ustanovení § 22 písm. e) zákona o veřejném zdravotním pojištění pak jednoznačně stanoví, že úhrada za ošetřovatelskou péči bude poskytována zdravotními pojišťovnami výlučně na základě zvláštní smlouvy sjednané podle § 17a. Podle stěžovatelky je tak zřejmé, že ani výsledky dohodovacího řízení, ani vyhláška vydaná v případě neúspěchu dohodovacího řízení podle § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění se na poskytovatele sociálních služeb nevztahují. Tato rozdílná právní úprava vychází z úmyslu zákonodárce a analogická aplikace úhradových vyhlášek jde proti úmyslu zákonodárce a nahrazuje bez jakéhokoliv rozumného důvodu jeho vůli. Stejně tak úhradová vyhláška obsahuje kogentní úpravu a taxativní výčet odborností, tj. její analogická aplikace na jiné oblasti není možná. Soudy tak dle stěžovatelky fakticky nahrazují a zcela obrací projev vůle normotvůrce. Analogie je dle stěžovatelky nepřípustná tam, kde jsou skutkové podstaty vypočítány taxativně.
V doplnění ústavní stížnosti pak stěžovatelka upozorňuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/16 ze dne 13. 12. 2016 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil § 4 odst. 2 a přílohu č. 1 část B bod 2 písm. b) vyhlášky č. 273/2015 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení pro rok 2016, (dále "úhradová vyhláška pro rok 2016"), ve slovech "a e)". Jinými slovy, Ústavní soud zrušil část úhradové vyhlášky pro rok 2016 vztahující se na zařízení sociálních služeb, a to na základě absence zákonného zmocnění v zákoně o veřejném zdravotním pojištění. Dle stěžovatelky je tedy zřejmé, že vůle zákonodárce je neaplikovat úhradovou vyhlášku právě na zařízení sociálních služeb, což v jejím případě bylo rozhodnutími odvolacího soudu i soudu dovolacího porušeno.
Z ústavního pohledu pak za nejvíce problematické označuje stěžovatelka tzv. "regulační srážky", resp. objemovou limitaci úhrady a z toho plynoucí dvojí hodnotu bodu. Stěžovatelka nemá možnost přizpůsobit své chování takové regulaci, neboť stanovený objem péče, který by se měl dodržet v průběhu roku, bude možné přesně určit až po jeho skončení. Touto otázkou se Ústavní soud podrobně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (viz výše) týkajícím se úhradové vyhlášky pro rok 2013, kde dovodil, že takovýto stav činí právní úpravu regulačních srážek v rozporu se zásadou předvídatelnosti a zákazu svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a též se zásadou rovnosti dle čl. 1 Listiny. Stěžovatelka připomíná, že z práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. Listiny) sice neplyne právo na zisk, avšak stát je povinen vytvářet takové podmínky, které umožní usilovat o jeho dosažení (bod 72 citovaného nálezu). A to platí i ve specifických podmínkách poskytování zdravotní péče v pobytových zařízeních sociálních služeb.
Stěžovatelka dále připomíná závěr Ústavního soudu, že "cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti" [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Stěžovatelce nebyla za rok 2012 uhrazena cca jedna třetina lékaři indikované, řádně provedené a vykázané zdravotní péče. S ohledem na skutečnost, že zdravotní péči nelze hradit z jiných zdrojů (např. z dotací zřizovatele, neboť by se jednalo o závažné porušení rozpočtové kázně), dostala se stěžovatelka do značných ekonomických problémů. Stěžovatelka nemá možnost rozsah a frekvenci indikované zdravotní péče ovlivnit (indikuje ošetřující lékař) a současně má povinnost zdravotní péči poskytnout. Stěžovatelka tak fakticky dotuje vedlejší účastnici a rovné postavení účastníků smlouvy zůstává jen iluzí. Stěžovatelka dále upozorňuje, že oproti zdravotnickým zařízením, která mohou ve vlastním ekonomickém zájmu alespoň částečně omezit poskytovanou zdravotní péči, aby vyhověla regulacím, zařízení sociálních služeb takovou možnost regulovat rozsah poskytované ošetřovatelské a rehabilitační péče nemá, jde o lékařem indikovanou péči. Právě absence nároku na dorovnání či kompenzace, který by dopadal na takové situace, byla jedním z důvodů zrušení úhradové vyhlášky pro rok následující, tj. pro rok 2013 nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.).
