Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida, soudce Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové - ze dne 11. září 2018 sp. zn. II. ÚS 3432/17 ve věci ústavní stížnosti Československé obchodní banky, a. s., se sídlem Radlická 333/150, Praha 5, zastoupené JUDr. Petrem Břízou, LL.M., Ph.D., advokátem, se sídlem Jánský vršek 311/6, Praha 1, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2015 č. j. 39 Co 453/2014-393 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 7. 2017 č. j. 29 Cdo 4298/2015-476 vydaným v řízení o žalobě na zaplacení příspěvků na pojištění vkladů za pobočku banky podnikající v zahraničí, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu jako účastníků řízení a Garančního systému finančního trhu (dříve Fondu pojištění vkladů), se sídlem Týn 639/1, Praha 1, zastoupeného JUDr. Richardem Tomankem, advokátem, se sídlem Hlinky 142a, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, v jejichž důsledku byla nucena vedlejšímu účastníku zaplatit 152 628 693 Kč s příslušenstvím. Tato částka odpovídá příspěvku do Fondu pojištění vkladů v České republice za léta 2003 až 2006 za vklady v pobočce stěžovatelky usazené ve Slovenské republice (dále jen "Slovensko").
2. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 (dále jen jako "obvodní soud") sp. zn. 15 C 19/2007 zjistil Ústavní soud především následující skutečnosti.
3. Žalobou podanou dne 31. 1. 2007 u obvodního soudu se vedlejší účastník domáhal po stěžovatelce částky 187 213 859 Kč s příslušenstvím z titulu nezaplacených příspěvků dle § 41c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o bankách") za vklady na pobočce na Slovensku v letech 2002-2006. V daném období stěžovatelka hradila příspěvek za vklady na slovenské pobočce do fondu pojištění vkladů na Slovensku. Dle vedlejšího účastníka tak ale měla učinit v České republice, neboť podle citovaného ustanovení zákona o bankách jsou u vedlejšího účastníka pojištěny vklady v české i cizí měně, přičemž dle § 1 odst. 1 téhož zákona ve znění účinném od 1. 5. 2002 příslušný zákon upravuje vztahy související s podnikáním bank sídlících v České republice jak na jejím území, tak i mimo ně. Banky by měly v souladu s jednotnou bankovní licencí platit příspěvky v místě svého sídla, nikoliv v místě působení svých poboček v hostitelských státech, což plyne též z příslušných předpisů práva Evropské unie (dále též jen "EU"), především pak směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/19/ES ze dne 30. května 1994 o systémech pojištění vkladů, Úř. věst. L 135, 31. 5. 1994, s. 5-14 (dále též jen "směrnice o pojištění vkladů"). Zaplacení pojistného na Slovensku na této povinnosti stěžovatelky vůči vedlejšímu účastníkovi nic nemění.
4. Stěžovatelka nárok vedlejšího účastníka neuznávala. Argumentovala, že v rozhodném období příspěvky na pojištění za svou pobočku řádně platila do slovenského fondu pojištění vkladů a povinnost platit do českého fondu jí český právní řád neukládá. Z citovaného § 1 odst. 1 zákona o bankách nelze dovodit extrateritoriální působnost celého zákona, stejně tak povinnost neplyne ani z unijní legislativy, která míří na pobočky bank podnikající v zahraničí v rámci jednotné bankovní licence. Pobočka stěžovatelky na Slovensku však podnikala v rámci samostatné slovenské licence vydané Slovenskou národní bankou. Dvojí pojištění by tak bylo v rozporu nejen s jeho účelem, ale též se základními zásadami unijního práva.
5. Obvodní soud rozsudkem ze dne 15. 10. 2007 č. j. 15 C 19/2007-97 žalobu vedlejšího účastníka zamítl. Zákon o bankách vyložil tak, že povinnost hradit příspěvky pojištění vkladů za zahraniční pobočky v domovském státě banky se vztahuje pouze na pobočky působící v rámci jednotné bankovní licence. Přechod na ní ale není automatický; protože slovenská pobočka stěžovatelky tuto možnost nevyužila, nebyla ani povinna hradit pojistné za vklady vedlejšímu účastníkovi. I podle směrnice o pojištění vkladů postačí, pokud jsou vklady pojištěné v jednom členském státě, což v daném případě bylo dosaženo. Odvoláním napadený rozsudek Městský soud v Praze (dále též jen "městský soud") potvrdil rozsudkem ze dne 6. 8. 2008 č. j. 39 Co 99/2008-138. Městský soud zopakoval, že české právní předpisy nijak nebránily tomu, aby povinnost hradit příspěvek do fondu pojištění vkladů za pobočku v jiném členském státě EU mohla tuzemská banka (prostřednictvím pobočky) splnit v tomto jiném státě.
