Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 3. května 2017sp. zn. Pl. ÚS 2/15ve věci návrhů Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 6, podaných podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky, na zrušení ustanovení § 2 a 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti 1. Městského soudu v Praze, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a a) Obvodního soudu pro Prahu 6, b) veřejné ochránkyně práv a c) vlády České republiky jako vedlejších účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 185/2017 Sb.).
I. Návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 a § 3 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., se zamítá.
II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Návrhem ve smyslu článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), doručeným Ústavnímu soudu dne 23. ledna 2015, se Městský soud v Praze (dále také "navrhovatel") domáhal zrušení ustanovení § 2 a 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"). Navrhovatel má za to, že uvedená zákonná ustanovení jsou rozporná s čl. 1, 3 a s čl. 32 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Návrh na zrušení shora uvedených ustanovení zákona byl podán v souvislosti s řízením ve správním soudnictví, vedeným u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ad 18/2014. V řízení se žalobkyně O. K. domáhala soudního přezkumu rozhodnutí žalované Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky (dále také "VZP ČR") ze dne 24. června 2014 č. j. VZP-14-01417998-D981, jímž bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Regionální pobočky VZP ČR Praha, pobočky pro hl. m. Prahu a Středočeský kraj VZP ČR, (dále jen "RP VZP ČR") č. j. VZP-1400578036-S877 ze dne 13. ledna 2014 o určení trvání pojistného vztahu žalobkyně k VZP ČR.
2. Dne 23. září 2015 obdržel Ústavní soud návrh Obvodního soudu pro Prahu 6 na zrušení ustanovení § 2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Napadená zákonná ustanovení považuje Obvodní soud pro Prahu 6 za rozporná s čl. 1 větou první, čl. 3 odst. 1, čl. 31 větou druhou a čl. 32 odst. 1 a 2 Listiny. Obvodní soud pro Prahu 6 podal návrh v souvislosti s občanskoprávním řízením vedeným u něj pod sp. zn. 53 C 20/2012 ve věci žalobce Ústavu pro péči o matku a dítě, příspěvkové organizace, proti žalované O. B. o zaplacení částky 682 158 Kč s příslušenstvím.
3. Uvedený návrh Obvodního soudu pro Prahu 6 byl usnesením Ústavního soudu ze dne 3. listopadu 2015sp. zn. Pl. ÚS 24/15(dostupné na http://nalus.usoud.cz) odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný, a to z důvodu překážky litispendence. V souladu s § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, bylo Obvodnímu soudu pro Prahu 6 přiznáno právo zúčastnit se řízení v právě projednávané věcisp. zn. Pl. ÚS 2/15v postavení vedlejšího účastníka; de facto jde o druhého navrhovatele. Jak bylo konstatováno již v odmítacím usnesení, posoudil Ústavní soud oba návrhy v nynějším řízení v plném rozsahu.
II. Dikce napadených ustanovení
4. Oba shora označené soudy napadají ustanovení § 2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění, která vymezují osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění v České republice a stanoví podmínky vzniku a zániku účasti na něm. Znění posuzovaných ustanovení je následující:
5. Ustanovení § 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění:
"(1) Podle tohoto zákona jsou zdravotně pojištěny:
a) osoby, které mají trvalý pobyt na území České republiky,
b) osoby, které na území České republiky nemají trvalý pobyt, pokud jsou zaměstnanci zaměstnavatele, který má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky,
(dále jen ,pojištěnci').
(2) Zaměstnavatelem se pro účely zdravotního pojištění rozumí právnická nebo fyzická osoba, která je plátcem příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků podle zvláštního právního předpisu, zaměstnává zaměstnance a má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky, jakož i organizační složka státu.
(3) Zaměstnáním se pro účely zdravotního pojištění rozumí činnost zaměstnance [§ 5 písm. a)], ze které mu plynou od zaměstnavatele příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků zdaňované podle zvláštního právního předpisu.
(4) Sídlem zaměstnavatele se pro účely zdravotního pojištění rozumí u právnické osoby její sídlo, jakož i sídlo její organizační složky, která je zapsána v obchodním rejstříku, popřípadě v jiném zákonem určeném rejstříku nebo je vedena ve stanovené evidenci u příslušného orgánu v České republice, a u fyzické osoby místo jejího trvalého pobytu, popřípadě, jde-li o zahraniční fyzickou osobu, místo jejího podnikání.