Podle stěžovatelky odvolací i dovolací soud na základě sporné úvahy o možnosti analogie poskytly soudní ochranu svévolné a jednostranné aplikaci úhradové vyhlášky na vztah stěžovatelky a vedlejší účastnice. Podle stěžovatelky navíc, pokud již soudy dospěly k závěru o možnosti analogické aplikace úhradové vyhlášky, pak je nutno rozhodnout, podle kterého segmentu úhradové vyhlášky má být odbornost "913 - všeobecná sestra v sociálních službách" posuzována a případně regulována. Stěžovatelka uvádí, že ačkoli se jedná o otázku navýsost odbornou, Nejvyšší soud bez jakéhokoli zdůvodnění uvedl jako položku nejbližší odbornosti 913 položku uvedenou v příloze 1 úhradové vyhlášky části B bodu 2 písm. b), tj. péči dle § 22 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění ("zdravotní péče poskytovaná ve zdravotnických zařízeních ústavní péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů"). Stěžovatelka tvrdí, že pokud již analogii musíme použít, pak měla být analogicky použita odbornost "925 - domácí zdravotní péče". Podle stěžovatelky se jedná o řešení odborné otázky, která je sporná, přičemž závěr o srovnatelnosti poskytované péče představuje velké zjednodušení.
III. Vyjádření účastníků řízení
Nejvyšší soud ve svém vyjádření uvádí, že si je vědom odlišného postavení poskytovatelů zdravotních služeb a poskytovatelů sociálních služeb, bylo však nutno rozhodnout o ceně plnění při neexistenci dohody o ceně (cenovém dodatku). Argumentace stěžovatelky kogentní povahou úhradové vyhlášky nebo jejím uzavřeným výčtem není dle Nejvyššího soudu namístě. Poukazuje-li stěžovatelka na závěry právní teorie ve vztahu k taxativnímu výčtu, přehlíží, že tyto závěry se vztahují právě k tomu právnímu předpisu, v němž úprava určité situace chybí, nikoliv k tomu, jenž má být analogicky aplikován. Z hlediska úvah o analogické aplikaci úhradové vyhlášky bylo podstatné, zda se jedná o normu upravující obdobnou skutkovou podstatu. Soud se zaměřil na otázku shodného účelu spočívajícího ve skutečnosti, že jde o poskytování zdravotních služeb pojištěncům v jednom systému veřejného zdravotního pojištění. Z tohoto pohledu neshledal rozdíl oproti zdravotní péči poskytované ve zdravotnických zařízeních ústavní péče osobám, které jsou v nich umístěny z jiných než zdravotních důvodů. Stěžovatelka se snaží klást důraz na nemožnost odmítnutí poskytnutí zdravotní péče, v tomto kritériu se však se srovnávanou situací neliší. Odkaz stěžovatelky na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/16 ze dne 13. 12. 2016 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.) není důvodný, neboť Ústavní soud rozhodl o zrušení části úhradové vyhlášky pro rok 2016 z důvodu nedostatku zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu. Přesto je z odůvodnění nálezu zřejmé, že Ústavní soud neodmítá racionální důvody pro regulaci úhrad za zdravotní služby poskytované zařízeními pobytových služeb (viz bod 50 odůvodnění nálezu). Ve zbytku pak odkazuje Nejvyšší soud na odůvodnění svého rozsudku, má za to, že nebyla porušena ústavní práva stěžovatelky, a proto navrhuje, aby ústavní stížnost byla odmítnuta.
Městský soud v Praze ve vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že postupoval zcela standardně, v souladu s rozhodovací praxí Městského soudu v Praze, pro stručnost odkazuje na své rozhodnutí a navrhuje ústavní stížnosti nevyhovět.