6. K dovolání vedlejšího účastníka Nejvyšší soud rozhodnutí předchozích dvou instancí zrušil rozsudkem ze dne 18. 8. 2011 č. j. 29 Cdo 815/2009-201. Vyslovil právní názor, že příslušná ustanovení zákona o bankách se vztahují na veškeré vklady u tuzemských bank, včetně jejich zahraničních poboček. Není rozhodné, zda zahraniční pobočka banky poskytovala služby na základě licence vydané Slovenskou národní bankou nebo jednotné bankovní licence, rozdíl neupravuje ani směrnice o pojištění vkladů či jiné unijní předpisy. Dobrovolná účast stěžovatelky ve slovenském systému pojištění vkladů nemá proto ve vztahu k povinnosti platit příspěvky českému fondu pojištění vkladů žádný význam.
7. V navazujícím rozsudku ze dne 24. 3. 2014 č. j. 15 C 19/2007-302 obvodní soud s odkazem na právní názor Nejvyššího soudu vyhověl žalobě vedlejšího účastníka. Rozsudkem ze dne 14. 1. 2015 č. j. 39 Co 453/2014-393 městský soud potvrdil rozhodnutí obvodního soudu, v odůvodnění vysvětlil, proč odmítl (nově položený) návrh stěžovatelky na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru.
8. Argument o povinnosti položit ve věci předběžnou otázku tvořil též jádro dovolání stěžovatelky, Nejvyšší soud jej však odmítl usnesením ze dne 26. 7. 2017 č. j. 29 Cdo 4298/2015-476. Dovodil, že nemá důvod odchylovat se od svého předchozího právního názoru, který je dle něj plně souladný s právem EU. Jelikož výklad relevantních ustanovení unijní legislativy (zejména směrnice o pojištění vkladů) považuje za acte clair, nemá povinnost podat předběžnou otázku.
II. Argumentace stěžovatelky
9. Obecné soudy svým postupem dle stěžovatelky porušily její právo vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod, dále jen jako "Listina"), právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny), právo na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny) a princip legitimního očekávání a právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, dále jen jako "Ústava"). Námitky stěžovatelka rozdělila do tří částí.
10. První z nich spočívá v nepoložení předběžné otázky Nejvyšším soudem, čímž došlo k porušení práva na spravedlivý proces a práva na zákonného soudce. Nejvyšší soud posoudil výklad unijního práva jako acte clair, přestože v prvním kole řízení obvodní soud a městský soud vyložily unijní legislativu opačně. Všechny obecné soudy konstatovaly, že otázka výkladu unijního práva je pro výsledek řízení důležitá. O acte clair se dle judikatury Soudního dvora a doktríny může jednat pouze tehdy, pokud ve věci existuje ustálená judikatura Soudního dvora EU (acte éclairé) či o aplikaci práva EU nejsou žádné pochybnosti. Soudní dvůr o podobném problému ale dosud nerozhodoval a s ohledem na nejednotnost rozhodnutí obecných soudů v řízení zjevně nedošlo ani k naplnění podmínky druhé. Nejvyšší soud tudíž svým přístupem nesplnil svou povinnost podat předběžnou otázku jako soud poslední instance a tím porušil výše citovaná základní práva. Tento závěr stěžovatelka opírá o četná rozhodnutí Ústavního soudu [např. nález ze dne 11. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2504/10 (N 154/66 SbNU 311); nález ze dne 29. 11. 2011 sp. zn. II. ÚS 1658/11 (N 202/63 SbNU 357); nález ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. II. ÚS 2390/15 (N 209/79 SbNU 389); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Stěžovatelka dále podrobně rozebírá, proč je výklad směrnice o pojištění vkladů a obecně práva EU Nejvyšším soudem chybný a svévolný. Interpretace zákona o bankách vedoucí k povinnosti dvojího zaplacení příspěvku do fondu pojištění vkladů prý totiž vytváří překážku svobodě usazování a volného pohybu služeb zaručených čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen jako "SFEU").
