96. V obecné rovině platí, že veřejná moc nesmí stanovovat takové podmínky, které by některým politickým stranám vytvářely neodůvodněné překážky jejich vzniku a jejich konkurenceschopnému působení v rámci volné soutěže politických stran. Jakékoliv omezení je tedy ústavně přípustné jen tehdy, sleduje-li legitimní cíl, je vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, je nezbytné a zároveň neomezuje daný princip nad míru přiměřenou dosažení žádaného legitimního cíle. Napadené omezení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů bylo do návrhu zákona vloženo přijetím pozměňovacího návrhu, v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona proto odůvodnění cíle legislativní změny chybí. Je proto možno vyjít z odůvodnění předkladatele pozměňovacího návrhu, poslance Martina Plíška, jenž ve svém vystoupení akcentoval potřebu "větší transparentnosti financování politických stran". Podle předkladatele totiž v případě předmětného okruhu možných poskytovatelů jde "o důvěryhodné subjekty a jsou zde jasná, čitelná pravidla pro úvěrování politických stran. Naopak tento návrh by ... vyloučil možnost financovat politické strany pomocí úvěrů, které poskytují různé anonymní fyzické nebo právnické osoby, kterým pak mohou být politické strany po volbách zavázány" (http://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/047schuz/s047193.htm). Je přitom namístě uvést, že zvýšení transparentnosti financování politických stran bylo deklarovaným obecným cílem vládního návrhu zákona, jak dokládá jeho důvodová zpráva, na niž odkazuje i vláda ve svém vyjádření k tomuto návrhu, ve které mj. konstatuje, že "[n]avrhovaná právní úprava by měla zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření stran a hnutí doplněnou o efektivnější systém sankcí". Posílení transparentnosti financování politických stran považuje Ústavní soud za legitimní cíl, a to v obou možných dílčích smyslech, které mu přisuzuje i předkladatel. Legitimní je tedy jak ve smyslu zajištění formální průhlednosti příslušných vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem, tak ve smyslu minimalizace vztahů nepatřičné závislosti mezi stranou a poskytovatelem, což vyplývá ze zdůrazňování důvěryhodnosti vybraných poskytovatelů.
97. Ústavní soud má současně za to, že v případě napadeného institutu omezení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jde o zásah vhodný, tedy že zvolený prostředek je z dále uvedených důvodů způsobilý naplnit požadavek sledovaného cíle v podobě zvýšené transparentnosti financování politických stran.
98. Spatřuje-li navrhovatelka rozpor napadeného ustanovení s principem volné soutěže politických stran a politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je třeba v prvé řadě zdůraznit, že patrně přehlíží rozdíl mezi úvěrem (či zápůjčkou) a subvencí (státním příspěvkem). Poskytnutí (faktického) úvěru se vždy řídí bonitou dlužníka. Z elementárních ekonomických zákonitostí proto vychází skutečnost, že ekonomicky slabší subjekt má menší šance získat úvěr než subjekt disponující již nějakým rozsáhlejším majetkem, a - přirozeně - vice versa. Zároveň platí, že ekonomické uvažování zodpovědného věřitele je v zásadě stejné bez ohledu na druh dlužníka, neboť prvotním zájmem každého rozumného věřitele je plná návratnost úvěru (či zápůjčky). Garance volné politické soutěže v čl. 5 Ústavy nutně neznamená, že by zákon měl inherentní nerovnost dlužníků vyrovnávat, pouze ji nesmí bezdůvodně a nepřiměřeně prohlubovat, což stávající úprava nečiní, neboť dopadá na všechny politické strany stejnou měrou. Není navíc důvod petrifikovat právní úpravu, která by ponechala každé z politických stran na výběr, u koho se ucházet o úvěr právě podle souladu jeho pravděpodobných zájmů s politikou dané strany. Tyto zájmy mohou být různé, přičemž u bank je lze alespoň považovat za předvídatelné a relativně transparentní. Je to přitom bezpochyby právě oblast právní regulace bankovního sektoru, se kterou spojuje zákonodárce důvodně svoji snahu potírat v maximální možné míře neblahé důsledky jevu označovaného jako praní špinavých peněz, tedy legalizace výnosů z trestné činnosti. Koneckonců i tímto prizmatem je (inter alia) třeba vnímat ustanovení § 38 odst. 3 písm. k) zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, vložené do zákona právě zákonem č. 302/2016 Sb., dle kterého podá banka pro účely výkonu dohledu zprávu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí o záležitostech týkajících se klienta, jež jsou předmětem bankovního tajemství, bez souhlasu klienta. Napadené ustanovení lze tedy považovat mj. za jeden z prostředků realizace nejen příslušné vnitrostátní (resp. evropské) právní úpravy, nýbrž i mezinárodních závazků České republiky.