IV. Vyjádření vedlejší účastnice řízení
Vedlejší účastnice řízení v rozsáhlém vyjádření nejprve rekapituluje tvrzení stěžovatelky i předmět řízení před obecnými soudy. Mimo jiné připomíná, že se stěžovatelka žalobou domáhala toho, aby vedlejší účastnice uhradila poskytnutou zdravotní péči ve výši fakturované stěžovatelkou, přičemž však neuvedla podstatná žalobní tvrzení, která by osvědčovala oprávněnost výše tvrzeného nároku a nečiní tak ani nyní. Stěžovatelka pouze popisuje, jak k žalované částce dospívá matematicky. Žádným způsobem však nevysvětlila, z čeho dovozuje, že způsob výpočtu výsledné výše úhrady je správný a že má oporu ve zvláštní smlouvě nebo právních předpisech.
Vedlejší účastnice připomíná, že zákonodárce nijak [vyjma § 17a a § 22 písm. e) zákona o veřejném zdravotním pojištění] neupravuje podmínky, jimiž má být regulován právní vztah mezi zdravotními pojišťovnami a pobytovými zařízeními sociálních služeb, resp. podmínky, za kterých má být hrazena zdravotní péče, kterou pobytová zařízení sociálních služeb poskytují. Zákonodárce žádným způsobem nestanovil obsah tzv. zvláštní smlouvy ani způsob, jakým má být určen, a stejně tak neupravil ani způsob, jakým má být určena výše úhrady za zdravotní péči poskytovanou pobytovými zařízeními sociálních služeb. Vedlejší účastnice sice souhlasí s tvrzením o odlišné, resp. samostatné právní úpravě obsažené v § 17 a 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění, nesouhlasí však se závěrem stěžovatelky, že v rámci § 17a nejde o mezeru v zákoně, jedná-li se o způsob a výši úhrady. Stejně tak nesouhlasí se závěrem stěžovatelky, že způsob úhrady poskytované zdravotní péče z prostředků veřejného zdravotního pojištění je určen jednoznačně, a to odlišným způsobem pro poskytovatele zdravotních služeb na straně jedné a poskytovatele sociálních služeb na straně druhé. Zákon o veřejném zdravotním pojištění v žádném svém ustanovení neupravuje způsob a výši úhrady zdravotní péče poskytované pobytovými zařízeními sociálních služeb.
Vedlejší účastnice dále upozorňuje, že i při určování obsahu zvláštních smluv uzavíraných dle § 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění se postupovalo analogicky dle právní úpravy obsažené v § 17 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění a ve vyhlášce č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, a tedy s využitím analogie k úpravě právních vztahů mezi zdravotními pojišťovnami a poskytovateli zdravotních služeb.
Vedlejší účastnice dále podrobně rozebírá podobnosti obou smluv - obě vycházejí z obdobných principů, mají obdobný cíl, obsah i subjekty.
K námitce stěžovatelky, že mělo být analogicky použito ustanovení týkající se úhrady pro "zvláštní ambulantní péči v odbornosti 925" (tj. pro domácí péči), vedlejší účastnice uvádí, že v předchozích řízeních stěžovatelka takové tvrzení nepředložila ani se takto fakticky nechovala. Vedlejší účastnice pak s odkazy na právní úpravu rekapituluje své argumenty o povaze zdravotní péče zajišťované pobytovými zařízeními sociálních služeb, která byla předestřena obecným soudům a kterou obecné soudy v napadených rozhodnutích akceptovaly. Vedlejší účastnice se tak domnívá, že určení té části úhradové vyhlášky, která má být analogicky aplikována, není otázkou odbornou, ale právní, neboť odpověď na ni plyne přímo z textu právních předpisů a z vývoje smluvního vztahu mezi ní a stěžovatelkou (resp. dalšími pobytovými zařízeními sociálních služeb). Vedlejší účastnice dále cituje z "Metodického pokynu pro zdravotnická zařízení k aplikaci zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách" Ministerstva zdravotnictví podporující závěr o nezbytnosti shodného financování v odbornosti 913 ve zdravotnických zařízeních i v zařízeních sociálních služeb.