11. Druhý okruh námitek stěžovatelky směřuje proti rozhodnutí městského soudu, které dle stěžovatelky porušilo právo na spravedlivý proces a princip legitimního očekávání a právní jistoty. Dle ustálené judikatury Soudního dvora soudy nižších instancí nejsou kasačně vázány v otázce výkladu práva EU (za všechny rozsudek ze dne 15. 1. 2013 Křižan C-416/10; všechna rozhodnutí Soudního dvora jsou dostupná na https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/cs/). Městský soud však změnil své předchozí rozhodnutí ohledně výkladu práva EU, aniž by byl vázán názorem Nejvyššího soudu a aniž by sám přes výzvu stěžovatelky podal předběžnou otázku, která by teprve mohla výklad unijního práva postavit najisto. Odvolací soud tak bez jakéhokoliv legitimního důvodu nerespektoval své vlastní předchozí rozhodnutí ve věci a dospěl ke zcela odlišným závěrům, čímž porušil naříkaná základní práva [např. nález ze dne 9. 10. 2012 sp. zn. II. ÚS 1688/10 (N 167/67 SbNU 49)].
12. Stěžovatelka konečně namítá porušení práva vlastnit majetek a zásady právní jistoty a legitimního očekávání. Na předmětnou věc lze vztáhnout závěry Ústavního soudu týkající se neobhajitelnosti dvojího zdanění subjektů u téhož příjmu, a to i přes jejich formální zákonnou oprávněnost [nález ze dne 15. 12. 2003 sp. zn. IV. ÚS 666/02 (N 145/31 SbNU 291)]. Stěžovatelce byla uložena povinnost zaplatit veřejnoprávní poplatek za pojištění z vkladů, který již jednou zaplatila. Účel celého systému - ochrana vkladů vkladatelů - přitom byl zajištěn již původní úhradou na Slovensku. Stěžovatelka tam plnila v dobré víře bez námitek slovenského fondu pojištění vkladů několik let, aniž by ji vedlejší účastník o svém nároku až do podání žaloby informoval. Rozhodnutí Nejvyššího soudu z roku 2011 po dalších čtyřech letech od podání původní žaloby, nutící stěžovatelku zatížit její majetek částkou ve stovkách milionů Kč, je ryze formalistické, taková platba postrádá smysl a nemá žádný legitimní důvod. Stěžovatelka opakovaně podporuje svá tvrzení odkazem na údajně analogické situace týkající se daňové povinnosti [např. nález ze dne 1. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05 (N 113/37 SbNU 463)].
III. Vyjádření účastníků řízení
13. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřili účastníci řízení a vedlejší účastník.
14. Městský soud se věnoval výhradně druhému okruhu námitek, přičemž ve vztahu k nim pouze odkázal na odůvodnění svého (druhého) rozsudku; ústavní stížnost považuje za nedůvodnou.
15. Nejvyšší soud reagoval na první a třetí námitku. Domnívá se, že v (druhém) usnesení podrobně vysvětlil, proč nepodal předběžnou otázku. Směrnice o pojištění vkladů žádá po členských státech zajištění minimálního standardu pojištění vkladů, nebrání jim nicméně poskytovat vyšší úroveň ochrany vkladatelů. Žádné ustanovení směrnice o pojištění vkladů nezakazuje státům vztáhnout "jejich" systém pojištění vkladů i na pobočky "jejich" bank, které poskytují bankovní činnost v jiném členském státě na základě povolení vydaného subjektem dotčeného hostitelského státu. V tomto ohledu směrnici lze považovat za acte clair. S námitkou porušení vlastnického práva Nejvyšší soud rovněž nesouhlasí. Vklady slovenské pobočky stěžovatelky byly ze zákona pojištěny českým systémem pojištění vkladů, ten by také vyplácel případné náhrady. Vkladatelé u poboček mají právo spoléhat se na stejnou úroveň ochrany, jakou mají vkladatelé ve státě sídla banky. Dobrovolné hrazení příspěvků na Slovensku bylo politováníhodným pochybením stěžovatelky, nelze s ním ale spojovat zánik zákonné povinnosti hradit příspěvky v České republice.
