49. Je nutné striktně rozlišovat mezi právem pacienta na zdravotní péči a právem pacienta na zdravotní péči hrazenou z prostředků veřejného zdravotního pojištění. Právo žalobkyně na poskytování zdravotních služeb ve smyslu zákona o zdravotních službách nebylo v daném případě nijak porušeno. Zákon o zdravotních službách totiž nerozlišuje mezi pacienty, kterým je hrazena péče z prostředků veřejného zdravotního pojištění, a mezi samoplátci. Ačkoliv poskytovatel zdravotních služeb může podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o zdravotních službách odmítnout pacienta, který není pojištěncem zdravotní pojišťovny, s níž nemá poskytovatel uzavřenou smlouvu, nemůže tak dle § 48 odst. 3 citovaného zákona o zdravotních službách učinit v případě, jde-li o porod nebo o pacienta, kterému je třeba poskytnout neodkladnou péči z důvodu zdravotního stavu bezprostředně ohrožujícího jeho život nebo vážně ohrožujícího jeho zdraví. Proto je nutno odmítnout tvrzení žalobkyně, že její neúčast na veřejném zdravotním pojištění může vést k poskytnutí horší péče a ke znevýhodnění vůči ostatním ženám. V daném případě totiž nebylo žalobkyni bráněno v přístupu ke zdravotní péči, pouze jí tato péče nemohla být uhrazena z veřejného zdravotního pojištění.
50. Žalobkyně nepřestala být její pojištěnkou v důsledku svého zdravotního stavu, nýbrž v důsledku neprodloužení pracovní smlouvy zaměstnavatelem, což nemůže jít k tíži zdravotní pojišťovny ani systému veřejného zdravotního pojištění jako takového. V tomto smyslu VZP ČR uvádí, že do uvedené situace by se žalobkyně nedostala, pokud by se svým zaměstnavatelem uzavřela smlouvu na dobu neurčitou. S podmínkami účasti na veřejném zdravotním pojištění přitom měla být od počátku seznámena, stejně jako všechny osoby podléhající českým právním předpisům.
51. K ústavním garancím článku 31 Listiny VZP ČR uvádí, že právo na zdravotní péči a ochranu zdraví patří mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, která jsou konkretizována výslovně až příslušným zákonem, a teprve na jeho základě je možné se jich domáhat. Nositeli práva na bezplatnou zdravotní péči jsou v souladu s článkem 42 Listiny pouze státní občané, kterým je zajištěn vyšší standard ochrany práv než ostatním osobám. To je dáno zejména tím, že veřejné prostředky k poskytování zdravotní péče nejsou neomezené, přičemž primárním účelem každého státu je péče o své vlastní občany. Osobní i věcné omezení účasti na veřejném zdravotním pojištění pramení mimo jiné právě z potřeby zajistit ekonomické fungování systému a jako takové je z ústavněprávního hlediska legitimní.
52. Jde-li o tvrzené porušení článku 32 odst. 2 Listiny, VZP ČR má za to, že toto sociální právo není přímo aplikovatelné a nijak z něj nevyplývá povinnost zákonodárce automaticky zařadit těhotné ženy do systému veřejného zdravotního pojištění. I kdyby však byla napadená právní úprava rozporná s uvedeným článkem Listiny, musí být v rámci ústavněprávního přezkumu podrobena testu racionality.
53. VZP ČR je konečně přesvědčena o tom, že napadená zákonná ustanovení obstojí i z hlediska zákazu diskriminace, neboť od všech subjektů požadují splnění shodných podmínek ve vztahu ke vzniku, trvání nebo zániku účasti na veřejném zdravotním pojištění. Ve zbytku svého stanoviska VZP ČR dále vysvětlila, proč podle ní napadená právní úprava není v rozporu s Evropskou sociální chartou, Úmluvou na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluvou o lidských právech a biomedicíně, Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech ani Mezinárodní úmluvou o odstranění všech forem rasové diskriminace.
VII. Stanovisko České asociace pojišťoven
54. Ústavní soud si v souladu s § 42 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., vyžádal též vyjádření České asociace pojišťoven (dále jen "ČAP") k podaným návrhům, a to zejména z důvodu objasnění současné praxe pojišťoven při uzavírání smluvního zdravotního pojištění ve vztahu k těhotným ženám-cizinkám a novorozeným dětem-cizincům, specifikace dostupnosti sjednání smluvního zdravotního pojištění pro tyto skupiny osob, jakož i vymezení podmínek a limitů pojistných plnění, které z veřejných obchodních podmínek pojišťoven a pojistných smluv plynou.