Vedlejší účastnice tak má za to, že zákonodárce sice konstruoval dva samostatné smluvní vztahy (v § 17 a 17a zákona o veřejném zdravotním pojištění), současně však mají řadu společných prvků, které oba smluvní vztahy činí velice podobnými. Za současné existence mezery v zákoně (stran stanovení způsobu a výše úhrady za poskytnutou péči) je tato podobnost významná pro řešení situace, kdy mezi účastníky zvláštní smlouvy nedojde k dohodě o způsobu financování poskytované zdravotní péče.
Vedlejší účastnice dále připomíná, že výše úhrady se v předmětném smluvním vztahu (ale i v celém segmentu poskytování zdravotních služeb v odbornosti 913 pobytovými zařízeními sociálních služeb) vždy zcela, či zčásti odvíjela od tzv. úhradových vyhlášek, a to vždy od její přílohy 1 části B bodu 2 písm. b). Smluvní strany tedy mohly legitimně očekávat aplikaci tzv. úhradové vyhlášky i v období, pro které nebude dohody dosaženo.
Vedlejší účastnice nevnímá jako komfortní situaci, kdy zákon žádným způsobem neupravuje způsob a výši úhrady zdravotní péče pobytovým zařízením sociálních služeb, za tento stav však nenese žádnou odpovědnost a je jím dotčena stejně jako stěžovatelka. Má však za to, že nebylo možné postupovat jiným způsobem než aplikovat svou povahou nebližší pravidla, tj. pravidla plynoucí z tzv. úhradové vyhlášky.
K tvrzením stěžovatelky o porušení práva na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny vedlejší účastnice uvádí, že otázka, zda zaplacená částka za poskytnutou zdravotní péči je v souladu s právem na podnikání, vůbec nebyla v předchozích řízeních stěžovatelkou nastolena. Stěžovatelka zásah do práva podnikat netvrdila a neprokazovala, pouze namítala, že úhradový mechanismus plynoucí z příslušné části úhradové vyhlášky se na její právní vztah s vedlejší účastnicí neuplatní. Přesto však v reakci na tvrzení stěžovatelky vedlejší účastnice uvádí, že ze samotné výše poskytnuté úhrady nelze ještě nijak dovodit vliv na ekonomiku provozu zařízení stěžovatelky. Skutečnost, že je výše úhrady stanovena pomocí dvou hodnot bodu, které společně, za využití způsobu výpočtu dle přílohy 1 části B bodu 2 písm. b) úhradové vyhlášky pro rok 2012, tvoří výslednou výši úhrady, v sobě nenese naprosto žádnou informaci o jejím dopadu na hospodaření stěžovatelky. Z jakkoliv nastaveného způsobu stanovení výše úhrad nelze a priori dovodit jeho nezákonnost, či dokonce neústavnost. Způsob stanovení úhrad je pouhý nástroj, který v sobě nenese žádnou informaci o své výhodnosti, či nevýhodnosti. O výhodnosti, či nevýhodnosti úhrady samo o sobě nevypovídá ani to, zda je výše úhrady např. určitým způsobem limitována, či nikoliv.
Vedlejší účastnice si je vědoma názoru Ústavního soudu, že regulovaná výše úhrady může být za určitých okolností prolomena ve prospěch poskytovatele služeb (jak plyne např. z výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/13), stěžovatelka však měla už v řízení před soudem prvního stupně tvrdit a prokázat, že výše úhrady není dostatečná. I za situace, kdy by však stěžovatelka např. nedokázala při své činnosti dosahovat zisku, neznamenalo by to automaticky, že jde o důkaz nedostatečné úhrady ze strany vedlejší účastnice, a tedy o důvod k navýšení úhrady. Ekonomika provozu stěžovatelky může být ovlivněna vícezdrojovým financováním, způsobem řízení či dalšími okolnostmi mimo sféru vlivu vedlejší účastnice.