16. Vedlejší účastník v podrobném vyjádření nejdříve v obecné rovině namítá, že se stěžovatelka snaží Ústavní soud vmanévrovat do další instance obecného soudnictví. S odkazem na již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 1658/11 uvádí, že právo EU je nutné považovat za právo podústavní a k jeho výkladu není proto Ústavní soud příslušný. Touto optikou Ústavní soud vykládá i přezkum povinnosti nepoložení předběžné otázky obecnými soudy - pouze zásadní a kvalifikované pochybení, znaky svévole nesoucí nepředložení předběžné otázky je porušením základních práv [např. usnesení ze dne 7. 5. 2014 sp. zn. II. ÚS 419/14 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Nejvyšší soud nicméně unijní rozměr řízení nepřehlédl, vysvětlil, proč jeho výklad zákona o bankách je souladný s právem EU a v odůvodnění podrobně vyložil důvody nepoložení předběžné otázky. Z práva na zákonného soudce přitom neplyne ústavní povinnost obecného soudu položit předběžnou otázku vždy, když to navrhne jedna ze stran řízení, což je doloženo odkazy na četná rozhodnutí Ústavního soudu. Druhý okruh námitek stěžovatelky vypořádává vedlejší účastník tvrzením, že městský soud není soudem poslední instance dle čl. 267 SFEU, nemá tak vůbec povinnost předběžnou otázku předložit a je jen přirozené, že se uplatnila kasační závaznost rozsudku Nejvyššího soudu. Ohledně porušení vlastnického práva poukazuje vedlejší účastník na čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který dovoluje státům přijímat zákony, jež považují za nezbytné k úpravě užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Příslušná ustanovení zákona o bankách se jasně vztahují bez rozdílu na všechny banky sídlící v České republice, včetně jejich zahraničních poboček. Slovenská pobočka byla organizační složkou stěžovatelky a neměla vlastní právní subjektivitu, měla se tak účastnit systému pojištění vkladů v České republice. V předmětném sporu nejde o problém dvojího zaplacení příspěvku, ale odmítání stěžovatelky plnit svou zákonnou povinnost vůči vedlejšímu účastníkovi, který v obecném zájmu chrání vkladatele systémem pojištění vkladů. Vedlejší účastník navrhuje ústavní stížnost odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný, v případě přistoupení k meritornímu přezkumu návrh zamítnout.
17. Uvedená vyjádření byla zaslána stěžovatelce. Ta v pečlivě zpracované replice především odmítá argumentaci vedlejšího účastníka, že jejím cílem je učinit z Ústavního soudu další instanci obecných soudů. Zdůrazňuje ve vztahu ke své první námitce, že pokud lze pokládat české soudy za kompetentní subjekty, není udržitelný přístup dovolující jednotlivým instancím vykládat unijní právo zcela rozdílně a zároveň považovat výsledný výklad práva EU za acte clair. Stěžovatelka dále podrobně doplňuje třetí okruh námitek k dotčení vlastnického práva. Rozporuje z mnoha důvodů smysl požadavku na platbu do českého fondu pojištění vkladů poté, co již totéž učinila na Slovensku. Vklady klientů dle ní byly vždy chráněny a další platba nemůže mít jiný účel než (bezdůvodné) obohacení českých veřejných rozpočtů.
IV. Splnění podmínek řízení
18. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 a contrario zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu"), byla podána včas (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) a splňuje i ostatní náležitosti vyžadované zákonem [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
V. Vlastní hodnocení Ústavního soudu
V. a) Obecná východiska (k otázce nepoložení předběžné otázky obecným soudem, zejména ve vztahu k doktríně acte clair)
19. Hlavním cílem práva je úprava společenských vztahů, základním prostředkem k jeho naplnění je zajištění správné aplikace a jednotného výkladu norem příslušného právního systému. Pozice unijního práva je v tomto ohledu ztížená mnohostí vrstev a obecnou objektivní různorodostí prostředí, ve kterém toto právo působí. Nezastupitelnou pozici v zajištění uvedeného cíle proto má úzká spolupráce a dialog mezi Soudním dvorem EU, který je jediný oprávněný konečně a autoritativně vykládat obsah práva EU, a vnitrostátními soudy, které dominantně právo EU (přímo či nepřímo) aplikují (podrobněji usnesení ze dne 13. 7. 2018 sp. zn. I. ÚS 2787/17, body 15-16). Institut předběžné otázky upravený čl. 267 SFEU tvoří nástroj formalizující vyžadovanou spolupráci: jestliže kterýkoliv vnitrostátní soud považuje výklad primárního nebo sekundárního práva EU za nezbytný k vynesení svého rozhodnutí, je oprávněn nejprve požádat o výklad práva EU Soudní dvůr. V případě, že ve stejné situaci není proti předmětnému rozhodnutí dostupný opravný prostředek, vnitrostátní soud je povinen předběžnou otázku podat.
20. Přestože by jazyková interpretace čl. 267 SFEU naznačovala nepodmíněnost zmíněných pravidel a možnost, respektive povinnost vnitrostátních soudů žádat o výklad práva EU vždy, v praxi by byl podobný přístup jen velmi obtížně uskutečnitelný. Soudní dvůr proto postupně požadavky "oslaboval" a nakonec v rozsudku ze dne 6. 10. 1982 CILFIT 283/81 vymezil následující tři výjimky, kdy se vnitrostátní soudy na Soudní dvůr obracet nemusejí: 1. otázka výkladu práva EU, která při řešení případu vyvstala, není pro případ relevantní; 2. o dané otázce výkladu práva EU již Soudní dvůr rozhodl (acte éclairé), 3. správné použití práva EU je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé (acte clair).