(5) Ze zdravotního pojištění jsou vyňaty osoby, které na území České republiky vykonávají nelegální práci podle § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti, a dále osoby, které nemají trvalý pobyt na území České republiky a jsou činny v České republice pro zaměstnavatele, kteří požívají diplomatických výhod a imunit, nebo pro zaměstnavatele, kteří nemají sídlo na území České republiky, a osoby, které dlouhodobě pobývají v cizině a neplatí pojistné (§ 8 odst. 4)."
6. Ustanovení § 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění:
"(1) Zdravotní pojištění vzniká dnem:
a) narození, jde-li o osobu s trvalým pobytem na území České republiky,
b) kdy se osoba bez trvalého pobytu na území České republiky stala zaměstnancem [§ 5 písm. a)],
c) získání trvalého pobytu na území České republiky.
(2) Zdravotní pojištění zaniká dnem:
a) smrti pojištěnce nebo jeho prohlášení za mrtvého,
b) kdy osoba bez trvalého pobytu na území České republiky přestala být zaměstnancem [§ 5
písm. a)],
c) ukončení trvalého pobytu na území České republiky."
III. Shrnutí návrhu Městského soudu v Praze
7. Z odůvodnění návrhu a obsahu přiloženého soudního spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ad 18/2014 Ústavní soud zjistil, že žalobkyně paní O. K. je ukrajinskou státní občankou. Na území České republiky byla zaměstnána od roku 2008, přičemž naposledy jí bylo vydáno povolení k zaměstnání s platností do 31. ledna 2013. V průběhu roku 2012 paní O. K. otěhotněla a dne 17. prosince 2012 jí vznikla pracovní neschopnost z důvodu rizikového těhotenství. Pracovní poměr skončil dnem 31. ledna 2013, kdy skončila platnost jejího povolení k zaměstnání [§ 48 odst. 3 písm. c) zákoníku práce]. Protože přestala být zaměstnancem a neměla na území České republiky trvalý pobyt, zaniklo dnem 31. ledna 2013 zdravotní pojištění paní O. K. podle § 3 odst. 2 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů.
8. Poté se paní O. K. narodilo dítě (syn). Ke dni narození dítěte pobývala paní O. K. na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu. Předtím dne 18. března 2013 podala žádost o povolení k trvalému pobytu dle § 68 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců"); povolení k trvalému pobytu jí bylo vydáno dne 19. června 2013.
9. Dne 23. září 2013 podala paní O. K. prostřednictvím svého právního zástupce na RP VZP ČR žádost o určení trvání veřejného zdravotního pojištění. O této žádosti rozhodla Regionální pobočka Praha VZP ČR dne 18. prosince 2013 výrokem, že pojistný vztah paní O. K. k VZP ČR a zároveň její účast na veřejném zdravotním pojištění skončily ukončením zaměstnání dne 31. ledna 2013. Rozhodnutí bylo zdůvodněno tím, že žadatelka nesplňuje žádnou z podmínek uvedených v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 48/ 1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., stanovených pro vznik pojištění a nevztahují se na ni ani příslušná evropská nařízení. Paní O. K. podala proti uvedenému rozhodnutí odvolání, o němž rozhodl ředitel VZP ČR tak, že rozhodnutí zrušil a věc vrátil orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Ředitel VZP ČR orgánu prvního stupně uložil, aby provedl doplňující šetření, zda nejsou splněny podmínky pro zařazení paní O. K. do systému veřejného zdravotního pojištění.
10. Dne 13. ledna 2014 vydal správní orgán prvního stupně nové rozhodnutí (č. j. VZP-14-00578036-S877), kterým opět dospěl k závěru, že účast paní O. K. na veřejném zdravotním pojištění skončila ke dni 31. ledna 2013. O odvolání žadatelky proti v pořadí druhému rozhodnutí orgánu prvního stupně rozhodl ředitel VZP ČR rozhodnutím ze dne 24. června 2014 č. j. VZP-14-01417998-D981 tak, že je podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
11. Žalobou ze dne 16. září 2014 se žalobkyně paní O. K. u Městského soudu v Praze v řízení ve správním soudnictví pod sp. zn. 10 Ad 18/2014 domáhala zrušení výše uvedeného rozhodnutí ředitele VZP ČR ze dne 24. června 2014 č. j. VZP-14-01417998-D981. Namítala v ní především, že její vyloučení ze systému veřejného zdravotního pojištění je v rozporu s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky.