Vedlejší účastnice dále na podkladě judikatury Ústavního soudu dokládá, že samotná cenová regulace není protiústavní, a to i ve vztahu k úhradám zdravotní péče. I v případě, že by byl prokázán důvod k navýšení úhrady, tak nevzniká automaticky právo na navýšení zrovna na částku 0,90 Kč za bod, jak požadovala stěžovatelka. Možné navýšení by se odvíjelo od konkrétních podmínek každého individuálního případu. Ústavnost se neměří výší uhrazené částky, ale příčinami a důsledky úhrady v každém konkrétním případě.
Vedlejší účastnice dále uvádí, že určitý stupeň regulace, resp. limitace výše úhrady zdravotních služeb je tzv. úhradovými vyhláškami přiřazen prakticky všem oborům poskytovatelů včetně těch, kteří poskytují pouze zdravotní péči indikovanou jiným poskytovatelem (lékařem), tedy shodně jako stěžovatelka.
K tvrzené protiústavnosti aplikace tzv. regulačních srážek obsažených v úhradové vyhlášce pro rok 2012 vedlejší účastnice uvádí, že závěr o protiústavnosti regulačních srážek v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13, na který stěžovatelka odkazuje, se stěžovatelky, resp. posuzovaného sporu netýkal. Ve vztahu k objemové limitaci úhrady ve formě aplikace snížené hodnoty bodu pak vedlejší účastnice připomíná, že Ústavní soud nedospěl k závěru, že by samotný způsob stanovení výše úhrady byl ústavně nekonformní, své výhrady k limitaci výše úhrady směřoval k důsledkům, který by mohla limitace za určitých okolností přinést - tedy k hypotetickému vzniku situace, kdy celková výše úhrad nepokryje alespoň nezbytné náklady poskytované zdravotní péče. Vznik takové situace však stěžovatelka, vyjma obecných konstatování, která není možné ověřit, netvrdila a ani nijak neprokazovala. Vedlejší účastnice tedy ani neměla možnost zabývat se úvahou, zda by bylo namístě poskytnout stěžovatelce další úhradu nad rámec již poskytnuté úhrady, neboť by tak mohla učinit jen volnou úvahou, aniž by bylo jakkoliv ověřeno, jak vysoká by tato další úhrada měla být. Vedlejší účastnice je povinna s prostředky veřejného zdravotního pojištění nakládat svědomitě a s péčí řádného hospodáře a při vědomí principu, že systém veřejného zdravotního pojištění je jako každý pojišťovací systém limitován objemem finančních prostředků, který získává na základě povinnosti platit pojistné na všeobecné zdravotní pojištění.
Vedlejší účastnice připomíná, že zákon zakládá zdravotním pojišťovnám kontraktační povinnost. Nemůže-li vedlejší účastnice zcela účinně kontrolovat síť smluvních pobytových zařízení sociálních služeb, je v souladu s veřejným zájmem na fungování a udržitelném rozvoji systému veřejného zdravotního pojištění, aby byly podmínky úhrady stanoveny per analogiam k tzv. úhradové vyhlášce, nedohodnou-li se smluvní strany jinak.
V. Replika stěžovatelky
Stěžovatelka k vyjádření Nejvyššího soudu uvádí, že poskytování zdravotních služeb v jednom systému veřejného zdravotního pojištění nemusí znamenat nutnost shodné právní úpravy úhrady zdravotní péče pro všechny poskytovatele, přičemž odkazuje na bod 46 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/16 (viz výše), podle něhož "specifické postavení zařízení pobytových sociálních služeb jako poskytovatelů zdravotních služeb nachází odraz i ve specifické úpravě způsobu úhrady zdravotních služeb jimi poskytovaných".