21. Kontrolu nad dodržováním představeného rámce vykonávají zaprvé instituce EU, a to v rámci řízení o porušení povinností plynoucích ze Smluv (čl. 259-260 SFEU, srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 11. 2009 Komise proti Španělsku C-154/08), zadruhé orgány vnitrostátní, neboť zjevně nesprávný postup vnitrostátního soudu při (ne)položení předběžné otázky může vést ke vzniku odpovědnosti státu za škodu (rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 9. 2003 Köbler C-224/01). Zvláštní roli při kontrole hrají ústavní soudy, které se nacházejí mimo rámec obecného soudnictví. Jejich přístup je různorodý: některé vnímají přezkum pokládání předběžných otázek obecnými soudy široce a v zásadě dohlížejí na plnění kritérií z rozhodnutí CILFIT, tedy jinak řečeno, chrání i jednotnost výkladu práva EU. Jiné ústavní soudy volí užší pojetí a přistupují k problematice primárně optikou porušení ústavně zaručených základních práv (srov. diskuzi a příklady v Lacchi, C. Review by Constitutional Courts of the Obligation of National Courts of Last Instance to Refer a Preliminary Question to the Court of Justice of the EU. German Law Journal, 2016, č. 6, s. 1663-1700).
22. Ústavní soud České republiky se řadí ke druhé skupině. Zastává názor, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti, nikoliv dohled nad dodržováním unijním právem vymezených podmínek pokládání předběžných otázek obecnými soudy. Zároveň však Ústavní soud dovodil, že za určitých okolností může být nepoložení předběžné otázky porušením ústavně zaručených práv na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) či na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny) [srov. nález ze dne 8. 1. 2009 sp. zn. II. ÚS 1009/08 (N 6/52 SbNU 57); nález ze dne 29. 11. 2011 sp. zn. II. ÚS 1658/11 (N 202/63 SbNU 357)]. Situace, ve kterých nepoložení předběžné otázky obecným soudem (samozřejmě pouze pokud vystupuje jako soud, proti jehož rozhodnutí není opravný prostředek) má uvedené následky, Ústavní soud vymezil v řadě následných rozhodnutí [srov. jejich vyčerpávající shrnutí v nálezu ze dne 11. 6. 2018 sp. zn. I. ÚS 1434/17 (N 108/89 SbNU 593)]. Na jejich základě lze formulovat kritéria, která je povinen obecný soud při (ne)položení předběžné otázky zohlednit, aby mohlo jeho rozhodnutí v tomto směru při ústavním přezkumu obstát.
23. Ústavní soud připomíná, že obecný soud může podat předběžnou otázku z logiky věci pouze v řízení, ve kterém je nějakým způsobem aplikováno (respektive "uplatňováno", srov. terminologii použitou v čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv EU) unijní právo a zároveň je zjevné, že jeho výklad má nějaký vztah k realitě nebo předmětu sporu; v opačném případě bude předběžná otázka shledána Soudním dvorem nepřípustnou (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2001 PreussenElektra C-379/98, bod 39). Je pravda, že Soudní dvůr uznává velkou míru uvážení vnitrostátních soudů při položení předběžných otázek a odmítá na ně odpovídat pouze výjimečně (srov. např. vymezení v rozsudku ze dne 22. 6. 2006 Conseil général de la Vienne C-419/04, body 15-20). Stejně tak si lze z hlediska ústavního přezkumu jen stěží představit situaci, kdy by bylo rozhodnutí obecného soudu zrušeno, protože položil předběžnou otázku nadbytečně. Na druhou stranu si však obecné soudy musí uvědomit, že podání předběžné otázky s sebou pro strany řízení nese nemalé náklady, přinejmenším z hlediska značného prodloužení celého řízení (průměrná délka vyřízení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce činila v roce 2017 téměř 16 měsíců; viz Soudní dvůr EU, tisková zpráva č. 36/18 ze dne 23. března 2018).
