38. Napadené ustanovení upravuje peněžní plnění zákonem označené jako poplatek, nikoliv daň. Zákonné označení však pro potřeby přezkumu před Ústavním soudem nehraje roli, neboť čl. 11 odst. 5 Listiny předvídá jak placení daní, tak i poplatků. Obsah těchto institutů na ústavní úrovni nadto nelze vykládat pomocí jejich zákonného vymezení (výklad Ústavy konformní se zákonem), již jen proto, že téhož cíle může zákonodárce dosíci různými legislativními způsoby (srov. body 178-179 výše citovaného nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/10ke snížení státní podpory stavebního spoření prostřednictvím daňové formy). Poplatek je obvykle chápan v kontrapozici s daní v tom smyslu, že se jedná o peněžité plnění, které je vybíráno jako vyrovnání za individuální výhodu, je tedy vybírán účelově a ekvivalentně [bod 41 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08(viz výše) a contrario či nálezsp. zn. II. ÚS 728/15ze dne 16. 9. 2015 (N 170/78 SbNU 543), část III]. Poplatky lze také obecně vymezit jako jeden z veřejnoprávních příjmů, které veřejnoprávní subjekty ukládají jednotlivcům takovým způsobem, aby se jimi alespoň částečně kryly náklady spojené s činnostmi, vyvolané aktivitou těchto jednotlivců. Podle Karla Engliše (Finanční věda. Fr. Borový, 1929, str. 74 a násl.) jsou poplatky i daně autoritativně stanovené příspěvky podřízených hospodářství, avšak "daně pouze se zřetelem k únosnosti, poplatky též se zřetelem k individuálnímu prospěchu". Proto také "vrchní účel poplatků není nikdy výnos". Podobně Milan Bakeš uvádí (M. Bakeš a kol. Finanční právo. 3. vydání. C. H. Beck, 2003, str. 87), že "zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter, jsou poplatky většinou vybírány jednorázově, a to v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Mají tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby, vydání povolení, rozhodnutí soudu apod.".
39. Přes tuto koncepční odlišnost lze výše uvedené ústavní požadavky na daně vztáhnout i na poplatky (bod 43 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08) tam, kde to povaha věci dovoluje. Předmětem daně může být příjem jako výraz přírůstku osobní ekonomické svobody, majetek jako podstata schopná výnosu (podle čl. 11 odst. 3 Listiny zavazuje již samotné vlastnictví) či obrat jako výraz dobrovolného užití majetku k jeho zhodnocení. Z toho důvodu je pro hodnocení rdousícího či konfiskačního účinku daně významný její dopad na majetek či ekonomickou činnost poplatníka (judikatura viz výše v bodě 35). Poplatky s ohledem na svou konstrukci nemohou mít konfiskační účinek v takové podobě jako daně, neboť jejich předmět není vztažen k majetku poplatníka (což však nevylučuje jeho zohlednění při konstrukci korekčních prvků). Poplatek je vybírán ve vztahu ke konkrétnímu protiplnění - k pokrytí alespoň části nákladů na jeho poskytnutí, případně s ohledem na další účely - typicky regulační či řídicí povahy (např. soudní poplatky, poplatky z provozování aktivit se sociálně nepříznivými dopady). Nelze tudíž plně uplatnit zásadu rovnoměrného zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. To by v konečném důsledku znamenalo, že totéž plnění (např. vydání cestovního pasu či odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu) bude zpoplatněno podle příjmů či majetku poplatníka. Výše poplatku by měla mít vztah spíše k poskytnutému plnění (výhodě) než k možnostem poplatníka. I zde ovšem platí, že ocenit poskytnutou výhodu je obtížné a že je k příslušným komplexním úvahám lépe vybaven zákonodárce (jak odborně, tak i demokratickou legitimitou). Je-li tak mezi výší poplatku a protiplněním racionální vztah, může Ústavní soud přistoupit k hodnocení samotné výše poplatku pouze zdrženlivě, jak činí u daní.
40. Rdousící účinek v případě poplatku se tak projevuje především ve vztahu k možnosti dosáhnout zpoplatněného plnění ze strany veřejné moci či pokračovat ve zpoplatněné aktivitě poplatníka. Regulační (řídicí) funkce poplatku totiž může dojít svého naplnění pouze tam, kde bude požadované plnění poplatníkovi odepřeno z důvodu jeho neochoty poplatek uhradit, nikoliv z důvodu neschopnosti jej uhradit. To má svůj význam zejména při zpoplatnění plnění či činností právem zaručených. Uplatnění řady práv je podmíněno využitím zákonem stanoveného postupu (např. podle čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny), kam často patří i zaplacení příslušného poplatku. Takový požadavek však s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny není namístě v případech platební neschopnosti, ve kterých nelze spravedlivě žádat, aby poplatník nesl její následky (typicky nezaviněná neschopnost, absence přímého vztahu mezi neschopností uhradit poplatek a uplatňovaným právem). Zejména v případě základních lidských práv a svobod, politických práv a práv na soudní a jinou ochranu totiž platí, že jimi poskytované výhody a oprávnění jsou ve své podstatě zaručeny bez ohledu na majetkové možnosti dotčeného.
V. 1 Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů
41. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny stanoví, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu byla podle napadeného ustanovení poplatníkem fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt, a to bez ohledu na její věk. Jde o jednoznačné vymezení osoby povinné platit poplatek, nikoliv určení počtu osob, za něž má být poplatek zaplacen (rozsudky č. j. 1 As 116/2014-29 ze dne 12. 11. 2014, publ. pod č. 3191/2015 Sb. NSS, a č. j. 5 Afs 175/2006-116 ze dne 31. 1. 2008, publ. pod č. 2473/2012 Sb. NSS). S navrhovatelem lze souhlasit v tom, že osoby poplatníků byly v § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích vymezeny natolik zřetelně, že není pochyb o tom, že jím má být i nezletilá Ž. B. Napadené ustanovení tak dostojí požadavku na určitost a zákonnou formu daňových předpisů podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod [bod 46 nálezusp. zn. Pl. ÚS 31/13ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 18 nálezusp. zn. I. ÚS 1611/07ze dne 2. 12. 2008 (N 211/51 SbNU 639), bod 30 nálezusp. zn. I. ÚS 531/05ze dne 6. 2. 2007 (N 24/44 SbNU 293)]. Z požadavku na určitost též plyne, že nemůže dojít k přenosu platební povinnosti z nezletilých na jejich zákonné zástupce prostřednictvím extenzivního výkladu institutu společného zástupce (zákon jej neurčuje plátcem poplatku, byť tento pojem jinak používá) či institutu rodičovské odpovědnosti (podrobně viz body 58-61).
42. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl v rozhodné době konstruován jako "platba za osobu". Vznik poplatkové povinnosti není podle napadeného ustanovení nijak vázán na produkci komunálního odpadu konkrétní osobou či četnost odvozu odpadu. Účel daného poplatku je rozpočtový, představuje v podstatě paušalizovaný příspěvek obci na provoz systému nakládání s komunálními odpady. Neodpovídá tak doktrinárnímu vymezení pojmu poplatek. Slouží ovšem k plnému či částečnému krytí nákladů na provoz veřejné služby, která poplatníkům zabezpečuje konkrétní plnění (výhodu), jehož poplatníci nemusí, ale mohou využít (podobně jako poplatky podle zákona č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatel již dříve přiléhavě uvedl, že tato příspěvková konstrukce slouží ke zjednodušení administrace vyměření a výběru povinné dávky zejména v případě, kdy je faktické využití poskytované veřejné služby obtížně ověřitelné a správa poplatku by byla neefektivní (rozsudky NSS č. j. 1 As 116/2014-29, odst. 37, případně č. j. 6 Afs 24/2016-26 ze dne 27. 4. 2016, odst. 11). Opačný přístup by vedl jak k možnosti bezdůvodně a beztrestně se vyhnout platbě konstruované jako poplatek, tak k nerovnoměrnému faktickému zatížení těch poplatníků, kteří by poplatek platili dobrovolně. Vybírání formou příspěvku tudíž legitimuje potřeba efektivní administrace spojená s věcnými důvody pro závěr, že všichni poplatníci poskytovaného plnění (výhody) využívají či využívat mohou [obdobně k ústavněprávní problematice příspěvků (Beitrag) přistupuje i německá judikatura, srov. BVerfGE 137, 1, odst. 43, či rozhodnutí BVerwG sp. zn. 6 C 6.15 ze dne 18. 3. 2016, odst. 26-29].
43. Zavedení systému shromažďování odpadů přispívá k ochraně životního prostředí, ochraně lidského zdraví a podpoře trvale udržitelného rozvoje [§ 1 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů]. Děje se tak mimo jiné uplatněním pravidel nakládání s odpady podrobně popsanými v § 17 tohoto zákona. Životní prostředí, lidské zdraví a trvale udržitelný rozvoj jsou chráněny nejen na zákonné úrovni (zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a řada dalších složkových zákonů), ale nabývají též ústavního významu. Důraz na jejich ochranu se odráží ve formulaci preambule Ústavy (odhodlání společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství), formulaci státního cíle šetrného využívání přírodních zdrojů a ochrany přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy), v zakotvení práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) či v limitaci výkonu vlastnických a jiných práv (čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny).
44. V rozhodné době poplatek sloužil k zajištění financování rozpočtu obce [§ 7 odst. 1 písm. e) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], přičemž vztah mezi provozem systému shromažďování odpadů a výší poplatku byl podle § 10b odst. 3 zákona o místních poplatcích zajištěn konstrukcí sazby skládající se z částky stanovené na základě skutečných nákladů obce předchozího roku a částky fakultativní, ani jedna část však nemohla převyšovat 250 Kč; podle § 11 odst. 3 však mohlo dojít k sankčnímu zvýšení poplatku či jeho části.
45. Z výše nastíněného je zřejmé, že poplatek za provoz systému shromažďování odpadů slouží k naplnění legitimního, ústavně výslovně předvídaného cíle. Je nepochybně vhodným prostředkem k financování provozu takového systému a v tomto smyslu je protiplněním za jeho provoz. Výhod spočívajících ve shromažďování, sběru, přepravě, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů přitom využívají (mohou využívat) všichni, nebo alespoň téměř všichni poplatníci tohoto poplatku. Plnění poskytované ze systému shromažďování odpadů totiž spočívá nejen v odstraňování komunálního odpadu produkovaného jeho jednotlivými původci (čemuž se lze jen stěží vyhnout, srov. odst. 10 a 11 rozsudku NSS č. j. 6 Afs 24/2016-26), ale také v tom, že jednotlivci nejsou vystaveni případným škodlivým účinkům jimi neprodukovaného neodstraněného odpadu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Di Sarno a ostatní proti Itálii č. 30765/08 ze dne 10. 1. 2012).
V. 2 Nezletilý jako poplatník poplatku za provoz systému shromažďování odpadů
46. Ústavněprávní přijatelnost zvoleného způsobu financování systému shromažďování odpadů neznamená absolutní volnost při volbě daňového subjektu, tedy že poplatníkem mohou být bez jakéhokoliv omezení i nezletilí.
47. Podle čl. 32 odst. 1 věty druhé Listiny je zvláštní ochrana dětí a mladistvých zaručena. Jde o právo, jehož je možné se podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádějí. Tato institucionální garance však nesmí být zákonnou úpravou zcela vyprázdněna - podstata a smysl musí zůstat zachovány (čl. 4 odst. 4 Listiny). Úmluva o právech dítěte (publikována pod č. 104/1991 Sb.) v čl. 3 odst. 1 vyžaduje, aby zájem dítěte byl předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. V čl. 3 odst. 2 Úmluva o právech dítěte dále zavazuje smluvní státy zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž mají brát ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných a mají pro to činit všechna potřebná zákonodárná a správní opatření.
48. S odkazem na výše uvedené Ústavní soud již dříve dospěl k závěru, že není možné nezletilému zákonem uložit platební povinnost, není-li zpravidla schopen ovlivnit, zda využije služeb podléhajících zpoplatnění. Navíc si nezletilý v nižším věku nemusí být takové platební povinnosti ani vědom [nálezsp. zn. II. ÚS 728/15ze dne 16. 9. 2015 (N 170/78 SbNU 543)]. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda nezletilí poplatníci mohou či musí mít ke splnění platební povinnosti prostředky či zda tyto prostředky musí někdo poskytnout namísto nich.
49. Napadené ustanovení bylo řádným způsobem přijato a vyhlášeno, v souladu se zásadou formální publikace tak bylo poplatníkům dostatečně oznámeno. Nezletilým, u kterých s ohledem na jejich schopnosti, rozumovou, volní a mravní vyspělost nelze vyžadovat plnou materiální znalost publikovaného práva, je tato znalost zprostředkována v rámci rodičovské odpovědnosti jejich zákonnými zástupci, případně zástupci ustanovenými. V projednávané věci se tak mělo stát nejpozději v rámci nalézacího řízení před správcem poplatku [§ 25 odst. 1 a § 26 odst. 1 daňového řádu, § 10 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o správě daní a poplatků")].
50. Obecně nelze vyloučit, že i nezletilí budou mít ke splnění poplatkové povinnosti k dispozici dostatečný majetek (získaný např. darem, dědictvím) či příjem (získaný např. výdělečnou činností). Takový majetek však mít nemusí, přičemž možnost obstarat si příjem vlastním úsilím je vzhledem k jejich věku zákonem omezena. K tomuto omezení Českou republiku ostatně zavazují i její mezinárodní závazky [srov. čl. 32 Úmluvy o právech dítěte či Úmluvu o nejnižším věku pro vstup do zaměstnání (publikována pod č. 24/2008 Sb. m. s.)].
51. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl vybírán bez ohledu na to, zda měl nezletilý poplatník nějaký příjem či majetek, z něhož jej mohl uhradit. Zároveň byl tento poplatek vybírán jako příspěvek - nezletilý tedy neměl možnost se placení poplatku vyhnout tím, že by nežádal či nevyužil zpoplatněného individualizovaného protiplnění. Zároveň neměl možnost svou poplatkovou povinnost ovlivnit ani změnou místa trvalého pobytu [pouze poplatek za provoz systému shromažďování odpadů je vybírán na základě tohoto evidenčního kritéria; jeho určení se přitom odvíjí od trvalého pobytu matky či rozhodnutí zákonných zástupců, srov. § 10 odst. 3 a 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů]. V tomto ohledu lze pouze zčásti přisvědčit vládě, která zastává názor, že daně a poplatky jsou nedobrovolná plnění, a možnost ovlivnit jejich uložení volbou místa trvalého pobytu je tudíž bez významu.
52. Nedobrovolnost poplatku zdůrazněná vládou se totiž v projednávané věci projevuje tím, že nezletilý poplatník je povinen poplatek zaplatit bez ohledu na to, zda má či může mít k jeho zaplacení prostředky, nebo zda může jeho vyměření zabránit, pokud prostředky nemá (a mít ani nemusel). Přiléhavým se v takové situaci jeví známý anekdotický výrok Benjamina Franklina, podle něhož na tomto světě nemůže být jisté nic, s výjimkou smrti a daní [Smyth, A. H. The Writings of Benjamin Franklin, Vol. X (1789-1790). New York: MacMillian, 1907, str. 69].
53. Kromě těchto dvou jistot by však měla mít místo i jistota třetí - ochrana základních práv a svobod ze strany soudní moci (čl. 4 Ústavy). V případě poplatků je obvyklé upřednostnit určení jejich výše ve vztahu k poskytnuté výhodě či plnění (v případě příspěvků ve vztahu k výhodě dané k dispozici) a nelze plně uplatnit zásadu daňové spravedlnosti v podobě rovnoměrného zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. To však nemění nic na tom, že alespoň v nějaké míře se zatížení podle hospodářské výkonnosti, byť v typizované a paušalizované podobě, uplatnit musí. Daňový zákonodárce totiž nesmí snižovat pod určitou mez dalším zdaňováním ten majetek, který funguje jako základ individuálního formování života poplatníka daně [bod 45 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)].
54. Ospravedlnění existence nezdanitelného základního existenčního minima vychází jednak ze základního práva v podobě lidské důstojnosti, která ukládá státu povinnost ponechat, popř. zajistit každému občanovi základní potřeby pro lidskou a důstojnou existenci (čl. 10 odst. 1 Listiny), jednak z požadavku na respektování autonomní sféry jednotlivce (čl. 2 odst. 3 Listiny). Jde o subjektivní právo jednotlivce na to, aby veřejná moc respektovala autonomní projevy jeho osobnosti, včetně projevů volních, které mají odraz v jeho konkrétním jednání, pokud takové jednání není zákonem výslovně zakázáno. Jednotlivec a jeho svobodné jednání mají totiž v materiálním právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem. Svobodná sféra jednotlivce a její bezprostřední ústavní garance v podobě vymahatelného subjektivního práva jsou condiciones sine qua non materiálního právního státu, který je vystavěn na úctě k základním právům jednotlivce [nálezsp. zn. I. ÚS 43/04ze dne 13. 4. 2004 (N 54/33 SbNU 55)].
55. Ochrana autonomního prostoru jednotlivce zahrnuje též respekt k uspořádání jeho životních podmínek, v nichž se může svobodně realizovat mimo jiné jakožto bytost sociální a hospodářská, která získává prostředky k životu prací a jinou činností s ekonomickými aspekty [nálezsp. zn. I. ÚS 504/03ze dne 25. 11. 2003 (N 138/31 SbNU 227)]. Svobodný vývoj a rozvoj osobnosti je ovšem v této oblasti podstatným způsobem omezen v případech, kdy se činnost jednotlivce musí převážně či zcela zaměřit na placení dluhů [v tomto ohledu nabývá na významu sociální role insolvenčního práva, srov. usnesenísp. zn. I. ÚS 3271/13ze dne 6. 2. 2014 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), body 30 a 31]. Takový stav lze v zásadě akceptovat, pokud jde o následek dobrovolně přijatých nebo vlastním zaviněním vniklých závazků (neboť smlouvy se mají dodržovat, dluhy platit a újma má být nahrazena).
56. K ochraně autonomního prostoru v případě nezletilých přistupuje požadavek jejich zvláštní ochrany (čl. 32 odst. 1 Listiny). Jeho podstata v této souvislosti spočívá v záruce svobodného uspořádání vlastních životních podmínek při dosažení zletilosti. Veřejná moc tak nezletilým nemůže ukládat povinnosti, které svou mírou či způsobem zatěžují nad únosnou mez možnost uzpůsobit si život podle vlastní potřeby. Taková možnost není zachována, pokud jsou nezletilí do dospělého života vpuštěni se závažnými dluhy (dluhová zátěž je ostatně jedním z významných kriminogenních faktorů). Je tedy ústavně chráněným zájmem dítěte, aby do dospělosti nevstupovalo se závazky, jež mohou mít rdousící efekt [nálezsp. zn. I. ÚS 1775/14ze dne 15. 2. 2017 (N 29/84 SbNU 349)]. To platí tím spíše v případech, kdy jde o dluhy vrchnostensky určené (neuplatní se tudíž zásada pacta sunt servanda) v době, kdy veřejná moc zároveň omezuje možnosti výdělečné činnosti takových dlužníků. Nelze tak vyloučit, že platební povinnost je uložena někomu, kdo žádný majetek nemá a vlastním přičiněním jej získat nemůže.