12. Městský soud v Praze se s tímto názorem žalobkyně o protiústavnosti aplikované zákonné úpravy ztotožnil, řízení přerušil a obrátil se na Ústavní soud s návrhem na zrušení napadených ustanovení.
13. V odůvodnění svého návrhu Městský soud v Praze zopakoval, že se žalobkyně ocitla v situaci, kdy několik let platila pojistné na veřejné zdravotní pojištění, a v momentě, kdy hrozila pojistná událost (tj. potřeba zdravotní péče spojené s porodem), jí bylo pojištění ukončeno. Žalobkyně přitom podle navrhovatele neměla žádnou možnost, jak dosáhnout toho, aby jí byla účast na veřejném zdravotním pojištění zachována. Není jí možné klást k tíži skutečnost, že nebyla nadále zaměstnána, neboť její pracovní poměr skončil za situace, kdy byla v důsledku rizikového těhotenství práceneschopná. Za této situace pro ni bylo takřka nemožné najít zaměstnavatele, který by s ní ve vysokém stupni těhotenství uzavřel pracovní poměr. Stejně tak sjednání komerčního zdravotního pojištění bylo v jejím případě prakticky vyloučeno. Zároveň po ní nebylo možné rozumně požadovat, aby se vrátila do svého domovského státu, i kdyby jí to její zdravotní stav umožňoval. Žalobkyně tak podle slov Městského soudu v Praze učinila jediné, co pro dosažení účasti na veřejném zdravotním pojištění mohla udělat, tedy podala žádost o povolení k trvalému pobytu. Ta byla sice vyřízena kladně, ale až poté, co žalobkyně porodila, a musela si tedy zdravotní péči spojenou s porodem hradit sama.
14. Městský soud v Praze má za to, že shora popsaná situace nutí těhotnou ženu, aby porod neabsolvovala v porodnici, nýbrž aby se vystavila rizikům domácího porodu. V této souvislosti poukazuje na to, že stát (prostřednictvím Ministerstva zdravotnictví) proti domácím porodům důrazně vystupuje a považuje je za ohrožení života a zdraví matky i novorozeného dítěte.
15. Případ žalobkyně podle Městského soudu v Praze nepředstavuje ojedinělou výjimku, ale jde o systémový nedostatek definice okruhu osob, které jsou veřejného zdravotního pojištění účastny. Stejná situace přitom bude dopadat nejen na případy těhotných žen-cizinek, ale může se týkat například též cizinců, kteří utrpí v České republice úraz vyžadující dlouhodobější nutnost zdravotní péče, přičemž jim povolení k zaměstnání vyprší v době jejich pracovní neschopnosti.
16. Napadená ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou podle Městského soudu v Praze rozporná s článkem 32 odst. 1, článkem 1 a článkem 3 odst. 1 Listiny, neboť ve svém důsledku bezdůvodně vedou k diskriminaci cizinců v jejich možnosti úhrady zdravotní péče ze systému veřejného zdravotního pojištění. Nikoliv výjimečná skupina osob je totiž povinna platit pojistné na veřejné zdravotní pojištění, aniž by ve skutečnosti tyto osoby mohly prostředky, které do veřejného zdravotního pojištění takto plynou, reálně v případě potřeby čerpat. Možnost čerpání prostředků z veřejného zdravotního pojištění závisí podle názoru Městského soudu v Praze na okolnostech, které jsou do značné míry nahodilé. Tím je podle něj popřena solidárnost systému veřejného zdravotního pojištění.
17. Městský soud v Praze si je vědom, že okamžité zrušení § 2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění by vneslo do systému veřejného zdravotního pojištění chaos. Tomuto riziku lze podle jeho názoru čelit tím, že Ústavní soud odloží vykonatelnost svého nálezu, čímž by zákonodárci ponechal prostor k přijetí nové úpravy, která shora popsanými nedostatky trpět nebude, která však také neotevře účast na veřejném zdravotním pojištění cizincům, kteří by chtěli český zdravotní systém pouze účelově využít.