99. Ústavní soud nepovažuje za případnou obavu, že u bank dosáhnou na úvěr pouze politické strany, které takříkajíc "jdou bankám na ruku". Dosavadní zkušenost nevypovídá o tom, že by na bankovní úvěry nedosáhly např. politické strany usilující o větší regulaci bankovního sektoru, či dokonce o jejich zvláštní zdanění, byť jde o strany parlamentní. U neparlamentních politických stran je potom možnost získání úvěru výměnou za podporu zájmů banky o to pochybnější. Za nepřípustnou závislost politických stran na poskytovatelích úvěru nadto nelze považovat stav, kdy je dlužník povinen - ex contractu - plnit svému věřiteli, ani stav, kdy uchazeč o úvěr musí splnit podmínky prokazující jeho schopnost úvěr řádně splácet. Nepřípustnou (či nepatřičnou) závislostí by byla (až) situace, kdy by podmínky poskytnutí úvěru byly neodvislé od ekonomické kauzy [přičemž v takovém případě by ale bylo možno indikovat diskriminační jednání poskytovatele úvěru ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon)]. Prevence takového jednání věřitelů je přitom napadenou právní úpravou dosahována alespoň v tom smyslu, že bankovní sektor je kontrolovatelný a že věřitelé z tohoto sektoru mají poskytování úvěrů jako předmět podnikání; je tedy v zájmu jejich úspěšné podnikatelské činnosti dodržovat potřebné základní zásady profesní etiky, jež naopak nepotřebují jakkoli reflektovat věřitelé, kteří poskytují úvěr zcela nahodile, či dokonce pokoutně, tedy nikoliv jako službu podrobenou přísné kontrole kvality.
100. Podle názoru Ústavního soudu přitom nepředstavuje ústavněprávní deficit, pokud zákonodárce při sledování legitimního cíle v podobě zvýšení transparentnosti financování politických stran nikterak nezohledňuje zájmy "menších" politických stran v tom smyslu, aby mezi subjekty, u nichž napadená úprava vylučuje možnost poskytnutí úvěru politické straně, měly ekonomicky slabší politické strany speciální šance na získání úvěrů nepřiměřených jejich ekonomickému postavení. Taková situace by zcela zřejmě otevírala četné možnosti spekulativního jednání věřitelů, u nichž by hrozila skutečná nepřiměřená závislost dlužníků. Napadenou právní úpravu je proto třeba v rámci testu proporcionality hodnotit nejen jako vhodnou, neboť chrání politickou soutěž od nepřiměřené závislosti politických stran na subjektech, jež nejsou profesionálními úvěrovými institucemi, a tak mohou "úvěr" poskytovat jako speciálně podmíněné beneficium, nýbrž i jako úpravu nezbytnou, neboť samotné reportování úvěrových vztahů politickými stranami nemůže výše naznačenému nežádoucímu jednání zabránit (může je toliko indikovat, což není dostačující).