Dále stěžovatelka opakuje řadu argumentů uvedených již v ústavní stížnosti, upozorňuje, že snížení úhrad v roce 2012 bylo jednostranným krokem vedlejší účastnice. Ostatní zdravotní pojišťovny k regulaci nepřistoupily s výjimkou jedné, která přistoupila k určité regulaci již o rok dříve, avšak na základě cenových ujednání, jež pobytová zařízení sociálních služeb akceptovala a podepsala. Napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu umožnilo vznik dvou na sobě nezávislých způsobů úhrady. První způsob úhrady, který byl všemi akceptován a fungoval do té doby bezchybně na základě dohodnutých úhradových dodatků (bez jakékoliv nutnosti aplikovat úhradovou vyhlášku) a druhý systém, tj. analogická aplikace úhradové vyhlášky, jak ji dovodil Nejvyšší soud a jak ji údajně aplikovala vedlejší účastnice. Ta ji navíc dle stěžovatelky aplikovala sporně, protože uvedená úprava neumožňuje předběžné úhrady - zálohy.
Stěžovatelka dále dokládá vyjádřeními zainteresovaných osob z let 2009 až 2013 (založenými též v soudním spise), že úmyslem normotvůrce nebylo úhradovou vyhlášku na daný segment péče vztáhnout. Ministerstvo zdravotnictví (jako normotvůrce) tedy dle stěžovatelky v rozhodné době vůbec neuvažovalo o případném analogickém použití úhradových vyhlášek na oblast sociálních služeb a naopak se opakovaně vyslovilo pro nutnost dohody o úhradě a výslovně odmítlo jednostranné krácení úhrad zdravotní péče pojišťovnou. Nejvyšší soud rozhodl zcela jinak a ignoroval tehdejší právní názor Ministerstva zdravotnictví a jeho výkladová stanoviska, přičemž se s touto skutečností v odůvodnění napadeného rozhodnutí nevypořádal. Naopak tímto rozhodnutím precedenčního charakteru nahradil právní názor zákonodárce a způsobil zmatek a nejistotu v oblasti pobytových sociálních služeb. Navíc Nejvyšší soud zaujal opačné stanovisko než plénum Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/16.
Pokud jde o dovozování úmyslu normotvůrce z faktu, že pro rok 2016 byla pobytová zařízení sociálních služeb do úhradové vyhlášky zařazena, odmítá stěžovatelka daný argument jako nekorektní. Připomíná, že proti postupu vedlejší účastnice bylo podáno desítky žalob, o kterých je rozhodováno různým způsobem, přičemž jako snaha o kompromis bylo po Ministerstvu zdravotnictví požadováno přijetí legislativní úpravy, která otázku hrazení péče v pobytových zařízeních sociálních služeb upraví srozumitelně, transparentně a předvídatelně. Ministerstvo zdravotnictví tak jednalo pod tlakem, rozhodně se nejednalo o výraz jeho svobodné vůle. Navíc by mělo být reflektováno jednání v době, které se týká sporného období, tj. roku 2012.
Stěžovatelka dále připomíná, že návrh úhradové vyhlášky na rok 2016 přiřadil odbornost 913 - všeobecná sestra v sociálních službách k odbornosti 925 - domácí zdravotní péče, oba segmenty tak měly mít společnou hodnotu bodu, byť v poslední fázi připomínkového řízení došlo ke změně a normotvůrcem bylo nakonec zvoleno řešení jiné.
Stěžovatelka tvrdí, že nebyly respektovány závěry Nejvyššího soudu z rozhodnutí ze dne 26. 6. 2012 sp. zn. 32 Cdo 2108/2010. Stěžovatelka trvá na tom, že kogentní charakter vyhlášky a taxativní výčet zdravotnických odborností neumožňují analogickou aplikaci této vyhlášky na jiný segment zdravotní péče. Zjednodušeně řečeno, pokud normotvůrce určil, že se úhradová vyhláška vztahuje jen na segmenty zdravotní péče uvedené v taxativním výčtu v § 1 vyhlášky, pak je vyloučeno tento taxativní výčet dále rozšiřovat (proti vůli zákonodárce) soudním rozhodnutím. Není-li možné vyhlášku aplikovat přímo na základě absence zákonného zmocnění, tím spíše není možné ji aplikovat analogicky. Zásadní zásah do majetkové struktury poskytovatele péče, kterým regulace formou úhradové vyhlášky je, je možno činit jen na základě zákona (zmocnění) a prováděcí vyhlášky. Nedostatek zákonné úpravy v tak citlivé oblasti nelze nahradit soudním rozhodnutím, byť Nejvyššího soudu.