24. První okruh podmínek, které musí obecné soudy u (ne)položení předběžné otázky naplnit, je formálního rázu a váže se k nedostatečnému odůvodnění. O porušení výše uvedených základních práv půjde v případech, ve kterých soud uplatňuje právo EU, jeho výklad je v řízení relevantní, účastník (přímo či implicitně) navrhuje položení předběžné otázky, nicméně soud na takový podnět nereaguje vůbec, případně zcela nedostatečně nebo je jeho odůvodnění nesrozumitelné [srov. citovaný nález II. ÚS 1009/08; nález ze dne 11. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2504/10 (N 154/66 SbNU 311)]. Je třeba dodat, že neodůvodnění rozhodnutí nepoložit předběžnou otázku považuje za porušení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod rovněž Evropský soud pro lidská práva (např. rozsudek ze dne 20. 9. 2011 Ullens de Schooten a Rezabek proti Belgii č. 3989/07 a č. 38353/08; rozsudek ze dne 24. dubna 2018 Baydar proti Nizozemsku č. 55385/14).
25. Druhý okruh podmínek, které musí obecné soudy u (ne)položení předběžné otázky naplnit, se váže ke zmíněné doktríně acte éclairé, tedy zda vyvstalá otázka výkladu práva EU již byla Soudním dvorem zodpovězena. Zatímco zprvu Soudní dvůr požadoval po věcné stránce úplnou shodu řešených případů (rozsudek ze dne 5. 2. 1963 Da Costa C-28/62), později požadavek naprosté shody sporné otázky opustil (citovaný rozsudek CILFIT, bod 14). V souladu s užším přístupem Ústavního soudu k přezkumu nepoložení předběžné otázky dojde proto k porušení výše uvedených základních práv v případech, kdy se obecný soud úmyslně odchýlí od ustáleného výkladu dané otázky Soudním dvorem (viz citovaný nález sp. zn. II. ÚS 2504/10, podobně rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 31. 5. 1990 BVerfGE 82, 159). Přítomnost úmyslu v jednání obecného soudu bude možné prokázat z přesvědčivosti odůvodnění rozhodnutí a způsobu vypořádání argumentů účastníků, čímž se tento okruh podmínek přirozeně propojuje s předchozím.
26. Třetí okruh podmínek, které musí obecné soudy u (ne)položení předběžné otázky naplnit, se váže ke zmíněné doktríně acte clair, tedy nakolik zřejmá je předmětná otázka výkladu unijního práva. Soudní dvůr v citovaném rozsudku CILFIT (bod 16) uvádí: "... správné použití práva Společenství může být tak zřejmé, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Dříve, než vnitrostátní soud rozhodne o tom, že takováto situace vznikla, musí si být jist, že stejnou jistotu by měly soudy ostatních členských států a Soudní dvůr." Z dalších bodů rozsudku CILFIT plyne, že tento závěr musí vnitrostátní soud posuzovat v závislosti na 1. specifických rysech unijního práva a zvláštních metodách jeho výkladu, 2. porovnání různých jazykových verzí unijního práva s přihlédnutím k jeho autonomní terminologii, 3. předmětné ustanovení je třeba vykládat v jeho celkové souvislosti (srov. rovněž usnesení ze dne 6. 12. 2012 sp. zn. III. ÚS 3689/12).
27. Uvedené podmínky vymezení acte clair považuje velká část doktríny za takřka nesplnitelné (za všechny Lenaerts, K. a kol. EU Procedural Law. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 100-101). Tentýž názor se objevuje i ve stanoviscích generálních advokátů Soudního dvora, například generální advokát Nils Wahl příznačně tvrdí: "Pokud bychom vycházeli z rigidního výkladu judikatury, pak by pravděpodobnost, že nastane ‚pravá' situace acte clair, byla asi taková jako setkání s jednorožcem." (stanovisko ze dne 13. 5. 2015 ve věci Wahl proti X a van Dijk C-72/14 a C-197/14, bod 62). Tyto názory naznačují, že ani z hlediska požadavků unijního práva není možné vůči vnitrostátním soudům postupovat přepjatě formalisticky a trvat na splnění všech podmínek, míru naplnění acte clair je vhodné posuzovat spíše materiálně. Jinými slovy, i kritéria acte clair z rozsudku CILFIT poskytují "soudům poslední instance významnou míru uvážení" (stanovisko generálního advokáta Tizzana ze dne 21. 2. 2002 ve věci Lyckesgog C-99/00, bod 58). Rozvolnění kritérií z rozsudku CILFIT a ještě větší míru svobody vnitrostátním soudům při jejich posouzení připustil ve své nedávné judikatuře též sám Soudní dvůr (např. rozsudek ze dne 9. 9. 2015 Wahl proti X a van Dijk C-72/14 a C-197/14; srov. diskuzi v Kornezov, A. The new format of the acte clair doctrine and its consequences. Common Market Law Review, 2016, č. 5, s. 1317-1342; Limante, A. Recent Developments in the Acte Clair Case Law of the EU Court of Justice: Towards a more Flexible Approach. Journal of Common Market Studies, 2016, č. 6, s. 1384-1397).