IV. Shrnutí návrhu Obvodního soudu pro Prahu 6
18. Obvodní soud podal návrh v souvislosti s řízením vedeným u něj pod sp. zn. 53 C 20/2012 ve věci žalobce - Ústavu pro péči o matku a dítě, se sídlem v Praze 4, příspěvkové organizace, proti žalované O. B. o zaplacení částky 682 158 Kč s příslušenstvím. V žalobě se jmenovaná příspěvková organizace domáhala po žalované zaplacení ceny za lékařskou péči poskytnutou jejímu synovi D. B. v době od jeho narození do skončení hospitalizace; smlouvu o poskytnutí zdravotní péče uzavřel žalobce se žalovanou.
19. Jak vyplývá z odůvodnění návrhu a z předmětného soudního spisu, žalovaná O. B. je ukrajinskou státní občankou, která v době narození a hospitalizace svého syna pobývala na území České republiky na základě platného povolení k dlouhodobému pobytu. Z titulu svého pracovního poměru byla účastna systému veřejného zdravotního pojištění dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to od 1. října 2007 do 30. dubna 2008, kdy ji její zaměstnavatel odhlásil jako poplatníka pojistného na veřejné zdravotní pojištění.
20. Z důvodů zjištěných zdravotních komplikací v terminální fázi těhotenství byla žalovaná převezena do Ústavu pro péči o matku a dítě, kde v situaci hrozícího úmrtí jejího dítěte podepsala smlouvu o poskytnutí zdravotní péče (nutno doplnit, že mělo jít již o páté těhotenství žalované, která dle svých slov "čtyřikrát předtím o dítě přišla, ve třetím a čtvrtém případě porodila mrtvé novorozeně"). Hospitalizace nezletilého D. B. proběhla zdárně, avšak v době jejího trvání nebyl on sám účasten veřejného zdravotního pojištění a žádná z komerčních zdravotních pojišťoven neměla povinnost pojistit jeho léčebné výlohy. Žalující příspěvkové organizaci tak vznikly náklady ve výši 682 158 Kč, které nyní vymáhá po matce dítěte, která se ve smlouvě o poskytnutí zdravotní péče uzavřené s žalobcem zavázala uhradit náklady na zdravotní péči o své dítě.
21. Obvodní soud má za to, že shora popsaná situace svědčí o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení. Zdůrazňuje, že se žalovaná v době narození svého dítěte účastnila jako poplatník systému veřejného zdravotního pojištění v situaci, kdy legálně pobývala na území České republiky. Navzdory tomu se její dítě narozené v České republice účastníkem veřejného zdravotního pojištění nestalo, a to na rozdíl od dětí občanů České republiky, které se stávají účastníky veřejného zdravotního pojištění z titulu jejich státního občanství a nabytí trvalého pobytu narozením dle ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) a § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve spojení s ustanovením § 10 odst. 3 věty první zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. Podle jmenovaného soudu nejde o ojedinělý problém. Jak obvodní soud dodává, neexistuje přitom zákonná povinnost komerčních zdravotních pojišťoven uzavřít smlouvu o pojištění léčebných výloh nově narozených dětí, vyžadujících během porodu a po něm neodkladnou zdravotní péči.
22. Ve věci projednávané obvodním soudem došlo k tomu, že žalovaná a další členové její rodiny (žalovaná žije ve společné domácnosti se svým dlouhodobě nezaměstnaným manželem a dále s novorozeným synem, s bratrem a se švagrovou, přičemž na jejím bratrovi a švagrové je domácnost částečně finančně závislá), aniž by rodinní příslušníci porušili jakékoliv zákonné ustanovení, se ocitají bez svého zavinění v tíživé majetkové situaci, neboť se stali dlužníky velmi vysoké částky představující cenu za zdravotní péči, která by jinak u pojištěnce byla hrazena ze solidárního systému veřejného zdravotního pojištění. Smysl tohoto systému je tedy v daném případě zcela popřen.