Situace, kdy způsob úhrady poskytnuté zdravotní péče v pobytových zařízeních sociálních služeb závisí na soudním rozsudku, který může být kdykoliv změněn či nahrazen jiným, není pro tato zařízení vůbec konformní.
K vyjádření Městského soudu v Praze stěžovatelka předesílá, že asi polovina senátů téhož odvolacího soudu zastává ve skutkově a právně obdobných věcech stanovisko zcela opačné. Argumentace stávající judikaturou městského soudu v této věci tedy není případná. Stěžovatelka dále připomíná, že Městskému soudu v Praze nebyl v době rozhodnutí znám nález sp. zn. Pl. ÚS 19/16 ze dne 13. 12. 2016 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), přičemž opětovně uvádí výhrady vůči závěrům soudu zmíněné již v ústavní stížnosti.
Ve vztahu k vyjádření vedlejší účastnice stěžovatelka zpochybňuje závěry, které vedlejší účastnice dovozuje z výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/16, a má za to, že citované části nálezu spíše hovoří ve prospěch právního názoru stěžovatelky, tj. neexistence mezer v právu, které by bylo nutno vyplnit analogickou aplikací úhradové vyhlášky. Z přehledu změn v právní úpravě stěžovatelka opětovně ilustruje, že zákonodárce vždy ponechal v právním řádu koncept dvou nezávislých samostatných právních úprav zdravotních služeb a sociálních služeb, přičemž dopad zdravotnických právních předpisů na poskytovatele sociálních služeb byl vždy výrazně limitován, což byl úmysl zákonodárce.
Stěžovatelka dále v reakci na argumentaci vedlejší účastnice ohledně nejbližšího segmentu úhradové vyhlášky, který má být použit, opětovně uvádí, že nejblíže k odbornosti "913 - všeobecná sestra v sociálních službách" má odbornost "925 - sestra v domácí zdravotní péči". Oba tyto segmenty mají kompetence všeobecných sester limitovány ordinací lékaře. Stěžovatelka dále zpochybňuje argumentaci metodickým pokynem Ministerstva zdravotnictví pro zdravotnická zařízení k aplikaci zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.
Stěžovatelka dále uvádí, že Ministerstvo práce a sociálních věcí ve spolupráci s Ministerstvem zdravotnictví již předložilo vládě novelu zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v jejímž rámci by měl být mimo jiné zrušen § 52 umožňující sociální hospitalizace, přičemž zrušení zdravotnických zařízení lůžkové péče poskytujících sociální služby a zavedení nové sociální služby ošetřovatelský domov podstatně rozšíří možnosti financování této péče.
K námitce vedlejší účastnice, že stěžovatelka nevysvětlila, jakým jiným způsobem by měla být zdravotní péče hrazena, stěžovatelka uvádí, že měla být hrazena standardně jako v případě ostatních zdravotních pojišťoven výkonovým způsobem dle vyhlášky č. 134/1998 Sb., kterou se vydává seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "vyhláška č. 134/1998 Sb."), tj. vynásobením počtu výkonů, počtu bodů a hodnoty bodu.
K námitce, že samotná existence regulované úhrady neznamená, že bylo jakkoliv zasaženo do práva na podnikání, stěžovatelka uvádí, že to platí za předpokladu, že by se regulace opírala o obecně závazný právní předpis nebo byla dohodnuta mezi účastníky.
K doložení intenzity zásahu do práva na podnikání stěžovatelka na číslech dokládá, že vedlejší účastnice uhradila pouze cca jednu polovinu indikované, provedené a řádně vykázané zdravotní péče v roce 2012, což je výrazný a zásadní zásah do hospodaření stěžovatelky.