28. Jestliže značnou míru uvážení při posouzení zřejmosti výkladu práva EU obecným soudem uznává unijní právo, tím spíše to platí pro Ústavní soud s jiným referenčním rámcem přezkumu. Za porušení základních práv na spravedlivý proces nebo zákonného soudce lze proto považovat případy, ve kterých postupoval obecný soud při posuzování naplnění acte clair svévolně. Půjde zejména o dvě situace: 1. soud měl sám o výkladu práva EU (viditelné) pochybnosti a předběžnou otázku nepodal, 2. přestože Soudní dvůr dosud podobný výkladový problém nezodpověděl, obecný soud překročil míru svého uvážení a sám vyložil bez položení předběžné otázky v dané věci unijní právo způsobem, který je jednoznačně neudržitelný (za všechny citovaný nález sp. zn. II. ÚS 1009/08, bod 23). Zatímco u první možnosti by mělo být porušení podmínky zjistitelné z indicií v odůvodnění rozhodnutí, případně ze spisu, Ústavní soud přiznává, že hodnocení "jednoznačné neudržitelnosti" je do určité míry subjektivní a z podstaty věci vyžaduje někdy i poměrně podrobný přezkum uplatnění či výkladu práva EU Ústavním soudem [srov. v praxi např. nález ze dne 26. 2. 2015 sp. zn. III. ÚS 3808/14 (N 46/76 SbNU 637); nález ze dne 26. 9. 2017 sp. zn. II. ÚS 4255/16 (N 181/86 SbNU 869)]. Cílem Ústavního soudu nicméně není ani v těchto případech hledat správné uplatnění unijního práva či dokonce autoritativně obsah práva EU vykládat, a zasahovat tak do pravomoci Soudního dvora, jelikož posuzuje výhradně to, zda aplikace práva EU obecnými soudy nebyla svévolná nebo neudržitelná.
29. Načrtnutý rámec přezkumu naplnění zásady acte clair obecnými soudy ze strany Ústavního soudu má dopad na podávání předběžných otázek jím samotným. Logickou úvahou lze dojít k tomu, že by je v těchto situacích podávat neměl. Možné jsou totiž pouze dvě varianty řešení přezkumu postupu obecných soudů: 1. Ústavní soud prokáže jednoznačnou ústavněprávní neudržitelnost uplatnění nebo výkladu práva EU, a pak se přirozeně nemá důvod Soudního dvora na nic dotazovat a rozhodnutí obecného soudu zruší pro porušení základních práv (čl. 36 odst. 1 či čl. 38 odst. 1 Listiny, respektive v situaci uplatňování unijního práva též rovnocenně čl. 47 Listiny základních práv EU); 2. Ústavní soud svévolné uplatnění nebo výklad práva EU neprokáže, a byť by se třeba i domníval, že jiný způsob uplatnění či výkladu unijního práva je přiléhavější, v souladu se svým referenčním přístupem má respektovat prostor pro uvážení, kterému se těší (i s ohledem na skutečnosti diskutované v bodě 26) obecné soudy. Ústavní soud nicméně - pro předejití nedorozumění - znovu zdůrazňuje, že daný závěr lze vztáhnout pouze na přezkum postupu obecných soudů při jejich aplikaci doktríny acte clair v řízení o obecných ústavních stížnostech dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy.
30. Při přezkumu aplikace zásady acte clair Ústavní soud vymezil ještě dodatečné kritérium závažnosti řešené právní otázky. Pokud problém posuzovaný obecným soudem nemá větší důležitost pro jednotu, soudržnost a vývoj unijního práva, není zde důvod zatěžovat Soudní dvůr podáním předběžné otázky (výslovně viz usnesení ze dne 6. 12. 2012 sp. zn. III. ÚS 3689/12). Ačkoliv toto kritérium není součástí podmínek v rozhodnutí CILFIT, lze je odvodit ze samotného účelu předběžných otázek, totiž zajištění jednotného uplatňování práva EU vnitrostátními soudy (srov. též rozsudek Soudního dvora ze dne 24. 5. 1977 Hoffman-La Roche C-107/76, bod 5). Nemá tedy valného smyslu žádat o výklad práva EU v případech, které jsou jedinečné a nemají obecnější dopad na unijní právní řád (podobně generální advokát Francis Jacobs ve stanovisku ze dne 10. 7. 1997 ve věci Wiener C-338/95, bod 50). Ústavní soud připomíná, že v těchto případech musí obecný soud pečlivě vysvětlit, proč přes uplatnění unijního práva v řízení není řešený problém pro tento právní systém závažný, a proto nevyžaduje položení předběžné otázky. Pokud tak neučiní, postupuje svévolně a vystavuje se hrozbě zrušení svého rozhodnutí pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny nebo čl. 38 odst. 1 Listiny.