101. Navrhovatelce je možno přitakat toliko v tom, že z hlediska přiměřenosti mohl vzít zákonodárce do úvahy, zda by - obdobně jako v případě darů - nepostačilo omezit výši poskytovaných úvěrů nebankovními subjekty nějakou fixní částkou. Ústavní soud se však domnívá, že v případě poskytování úvěru jiným než bankovním subjektem dochází k těžko eliminovatelnému riziku, že se úvěrovaná politická strana ve vztahu k poskytovateli úvěru (či zápůjčky) dostane do potenciálně závislého postavení, u kterého nemusí primární ekonomický zájem (toliko) na řádném splacení úvěru představovat pro poskytovatele úvěru hlavní zájem, jímž je jeho vztah s úvěrovanou politickou stranou ovládán. Zatímco v případě daru se obdarovaná politická strana, nebude-li jednat v souladu se zájmy dárce, vystavuje "pouze" riziku, že jí daný dárce již další dar v budoucnu neposkytne, v případě úvěru je úvěrovaná politická strana do doby splacení úvěru v pozici jakéhosi rukojmí, přičemž poskytovatel úvěru, jenž nemusí sledovat primární ekonomický zájem na řádném splacení úvěru, může mít kupř. tendenci snažit se ovlivnit jednotlivé kroky politické strany příslibem, že (již) nebude požadovat splacení nesplacené části úvěru. Takové riziko - jak výše pojednáno - je přitom v případě bank možno víceméně vyloučit. Napadenou právní úpravu, jež na jedné straně umožňuje limitované poskytování darů kterýmkoliv subjektem, na straně druhé však podstatným způsobem omezuje okruh možných poskytovatelů úvěrů, je proto i z tohoto úhlu pohledu možno považovat za koherentní, vnitřně konzistentní a ústavně konformní.
D. Politické instituty a příspěvek na podporu činnosti politického institutu
102. Navrhovatelka konečně navrhuje zrušení celé právní úpravy politických institutů, včetně úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, a to pro rozpor s principem nediskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny a principem volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy. Vzhledem k tomu, že jde o relativně samostatnou část návrhu, vyčlenil ji Ústavní soud k samostatnému posouzení, ačkoliv v otázce příspěvku na podporu činnosti politického institutu se jedná o aspekt státního financování politických stran, a tedy o otázku věcně související s předchozím oddílem týkajícím se stálého příspěvku (a příspěvku na mandát). Zákonná úprava výše příspěvku na podporu činnosti politického institutu je dokonce závislá na výši příspěvku na činnost, který náleží politické straně a který se podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb. skládá právě ze stálého příspěvku a příspěvku na mandát.
103. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 302/2016 Sb. uvádí k politickým institutům a finanční podpoře jejich činnosti ze strany státu následující: "[Z]a účelem vytvoření podmínek pro etablování a dlouhodobě udržitelné financování institucí, které by svou činností posilovaly roli politického stranictví ve společnosti a tím i stabilitu politického systému jako celku ..., se navrhuje doplnit platnou právní úpravu o možnost založení nebo účasti na činnosti politického institutu - veřejně prospěšné právnické osoby, jejímž úkolem by mělo být, obdobně jako v řadě vyspělých evropských demokracií, zejména vzdělávání veřejnosti v politickém myšlení a proceduře, zkvalitňování veřejné debaty a politické kultury, podpora demokratických hodnot a právního státu, podpora aktivní volební účasti občanů na volebním procesu a v neposlední řadě i rozšíření a upevnění expertního zázemí politických stran." (s. 41 a 42 důvodové zprávy).
104. Podle slov tehdejšího ministra pro lidská práva a rovné příležitosti Jiřího Dienstbiera byl pro formální zavedení politických institutů inspirací německý vzor tzv. politických nadací (nebo nadací blízkých politickým stranám, Parteinahe Stiftungen, Parteistiftungen, politische Stiftungen), existujících jak na spolkové, tak zemské úrovni. Mezi nejznámější patří zejména Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) blízká SPD, Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) blízká CDU a Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) blízká CSU. Nutno doplnit, že v SRN jsou tyto instituce, působící až na výjimku na základě § 55 a násl. německého občanského zákoníku, na spolkové úrovni financovány z cca 90 % z veřejných zdrojů prostřednictvím příslušných ministerstev. Využití státních příspěvků kontroluje v průběhu roku Spolkový správní úřad (Bundesverwaltungsamt), který závěrem roku provádí spolu s Ministerstvem vnitra také výslednou kontrolu. Dodnes však nebyl přijat příslušný zákon, který by upravil financování politických nadací, což je předmětem kritiky zejména ze strany akademiků (např. GEERLINGS, J. Verfassungs- und- verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen. Berlin: Duncker & Humblot, 2003, a MERTEN, H. Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999). Spolkový ústavní soud se v minulosti zabýval otázkou, zda státní financování politických nadací není skrytou formou financování politických stran. Ve svém zamítavém nálezu sp. zn. 2 BvE 5/83 ze dne 14. 7. 1986 [BVerfGe 73, 1] shledal, že státní financování politických nadací je ve veřejném zájmu, ale že rozdělování veřejných prostředků na podporu politického vzdělávání pro nadace předpokládá právní a faktickou nezávislost těchto institucí na politických stranách. V praxi to znamená požadavek na dodržení přísného odstupu od jednotlivých stran, resp. jejich vzájemnou organizační a personální nezávislost. Zároveň je vyžadováno, aby neprobíhaly bezprostřední finanční toky mezi politickou stranou a jí blízkou nadací.