23. Závěrem obvodní soud dodává, že právě absence veřejného zdravotního pojištění na straně nezletilého D. B. vyvolala nutnost uzavření smlouvy o poskytnutí zdravotní péče, od níž odvíjí žalující příspěvková organizace svou žalobu. V případě vymezení okruhu pojištěných osob způsobem ústavně konformním by náklady na zdravotní péči o nezletilého byly uhrazeny příslušnou zdravotní pojišťovnou a uvedená smlouva, a tím i předmět sporu by neexistovaly. Použití napadených právních norem je podle soudu jedním z předpokladů závěru o pasivní legitimaci žalované O. B.
V. Vyjádření účastníků řízení
24. Ve smyslu § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě České republiky a veřejné ochránkyni práv.
V.1 Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
25. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření v souladu se zavedenou praxí omezila na popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, a konstatovala, že návrh zákona před svým vyhlášením prošel ústavně předepsaným postupem, že s ním vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je na Ústavním soudu, aby posoudil otázku protiústavnosti napadených ustanovení.
V.2 Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
26. Senát ve vyjádření uvedl, že znění napadeného ustanovení § 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění je výsledkem změn provedených zákonem č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, zákonem č. 424/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a zákonem č. 1/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Znění ustanovení § 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění je výsledkem legislativního procesu, který vyústil přijetím zákona o veřejném zdravotním pojištění. Senát podrobně popsal legislativní proceduru, která předcházela přijetí uvedených norem, a ponechal na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
V.3 Vyjádření vlády České republiky
27. Vláda České republiky přijala dne 16. března 2015 usnesení číslo 195, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem a zároveň uložila ministrovi pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby společně s ministrem zdravotnictví vypracoval vyjádření vlády k předmětnému návrhu.
28. Vláda v prvé řadě vyslovila své pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele, jakož i pochybnosti o obecném naplnění předpokladů meritorního projednání věci. V tomto smyslu uvedla, že Městský soud v Praze v jím projednávané věci zcela rezignoval na svou povinnost interpretovat a aplikovat právní předpisy ústavně konformním způsobem, resp. na svou povinnost posoudit všechny okolnosti posuzovaného případu. Vláda je toho názoru, že pokud zaměstnavatel žalobkyni v době jejího těhotenství odmítl prodloužit pracovní smlouvu, vykazuje takový postup znaky porušení zákazu diskriminace, a žalobkyně se proto měla před soudem domáhat toho, aby bylo upuštěno od takovéto diskriminace a aby byly odstraněny následky diskriminačního zásahu ve smyslu § 10 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon). Žalobkyní napadené rozhodnutí VZP ČR je podle názoru vlády pouze následkem diskriminačního zásahu, nikoliv jeho příčinou.
29. Vláda má za to, že přinejmenším ve vztahu k navrhovanému zrušení ustanovení § 2 a § 3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) a c) zákona o veřejném zdravotním pojištění není Městský soud v Praze aktivně legitimován k podání návrhu, a návrh byl proto podán někým zjevně neoprávněným ve smyslu § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb. Vláda odkázala na závěry Ústavního soudu vyslovené např. v usnesení ze dne 23. října 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353) nebo v nálezu ze dne 28. února 2006sp. zn. Pl. ÚS 20/05(N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), podle nichž je podmínka návrhového oprávnění soudu splněna jen tehdy, jde-li o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoliv jen hypotetické použití.
30. Vláda dále konstatovala, že napadená právní úprava představuje zákonnou úpravu přijatou v řádném legislativním procesu, která je zcela v souladu s článkem 4 odst. 2 Listiny. Jde o legitimní zákonnou regulaci, která reaguje na nutnost úpravy osobního rozsahu veřejného zdravotního pojištění, v níž vláda nespatřuje porušení zákazu diskriminace ani porušení ústavní ochrany rodičovství či zaručeného práva na zvláštní péči o ženu v těhotenství. Vláda se domnívá, že napadená právní úprava nevede k diskriminaci cizinců v jejich přístupu k možnosti úhrady zdravotní péče, protože umožňuje účast na zdravotním pojištění i osobám, které nejsou občany České republiky za podmínky výkonu zaměstnání, resp. získání trvalého pobytu. Podmínky, které pro účast na veřejném zdravotním pojištění stanoví, jsou věcné a představují realizaci článku 41 Listiny, jenž stanoví možnost domáhat se výše uvedených práv pouze v mezích prováděcích zákonů.