55. ČAP je přesvědčena o tom, že v posuzovaných případech nedošlo k porušení práva na ochranu zdraví ve smyslu čl. 31 věty prvé Listiny a že případy, z nichž vyvstaly oba návrhy obecných soudů, nejsou ukázkou systémového nedostatku, neboť ani jedna z žen nevyužila možnosti uzavření komerčního zdravotního pojištění cizinců, jež lze sjednat i v průběhu těhotenství. ČAP poukázala na specifika předmětu činnosti pojišťoven, jež spočívají v přebírání pojistných rizik na základě uzavřených pojistných smluv a poskytování pojistného plnění na základě takových smluv. K tomu, aby bylo ze strany pojišťovny možné přenos pojistného rizika realizovat, musí být pojistné riziko, tedy míra pravděpodobnosti vzniku pojistné události vyvolané pojistným nebezpečím, měřitelné a penězi ocenitelné. Tvrzení Městského soudu v Praze, že situaci v dané věci nebylo možné řešit sjednáním komerčního zdravotního pojištění cizinců, považuje ČAP za zavádějící, přičemž zdůrazňuje, že právní povinnosti pojišťoven jsou dány nejen tuzemským, ale i unijním právem a neumožňují, aby náklady související s těhotenstvím a mateřstvím vedly k rozdílům ve výši pojistného, respektive pojistného plnění. ČAP zdůraznila, že problematika zdravotního pojištění cizinců je upravena zákonem o pobytu cizinců. V případě žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, je-li o něj žádáno na území České republiky, nebo o prodloužení doby pobytu na území České republiky přitom platí, že pojištění musí být sjednáno v rozsahu tzv. komplexní zdravotní péče. Tomuto rozsahu zdravotního pojištění podle ČAP odpovídá pojistný produkt označovaný nejčastěji jako "komplexní zdravotní pojištění cizinců", přičemž tyto pojistné podmínky byly v minulosti revidovány jak Českou národní bankou, tak Ministerstvem vnitra a Ministerstvem zdravotnictví. Na pojistném trhu v České republice v současné době existuje nabídka pojistných produktů kryjících obdobnou zdravotní péči jako veřejné zdravotní pojištění, zároveň však pro cizince existuje i nabídka, která jde nad rozsah péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Co se týče pojištění žen-cizinek v těhotenství, ČAP uvedla, že pojišťovny nabízejí i možnost připojištění zdravotní péče o novorozence, které lze uzavřít i v průběhu těhotenství. Ženy-cizinky mají možnost uzavřít si adekvátní soukromé pojištění, a to i za předpokladu, že jsou již těhotné. V případě, že je toto pojištění platně uzavřeno, je hrazena i zdravotní péče o novorozence. Závěrem ČAP konstatovala, že soukromé zdravotní pojištění (resp. nabídka produktů tohoto typu pojištění) je dostatečné a dostupné pro všechny povinné osoby, těhotné ženy a novorozené děti nevyjímaje, a to minimálně v zákonem stanoveném rozsahu.
VIII. Ústní jednání
56. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IX. Podmínky meritorního posouzení návrhu
57. Ústavní soud dospěl k závěru, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených zákonných ustanovení a že návrhy Městského soudu v Praze i Obvodního soudu pro Prahu 6 splňují všechny zákonem stanovené podmínky řízení. K podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je totiž obecný soud oprávněn v souvislosti se svou rozhodovací činností (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu), dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem (článek 95 odst. 2 Ústavy). Tzv. konkrétní kontrola norem, která je na ústavní úrovni zakotvena citovaným článkem Ústavy, představuje soudní kontrolu ústavnosti zákona (resp. jeho jednotlivého ustanovení), jenž má být aplikován při projednání a rozhodnutí konkrétní věci. Rozdíl mezi tzv. abstraktní a konkrétní kontrolou norem přitom spočívá pouze v tom, zda byl soud aktivně legitimován k podání návrhu, přičemž ke specifickým okolnostem případu projednávaného obecným soudem v "iniciačním řízení" se zde nepřihlíží. Pro posouzení aktivní legitimace navrhovatele v řízení o konkrétní kontrole norem je proto především potřeba zodpovědět otázku, která ustanovení zákona mají být v řízení použita [srov. nález ze dne 30. října 2012sp. zn. Pl. ÚS 8/09(N 181/67 SbNU 185; 444/2012 Sb.), nález ze dne 24. července 2012sp. zn. Pl. ÚS 34/10(N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.), usnesení ze dne 23. října 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353); všechna citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná v databázi http://nalus.usoud.cz/]. V tomto ohledu přitom nestačí pouze hypotetická možnost použití napadených zákonných ustanovení v řízení před obecným soudem nebo jejich širší souvislost s projednávaným případem.