105. I v České republice již existují instituce, které jsou blízké určitým politickým stranám a mívají např. právní povahu spolku nebo ústavu (např. Masarykova demokratická akademie, z. s., Institut pro politiku a společnost, z. s., nebo CEVRO Institut, z. ú.). Oproti politickým institutům podle zákona č. 424/1991 Sb. však jde o instituce bez státního financování ve formě zvláštního příspěvku ze státního rozpočtu. Naopak politické instituty mají za určitých podmínek nárok na státní příspěvek - příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který je jedním z dovolených příjmů politických stran podle § 17 odst. 8 písm. j) zákona č. 424/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení tedy jde právně o příjem politické strany, nikoli politického institutu, ačkoliv právní úprava není v tomto ohledu zcela jednoznačná - podle zákona je to např. politický institut, který nesmí použít státní příspěvek na financování volební kampaně politické strany, jinak odpovídá za přestupek.
106. Napadená právní úprava stanoví, že politická strana může založit nebo být členem jednoho politického institutu, kterým se pro účely zákona č. 424/1991 Sb. rozumí právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkumná, publikační, vzdělávací nebo kulturní činnost v jedné z oblastí vyjmenovaných v ustanovení § 17 odst. 4 písm. a) až e), např. rozvoj demokracie, právního státu, pluralismu nebo podpora aktivní účasti občanů na veřejném životě. Všechny výsledky své činnosti v těchto oblastech, jejichž povaha to umožňuje, musí politický institut uveřejňovat přes internet (ustanovení § 17 odst. 5).
107. Transparentnost hospodaření politických institutů je zákonem upravena společně s povinnostmi politických stran - obdobně jako ony jsou povinny používat ke své činnosti jen finanční prostředky vedené na účtech u bank (a obdobných finančních institucí) na území České republiky (s výjimkou plateb nepřevyšujících částku 5 000 Kč). Stejně jako politické strany mají zákonnou povinnost vést oddělené účty pro různé účely a účet pro účely příspěvků ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění musí vést na transparentním účtu (§ 17a zákona č. 424/1991 Sb.). Oproti politickým stranám se však na politické instituty nevztahuje finanční limit na dary nebo jiná bezúplatná plnění (§ 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. a contrario). Z ustanovení § 17a odst. 2 písm. c) zákona č. 424/1991 Sb. vyplývá, že politické instituty mohou financovat i volební kampaně, pouze na jejich financování nesmí použít státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu. Jestliže by politický institut porušil svou povinnost a státním příspěvkem by financoval volební kampaň, dopouští se přestupku podle § 19k odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., za nějž lze uložit podle § 19k odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. pokutu do výše 200 000 Kč. Podle § 18 odst. 1 písm. g) zákona č. 424/1991 Sb. nesmí politická strana od politického institutu přijímat dary nebo jiná bezúplatná plnění.
108. Ústavní soud přitom nepřehlíží, že příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který lze podle zákona použít pouze na úhradu výdajů na činnost politického institutu, měl být poskytován jen tehdy, měl-li by příslušný politický institut zapsaný status veřejné prospěšnosti, přičemž se zápisem statusu veřejné prospěšnosti spojoval předkladatel (tedy vláda) vyšší míru veřejné kontrolovatelnosti politických institutů, nicméně přijetím zákona č. 303/2017 Sb. byl požadavek zápisu veřejné prospěšnosti zrušen ještě předtím, než právní úprava příspěvku na podporu činnosti politického institutu nabyla účinnosti. Tato skutečnost však sama o sobě protiústavnost politických institutů (a jejich veřejné podpory) nezakládá.
109. Podle § 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb. vzniká nárok na tento příspěvek politické straně, která je zakladatelem nebo členem politického institutu a jejíž alespoň jeden poslanec byl zvolen za danou stranu alespoň ve dvou ze tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období. Jeho roční částka odpovídá podle § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. částce rovnající se 10 % z celkové výše příspěvku na činnost náležejícího příslušné politické straně (tedy součtu stálého příspěvku a příspěvku na mandáty).
110. Nárok politické strany na příspěvek na podporu činnosti politického institutu by potenciálně mohl být zásahem do volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, jestliže by nedůvodně finančně zvýhodňoval politické strany, které na něj dosáhnou, oproti ostatním stranám. Ačkoliv je státní příspěvek formálně určen výhradně k podpoře činnosti politického institutu, jde via facti o podporu politických názorů blízkých té politické straně, která je jeho zakladatelem nebo členem. Jelikož je politická soutěž v prvé řadě soutěží politických myšlenek (idejí), je rozhodnutí státu o tom, komu bude příspěvek náležet, a čí politické myšlenky z příspěvku tedy mohou těžit, jistou formou ingerence zákonodárce do volné politické soutěže. Obecně lze státní podporu poskytovanou politickým institutům považovat za legitimní vzhledem k výše uvedené roli, jakou mají podle důvodové zprávy plnit. Zároveň lze podporu formou státních příspěvků považovat také za vhodný prostředek této podpory, jelikož je způsobilý takovou roli skutečně usnadňovat. Ústavní soud proto ve vztahu k legislativnímu rámci instituce politického institutu respektuje volnou míru uvážení zákonodárce, současně však připomíná, že existence (a příslušná právní úprava) politických institutů nesmí nepřípustně zasahovat do svobodné soutěže politických stran nad nezbytnou míru.
111. Ústavní deficity nelze spatřovat ani v zákonné podmínce, že s daným politickým institutem svázaná politická strana musí získat zastoupení v Poslanecké sněmovně v alespoň dvou ze tří posledních voleb, neboť taková podmínka zjevně vyjadřuje legitimní požadavek zákonodárce, aby tímto způsobem byly z veřejných zdrojů podporovány pouze takové subjekty, které vskutku reprezentují setrvale relevantní politické zájmy a ideje.
112. Samotná právní úprava politických institutů se v současnosti nejeví jako zjevně ústavně problematická, byť je zřejmé, že česká zákonná úprava není formálně založena na takové jejich personální a organizační samostatnosti od politických stran, jako vyžaduje např. Spolkový ústavní soud pro německé politické nadace (kde je však míra státní podpory politickým nadacím mnohem rozsáhlejší). Platí to i přesto, že přijetím zákona č. 303/2017 Sb. odpadl nástroj kontroly prostřednictvím testu veřejné prospěšnosti.
IX. Shrnutí
113. Ústavní soud závěrem opětovně zdůrazňuje, že výše uvedené závěry učinil jako výsledek úvah, do kterých vstoupily jak závěry přijaté v jeho předchozích nálezech, tak empirické skutečnosti a rovněž tak i (pozměněný) kontext komplexní právní úpravy financování politických stran.
114. Přestože se z výše uvedeného může zdát, že Ústavní soud nedůvodně upozadil v předchozích nálezech akcentovaný požadavek oddělenosti politických stran od státu, je namístě zdůraznit, že Ústavní soud měl při posouzení podaného návrhu i tento princip stále na zřeteli. Musel však současně v přiměřené míře přihlížet k tomu, že posléze opakovaně citované závěry vyslovil Ústavní soud prvotně v nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/94ve spojení s možností Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat financování politických stran; je-li dle platné právní úpravy obdobná pravomoc svěřena Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, což navrhovatelka nikterak nenapadá, musí Ústavní soud v přiměřeném rozsahu přihlédnout k pozměněnému kontextu ústavněprávního přezkumu, resp. k pozměněnému kontextu dříve přijatých závěrů (obdobné pak platí i o těch závěrech, jež Ústavní soud přijal v souvislosti s indikací protiústavnosti volebních kaucí ve vztahu k "menším" politickým stranám).