31. Tvrzení navrhovatele stran toho, že po žalobkyni nelze rozumně požadovat, aby se vrátila do svého domovského státu, vláda odmítá. Konstatuje totiž, že české právní předpisy vyžadují jako jeden z předpokladů pro možnost pobytu cizince na území České republiky, aby měl zajištěnu úhradu případných zdravotních služeb. Pokud takovou podmínku cizinec nesplňuje, lze žádat o jeho návrat do jeho domovského státu. I v případě, kdy těhotná žena není účastna na veřejném zdravotním pojištění, garantují jí české právní předpisy zajištění náležité zdravotní péče, neboť jí poskytovatel zdravotních služeb nemůže odmítnout poskytnutí neodkladné péče ve smyslu § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách). Otázka úhrady těchto služeb je v takové situaci mezi poskytovatelem a pacientem až otázkou sekundární.
32. Vláda je přesvědčena, že úplné zrušení napadené právní úpravy by znamenalo hrozbu kolapsu systému veřejného zdravotního pojištění; zrušení samotného ustanovení § 3 odst. 2 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, by zrušilo možnost zániku veřejného pojištění u osob pojištěných na základě zaměstnání. Vláda z výše uvedených důvodů navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl nebo zamítl.
V.4 Vyjádření veřejné ochránkyně práv
33. Veřejná ochránkyně práv (dále také "ochránkyně") vstoupila do řízení jako vedlejší účastník dne 23. února 2015; její vyjádření bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 17. dubna 2015. Ochránkyně konstatovala, že případ považuje za jeden ze zásadních problémů současné právní úpravy sociálního zabezpečení v oblasti přístupu některých kategorií cizinců v České republice ke zdravotní péči, přičemž zdůraznila, že o řešení tohoto problému usiluje už několik let.
34. Popsala současnou právní úpravu rozsahu veřejného zdravotního pojištění v České republice a jeho dostupnosti pro cizince ze zemí mimo Evropskou unii (dále též jen "EU"). Zdůraznila, že několika desítkám tisíc cizinců, kteří v České republice dlouhodobě pobývají, avšak nesplňují podmínky zákona o veřejném zdravotním pojištění, zákon o pobytu cizinců ukládá povinnost sjednat si zdravotní pojištění u některé z komerčních pojišťoven. Systém komerčního zdravotního pojištění přitom podle ní dlouhodobě není schopen plnit svůj účel. Pojistné podmínky komerčních pojišťoven totiž obsahují velké množství problematických prvků (výluky z pojistného krytí, čekací doby pro možnost čerpání pojistného plnění, limity výše pojistného plnění apod.); pojišťovny navíc nemají zákonnou povinnost uzavřít pojistnou smlouvu, takže řada z pojistného hlediska "nelukrativních" cizinců nemá šanci komerční zdravotní pojištění vůbec získat. Dluhy za poskytnutou zdravotní péči, které takto vznikají, jdou často na vrub jednotlivých poskytovatelů zdravotních služeb, což ve svém důsledku nepřímo zatěžuje celý zdravotní systém. Ochránkyně upozornila na to, že stávající úpravu opakovaně kritizují kontrolní orgány mezinárodních lidskoprávních úmluv a otevření systému veřejného zdravotního pojištění vyloučeným kategoriím dlouhodobě pobývajících cizinců požaduje též Rada vlády pro lidská práva, Česká lékařská komora, některé nevládní neziskové organizace, Svaz pacientů České republiky i část nemocnic.
35. K případu, z něhož vzešel projednávaný návrh, ochránkyně uvedla, že se žalobkyně fakticky dostala do situace, kdy byla omezena její svobodná volba okolností porodu. Pokud by si i přes výrazné finanční náklady mohla dovolit sjednat speciální pojistný program, nabízený v té době některou z komerčních zdravotních pojišťoven, není ani tak jisté, že by s ní pojišťovna pojistnou smlouvu uzavřela s ohledem na její rizikové těhotenství. Žalobkyně tak byla odkázána na domácí porod nebo na vlastní úhradu všech léčebných zákroků spojených s porodem. Náklady na porodní a poporodní zdravotní péči přitom dosahují minimální výše několika tisíců korun, v případě zdravotních komplikací matky či dítěte se pak mohou pohybovat v řádech statisíců korun.