58. Ústavní soud se tedy může zabývat návrhem na zrušení zákonného ustanovení, pokud alespoň jeden z dotčených soudů je k takovému návrhu aktivně legitimován. Podstata obou iniciačních případů spočívá v posouzení osobního rozsahu veřejného zdravotního pojištění. Oba dotčené soudy se v rámci výše popsaných řízení musejí zabývat otázkou, zda konkrétní osoby byly v době, kdy jim byla poskytována zdravotní péče, účastny na systému veřejného zdravotního pojištění.
59. Předmětem řízení ve správním soudnictví před Městským soudem v Praze je žaloba, kterou se žalobkyně O. K. domáhá přehodnocení rozhodnutí správních orgánů, které konstatovaly, že jí účast na veřejném zdravotním pojištění zanikla dnem ukončení jejího pracovního poměru. Navrhující obecný soud je tedy povinen posoudit, zda žalobkyni, tj. těhotné ženě-cizince ze země mimo EU, pobývající na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu, která v minulosti přispívala do systému veřejného zdravotního pojištění, z titulu dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, trvala účast na tomto systému i po skončení jejího pracovního poměru, či nikoliv. Napadené ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., stanoví obecné pravidlo, jež určuje, které osoby jsou účastny na systému veřejného zdravotního pojištění. Žalobkyně do zákonného výčtu pojištěných osob nespadala. Pro výsledek řízení vedeného před obecným soudem je proto nezbytné, aby Ústavní soud posoudil ústavnost § 2 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to z toho hlediska, zda v něm obsažený výčet tím, že neumožňuje zahrnout žalobkyni (či jiné osoby ve stejné situaci) do systému veřejného zdravotního pojištění, není protiústavní. Současně musí být zodpovězena otázka ústavnosti souvisejícího ustanovení § 3 odst. 2 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, podle něhož účast žalobkyně na veřejném zdravotním pojištění zanikla dnem, kdy přestala být zaměstnancem.
60. Obvodní soud pro Prahu 6 má rozhodnout v občanském soudním řízení o žalobě zdravotnického zařízení na zaplacení částky za zdravotní péči poskytnutou nezletilému dítěti žalované O. B. Přestože mezi poskytovatelem zdravotních služeb a žalovanou byla sjednána smlouva o poskytnutí zdravotní péče upravující i její úhradu, je nutno primárně posoudit otázku, zda dítě žalované mělo být účastno na systému veřejného zdravotního pojištění. Obvodní soud se proto bude muset zabývat tím, zda byly splněny podmínky pro účast na veřejném zdravotním pojištění dítěte bez trvalého pobytu narozeného ženě-cizince ze země mimo EU, pobývající na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu, která byla v době narození dítěte sama na systému veřejného zdravotního pojištění účastna dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb. Také v tomto případě je zásadní zodpovězení otázky, zda ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., v jehož důsledku je dítěti žalované odepřena účast na veřejném zdravotním pojištění, není protiústavní. Ze stejných důvodů musí být současně postaveno najisto, zda protiústavní mezeru v zákoně nezpůsobuje i § 3 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, který u dítěte žalované vylučuje vznik veřejného zdravotního pojištění.