57. Zda k ukládání platebních povinností nezletilým dochází v konkrétních případech v míře, která omezuje jejich autonomii při utváření vlastních životních podmínek, neumožnil zákonodárce při konstrukci napadeného ustanovení jakkoliv zjišťovat. I kdyby tak nezletilý poplatník sám prokázal, že nemá prostředky k zaplacení poplatku a nemá ani možnost si je opatřit (např. vlastní dětskou prací), nemůže to správce poplatku zohlednit - možnost prominutí daně z důvodu tvrdosti znala právní úprava do 31. prosince 2010 (§ 16 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 229/2003 Sb.; rozhodnutí o prominutí daně bylo navíc založeno na správním uvážení).
Rodičovská odpovědnost jako povinnost k placení poplatku
58. Podle stanoviska vlády je ochrana nezletilého dostatečně zajištěna pomocí institutu rodičovské odpovědnosti. Poplatníkem jako nositelem veřejnoprávní povinnosti je nezletilý, jeho rodič by měl nezletilému odpovídat za splnění této povinnosti v rovině soukromoprávní. Poplatek tak musí uhradit, a to případně i ze svých vlastních zdrojů, pokud tak neučiní nezletilý. Nezaplatí-li rodič za nezletilého poplatek, odpovídá podle názoru vlády nezletilému za škodu, která mu vznikne při vynucení odpovědnosti podle veřejnoprávních (daňových) předpisů.
59. Takový závěr však nemá dostatečnou zákonnou oporu. Podle § 31 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění zákona č. 91/1998 Sb., (dále jen "zákon o rodině") byla rodičovská odpovědnost souhrnem práv a povinností a) při péči o nezletilé dítě, zahrnující zejména péči o jeho zdraví, jeho tělesný, citový, rozumový a mravní vývoj, b) při zastupování nezletilého dítěte, c) při správě jeho jmění. Z takto vymezené odpovědnosti vyplývá, že rodiče jsou povinni spravovat jmění dítěte, kam nepochybně patří i případné dluhy dítěte. Podle § 37a odst. 1 zákona o rodině měla být správa vykonávána s péčí řádného hospodáře, tedy takovým způsobem, aby dítě neutrpělo újmu na svých majetkových zájmech. Stále se však jedná o správu jmění dítěte, nikoliv jmění rodičů. Z titulu rodičovské odpovědnosti tak mohla plynout povinnost rodičů zastupovat dítě v daňovém řízení a platit dlužné daně a poplatky prostředky pocházejícími ze jmění dítěte [§ 31 odst. 1 písm. b) a c) zákona o rodině], nikoliv již vlastními prostředky rodičů (například daň z příjmů dítěte). V opačném případě by v rámci rodičovské odpovědnosti musel za nezletilého platit poplatky například i poručník podle § 81 zákona o rodině (s možností sporů o to, zda se ještě jedná o přiměřené užití ustanovení o právech a povinnostech rodičů a dětí). Nebyl-li by poručník povinen tuto povinnost vykonávat, nezletilý by nemusel mít vůbec nikoho, kdo by za něj poplatek měl platit (§ 78 zákona o rodině).
60. S ohledem na incidenční povahu řízení lze také odkázat na konkrétní případy řešené Nejvyšším správním soudem, v nichž vznikl spor o poplatkovou povinnost nezletilých. Ž. B. je jednostranně osiřelé nezaopatřené dítě - matka zemřela a otec podle stěžovatelky nikdy neplatil soudem uložené výživné. J. Ch. byl ve svých osmi letech umístěn do ústavní výchovy, neboť jeho rodiče mu dlouhodobě nebyli schopni zajistit dobré výchovné podmínky. B. A. byla do ústavní výchovy umístěna ve svých patnácti letech, neboť její matka byla shledána naprosto výchovně nezpůsobilou. Oba posledně uvedení poplatníci zůstali v ústavní výchově do nabytí zletilosti. Možnost nezletilých poplatníků vymáhat po zákonných zástupcích škodu se nejen z výše popsaných právních důvodů, ale také za dané skutkové situace jeví pouze jako teoretická (Spolkový ústavní soud ji dokonce označil jako "zpravidla bezcennou", srov. BVerfGE 72, 155, k právu na bezdluhové nabytí zletilosti). Řešení navržené vládou totiž žádá, aby za účelem náhrady škody (představované výší zákonem předvídaného poplatku a náklady na jeho případnou exekuci) nezletilí poplatníci žalovali vlastní zákonné zástupce, jsou-li naživu, což s sebou nese jen další časové a finanční náklady. To vše za situace, kdy čl. 32 odst. 1 Listiny zaručuje zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Zjevně tedy nejde o efektivní prostředek ochrany práv nezletilých.
61. Vládou zastávaná pozice je také iracionálně komplikovaná: obchází existující institut daňového ručení (§ 57a zákona o správě daní a poplatků, § 171 daňového řádu) a následky nesplnění povinnosti zákonným zástupcem přenáší na nezletilého, který se ochrany svých práv může domoci až následně v civilním řízení, nadto má-li proti komu. Takový přenos poplatkové povinnosti v platební rovině soukromoprávním předpisem přitom nemá zřetelnou zákonnou oporu. Vlivem interpretace zákona by se tak zde poplatníkem (byť jen v procesní rovině) stal někdo, koho daňový či jiný zákon za poplatníka s žádoucí mírou určitosti nepředpokládá [srov. bod 46 nálezusp. zn. Pl. ÚS 31/13(viz výše) a tam citovanou judikaturu]. Vládou navržené řešení proto neobstojí ani z hlediska požadavků na určitost a jasnost daňových zákonů podle čl. 11 odst. 5 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy či obecného požadavku na ukládání povinností na základě zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny.
62. Lze souhlasit s navrhovatelem v tom, že celá konstrukce placení poplatku za odpad podle § 10b zákona o místních poplatcích vychází z implicitního předpokladu, že za nezletilé poplatníky, kteří nemají dostatek prostředků, tuto jejich povinnost fakticky splní jejich zákonní zástupci. Tento předpoklad ostatně plyne i z vyjádření vlády, který důvody ke zvýšení nejvyšší možné sazby poplatku na 1 000 Kč od 1. 7. 2012 vidí mimo jiné ve stanovení nové procesní záruky - dlužnické solidarity poplatníka a jeho zákonného zástupce. Na rozdíl od navrhovatele a vlády se Ústavní soud ovšem k této úpravě vyjadřovat nemůže, neboť nebyla napadena a není ani zákonem, jehož má být ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy použito při řešení věci.
63. Je ovšem třeba zopakovat, že uvedený implicitní předpoklad se v rozhodném období neprojevil v účinné právní úpravě. Nemá-li žádnou oporu v zákoně, nelze jej při respektu k požadavku na určitost při ukládání daňových povinností konstruovat soudním výkladem natolik extenzivním, že se zcela oprostí od zákonného textu a systematiky právního přepisu. Úkolem soudů je uplatňovat, nikoliv přetvářet dílo zákonodárce. Faktické uhrazení či neuhrazení poplatku rodiči jako zákonnými zástupci nadto nic nemění na povinnostech nezletilých poplatníků podle daňových předpisů (§ 241 daňového řádu). Negativní následky nesplnění poplatkové povinnosti tedy nesou výlučně nezletilí poplatníci, a to především ti, kteří neměli dostatek vlastních zdrojů či za které poplatek nezaplatili rodiče jako součást plnění své zákonné vyživovací povinnosti.
64. Jak plyne z předložených spisů Nejvyššího správního soudu, jde zejména o případy, v nichž již dříve musela zasáhnout státní moc, aby předešla škodlivým následkům nefunkčních rodinných vztahů, nebo alespoň zmírnila jejich následky. Tato zjištění přitom nelze bagatelizovat tím, že navrhovatel vede řízení v pouhých třech věcech. Řízení o kasační stížnosti je mimořádným opravným prostředkem, nelze tedy předpokládat, že rozložení agendy Nejvyššího správního soudu věrně odráží strukturu otázek řešených správními orgány. Přístup k právní ochraně je nadto fakticky omezen u lidí v právu nevzdělaných, chudých či jinak znevýhodněných (nadneseně platí, že nejvíc nespravedlivé rozsudky jsou ty, které nemohly být nikdy vydány). V tomto ohledu tak obsah předložených spisů Nejvyššího správního soudu vypovídá spíše o pomyslné špičce ledovce než o zanedbatelnosti problému.
Rdousící účinek poplatku vůči nezletilým
65. Jelikož Ústavní soud dospěl k závěru, že za splnění poplatkové povinnosti nezletilého poplatníka odpovídá podle napadeného ustanovení pouze poplatník sám, nikoliv jeho rodiče, zabýval se dále tím, zda nejde o úpravu rdousící či diskriminační.
66. Vymezení rdousící daně dříve Ústavní soud provedl zejména ve vztahu k majetku jednotlivce (např. výše citované nálezysp. zn. Pl. ÚS 3/02,sp. zn. Pl. ÚS 7/03,sp. zn. Pl. ÚS 29/08): nesmí dojít ke zničení či zmaření majetkové základny poplatníka. Obdobný závěr lze učinit i pro daně zatěžující příjem (důchod) poplatníka či poplatky zatěžující jeho činnost (srov. výše body 35, 39 a 40). Pokud daň (poplatek) zatěžuje právem dovolené jednání takovým způsobem, že je pro průměrného poplatníka prakticky nemožné v něm pokračovat, neboť pozbude svého základního opodstatnění, jde o daň (poplatek) tuto aktivitu rdousící. Totéž platí pro případy, kdy je veřejnoprávní povinnost k peněžnímu plnění uložena zcela bez ohledu na jeho způsobilost poplatníka jí dostát z hlediska jeho příjmů, majetku či schopností.
67. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů nezohledňuje ani majetek, ani příjem, ani to, zda poplatník využívá služeb, ke kterým je poplatek vázán. Ukládá povinnost nezletilým poplatníkům, kteří zpravidla nemají ani prostředky k jejímu splnění, ani dostatečnou svéprávnost k samostatnému dobrovolnému plnění. Nesplnění této povinnosti bezvýjimečně - prominutí není možné - spojuje s negativními následky, které se v krajní rovině projeví daňovou exekucí kumulovaného dluhu na prahu dospělého života [k tomu došlo ve věci Ž. B., která byla nezaopatřeným dítětem, a exekvován jí byl příjem z přivýdělku při studiu]. Vláda sice uvedla, že výše poplatkového dluhu mohla dosáhnout nanejvýš 9 000 Kč, což podle jejího mínění nemůže být pro dospělého likvidační. Pomíjí ovšem možnost trojnásobného sankčního zvýšení podle § 11 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (jde opět o rozhodnutí založené na správním uvážení). Při absenci jakýchkoliv zdrojů, z nichž by mohl být poplatkový dluh uhrazen, ovšem není ani nedoplatek 9 000 Kč (natožpak 27 000 Kč) zanedbatelným břemenem, tím spíše pokud k němu přistoupí i povinnost hradit exekuční náklady.
68. V této souvislosti je třeba připomenout, že autorita veřejné moci závisí především na jejím rozumném uplatňování. Veřejná moc má právo vyžadovat akceptaci jejího uplatňování, protože její rozkazy jsou splnitelné a nejsou zjevně nerozumné - je tedy třeba od každého žádat jen to, co může dát. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že uložení daňové či poplatkové povinnosti nezletilým poplatníkům, kteří ji fakticky nemohou splnit (a v právní rovině to od nich nelze spravedlivě očekávat), má vůči těmto poplatníkům rdousivý účinek. Tento účinek se nepochybně projeví jen u části nezletilých poplatníků. Rozpor s ústavním pořádkem je však dán i tehdy, jestliže se rdousivý účinek projeví jen u části poplatníků [bod 42 nálezusp. zn. Pl. ÚS 31/13ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. Samotná skutečnost, že k vymáhání poplatkového dluhu dochází typicky až po dosažení zletilosti, na věci nic nemění - jen tím dochází k odsunutí účinku ústavně nevyhovující právní úpravy do budoucnosti, kde se střetává s ochranou autonomní sféry jednotlivce při utváření podmínek dospělého života.
Nerovný dopad na některé nezletilé poplatníky
69. Bez významu je tak tvrzení vlády, že dotčená právní úprava vychází z rovného přístupu ke všem nezletilým. To Nejvyšší správní soud nijak nezpochybnil - dovolával se nepříznivých faktických dopadů formálně rovné právní úpravy. Dochází-li k odlišnému zacházení na základě zdánlivě neutrálního kritéria, které však ve svém důsledku specificky znevýhodňuje skupinu osob vymezenou právě některým z uvedených důvodů uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny oproti ostatním, jde o nepřímou diskriminaci [nálezsp. zn. I. ÚS 2482/13ze dne 26. 5. 2014 (N 105/73 SbNU 683), bod 36; nálezsp. zn. III. ÚS 1136/13ze dne 12. 8. 2015 (N 143/78 SbNU 209), bod 40; či nálezsp. zn. II. ÚS 1609/08ze dne 30. 4. 2009 ve znění opravného usnesenísp. zn. II. ÚS 1609/08ze dne 9. 7. 2009 (N 105/53 SbNU 313)].
70. V takovém případě tíží důkazní břemeno zpočátku navrhovatele, který musí prokázat, že 1. na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu (definovanou podle etnických, rasových, pohlavních či jiných "podezřelých" kritérií uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny) a že 2. jeho případ je možné zařadit do chráněné skupiny. Prokázáním těchto dvou podmínek je dán předpoklad nepřímé diskriminace s ohledem na všechny příslušníky dané chráněné skupiny. Tím se břemeno tvrzení a důkazní přesouvá na protistranu, která musí buď 3. popřít kterékoliv ze dvou výše uvedených tvrzení (kupř. tím, že není dán výrazný dopad na chráněnou skupinu, anebo že jeho pravým důvodem je něco jiného než diskriminační důvod, anebo že žalobce sám do dané skupiny nepatří apod.), anebo 4. prokázat, že pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, tedy že se jednalo o opatření sledující legitimní cíl, jež bylo k jeho dosažení vhodné, nezbytné a přiměřené (bod 36 nálezusp. zn. I. ÚS 2482/13, body 42-46 nálezusp. zn. III. ÚS 1136/13).
71. Vláda proti návrhu argumentovala především tím, že není důvod odlišovat poplatníky podle kritéria funkčnosti rodiny či sociálního zázemí rodiny (takové kritérium považuje za protiústavní), popřela tedy samotnou existenci chráněné skupiny. Dále uvedla, že na žádného z poplatníků nemůže mít napadená úprava výrazný dopad (z důvodu záruk plynoucích z rodičovské odpovědnosti a záruk v řízení při placení daní). Důvody legitimující případné znevýhodnění části poplatníků neuvedla.
72. V projednávané věci je rozhodující neutrální kritérium trvalého pobytu podle § 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu však plyne, že právní úprava tíží především ty nezletilé poplatníky, kteří jsou bez vlastního majetku či pochází ze sociálně znevýhodněného prostředí. To dokumentují případy posuzované Nejvyšším správním soudem, jejichž vyřešení je závislé na rozhodnutí Ústavního soudu v nynější věci.
73. Prvnímu argumentu vlády Ústavní soud nepřisvědčil. Tak zvaným "podezřelým kritériem" ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny je v předložené věci ústavně výslovně předvídané kritérium sociálního původu. Sociální původ v této souvislosti nelze vykládat optikou počátku 20. století, tedy jako otázku rozlišování mezi urozenými a neurozenými jednotlivci, která byla vyřešena přijetím zákona č. 61/1918 Sb., jímž se zrušují šlechtictví, řády a tituly, [srov. rozlišování mezi sociálním původem a rodem v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte či čl. 2, 24 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.)]. Chráněnou skupinou je tak třeba rozumět ty poplatníky poplatku za provoz systému shromažďování odpadů, kteří s ohledem na svůj věk a majetkové možnosti nejsou schopni sami poplatek uhradit (nelze to od nich spravedlivě očekávat) a nemají ani jiný způsob, jak této veřejnoprávní platební povinnosti dostát. Tak tomu je zejména v případech nedostatku či nemožnosti úhrady poplatku některým ze zákonných zástupců namísto poplatníka v rámci interní rodinné solidarity. Zjednodušeně tedy lze tuto skupinu označit jako děti ze sociálně nefunkčních rodin.
74. Povinnost ochrany této skupiny plyne z výše vyjádřené záruky osobní autonomie, která se v případě nezletilých projevuje jako požadavek bezdluhového nabytí zletilosti, a dále též ze závazků přijatých na zákonné úrovni: posilovat sociální začleňování (§ 2 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách), včetně začleňování rodin, chránit právo dítěte na příznivý vývoj a řádnou výchovu a působit k obnovení narušených funkcí rodiny [§ 1 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí]. Podle preambule Ústavy má být Česká republika vlastí rovnoprávných, svobodných občanů. Je třeba vycházet z toho, že příslušníci zranitelných či znevýhodněných skupin mohou svou odpovědnost vůči druhým a vůči celku plnit jen tehdy, pokud budou svobodnými nejen formálně k účasti na politickém a sociálním životě, ale také materiálně, tj. svobodnými od tíživé nouze, která jim takovou účast fakticky znemožní. Za tím účelem ostatně ústavní pořádek zaručuje ochranu sociálních práv, byť v části s výhradou zákona zohledňující fiskální možnosti státu (čl. 41 odst. 1 Listiny).
75. Nelze souhlasit s tím, že napadená právní úprava nemůže mít na uvedenou skupinu nezletilých poplatníků (či její část) výrazný dopad pro existenci jednotlivých záruk. Tyto záruky totiž nelze považovat za efektivní. Mezi významné prvky potenciálně diskriminačního dopadu patří konkrétní způsob, jakým k aplikaci sporné právní úpravy fakticky dochází, včetně všech souvisejících záruk, jež mají zamezit aplikaci neutrálního kritéria s nepřípustným dopadem. Povahu těchto záruk mají typicky podmínky, za nichž může k aplikaci tohoto kritéria dojít, dále prostředky, jež má dotčený jednotlivec k dispozici k ochraně svého práva, nebo kontrolní mechanismy ze strany jiných subjektů (bod 44 výše citovaného nálezusp. zn. III. ÚS 1136/13).