36. Ochránkyně je přesvědčena, že vyloučením žalobkyně z veřejného zdravotního pojištění bylo porušeno její právo na ochranu soukromého a rodinného života ve smyslu článku 10 odst. 2 Listiny a článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"). Připomněla, že podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva spadá pod pojem práva na rodinný život rovněž rozhodnutí stát se rodičem, jakož i právo zvolit si, za jakých okolností se tak stane. Zásah do práva dle článku 8 Úmluvy představuje již samotná existence zákonného ustanovení, které automaticky vylučuje široké spektrum cizinců z veřejného zdravotního pojištění. U některých kategorií cizinců přitom dopad takové právní úpravy není ani přiměřený, a to zejména u těch, kteří dlouhodobě přispívají do systému veřejného zdravotního pojištění, u rodinných příslušníků pracujících cizinců či obecně u cizinců, kteří dlouhodobě pobývají na území České republiky na základě příslušného povolení k pobytu. Za účelem dosažení legitimního cíle sledovaného zákonnou úpravou může být u těchto kategorií cizinců stanovena přiměřená lhůta v řádech měsíců, po jejímž uplynutí by se stali účastníky systému veřejného zdravotního pojištění, čemuž odpovídá i úprava v jiných členských státech EU.
37. Ochránkyně upozornila na zvláštní péči a ochranu, které jsou garantovány těhotným ženám článkem 32 odst. 2 Listiny, jakož i řadou ustanovení mezinárodních lidskoprávních smluv. Tato ochrana byla podle jejího názoru žalobkyni odepřena. Ochránkyně dále zdůraznila, že nastavení systému veřejného zdravotního pojištění dopadá negativně nejen na žalobkyni samotnou, ale také na její dítě, které rovněž fakticky nemohlo být pojištěno u komerční zdravotní pojišťovny. V této souvislosti ochránkyně poukázala na závazky plynoucí České republice z Úmluvy o právech dítěte.
38. Kromě výše uvedeného má ochránkyně za to, že současná právní úprava přístupu cizinců do systému veřejného zdravotního pojištění představuje porušení zákazu diskriminace, jenž je garantován článkem 1 a článkem 3 odst. 1 Listiny a který je dále upraven řadou mezinárodních lidskoprávních úmluv, jakož i na úrovni práva EU.
39. Konkrétně se ochránkyně domnívá, že ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, zakládá přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti. Podmínka trvalého pobytu jako předpokladu pro vstup do systému veřejného zdravotního pojištění, zakotvená v citovaném ustanovení, podle jejího názoru není neutrální, neboť se výslovně vztahuje k určitému typu pobytu na území a míří na vyloučení části cizích státních příslušníků z rozsahu veřejného zdravotního pojištění. Kritérium trvalého pobytu je přitom bezprostředně spjato s diskriminačním důvodem "státní příslušnosti", neboť v případě cizinců jde o jeden z druhů povolení k pobytu na území České republiky, které je možno získat, až na nepatrné výjimky, nejdříve po pěti letech předchozího nepřetržitého přechodného pobytu na území. Jak veřejná ochránkyně práv uvedla, pro občany členských států EU, jejich rodinné příslušníky a cizince z třetích zemí, kteří mají pobyt v jiném členském státě EU, přitom platí zvýhodněný režim vyplývající ze smluvních závazků v rámci EU.
40. Podmínka účasti na veřejném zdravotním pojištění ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., podle ochránkyně zakládá průsečíkovou diskriminaci na základě státní příslušnosti a pohlaví. Ochránkyně má za to, že vyloučení žalobkyně O. K. ze systému zdravotního pojištění je v přímém rozporu s článkem 1 ve spojení s článkem 12 Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen. Napadená ustanovení jsou podle ní navíc rozporná s ustanoveními Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, což bylo kritizováno také Výborem OSN pro hospodářská, sociální a kulturní práva.