115. I přesto musí Ústavní soud zdůraznit, že na aktuálnosti a naléhavosti nic neztratilo dříve vyslovené varování před ohrožením principu oddělení politických stran od státu podle čl. 20 odst. 4 Listiny, ke kterému může dojít v důsledku přebujelého systému státního financování politických stran, na který dlouhodobě poukazuje i odborná literatura (srov. např. KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 162-163; WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 490), poukazující na sníženou motivaci získávat příspěvky od členů politických stran či od dalších podporovatelů a v obecné rovině na vzdalování se politických stran od (dalších složek) občanské společnosti [ANTOŠ, M. Lék pro české politické strany? Peníze! In: ŠIMÍČEK, V. (ed.). Financování politického života. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, 2015, s. 135 a násl.]. Výroční zprávy politických stran ukazují, že například příjmy v podobě členských příspěvků či soukromých darů tvoří často jen jednotky procent celkových příjmů dané politické strany. Tuto skutečnost je samozřejmě třeba vnímat též v souvislosti s přístupem zákonodárce, jenž napadenou právní úpravou přikročil k výraznější regulaci soukromého financování politických stran, jež může do jisté míry ztížit jejich pozici oproti minulosti, kdy příjmy ze soukromých zdrojů takové regulaci nepodléhaly. Nadto novelizace zákona č. 424/1991 Sb. provedená zákonem č. 302/2016 Sb. uložila politickým stranám nové (eventuálně staronové) povinnosti, z nichž některé povedou k nárůstu administrativní náročnosti, a tedy i jejich provozních výdajů (např. vedení čtyř oddělených účtů podle ustanovení § 17a odst. 2 či přijímání darů nebo jiných bezúplatných plnění, jejichž výše nebo obvyklá cena přesahuje částku 1 000 Kč, jen na základě písemné smlouvy podle § 18 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.). Státní financování politických stran tak má důležitou funkci, aby i za těchto ztížených podmínek podpořilo politické strany, které prokazují vážnost svého působení v politickém systému.
116. Je ovšem současně podstatné, aby byl systém státního financování nastaven tak, aby podporoval, a nikoli narušoval, volnou soutěž politických stran a politických sil v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a aby systémově nevedl k podpoře závislosti politických stran na příspěvcích ze státního rozpočtu. Jinými slovy, ačkoliv patrně stále platí starořímské pecunia non olet a přestože Ústavní soud nepřehlíží skutečnost, že (z důvodu inflace) výše státní podpory v uplynulých letech fakticky značně poklesla, nabízí se nevyhnutelně otázka, zda příliš štědrá finanční podpora ze strany státu (některým) politickým stranám spíše neškodí. Právě výsledky posledních voleb do Poslanecké sněmovny nicméně dokládají, že obavy části nauky, že dochází k tzv. kartelizaci politických stran, prozatím nebyly naplněny. I přesto by se ale měl zákonodárce vážně zabývat otázkou, zda není vhodné stávající model financování politických stran modifikovat tak, aby kupř. podmínil vznik nároku na státní příspěvek prokázáním určité minimální schopnosti dané politické strany získat část finančních prostředků rovněž od svých členů či sympatizantů. Tento závěr vyslovuje Ústavní soud nejen při vědomí toho, že obecně v demokratických režimech v současné době klesá ochota občanů vstupovat do politických stran, ale i při vědomí toho, že k účasti na politickém životě společnosti nemůže být nikdo nucen. Současně ale není možno dlouhodobě přehlížet skutečnost, že reálné naplňování čl. 5 Ústavy je nemyslitelné bez potřebné míry stranické participace, přičemž k jejímu dosažení či alespoň udržení může (a má) přiměřeně přispívat právě rozumné nastavení systému financování politických stran.
117. Ústavní soud tedy nevylučuje, že napadená právní úprava (tedy např. podstatná restrikce soukromoprávních zdrojů financování) nezpůsobí v budoucnu vychýlení celého systému financování politických stran mimo ústavně souladný rámec. Zamítnutí návrhu proto neznamená definitivní aprobaci stávajícího modelu, neboť - jak je výše uvedeno - Ústavní soud bude moci v budoucnu (za splnění předpokladu podstatné změny okolností) k případnému novému návrhu ústavní konformitu systému financování politických stran znovu posoudit.
118. Ze všech výše zaznamenaných důvodů rozhodl Ústavní soud tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že výrokem tohoto nálezu nerozhodoval o ústavní konformitě ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., v platném znění, neboť navrhovatelka se zrušení tohoto ustanovení petitem návrhu nedomáhala.
119. Konečně Ústavní soud uvádí, že pro návrh na zrušení ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech "poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky" a pro návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 5 věty prvé zákona č. 424/1991 Sb. hlasovala většina osmi soudců, výše uvedené závěry proto v tomto rozsahu odrážejí stanovisko toliko tzv. relevantní menšiny, vzniknuvší při nedosažení počtu hlasů devíti soudců potřebného podle § 13 věty druhé zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., pro zrušení napadených ustanovení zákona [srov. nález ze dne 15. 5. 1996sp. zn. Pl. ÚS 3/96(N 39/5 SbNU 315; 161/1996 Sb.)].
1. Odlišné stanovisko soudců Kateřiny Šimáčkové, Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka
1. Uplatňujeme vůči výroku i odůvodnění tohoto nálezu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Máme totiž za to, že ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech "poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky"; ustanovení § 20 odst. 3; ustanovení první věty § 20 odst. 5; ustanovení § 20 odst. 6 a ustanovení § 20 odst. 7 ve slovech "na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a" zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "ZPSPH") měla být zrušena a pouze ve zbytku nemělo být návrhu vyhověno. Jakkoliv se totiž ztotožňujeme s obecnými ústavními východisky obsaženými v odůvodnění nálezu (jeho část VII), jsme přesvědčeni o tom, že tyto obecné principy vedou k výrazně odlišným ústavněprávním závěrům.
I. Právní úprava hranice pro přiznání stálého příspěvku, výše stálého příspěvku, výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora a vzniku nároku na příspěvek na podporu činnosti politického institutu
K obecným východiskům přezkumu napadené právní úpravy a k relevantní judikatuře Ústavního soudu
2. Základní význam pro to, aby politická strana obstála ve volné politické soutěži, má její schopnost získávat a udržet si své názorové příznivce a podporovatele, a to v míře, která jí umožní reálně soutěžit o zisk mandátů v zastupitelských sborech. Pokud se stát rozhodne poskytovat politickým stranám příspěvky ze státního rozpočtu, musí tak činit způsobem, který nebude tuto volnou soutěž a schopnost politických stran v ní uspět ovlivňovat či vychylovat nad přípustnou míru. Princip volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy) totiž zahrnuje - právě z hlediska přístupu státu k financování politických stran ze státního rozpočtu - princip "ekonomicky rovné účasti stran ve volební soutěži" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/2000ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.)]. Je přirozené, že stát může v jisté míře legitimně diferencovat množství finanční podpory politickým stranám podle jejich volebního úspěchu (a tedy jejich reprezentativnosti ve společnosti), ale míra daných rozdílů vyžaduje velmi důkladné odůvodnění, protože jinak dochází k protiústavnímu narušení podmínek volné a principiálně rovné soutěže politických stran.
3. Z převažující předchozí judikatury Ústavního soudu v oblasti financování politických stran plyne nezbytnost přísného přezkumu dodržení závazného ústavního rámce. Tento přezkum musí být zároveň komplexní - zabývá se kumulativním posouzením spolupůsobení různých prvků financování politických stran na jejich soutěž a principiální rovnost šancí v ní. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 30/98ze dne 13. 10. 1999 (N 137/16 SbNU 27; 243/1999 Sb.) Ústavní soud uvedl: "I pro Českou republiku ... platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytyčeny úzké meze a že je mu odepřeno diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti ... Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní. Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných." Přísný a komplexní přezkum provedl Ústavní soud i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000, v němž označil za základní kritérium státní podpory počet stranami získaných hlasů a v němž také uvedl: "Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší, a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní."
4. V určitém ohledu se od tohoto judikatorního přístupu odchýlil Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03ze dne 19. 1. 2005 (N 9/36 SbNU 85; 86/2005 Sb.). Je však nutné připomenout, že tehdejší procesní situace byla specifická potud, že návrh na zrušení několika ustanovení ZPSPH byl akcesorickým návrhem spojeným s ústavní stížností navrhovatelky, politické strany, proti nevyplacení stálého příspěvku. Ústavní soud se z procesních důvodů odmítl zabývat těmi ustanoveními zákona, která nebyla přímo uplatněna v řízení předcházejícím podání ústavní stížnosti, takže u nich neshledal splněnou podmínku, s níž zákon o Ústavním soudu spojuje právo ústavního stěžovatele podat návrh na zrušení zákona (část IV daného nálezu). Ústavní soud však v odůvodnění i zde souhlasně odkázal na obecné principy přístupu k otázce ústavnosti v této oblasti vyslovené ve výše uvedeném nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000.