Ke konkrétní vykazované hodnotě bodu ve výši 0,90 Kč, kterou zpochybňuje vedlejší účastnice, stěžovatelka uvádí, že v této výši byla hodnota bodu navržena v úhradovém dodatku samotnou vedlejší účastnicí, tato hodnota bodu byla hodnotou, kterou bod oceňovaly v roce 2012 za shodné výkony i ostatní zdravotní pojišťovny a konečně to byla i hodnota bodu z předchozího období.
Stěžovatelka se dále vymezuje vůči tvrzení vedlejší účastnice o potřebě hospodařit s prostředky zdravotního pojištění s péčí řádného hospodáře, neboť náklady na segment pobytových zařízení sociálních služeb byly s ohledem na celkový objem prostředků marginální, přičemž ekonomická účinnost této péče byla výhodná. I stěžovatelka sdílí názor, že je nutná ekonomická rovnováha a udržitelnost systému zdravotního pojištění, ovšem nikoliv bez opory v právu či ve smlouvě.
Stěžovatelka uzavírá, že zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího soudu by nepřineslo žádné náklady. Situace by se vrátila do původního stavu před jednostranným krokem vedlejší účastnice z roku 2012. Vedlejší účastnice by hradila indikovanou, vykonanou a vykázanou zdravotní péči v pobytových zařízeních sociálních služeb tak jako předtím, tedy na základě zvláštní smlouvy a jejích dodatků a v souladu s vyhláškou č. 134/1998 Sb. Pokud by pak normotvůrce došel k závěru, že regulace je potřebná, mohl by vydat příslušný předpis, který by danou oblast reguloval. Nynější situace, kdy právní normu nahrazuje soudní rozhodnutí, nemůže být ústavně konformní.
VI. Upuštění od ústního jednání
Ústavní soud nenařizoval ústní jednání, neboť s ohledem na všechny zjištěné skutečnosti nebylo možno od ústního jednání očekávat další objasnění věci ve smyslu § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
VII. Hodnocení Ústavním soudem
Ústavní soud po zhodnocení argumentů stěžovatelky, účastníků řízení, vedlejší účastnice řízení, jakož i na základě spisového materiálu dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
Ústavní soud předesílá, že předmětem řízení o ústavní stížnosti je posouzení, zda zásahem orgánu veřejné moci (zde rozhodnutími odvolacího a dovolacího soudu) došlo k porušení některého z ústavně zaručených práv stěžovatelky.
VII. a) K tvrzenému porušení práva na spravedlivý proces a zákazu svévole.
Tvrzené porušení práva na spravedlivý proces garantovaného čl. 36 odst. 1 Listiny, resp. tvrzené neposkytnutí ochrany právům v rozporu s čl. 90 Ústavy dovozuje stěžovatelka z neúspěchu ve sporu před obecnými soudy. Stěžovatelka nenamítá žádnou procesní vadu v řízení před obecnými soudy, výhrady jsou založeny na nesouhlasu s výsledkem sporu, na nesouhlasu se způsobem hodnocení důkazů, resp. se způsobem odůvodnění napadených rozhodnutí. Stěžovatelka se stanoveným postupem ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny mohla svých práv před soudem domáhat, přičemž poskytnutí ochrany právům dle čl. 90 Ústavy negarantuje z povahy věci ústavní nárok na úspěch ve sporu. Právo na samotný přístup k soudu, resp. právo na domáhání se ochrany svých práv před nezávislým soudem tak porušeno nebylo.
Pokud jde o věcný přezkum výsledku sporu, resp. věcný přezkum napadených rozhodnutí, předesílá Ústavní soud, že není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů, neboť není součástí jejich soustavy. Samotný postup v řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva i jeho aplikace náleží obecným soudům. V této souvislosti Ústavní soud již mnohokráte judikoval, že důvod ke zrušení rozhodnutí obecného soudu by byl dán pouze tehdy, pokud by jeho právní závěry byly v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývaly [srov. např. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257) a řadu dalších].