41. Nepříznivé postavení v intencích posouzení diskriminačního dopadu napadených ustanovení podle ochránkyně spočívá v samotném paušálním nezahrnutí cizinců do systému veřejného zdravotního pojištění a v důsledcích s tím souvisejících. Jak ochránkyně vysvětluje, úprava obsažená v zákoně o veřejném zdravotním pojištění je problematická proto, že nerozlišuje mezi cizinci ve srovnatelném postavení s občany České republiky a cizinci, kteří s nimi ve srovnatelném postavení nejsou. Nepříznivé dopady na skupinu cizinců ve srovnatelném postavení přitom mají prvky přímé diskriminace. Ochránkyně zdůrazňuje, že je-li srovnáváno postavení zaměstnaného cizince a zaměstnaného občana České republiky, lze nepříznivé zacházení spatřovat ve skutečnosti, že se ztrátou zaměstnání přichází i automatické vyloučení ze systému veřejného zdravotního pojištění, a to bez ohledu na délku přechodného pobytu a bez ohledu na dobu, po kterou cizinec do pojistného systému přispíval. Nezaměstnaný cizinec je pak ve srovnání s nezaměstnaným občanem ve výrazně méně příznivé situaci, protože je automaticky mimo systém veřejného zdravotního pojištění a je odkázán pouze na komerční zdravotní pojištění.
42. Jde-li o průsečíkovou diskriminaci na základě státní příslušnosti a pohlaví, ochránkyně má za to, že § 2 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 3 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje přímou diskriminaci žen-migrantek oproti mužům-migrantům, neboť pro zaměstnanou ženu-migrantku znamená těhotenství a mateřství ve svém důsledku vyloučení ze systému veřejného zdravotního pojištění, zatímco pro zaměstnaného migranta neznamená narození dítěte žádné zhoršení jeho stavu. Ochránkyně dále uvádí, že rozlišování na základě státní příslušnosti i na základě pohlaví patří mezi podezřelé důvody diskriminace, u nichž je výrazně omezena volnost státu co do možností legitimního a ospravedlnitelného rozlišování. Ačkoliv sledovaný cíl napadené právní úpravy považuje ochránkyně za legitimní, je přesvědčena, že s ohledem na intenzitu zásahu zvolené řešení není ani přiměřené, ani nezbytné.
43. Ochránkyně nadto poukazuje na rozpor mezi § 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění a článkem 4 Smlouvy mezi Českou republikou a Ukrajinou o sociálním zabezpečení (č. 29/2003 Sb. m. s.). Tato smlouva sice právo na účast na veřejném zdravotním pojištění explicitně nezakotvuje, avšak ve svém článku 4 stanoví, že osoby, na které se smlouva vztahuje, jsou při používání právních předpisů (týkajících se odvětví sociálního zabezpečení) každé ze smluvních stran postaveny naroveň vlastním občanům, není-li smlouvou stanoveno jinak.
44. Stávající úprava § 2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění je podle ochránkyně v jednoznačném rozporu s článkem 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2011/98 ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě.
45. Závěrem ochránkyně konstatovala, že se ztotožňuje s návrhem Městského soudu v Praze na zrušení napadených ustanovení, a navrhla, aby Ústavní soud návrhu vyhověl.
VI. Sdělení Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky
46. VZP ČR zaslala Ústavnímu soudu nevyžádané vyjádření ze dne 24. července 2015, v němž zevrubně odůvodnila, proč dle jejího názoru současná právní úprava účasti na veřejném zdravotním pojištění není v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavnímu soudu navrhla zamítnout návrh na zrušení předmětných zákonných ustanovení.
47. Veřejné zdravotní pojištění je koncipováno jako všeobecné a povinné pojištění se zárukou realizace, které vzniká ze zákona na základě splnění obecných podmínek bez ohledu na vůli pojištěnce či zdravotní pojišťovny. Funguje na principu průběžného financování, kdy se příspěvek okamžitě rozdělí a vyplatí za věcné plnění dle okamžitých potřeb pojištěnců. Pojištěnec má přitom právo čerpat prostředky z veřejného zdravotního pojištění pouze po dobu, kdy je na něm účasten. Jelikož tato účast vzniká přímo ze zákona, zdravotní pojišťovna nemá možnost ukončit zdravotní pojištění pojištěnci, který splňuje zákonné podmínky, a to ani v případě neplnění jeho zákonné povinnosti odvádět pojistné.
48. VZP ČR upozornila na to, že napadená právní úprava nestojí v právním řádu samostatně, nýbrž je nutno na ni nahlížet v kontextu ostatních právních předpisů. V této souvislosti poukázala na evropskou legislativu vztahující se na oblast sociálního zabezpečení, dále na ustanovení zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o azylu") a zákona o pobytu cizinců, která rozšiřují osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění.