Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ze dne 8. srpna 2017sp. zn. Pl. ÚS 9/15ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na prohlášení neústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 185/2001 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 338/2017 Sb.).
Ustanovení § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. června 2012, bylo v rozsahu, v němž ukládalo povinnosti nezletilým poplatníkům, v rozporu s čl. 32 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4, čl. 3 odst. 1 a s čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Nejvyšší správní soud (dále též jen "navrhovatel" či "NSS") navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, prohlášení neústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 185/2001 Sb., tedy ve znění účinném do 30. 6. 2012, (dále též jen "zákon o místních poplatcích").
2. Navrhovatel uvedl, že stěžovatelce v řízení o kasační stížnosti Ž. B., o jejíž kasační stížnosti vede řízení pod sp. zn. 9 As 211/2014, byly jako jedenáctileté vyměřeny místní poplatky za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále též jen "poplatky za provoz systému shromažďování odpadů") za roky 2002 a 2003. Platební výměry byly doručovány matce stěžovatelky na adresu Č. T. Na uvedené adrese nebyla adresátka známa, vrácené zásilky tak správce daně doručil veřejnou vyhláškou. V lednu 2007 (na adresu Č. T.) a říjnu 2008 (na adresu H.) byly matce stěžovatelky doručeny výzvy k zaplacení nedoplatků v náhradní lhůtě. V říjnu 2008 byl matce stěžovatelky doručen též platební výměr k vyměření poplatku za provoz systému shromažďování odpadů za rok 2006. V červnu 2009 byla matce stěžovatelky doručena výzva k zaplacení nedoplatků na základě tří uvedených platebních výměrů. Matka stěžovatelky však na tyto výzvy nereagovala. Dne 16. 11. 2011 (tj. po nabytí zletilosti stěžovatelky) byl vydán exekuční příkaz k provedení srážek ze mzdy stěžovatelky k vymožení poplatku za provoz systému shromažďování odpadů za uvedené roky 2002, 2003 a 2006. Stěžovatelka tento exekuční příkaz neúspěšně napadla odvoláním. Rozhodnutí o odvolání následně neúspěšně napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě. O kasační stížnosti proti jeho rozsudku nyní navrhovatel vede řízení.
3. Nejvyšší správní soud při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích ve znění do 30. června 2012 v části, v níž ukládá poplatkovou povinnost i nezletilým dětem, které mají v obci trvalý pobyt, a nepřenáší tuto poplatkovou povinnost alespoň v platební rovině na zákonné zástupce nezletilce, nelze ve věci stěžovatelky vyložit způsobem souladným s ústavním pořádkem. Podle jeho názoru je tato úprava v rozporu s právem na ochranu majetku, na zvláštní ochranu dětí a mladistvých, právem na spravedlivý proces a také v rozporu s povinností státu respektovat nejlepší zájem dítěte. Vedly jej k tomu tyto úvahy:
4. Zákon o místních poplatcích v rozhodném znění stanovil jako rozhodující hledisko pro určení poplatníka trvalý pobyt v obci. Nijak nezohledňoval věk poplatníka ani jeho finanční soběstačnost. Vznik a zánik poplatkové povinnosti za provoz systému shromažďování odpadů je v obecné rovině plně v pravomoci obce. Obec však nemůže ovlivnit zákonem jasně vymezený okruh poplatníků, jimiž byly i nezletilé děti. Obce mají široký prostor pro vymezení úlev a osvobození od místních poplatků v obecně závazné vyhlášce, jíž poplatky zavádí. Do 31. 12. 2010 také měly možnost poplatek či jeho příslušenství na žádost prominout z důvodu tvrdosti. Žádná z těchto možností na věc stěžovatelky nedopadá. Podle předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu je třeba hodnotit, zda byly platební výměry řádně doručeny - k tomu nedojde také v případech, kdy je nezletilý ve střetu zájmů se svým zákonným zástupcem, který platební výměry převzal (ve věci sp. zn. 1 As 116/2014 byla nezletilé nařízena ústavní výchova, neboť její matka nebyla výchovně způsobilá). Ve věci sp. zn. 9 As 211/2014 však soud nefunkčnost rodinných vztahů stěžovatelky neshledal. Vady doručení není možné shledat ani v tom, že stěžovatelka nebyla zapojena do řízení. Nezletilí by měli být zapojeni do řízení podle svého věku, rozumové a citové vyspělosti. Stěžovatelce však bylo v době doručení platebních výměrů za roky 2002 a 2003 jedenáct let, nemohla tedy být dostatečně vyspělá, aby se mohla účinně účastnit vyměřovacího řízení před správcem daně. V případě platebního výměru za rok 2006 bylo stěžovatelce sice již patnáct let, doručení její zákonné zástupkyni ovšem bylo bezvadné. Náprava případných vad v doručování (které nejsou ve věci stěžovatelky dány), by navíc nemohla vést k nápravě všech nedostatků napadené právní úpravy.
5. Ukládání daní a poplatků je v obecné rovině ústavně přípustným zásahem do vlastnického práva. Jejich výběr však nemůže vést k popření tohoto práva, zejména pak zákonodárce nemůže uložit takovou daňovou povinnost, pokud lze předpokládat, že ji daňoví poplatníci nebudou vůbec schopni plnit (aniž by to bylo způsobeno subjektivními okolnostmi na jejich straně). Nezletilé stěžovatelce byla uložena poplatková povinnost bez ohledu na její majetkovou situaci. Je přitom zřejmé, že nezletilí obvykle nebudou mít žádný majetek, z něhož by byli schopni svou daňovou povinnost plnit. Zároveň nebudou mít příležitost takový majetek získat prací. Tak je tomu i v případě stěžovatelky, které bylo v rozhodné době devět, deset a třináct let. Za situace, kdy velká skupina nezletilých poplatníků žádný majetek nemá a ani mít nemůže, dochází uložením poplatkové povinnosti nejen ke zmaření samotné podstaty majetku, ale dokonce jeho negaci - do dospělosti tito poplatníci vstupují obtíženi veřejnoprávními dluhy. Daně a poplatky by nezletilým měly být ukládány pouze v případě, že postihnou jejich majetek či příjmy. Jen v takových případech splnění platební povinnosti závisí na možnostech nezletilého, ne na případném plnění vyživovací povinnosti rodičů či dalších osob. Uložení daňové povinnosti nemajetným nezletilým lze považovat za popření podstaty a smyslu práv zaručených čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Jde tudíž o extrémně nepřiměřenou úpravu zakázanou čl. 4 odst. 4 Listiny.
6. Povinností České republiky je zajistit dětem takovou ochranu a péči, která je nezbytná pro jejich blaho. Vytvoření dluhu nezletilého, který bude muset splatit z jakýchkoliv prvních příjmů, této povinnosti neodpovídá. Nelze sice zcela vyloučit, aby nezletilým vznikly dluhy. Ochrana nejlepšího zájmu dítěte však vyžaduje, aby existovaly odpovídající hmotněprávní i procesněprávní pojistky, a to případně i proti zákonnému zástupci nezletilého nebo pro případ jeho nedbalosti. Děti nemohou ovlivnit, zda se v důsledku ohlášeného místa trvalého pobytu dostanou do právního vztahu s obcí, který je založen zákonem o místních poplatcích. Zásadně nemohou ovlivnit řádné zaplacení poplatku, příslušný platební výměr se do jejich dispozice vůbec nemusí dostat. Právní úprava do 30. 6. 2012 mlčky počítala s tím, že za dítě jeho poplatkovou povinnost splní rodiče či jiní zákonní zástupci. To lze předpokládat ve funkčních rodinách. Formálně neutrální právní úprava tím však tíživěji dopadá na nezletilce, jejichž rodiče v rámci rodičovské zodpovědnosti poplatkovou povinnost neplní. Může tak docházet k nerovnému zacházení na základě sociálního původu.
7. Úprava poplatkové povinnosti tedy činí z dítěte poplatníka, který obvykle není výdělečně činný a nemá možnost svou poplatkovou povinnost ovlivnit, ale zároveň za její splnění sám (výlučně) nese odpovědnost, byť ji často nemůže splnit. Tato povinnost po něm může být vymáhána, přičemž o existenci dluhu se často dozví při jeho vymáhání po dosažení zletilosti. Nezletilý je tak ve výrazně horším postavení než ostatní poplatníci, neboť je postaven před hotovou věc a dlužné poplatky musí uhradit (v exekučním řízení nelze přezkoumávat vady vyměřovacího řízení). Byť je nejvyšší sazba poplatků poměrně malá, kumulace poplatkových období, náklady vymáhání a možnost až trojnásobného zvýšení včas neodvedených poplatků vedou k tomu, že při dosažení zletilosti mohou dluhy bez jakéhokoliv zavinění poplatníka dosáhnout až několika tisíc korun. Takový kumulativní efekt má vůči poplatníkům rdousivý účinek. Na to poukazoval i veřejný ochránce práv v souhrnné zprávě o své činnosti za rok 2008. Tyto závěry plně dopadají na věc stěžovatelky, neboť v době vydání exekučního příkazu si sama příležitostnou prací zajišťovala část nákladů na živobytí (matka byla bez příjmů). V současné době stěžovatelka studuje na vysoké škole a pobírá sirotčí důchod.
8. Závěrem Nejvyšší správní soud uvedl, že vady napadené právní úpravy nelze odstranit ani případným vymáháním náhrady mezi dítětem a jeho rodiči, kteří zanedbali svou rodičovskou odpovědnost. To s sebou jednak nese další náklady, jednak nepřipadá vždy do úvahy (smrt rodiče jako v případě stěžovatelky, jeho nemajetnost, neznámý pobyt apod.). Zejména v rodinách nemajetných či z nějakého důvodu nefunkčních se tak budou projevovat naprosto nepřiměřené dopady napadené právní úpravy. Nejde přitom o ojedinělý případ, neboť navrhovatel vede další řízení o kasačních stížnostech v obdobných věcech (řízení jsou přerušena do rozhodnutí Ústavního soudu). Lze tedy konstatovat, že není zajištěna zvláštní ochrana dětí a mladistvých.
II. Průběh řízení před Ústavním soudem
9. Poslanecká sněmovna Parlamentu ve svém vyjádření uvedla, že poplatky za provoz systému shromažďování odpadů byly do zákona o místních poplatcích vloženy zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů. Ten byl projednán jako vládní návrh zákona (tisk č. 705) a byl schválen ve znění pozměňovacích návrhů. Po vrácení návrhu zákona Senátem byl vrácený návrh zákona schválen dne 15. 5. 2001, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl též řádně vyhlášen.
10. Senát Parlamentu uvedl, že návrh zákona projednal a po rozpravě, jež se soustředila zejména na vlastní obsah návrhu zákona o odpadech a o změně některých dalších zákonů, jej ve znění pozměňovacích návrhů vrátil Poslanecké sněmovně. Ta jej přijala ve znění schváleném Senátem. Zákon byl řádně podepsán. S účinností od 1. 7. 2012 bylo napadené ustanovení změněno tak, že ve spojení s § 12 zavádí solidární odpovědnost nezletilého poplatníka a jeho zákonných zástupců. Případnou tvrdostí právní úpravy se Senát zabýval ve svém 9. funkčním období (tisk č. 303). Senátní návrh zákona byl předložen Poslanecké sněmovně (tisk č. 287), dne 23. 12. 2014 jej však Senát vzal zpět. Podle tohoto návrhu mimo jiné měly být od poplatku osvobozeny osoby, které jsou umístěny v zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy anebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Dále nemělo být možné vyměřit poplatníkovi poplatek vzniklý v době jeho nezletilosti, a to ani po dosažení zletilosti. Zároveň mělo být možné z úřední povinnosti poplatek prominout. Spornou otázkou se tedy Senát zabýval, přičemž pochybnosti o ústavnosti nevyvstaly. S ohledem na schválení sněmovního tisku č. 219 dne 29. 4. 2015, který tuto problematiku také řeší, je Senát připraven se jí dále zabývat.
11. Vláda uvedla, že věc je třeba hodnotit ve třech rovinách: právní úpravy účinné do 30. 6. 2012, úpravy účinné od 1. 7. 2012 a úpravy připravované (sněmovní tisk č. 219, senátní tisk č. 78). Právní úprava účinná do 30. 6. 2012 určovala poplatníky podle trvalého pobytu bez ohledu na jejich věk či majetkové poměry. Pozdější úprava však umožňuje vyměřit poplatek nezletilému poplatníkovi či jeho zákonnému zástupci, neboť jsou solidárními dlužníky. Připravovaná úprava předpokládá automatický přechod poplatkové povinnosti na zákonného zástupce, případně opatrovníka.
12. Napadená úprava nemá rdousivý účinek, neboť zátěž poplatníků není dostatečně intenzivní. Sazba poplatku v rozhodném období činila nejvýše 500 Kč za osobu a rok. Do nabytí zletilosti tedy může dluh nabýt nejvýše 9 000 Kč, což je částka, kterou je dospělý člověk schopný splatit v zásadě během několika měsíců. Nadměrnou zátěž nezpůsobuje ani možné trojnásobné sankční zvýšení poplatku v případě jeho pozdního zaplacení. Pozdější zvýšení horní hranice poplatku na 1 000 Kč bylo spojeno se zavedením solidarity mezi nezletilým poplatníkem a jeho zákonnými zástupci, což vylučuje možný záporný vliv na poplatníka. Poplatky navíc nejsou vymáhány do té doby, než poplatník získá nějaký majetek či příjem.
13. Daňové předpisy také nabízí dostatek institutů, které nepříznivý vliv nezaplacení poplatku omezují. Jde zejména o instituty posečkání úhrady daně či rozložení její úhrady na splátky. Posečkání je přitom možné na žádost i z úřední povinnosti, pokud by neprodlená úhrada znamenala pro daňový subjekt vážnou újmu, byla ohrožena jeho výživa či výživa osob na něj odkázaných. Tyto instituty brání tomu, aby měl poplatek za provoz systému shromažďování odpadů konfiskační dopad. Stejně tak je možné snížit částku exekvovanou srážkami ze mzdy. Případné náklady s exekucí je možné snížit tím, že obce budou dlužné poplatky exekvovat samy, nikoliv pomocí soudních exekutorů. Ochrana nezletilých je dostatečně zajištěna prostřednictvím rodičovské odpovědnosti. V případě jejího neplnění má dítě možnost se domáhat náhrady škody. Existují tedy dostatečné procesní i hmotněprávní pojistky jak ochrany dítěte, tak i spravedlivého procesu.
14. Pro věc není vůbec rozhodující, že si dítě nevolí místo trvalého pobytu. Z hlediska daní je totiž taková možnost bezvýznamná - daň je nedobrovolným plněním. Dospělí si místo trvalého pobytu také nevolí podle výše poplatkové povinnosti, neboť zohledňují důležitější hlediska. Napadená právní úprava je neutrální, rovným způsobem zatěžuje všechny nezletilé poplatníky. Diskriminačním by naopak bylo rozlišování poplatníků podle toho, zda pochází z funkčních rodin. Případné nepříznivé dopady tedy plynou z konkrétního přístupu správce daně, který nezohledňuje konkrétní poměry jednotlivých poplatníků. Neplynou z právní úpravy samotné, ta tak není protiústavní. Připravovaná úprava navíc na tuto nevhodnou praxi správců daně reaguje tím, že zavádí automatický přechod poplatkové povinnosti nezletilého poplatníka na jeho zákonné zástupce či opatrovníka. Vláda tak napadenou úpravu nepovažovala za protiústavní a navrhla zamítnutí návrhu.
15. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
III. Obsah předložených spisů
16. Ústavní soud z předloženého spisu navrhovatele sp. zn. 9 As 211/2014 a k němu připojené spisové dokumentace ověřil, že okolnosti této věci odpovídají jejich popisu uvedenému v návrhu. Zároveň Ústavní soud připojil i spisy sp. zn. 2 As 149/2014 a 7 Afs 18/2015, které Nejvyšší správní soud vede ve věcech skutkově a právně obdobných věci Ž. B., které byly přerušeny do rozhodnutí Ústavního soudu.
17. Ze spisu sp. zn. 2 As 149/2014 soud zjistil, že stěžovatelce v řízení o kasační stížnosti B. A. byly platebními výměry Magistrátu města Brna postupně vyměřeny poplatky za provoz systému shromažďování odpadů za roky 2004 až 2010 (první platební výměry byly stěžovatelce doručeny jako desetileté, poslední jako šestnáctileté). K odvolání stěžovatelky Magistrát města Brna tyto platební výměry potvrdil (s výjimkou platebních výměrů za roky 2007 a 2008, které jí nebyly řádně doručeny, a došlo tak k prekluzi poplatkové povinnosti). V rozhodné době byla hlášena k trvalému pobytu na území města Brna (s výjimkou března až září 2007). Žalobou ke Krajskému soudu v Brně stěžovatelka napadla pouze rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru za rok 2010. Tento platební výměr jí byl původně doručován na adresu trvalého pobytu, v té době však pobývala v soudem nařízené ústavní výchově v Dětském domově v Boskovicích. Platební výměr jí byl řádně doručen až v roce 2012 prostřednictvím její zástupkyně (advokátky). Krajský soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Krajský soud v zásadě uvedl obdobnou argumentaci jako navrhovatel v projednávané věci, i podle jeho mínění není možné nezletilým ukládat poplatkovou povinnost. Soud však neshledal důvod, proč věc předložit Ústavnímu soudu. Dospěl totiž k závěru, že zákon o místních poplatcích sice na první pohled vymezuje jako poplatníka i nezletilé osoby, jde však o poplatkovou povinnost, kterou za ně nutně musí plnit rodiče či jiní zákonní zástupci. Příslušná ustanovení je tudíž třeba vyložit nikoliv podle jejich doslovného znění, ale s přihlédnutím ke všem souvislostem: neurčují osoby povinné poplatek hradit, ale osoby, za něž má být poplatek uhrazen. Proti tomuto rozhodnutí podal Magistrát města Brna kasační stížnost.
18. Ze spisu sp. zn. 7 Afs 18/2015 soud zjistil, že stěžovateli v řízení o kasační stížnosti J. CH. byly platebními výměry Magistrátu města Brna vyměřeny poplatky za provoz systému shromažďování odpadů za roky 2002 až 2012 (poplatky za roky 2004 až 2009 mu byly prominuty). Stěžovatel se odvolal proti platebnímu výměru za rok 2012 (doručenému prostřednictvím advokátky v roce 2013), odvolací orgán jej však potvrdil. V rozhodné době byl stěžovatel hlášen k trvalému pobytu na území města Brna, fakticky však pobýval v Dětském domově v Boskovicích v rámci ústavní výchovy nařízené soudem v roce 2002. Rozhodnutí o odvolání stěžovatel napadl žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který ji zamítl. Soud se neztotožnil se svými dřívějšími závěry vyslovenými ve výše popsané věci B. A., neboť byl v mezidobí vydán rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 116/2014-29 ze dne 12. 11. 2014, podle něhož § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích vymezuje přímo osoby poplatníků, nikoliv osoby, za něž má být poplatek uhrazen. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost.
IV. Procesní předpoklady projednání návrhu
19. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že soud předloží věc Ústavnímu soudu, pokud dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
20. V daném případě se jedná o případ tzv. konkrétní (incidenční), a nikoliv abstraktní kontroly norem. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [usnesenísp. zn. Pl. ÚS 39/2000ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [bod 26 nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/06ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.)].
21. Je přitom na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale zároveň aby poukázal a prokázal, že užití napadeného ustanovení je nevyhnutelné a jen jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku [bod 19 nálezusp. zn. Pl. ÚS 49/10ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Posouzení nevyhnutelnosti aplikace napadeného ustanovení však z povahy věci náleží především obecnému soudu, jenž vede výchozí řízení. Jde totiž obvykle o otázky podústavního práva, k jejichž hodnocení se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti, setrvale staví zdrženlivě [nálezsp. zn. Pl. ÚS 85/06ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Závěr o tom, že užití napadeného ustanovení není pro předkládající soud nezbytné, tak může Ústavní soud učinit především tehdy, pokud by závěr navrhovatele byl zjevně neudržitelný [bod 20 nálezusp. zn. Pl. ÚS 22/16ze dne 27. 6. 2017 (N 111/85 SbNU 817; 268/2017 Sb.)].
22. Ústavní soud také dříve dospěl k závěru, že podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je možné věcně projednat návrh soudu na prohlášení protiústavnosti již zrušeného zákona (či jeho ustanovení), pokud je stále aplikovatelný na projednávanou věc a upravuje především vztah mezi jednotlivcem a veřejnou mocí [nálezysp. zn. Pl. ÚS 38/06ze dne 6. 2. 2007 ve znění opravného usnesenísp. zn. Pl. ÚS 38/06ze dne 3. 4. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 12/07ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 10/08ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 12/14ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.)].
23. V projednávané věci byl § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. června 2012, užit k určení Ž. B. jako poplatníka poplatku za provoz systému shromažďování odpadů. Podle podrobně odůvodněného přesvědčení navrhovatele však stěžovatelka poplatníkem tohoto poplatku být nemůže. Prohlášení neústavnosti napadeného ustanovení by podle § 71 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vedlo k nevykonatelnosti platebních výměrů vydaných ve věci stěžovatelky. Byla-li by věc ještě ve fázi daňového řízení, bylo by za takové situace třeba zastavit exekuci na mzdu stěžovatelky z úřední povinnosti podle § 181 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb. Věc je ovšem ve fázi soudního řízení správního. Navrhovatel má tedy možnost zrušit exekuční výměr podle § 110 odst. 2 písm. a) soudního řádu správního.
24. Tento postup přitom nelze odmítnout jako zjevně neudržitelný jen proto, že námitky vůči vadám nalézacího řízení (resp. rozhodnutí jako jeho výsledku) zásadně nelze přenášet do řízení exekučního. Jednak je tato zásada navrhovateli nepochybně známa, neboť ji pro oblast daňové exekuce sám judikoval (rozsudkem č. j. 9 Afs 28/2009-124 ze dne 19. 9. 2009, publ. pod č. 1966/2010 Sb. NSS), jednak z této zásady existují obecně přijímané výjimky, podle nichž je v exekučním řízení možné hodnotit i zásadní vady exekučního titulu. Ty jsou předvídány například v § 268 odst. 1 písm. h) občanského soudního řádu (Výkon rozhodnutí bude zastaven, jestliže výkon rozhodnutí je nepřípustný, protože je tu jiný důvod, pro který rozhodnutí nelze vykonat.). Jiným důvodem podle civilních soudů jsou takové okolnosti, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami (byť mohou mít podklad v právu hmotném). Tento závěr opakovaně konstatoval i Ústavní soud s tím, že uvedený důvod slouží k odstranění zjevné nespravedlnosti také tehdy, kdy by výkon rozhodnutí byl v rozporu s principy právního státu. [srov. nálezysp. zn. II. ÚS 2230/16ze dne 1. 11. 2016 (N 206/83 SbNU 281) čisp. zn. IV. ÚS 3216/14ze dne 17. 12. 2015 (N 218/79 SbNU 503) a tam citovanou civilní judikaturu]. Úprava daňové exekuce se v tomto od úpravy občanského soudního řádu příliš neliší: podle § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu správce daně na návrh příjemce exekučního příkazu nebo z moci úřední daňovou exekuci zcela nebo zčásti zastaví, pokud je tu jiný důvod, pro který nelze v daňové exekuci pokračovat. Závěry k "jiným důvodům" podle civilní procesní úpravy tak lze, s přihlédnutím k případným zvláštnostem, považovat za přenositelné k "jiným důvodům" podle daňového řádu.
25. Nelze opomenout ani závěry setrvalé judikatury Ústavního soudu k exekuci rozhodčích nálezů. I přes existenci zásady "nepropustnosti" námitek z nalézacího řízení do řízení exekučního [nálezsp. zn. I. ÚS 466/97ze dne 13. 8. 1998 (N 88/11 SbNU 279)] je možné v exekučním řízení hodnotit platnost rozhodčí smlouvy jako podmínky pro vydání exekvovaného rozhodčího nálezu, neboť to zákon nevylučuje [srov. nálezysp. zn. III. ÚS 562/12ze dne 24. 10. 2013 (N 179/71 SbNU 153),sp. zn. I. ÚS 174/13ze dne 7. 5. 2013 (N 80/69 SbNU 335) čisp. zn. III. ÚS 1624/12ze dne 27. 9. 2012 (N 164/66 SbNU 433) a v nich citovanou judikaturu]. Nejvyšším správním soudem navrhovaný postup se od této judikatury liší pouze v tom, že ústavnost napadeného ustanovení jako podmínku pro vydání exekučního titulu sám hodnotit nemůže (na rozdíl od civilního soudu, který platnost smlouvy hodnotit může). Tak jako stěžovatelka mohla napadnout přímo exekuční titul (odvoláním a případně žalobou proti platebnímu výměru), může jej napadnout i povinný z rozhodčího nálezu (návrhem na zrušení rozhodčího nálezu soudem). Přes tuto možnost obrany Ústavní soud dospěl k závěru o přípustnosti námitek vůči rozhodčímu nálezu i ve fázi exekučního řízení. Stejně by tomu mělo být i nyní.
26. Z uvedeného tedy plyne, že i v řízení exekučním je za určitých podmínek možné uplatnit námitky vůči nalézacímu řízení a jeho výsledku. Protiústavnost exekučního titulu může za těchto podmínek hodnotit i exekuční soud a vyvodit z toho patřičné důsledky. Úprava daňové exekuce se liší toliko v tom, že daňový řád upravuje postup správce daně, nikoliv "exekučního správního soudu". Správce daně ovšem své pochybnosti o protiústavnosti úpravy užité k vydání exekučního titulu nemá jak uplatnit (čl. 95 odst. 2 Ústavy míří toliko na soudy, ne správní orgány). Soudní řízení správní jako řízení přezkumné není exekučním řízením v přísném smyslu tohoto výrazu, jsou to však teprve správní soudy, které mohou vyvodit procesní důsledek ze svého závěru o protiústavnosti právní úpravy. V této souvislosti Ústavní soud obecně uznává, že existuje koncepční a institucionální předěl mezi řízením před správními orgány a správními soudy [např. nálezsp. zn. I. ÚS 3006/15ze dne 21. 9. 2016 (N 181/82 SbNU 757)]. Nepovažuje jej nicméně za předěl nepřekonatelný a nad rámec žalobních bodů a přes koncentraci řízení vyžaduje od správních soudů hodnocení některých otázek ex officio, byť je podle zákona mají z úřední povinnosti hodnotit toliko správní orgány [např. nálezysp. zn. I. ÚS 2486/13ze dne 1. 10. 2014 (N 184/75 SbNU 39),sp. zn. II. ÚS 2732/15ze dne 12. 1. 2016 (N 6/80 SbNU 65)]. V nedávné době ostatně i samotný Nejvyšší správní soud dospěl k závěru (nad rámec konkrétní úpravy ústavně zaručených práv a z ní plynoucích požadavků judikatury Ústavního soudu), že s ohledem na čl. 4 Ústavy není teze "správní soudnictví není pokračováním správního řízení" vždy udržitelná (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 5 As 104/2013-46 ze dne 16. 11. 2016, publ. pod č. 3528/2017 Sb. NSS).
27. Navrhovatel tedy považuje za možné, aby při přezkumu rozhodnutí v rámci daňové exekuce byla přezkoumávána i ústavnost původní právní úpravy, podle níž byl exekuční titul vydán (nalézací a exekuční řízení jsou ostatně podle § 134 daňového řádu dílčí řízení daňového řízení). Zda tak učiní prostřednictvím výkladu § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu, nebo obdobně jako Ústavní soud u exekucí rozhodčích nálezů, je přitom otázkou podústavního práva, kterou Ústavní soud zásadně přezkoumávat nemůže (role vrcholného soudního orgánu zde náleží Nejvyššímu správnímu soudu podle čl. 92 Ústavy ve spojení s § 12 odst. 1 soudního řádu správního). Zásadní je, že tento postup navrhovatele nelze vyloučit. Případné prohlášení neústavnosti napadeného ustanovení by vedlo k nevykonatelnosti platebních výměrů, k vyhovění kasační stížnosti a zrušení exekučních příkazů. Napadené ustanovení tedy bude při řešení věci použito a brání výsledku, který navrhovatel považuje za souladný s ústavním pořádkem. Aktivní procesní legitimace Nejvyššího správního soudu je tedy dána.
28. Protože byly splněny i další podmínky řízení, přistoupil Ústavní soud k věcnému projednání návrhu. Podle § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, upustil od ústního jednání, neboť nebylo lze od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.
V. Vlastní posouzení
29. Právní úprava České republiky skýtá obcím celkem tři různé možnosti financování hospodaření s komunálním odpadem: a) místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle § 10b zákona o místních poplatcích, b) poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo c) smluvní systém vybírání úhrady za komunální odpad dle § 17 odst. 6 téhož zákona. V projednávané věci byl nezletilé Ž. B. vyměřen poplatek za provoz systému shromažďování odpadů.
30. Napadené ustanovení § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích v rozhodném znění stanovilo, že poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů platí fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt; za domácnost může být poplatek odváděn společným zástupcem, za rodinný nebo bytový dům vlastníkem nebo správcem; tyto osoby jsou povinny obci oznámit jména a data narození osob, za které poplatek odvádějí.
31. Ústavní soud se podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zabýval tím, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, lze mít za to, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
Obecná východiska ústavněprávního přezkumu daňových předpisů
32. Listina základních práv a svobod v čl. 11 odst. 5 připouští zásah do vlastnického práva, k němuž v souvislosti se stanovením, vyměřením a výběrem daní či poplatků dochází [nálezsp. zn. IV. ÚS 29/05ze dne 1. 6. 2005 (N 113/37 SbNU 463)]. Daň je ukládána ve veřejném zájmu, kterým je především získání příjmů státního rozpočtu za účely spojenými s naplňováním funkcí státu [body 40 a 41 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 170 nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Záležitosti optimálního daňového zatížení patří mezi otázky, jejichž řešení vyplývá ze společenského konsensu, preferencí, hodnot obyvatelstva, mentality obyvatelstva, tradicí atd. Převod politické rozpravy do podoby daňového zákonodárství je úkolem politické reprezentace vzešlé z voleb. Posuzování daní z hlediska naplnění jejich základních funkcí či vhodnosti daňového systému náleží do pravomoci demokraticky zvoleného zákonodárce, nikoliv Ústavního soudu [bod 78 nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/15ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)].
33. Zdrženlivost Ústavního soudu při přezkumu daňových zákonů z pohledu jejich ústavní konformity však neplyne toliko ze zájmu na zachování principu dělby moci a odpovědnosti volených zastupitelských sborů, ale také ze samotné povahy daní. Daň je plnění do veřejného rozpočtu, které se vyznačuje neúčelovostí a neekvivalentností; její plátce tedy nemá nárok na konkrétní protiplnění ze strany veřejné moci (bod 41 výše citovaného nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08). Jejím účelem je získání příjmů státního rozpočtu. Z hlediska potřebnosti, tj. existence stejně efektivního, leč méně zatěžujícího prostředku, nelze daně v soudním řízení hodnotit, neboť neexistuje vhodný komparátor. Posouzení potřebnosti je tak otázkou politické povahy, jejíž řešení náleží zákonodárci. Přiměřenost vztahu mezi obětí poplatníka v podobě zásahu do jeho ústavně zaručených práv a dosaženého užitku se možnosti hodnocení ze strany soudu taktéž vymyká. V případě daně totiž poplatník a celá společnost získává užitek v podobě řádného fungování státu. Racionalitu vyvážení těchto užitků nelze z hlediska ústavnosti dost dobře hodnotit. Pokud by k tomu soud přistoupil, nevyhnutelně by vstupoval do pole jednotlivých politik, což mu nenáleží (bod 58 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08).
34. Pouze zákonodárce tak je oprávněn rozhodnout, zda je stanovení určité daně potřebné, v jaké výši a za jakých podmínek, přičemž v tomto směru je oprávněn zohlednit nejrůznější kritéria. Při konstrukci daňového systému má široké pole působnosti, není však zcela vyvázán z povinnosti respektovat požadavky plynoucí z ústavního pořádku. Limitem mu jsou především čl. 11 odst. 1 a 5 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny v podobě zákazu extrémní nepřiměřenosti (rdousícího efektu) daně, zákaz svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv dle čl. 1 Listiny, příkaz rovnosti při uplatňování základních práv a svobod dle čl. 3 odst. 1 Listiny, případně další hodnotová rozhodnutí ústavního pořádku (např. právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 Listiny, ochrana rodičovství, rodiny, dětí a mladistvých podle čl. 32 Listiny).
35. Dopad daně na poplatníky nesmí být ve svých důsledcích konfiskační či rdousící ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce [nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), část VIII]. Zákonodárce nesmí zasáhnout do vlastnických práv způsobem, který by vedl ke zmaření samé podstaty majetku, resp. ke zničení majetkové základny poplatníka [nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/02ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), část III, či bod 53 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08(viz výše)]. Konfiskační či rdousící daň omezuje využití podstaty zdaňovaného majetku či pokračování ve zdaňované aktivitě takovým způsobem, že se svou tíhou a účinky bude podobat zákazu jinak právem dovolené činnosti (ta pozbude svého základního opodstatnění). V případě takového dopadu daně je dán rozpor s ústavním pořádkem i tehdy, jestliže se tento účinek projeví jen u části poplatníků daně [body 42 a 48 nálezusp. zn. Pl. ÚS 31/13ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)].
36. Daňová povinnost musí obstát nejen z hlediska vyloučení extrémní disproporcionality, nýbrž také ústavního principu rovnosti, ať již v podobě zákazu svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv dle čl. 1 Listiny, či v podobě rovnosti při uplatňování základních práv a svobod dle čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 7/03asp. zn. Pl. ÚS 29/08, bod 43). Zásada rovnosti ve vztahu k daňovému zákonodárství vyžaduje rovnoměrné zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. Každý poplatník by tak měl být zapojen podle své způsobilosti (příjmů, majetku a kupní síly) rovnoměrně do financování všeobecných úkolů státu (body 38 a 45 nálezusp. zn. Pl. ÚS 29/08či bod 125 nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/15). Tento projev rovnosti v daňovém zákonodárství je ostatně ústavnímu právu znám již dlouhodobě (srov. čl. 13 Deklarace práv člověka a občana z roku 1789 či čl. 134 Výmarské ústavy z roku 1919). Z historického hlediska lze poukázat také na nespokojenost a nepokoje ve Velké Británii způsobené zavedením tzv. Community Charge, rovné daně z hlavy vnímané jako nespravedlivě zatěžující nízkopříjmové skupiny obyvatel, které přispěly k odchodu ministerské předsedkyně Margaret Thatcherové.
37. Rovnoměrnost daňového zatížení neznamená shodnost daňové zátěže pro všechny, ale pouze naplnění požadavku, že s odlišnými je třeba zacházet odlišně, se stejnými stejně, přičemž míře odlišnosti subjektů či situací musí odpovídat právě míra odlišnosti právní regulace [nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/02ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Rovnoměrné daňové zatížení pak znamená, že zdanění vyšších příjmů musí být ve srovnání s daňovým zatížením nižších příjmů přiměřené (vertikální daňová spravedlnost), resp. že poplatníci, kteří mají relativně stejně vysokou platební schopnost, by měli platit stejnou daň [horizontální daňová spravedlnost, srov. body 126-127 nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/15(viz výše)]. Plné rovnoměrnosti daňového zatížení však nelze prakticky docílit, neboť zákonodárce musí při formulaci daňových zákonů zvažovat i další požadavky. Daňové předpisy by totiž zároveň měly být dostatečně určité, srozumitelné a uplatnitelné v praxi (a to jak daňovými poplatníky, tak i orgány finanční správy). Potřeba praktické uplatnitelnosti těchto předpisů se projevuje v tom, že znaky jednotlivých konstrukčních prvků daně může zákonodárce přiměřeně typizovat a paušalizovat.
Obecná východiska ústavněprávního přezkumu poplatkových předpisů