61. Jak vyplývá z výše uvedeného, oba dotčené soudy se na Ústavní soud obracejí v přesvědčení, že jeho rozhodnutím mohou dosáhnout odlišného právního posouzení věci, než ke kterému by musely dospět použitím dosavadní zákonné úpravy, kterou považují za protiústavní. Při posuzování projednávaných věcí budou oba soudy nutně aplikovat ustanovení § 2 odst. 1 a § 3 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., vymezující osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění a některé podmínky jeho vzniku a zániku. K podání návrhů na zrušení uvedených ustanovení jsou tyto soudy aktivně legitimovány, a v tomto rozsahu se jimi proto Ústavní soud meritorně zabýval.
62. Ohledně zbývajících částí napadených zákonných ustanovení dospěl Ústavní soud k závěru, že nebudou aplikována ani jedním z obou soudů. V případě ustanovení § 2 odst. 2, 3 a 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění jde o zákonné definice, které v dané věci nebyly přímo použity; opak ostatně nevyplývá ani z argumentace soudů. Ustanovení § 2 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění zakotvuje zvláštní režim pro vybrané skupiny osob, které jsou z veřejného zdravotního pojištění vyňaty. Tato úprava není žádným z návrhů jakkoliv rozporována. Pokud jde o ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) a c) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 200/2015 Sb., tato stanoví další způsoby zániku veřejného zdravotního pojištění (smrt pojištěnce nebo prohlášení za mrtvého, ukončení trvalého pobytu). K zániku veřejného zdravotního pojištění z těchto zákonných důvodů ovšem ani v jednom z posuzovaných případů nedošlo, a tudíž ani tato ustanovení nebudou obecnými soudy aplikována. Proto ve vztahu k ustanovení § 2 odst. 2, 3, 4 a 5 a ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) a c) zákona o veřejném zdravotním pojištění Ústavnímu soudu nezbývá než návrh posoudit jako podaný osobou zjevně neoprávněnou.
X. Ústavní konformita legislativního procesu
63. V souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat v prvé řadě tím, zda byla napadená zákonná ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
64. Ústavní soud ověřil průběh procesu přijímání těch ustanovení, k jejichž napadení jsou obecné soudy v souvislosti se shora uvedenými případy aktivně legitimovány. Vycházel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na http://www.psp.cz a http://www.senat.cz/).
65. Platné a účinné znění ustanovení § 3 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, která jsou navrhována ke zrušení, je výsledkem legislativního procesu, který vyústil přijetím zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů; ustanovení § 2 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů je výsledkem změn provedených zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů.
66. Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, byl podle vyjádření obou komor Parlamentu přijat ústavně předepsaným legislativním procesem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 98/0) byl schválen dne 26. února 1997, z přítomných 192 poslankyň a poslanců pro něj hlasovalo 152, proti němu 17. Poté, co Poslanecká sněmovna postoupila dne 27. února 1997 návrh zákona Senátu, projednal jej Senát na své 2. schůzi dne 7. března 1997 a usnesením č. 1997/31 vyjádřil vůli se jím nezabývat. Zákon byl dne 14. března 1997 podepsán prezidentem republiky a dne 17. března 1997 předsedou vlády. Dne 28. března 1997 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 16 pod číslem 48/1997 Sb.
67. Ústavnost procedury přijetí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, jímž bylo změněno ustanovení § 2 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, byla Ústavním soudem posuzována a aprobována již v řízení vedeném podsp. zn. Pl. ÚS 24/07[nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
68. Lze tak shrnout, že napadená zákonná ustanovení byla přijata ústavně souladným způsobem. Proto Ústavní soud přistoupil k posouzení jejich obsahového souladu s ústavním pořádkem.
XI. Právní úprava osobního rozsahu veřejného zdravotního pojištění
69. Ještě předtím, než Ústavní soud přistoupí k posouzení napadených ustanovení z hlediska jejich potenciálního porušení základních práv a svobod, je vhodné alespoň stručně vymezit předmět napadené právní úpravy, jakož i její kontext.
70. Systém veřejného zdravotního pojištění ve smyslu zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje hlavní zdroj financování zdravotní péče poskytované poskytovateli zdravotních služeb na území České republiky. Garantem fungování tohoto systému je stát, který tak především realizuje svůj pozitivní závazek vyplývající z článku 31 Listiny, jenž mu ukládá zajistit svým občanům bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění a každému zaručit právo na ochranu zdraví. Veřejné zdravotní pojištění je založeno na principu solidarity.
71. Účast na systému veřejného zdravotního pojištění vyplývá přímo ze zákona, jenž stanoví okruh osob, které jsou na tomto systému účastny, jakož i podmínky vzniku a zániku účasti na veřejném zdravotním pojištění. Po dobu své účasti na tomto systému má osoba právo bezplatně čerpat zdravotní péči, která je z něj hrazena. Nesplňuje-li dotčená osoba zákonné podmínky účasti na veřejném zdravotním pojištění, má možnost sjednat si smluvní pojištění u některé z komerčních zdravotních pojišťoven nebo čerpanou zdravotní péči hradit přímo ze svých finančních prostředků.
72. Osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění je vymezen ustanovením § 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Podle něj jsou účastníky veřejného zdravotního pojištění osoby s trvalým pobytem na území České republiky a cizinci bez trvalého pobytu, kteří jsou zaměstnáni zaměstnavatelem, jenž má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky. Okruh osob, jimž může být hrazena péče ze systému veřejného zdravotního pojištění, tím však není zcela vyčerpán. Zákon o azylu rozšiřuje okruh osob čerpajících zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění o žadatele o udělení mezinárodní ochrany a jejich děti narozené na území České republiky, o cizince, jimž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu, a jejich děti narozené na území České republiky (§ 88 zákona o azylu), o osoby požívající doplňkové ochrany (§ 53c zákona o azylu) či o cizince, kteří podali žádost o dobrovolný návrat (§ 54a odst. 2 zákona o azylu). Také osoby, kterým byl udělen azyl, mají podle § 76 zákona o azylu trvalý pobyt na území po dobu platnosti rozhodnutí o udělení azylu, a z tohoto titulu jsou účastny systému veřejného zdravotního pojištění.
73. Jde-li o občany členských zemí EU a jejich rodinné příslušníky, možnost jejich účasti na veřejném zdravotním pojištění se odvíjí od znění unijních předpisů upravujících koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Na základě přímo aplikovatelných předpisů EU se mohou veřejného zdravotního pojištění účastnit například občané členských států EU, kteří v České republice vykonávají výdělečnou činnost, ať už jako zaměstnanci, či osoby samostatně výdělečně činné, a jejich nezaopatření rodinní příslušníci bez zřetele k jejich státní příslušnosti [viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení; nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení]. Na rozdíl od cizinců z třetích zemí občanovi členského státu EU, kterému v České republice vznikla účast na systému veřejného zdravotního pojištění, tato účast neskončí bez dalšího ukončením zaměstnání (ani ukončením výdělečné činnosti), ale dnem, kdy přestane podléhat českým právním předpisům (srov. článek 11 nařízení č. 883/2004). Působnost citovaných nařízení byla rozšířena také na osoby z třetích zemí legálně migrující mezi členskými státy, a to nařízením Evropského Parlamentu a Rady (EU) č. 1231/2010 ze dne 24. listopadu 2010, kterým se rozšiřuje působnost nařízení (ES) č. 883/2004 a nařízení (ES) č. 987/2009 na státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti.
74. Ústavní soud si je nicméně vědom i tendence směřující k posilování integrace pracovníků z třetích zemí do režimu přístupu k sociálním systémům členských zemí jejich pobytu, jak byl později vyjádřen i ve směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2011/98 ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě. Ta sleduje cíl "dále rozvíjet soudržnou přistěhovaleckou politiku, snížit rozdíl v právech, která mají občané Unie a státní příslušníci třetích zemí, kteří legálně pracují v členském státě ... [a] vymezit oblasti, ve kterých je zajištěna rovnost zacházení" (bod 19 preambule), a "pokud jde o dávky sociálního zabezpečení, by se měla vztahovat rovněž na pracovníky přijaté do členského státu přímo ze třetí země", neměla by však těmto pracovníkům přiznávat více práv než státním příslušníkům třetích zemí v situacích s přeshraničním (tedy vnitrounijním) prvkem (bod 24 preambule). Přitom "každý členský stát stanoví podmínky, za nichž jsou dávky sociálního zabezpečení poskytovány, jakož i výši těchto dávek a dobu jejich poskytování" a má dbát "souladu s právem Unie" (bod 26 preambule). Právo (pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě) na rovné zacházení může být v této oblasti omezeno, toto omezení se ale nesmí dotknout pracovníků ze třetích zemí, kteří jsou již zaměstnáni nebo kteří byli zaměstnáni po dobu nejméně šesti měsíců a kteří jsou registrování jako nezaměstnaní [článek 12 odst. 2 písm. b)]. Tato ochrana tedy nepokrývá situace, kdy zaměstnání pracovníka po více než šesti měsících jeho trvání skončilo, ale pracovník v rozhodné době nebyl registrován na úřadu práce jako nezaměstnaný. Takový závěr je zcela nepochybně podporován výkladem předmětného ustanovení této směrnice ve světle shora citovaného bodu 26 její preambule.
75. Cizinci, kteří nesplňují podmínky pro účast na veřejném zdravotním pojištění, mají možnost a zároveň povinnost uzavřít komerční pojištění. Poskytování komerčního zdravotního pojištění se řídí zákonem č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů, a vztahují se na něj příslušná ustanovení zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
XII. Věcné posouzení návrhů
76. Jak se podává z obsahu obou návrhů, protiústavnost je spatřována především v porušení čl. 32 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, tedy v porušení zásady, že rodičovství a rodina jsou pod ochranou zákona a zvláštní ochrana dětí a mladistvých je zaručena, ve spojení se zákazem diskriminace, byť tato tvrzení navrhovatelů nejsou podepřena relevantní argumentací.
77. K tomu ostatně Ústavní soud uvádí, že okolnosti ani jednoho z obou "iniciačních případů" nesvědčí o možném přímém porušení práva na ochranu rodičovství a rodiny tak, jak plyne z dosavadní judikatury Ústavního soudu. Podle ní totiž platí [např. nálezsp. zn. IV. ÚS 257/05ze dne 26. ledna 2006 (N 26/40 SbNU 211)], že "systematické zařazení tohoto práva do kategorie práv hospodářských a sociálních se pak nutně musí odrazit v interpretaci tohoto práva, a to nikoliv jenom jako práva rodičů a dítěte na to, aby státní moc nezasahovala do rodinné péče, nýbrž naopak i tak, aby takové péči státní moc poskytovala specifickou ochranu. Péče a výchova dítěte předpokládá zajištění materiálních i nemateriálních (citových, psychosociálních, kulturních etc.) podmínek pro to, aby dítě mohlo v přirozeném rodinném prostředí rozvíjet všechny své osobní schopnosti a možnosti, které ve výsledku povedou k odpovídající socializaci dítěte. Jinak řečeno, je právem dítěte i rodiče pečujícího o dítě, aby stát této péči poskytoval zvláštní ochranu". Ústavní soud dále rozvedl, že ochranu rodinného života interpretuje (převážně, nikoliv zcela) jako právo negativní povahy, když konstatoval [nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/09ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.)], že "právo na ochranu soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny a čl. 8 Úmluvy brání orgánům veřejné moci svévolně zasahovat do tak intimní sféry každého jednotlivce, jakou představují vztahy mezi rodiči a dítětem. Tyto vztahy jsou nejpřirozenějším výrazem lidské identity a právo v demokratické a svobodné společnosti musí respektovat jejich existenci. Smysl a povaha rodinných vztahů a rodinného soužití totiž nejsou primárně právní; právo pouze přiznává ochranu jejich reálné existenci. Tato ochrana pak nemůže být zabezpečena pouze povinností zdržet se určitých zásahů ze strany veřejné moci. Stát je současně povinen přijmout takovou právní úpravu, jež zaručí právní uznání rodinných vztahů a vymezí jejich obsah jak ve vztazích mezi rodinnými příslušníky navzájem, tak vůči třetím osobám".
78. V nyní projednávaném případě se proto Ústavní soud domnívá, že k porušení čl. 32 odst. 1 Listiny napadenými ustanoveními zákona o veřejném zdravotním pojištění dojít nemohlo. Skutečnost, že navrhovatelky nebyly zahrnuty do veřejného zdravotního pojištění, se totiž nijak neprojevila v jejich právu vést rodinný život a v právu na rodičovství, neboť do těchto práv nikdo žádným způsobem nezasahoval.
79. Protiústavnost nespatřuje Ústavní soud ani v případném rozporu s čl. 32 odst. 2 Listiny, podle něhož je ženě v těhotenství zaručena zvláštní péče, ochrana v pracovních vztazích a odpovídající pracovní podmínky. Rovněž v tomto ohledu totiž napadená zákonná ustanovení obstojí, jelikož svou povahou se vůbec netýkají pracovněprávních vztahů a zvláštní péče o těhotné ženy ve vztahu k poskytnutí odpovídajících zdravotních služeb je mimo jiné upravena zákonem o zdravotních službách (viz také níže), který stanoví povinnost poskytovatele zdravotních služeb v případě porodu přijmout a ošetřit i nepojištěnou osobu. V žádném případě však tento článek nelze vykládat natolik široce, že by zmíněné poskytování "zvláštní péče" nutně zahrnovalo rovněž péči bezplatnou.
80. Proto se Ústavní soud v dalším zabýval namítaným porušením práva na ochranu zdraví (čl. 31 věta prvá Listiny).
81. K tomu je třeba především uvést, že právo na ochranu zdraví se dotýká celé řady oblastí fungování společnosti, které ve svém důsledku podmiňují úroveň zdraví jejího obyvatelstva. Subjektem odpovědným za zajišťování a naplňování práva na ochranu zdraví je stát, a je proto také na něm, aby za tímto účelem přijal adekvátní opatření. Činí tak vytvářením podmínek pro širokou dostupnost lékařské péče a zlepšováním všech stránek vnějších životních podmínek [viz nález ze dne 23. září 2008sp. zn. Pl. ÚS 11/08(N 155/50 SbNU 365), nález ze dne 27. září 2006sp. zn. Pl. ÚS 51/06(N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.)]. Z práva na ochranu zdraví tak vyplývá celá řada pozitivních povinností státu (zejména organizačního charakteru), ať už jde o povinnosti prevenční, hygienické, kontrolní, či jiné (srov. např. Wintr, J. in: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 648.). Primárním pozitivním závazkem státu je přijmout odpovídající legislativní úpravu, která dané právo zakotví a vytvoří nezbytný legislativní rámec pro jeho zajištění v praxi. Kromě toho z něj lze vyvodit také některé další závazky spočívající jednak v negativní povinnosti státu zdržet se zásahů do zdraví svých obyvatel, jednak v povinnosti státu chránit jednotlivce před takovými zásahy ze strany třetích osob.
82. Ústavní soud má za to, že součástí pozitivních povinností státu vyplývajících z čl. 31 věty prvé Listiny je i zajištění fungujícího systému ochrany zdraví dostupného každému, jenž v sobě zahrnuje i systém dostupné zdravotní péče. Obdobně je konstruován výklad práva na zdraví v článku 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.), jenž v odstavci prvém uvádí, že státy "uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického a duševního zdraví". Na evropské úrovni je právo na zdraví garantováno především článkem 11 Evropské sociální charty (č. 14/2000 Sb. m. s.).
83. Také Úmluva na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluva o lidských právech a biomedicíně (č. 96/2001 Sb. m. s., dále jen "Úmluva o lidských právech a biomedicíně") klade důraz na rovný přístup ke zdravotní péči, neboť v článku 3 zakotvuje povinnost smluvních stran, "majíce na zřeteli zdravotní potřeby a dostupné zdroje, učinit odpovídající opatření, aby v rámci své jurisdikce zajistily rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality". Přístup ke zdravotní péči musí být podle této úpravy založen na principu rovnosti, aniž by docházelo k neoprávněné diskriminaci. Smluvní státy jsou přitom zavázány činit opatření k dosažení tohoto cíle s ohledem na jim dostupné zdroje (viz vysvětlující zprávu k Úmluvě o lidských právech a biomedicíně ze dne 4. dubna 1997, dostupnou na webových stránkách http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/164).
84. Vybraným skupinám osob je ochrana zdraví zaručena také v dalších mezinárodních smluvních dokumentech. Pro nyní posuzované návrhy jsou nejpodstatnější závazky České republiky vyplývající z Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) a z Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (č. 62/1987 Sb.). Podle článku 24 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte smluvní státy uznávají právo každého dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a na využívání rehabilitačních a léčebných zařízení; mají přitom povinnost usilovat o zabezpečení toho, aby žádné dítě nebylo zbaveno svého práva na přístup k takovým zdravotnickým službám. Podle čl. 12 Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen státy zajistí všem ženám příslušné služby v souvislosti s těhotenstvím, šestinedělím a poporodním obdobím, přičemž dle potřeby budou tyto služby bezplatné, a rovněž zajistí odpovídající výživu během těhotenství a kojení.
85. Ústavní soud na základě shora uvedeného především konstatuje, že ze shora citovaných mezinárodních závazků České republiky neplyne povinnost zajistit cizincům bezplatnou zdravotní péči, nýbrž je pouze respektováno a garantováno jejich právo na ochranu zdraví, a to i ve smyslu vytvoření systému dostupné zdravotní péče. Bližší podmínky jejího poskytování jsou však přenechány vnitrostátní právní úpravě.
86. Základním referenčním kritériem pro posouzení důvodnosti podaných návrhů se jeví čl. 31 Listiny. Tento článek zní: "Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon."
87. Z obsahu citovaného článku je tak zřejmé, že právo na ochranu zdraví ve smyslu článku 31 věty prvé Listiny je veřejným subjektivním právem náležejícím každému. Věta druhá poté - pouze pro občany - stanoví i právo na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění. Je tak zřejmé, že ústavodárce výslovně diferencuje mezi každým (tedy i cizincem či apatridou) na straně jedné a státními občany na straně druhé, kdy každému je zajištěno právo na ochranu zdraví, a nezadatelnou povinností státu je proto zajištění dostupné a efektivní lékařské péče. Proto také platí, že jde-li o porod, potřebu poskytnutí neodkladné péče či další výjimečné situace, je na úrovni zákona o zdravotních službách zakotvena povinnost poskytovatele zdravotních služeb přijmout a ošetřit i nepojištěnou osobu (§ 48 odst. 3 zákona o zdravotních službách). Zcela jinou otázkou je však její bezplatnost, která je ústavním pořádkem zaručena výslovně pouze státním občanům České republiky.
88. Z hlediska rozsahu ústavních záruk proto nemůže být stírán rozdíl mezi právem na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu článku 31 věty druhé Listiny a právem na ochranu zdraví dle článku 31 věty prvé Listiny, jak ovšem navrhovatelé ve svých návrzích ve svých důsledcích činí. Nositelem ústavního práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění je totiž pouze občan České republiky, zatímco nositelem práva na ochranu zdraví je každý. Ve vztahu ke svým státním občanům tedy ústavní pořádek předepisuje konkrétní opatření, jehož prostřednictvím má stát zabezpečit finanční dostupnost zdravotní péče, přičemž tímto opatřením je zajištění účasti na systému veřejného zdravotního pojištění. Vůči ostatním skupinám osob (cizincům) ovšem stát tuto ústavní povinnost výslovně uloženu nemá. Těmto osobám tedy přímo nesvědčí ústavně zaručené právo na bezplatnou zdravotní péči hrazenou ze systému veřejného zdravotního pojištění, nýbrž pouze obecně formulované záruky práva na ochranu zdraví.
89. Rozdílnost okruhu nositelů obou uvedených základních práv je odrazem legitimního záměru ústavodárce poskytnout vyšší ochranu osobám, které jsou - z hlediska přerozdělování omezených finančních prostředků k zajištění zdravotní péče a zdravotních pomůcek - vůči státu ve zvláštním vztahu z důvodu jejich státoobčanského statusu. Z dikce článku 31 Listiny lze podle názoru Ústavního soudu dovodit, že právo na bezplatnou zdravotní péči podle věty druhé citovaného ustanovení lze považovat za úpravu speciální ve vztahu k obecně formulovanému právu na ochranu zdraví podle věty prvé citovaného článku. Záruky věty prvé totiž představují minimální standard práva na zdraví, jenž musí být garantován každému a jenž úzce souvisí s ústavně chráněnou hodnotou lidské důstojnosti (srov. článek 1 větu prvou Listiny) a s právem na život (čl. 6 odst. 1 Listiny). Speciální úprava práva na bezplatnou zdravotní péči tedy poskytuje vyšší standard základního práva státním občanům, avšak nevylučuje, aby obdobnou ochranu stát poskytl i některým dalším osobám, pokud to ovšem zákonodárce bude považovat z různých důvodů za žádoucí. Také proto ostatně ústavodárce výslovně stanoví, že práva uvedeného v čl. 31 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádí (viz čl. 41 odst. 1 Listiny).