5. Přísný a komplexní přezkum v této právní oblasti je o to víc namístě, že u úpravy financování politických stran ze státního rozpočtu Ústavní soud přezkoumává právní úpravu, v níž politické strany přítomné v Parlamentu do značné míry rozhodují "ve své vlastní věci". A ačkoliv se jedná o rozhodování s určitou mírou nejistoty ohledně budoucích volebních úspěchů, a tedy i očekávatelných příjmů ze státního rozpočtu, což odůvodnění nálezu uvádí jako jeden z argumentů vedoucích k zúženému úhlu přezkumu Ústavního soudu (bod 60 odůvodnění), je patřičné toto tvrzení doplnit o dvě následující úvahy. Předně se ona nejistota nemusí uplatnit tehdy, když nově přijatá právní úprava nabude účinnosti ještě v průběhu aktuálně probíhajícího volebního období. Zadruhé lze mít za to, že parlamentní strany mohou s větší či menší měrou pravděpodobnosti alespoň odhadovat své šance v příštích volbách a mít zájem na tom, aby si - v případě eventuálního menšího úspěchu - uchovaly konkurenční výhodu plynoucí z příslušné míry státních příspěvků oproti jiným subjektům v politické soutěži.
6. Konečně je přísný přezkum ústavnosti v této oblasti podporován doktrínou [např. KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 163, či ANTOŠ, M. Lék pro české politické strany? Peníze! In: Šimíček, V. (ed.). Financování politického života. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, 2015. s. 137], jakož i přístupem vybraných zahraničních ústavních soudů [např. rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 9. 4. 1992, BVerGE 85, 264 (Parteienfinanzierung II) a přehledově např. KOMMERS, D., MILLER, R. A. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. 3. vyd. Durham a London: Duke University Press, 2012, s. 269 a násl.].
K metodě přezkumu uplatněného v odůvodnění nálezu
7. Ačkoliv Ústavní soud na několika místech odůvodnění uvádí, že je třeba k přezkumu právní úpravy přistupovat "s maximální obezřetností" (např. bod 59 odůvodnění), takový přezkum neprovedl, ba dokonce svým přístupem naznačil do budoucna přílišnou benevolenci vůči případným dalším úpravám v oblasti regulace financování politických stran.
8. Nemůžeme se ztotožnit zejména s přístupem odůvodnění nálezu, které akceptuje apriorní ústavní souladnost výlučně státního financování politických stran (bod 57 odůvodnění), čímž se ovšem bez jasného zdůvodnění odchýlilo od argumentace Ústavního soudu v jeho předchozích rozhodnutích [např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/2000, ale též nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/94ze dne 18. 10. 1995 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.]. Navíc argumentace použitá v této části odůvodnění je vnitřně rozporná: jakkoliv se v ní totiž výslovně připouští ústavní konformita obou "pólových" modelů financování (tzn. výlučně státního i výlučně soukromého), současně se též uvádí, že takováto úprava by patrně "způsobovala protiústavní účinky". Odůvodnění nálezu tak dospělo ke klasickému výsledku označovanému jako contradictio in adiecto, kdy současně tvrdí, že nějaké řešení není, ale vlastně i je protiústavní. Nad tím nám zůstává rozum zcela stát. Zároveň netušíme, podle jakých argumentů připouští odůvodnění nálezu a priori "protiústavní účinky" u modelu založeného na čistě soukromém financování politických stran. Jakkoliv totiž nemáme žádné pochybnosti o protiústavnosti modelu založeného na převažujícím či dokonce výlučném státním financování politických stran, neboť tento model by přímo odporoval čl. 20 odst. 4 Listiny (což ostatně Ústavní soud v minulosti již opakovaně vyslovil), nevidíme žádný důvod k pochybnostem o ústavní souladnosti modelu založeného na čistě soukromém financování, byť netvrdíme, že by byl takovýto model v současnosti a v našich podmínkách reálný a rozumný.