V. b) Aplikace obecných východisek na projednávanou věc
První okruh námitek směřující k nepoložení předběžné otázky Nejvyšším soudem
31. Přestože právní posouzení věci bylo založeno v prvé řadě na výkladu českého zákona o bankách, žádný z účastníků řízení nezpochybňuje, že unijní právo hrálo ve výsledku sporu významnou roli z hlediska transpozičního (česká úprava promítá několik směrnic) i obecnějšího (dopad zřizovacích smluv). Výklad práva EU má tak vztah k předmětu sporu.
32. Stěžovatelka naznačuje (např. bod 27 ústavní stížnosti), že Nejvyšší soud přehlédl její argumentaci týkající se navrhované předběžné otázky, což by mohlo zakládat důvod pro zrušení rozhodnutí kvůli nedostatečnému odůvodnění. Námitka se vztahuje k pasáži v (druhém) usnesení Nejvyššího soudu, která zdánlivě zpochybňovala, zda stěžovatelka vůbec předložila text jakékoliv předběžné otázky. Ve skutečnosti šlo však jen o neobratný jazykový obrat a Nejvyšší soud se materiálně dosti podrobně vypořádal s námitkami stěžovatelky a vysvětlil, proč nepovažoval za nutné pokládat předběžnou otázku. Odůvodnění Nejvyššího soudu v tomto směru proto dle Ústavního soudu neporušuje podmínky přezkoumatelnosti a srozumitelnosti plynoucí z judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva.
33. Všichni účastníci řízení včetně Nejvyššího soudu se shodují, že Soudní dvůr dosud nerozhodl nejen ve věci hmotně stejné, ale ani podobné. Řešený problém proto není pokryt zásadou acte éclairé a nemohlo ani dojít k porušení druhého okruhu podmínek vymezeného shora.
34. Jádro prvního okruhu námitek stěžovatelky týkající se nepoložení předběžné otázky Nejvyšším soudem se váže k doktríně acte clair. Primárně jde o situaci, ve které obvodní soud a městský soud v prvním kole řízení i na základě uplatnění a výkladu práva EU rozhodly v její prospěch, aby poté Nejvyšší soud rovněž s pomocí (odlišného) uplatnění a výkladu unijního práva rozhodnutí předchozích instancí zvrátil, a stěžovatelka tak spor prohrála. Dle názoru stěžovatelky za daných okolností těžko mohla být naplněna kritéria zásady acte clair i ve světle podmínek vymezených v judikatuře Ústavního soudu (srov. bod 27 tohoto nálezu).
35. Problém je možné shrnout následovně: znemožňuje odlišný výklad práva EU různými instancemi soudní soustavy aplikaci zásady acte clair a má vést automaticky k položení předběžné otázky soudem, proti jehož rozhodnutí nelze podat opravný prostředek? Ústavní soud dosud podobný případ ve své judikatuře k nepoložení předběžné otázky obecnými soudy neřešil.
36. Základ námitky stěžovatelky lze pravděpodobně vztáhnout pod v rozsudku CILFIT obsažený výrok, že vnitrostátní soud při odvolání se na acte clair musí mít o způsobu vyřešení dané otázky stejnou jistotu, jako "by měly soudy ostatních členských států". V aktuálním řízení jde samozřejmě o soudy stejné země. Buď může být proto uvedená citace chápána jako náznak, že v soudní soustavě jednoho státu se uplatní hierarchický přístup ve prospěch výkladu práva EU soudem poslední instance (jen ten ostatně musí podat předběžnou otázku), anebo vyjádření Soudního dvora odráží empirickou pravděpodobnost (rozhodnutí soudů různých států se budou lišit častěji než soudů v téže zemi) a výkladem a maiori ad minus lze naopak dojít k závěru, že v případě neshody soudů téhož státu nemůže jít o acte clair. Obě varianty jsou možné a pouhý jazykový výklad tedy odpověď neposkytne.
37. Stěžovatelka dovozuje oprávněnost své námitky implicitně, Ústavní soud si je nicméně vědom názorů, které jí přisvědčují přímo. Kupř. generální advokátka Christine Stix-Hacklová uvedla ve vztahu k odchylným výkladům vnitrostátních soudů, že "‚stejná jistota' ‚pro soudy ostatních členských států' bude přinejmenším principiálně vyvrácena tehdy, když má vnitrostátní soud posledního stupně skutečně k dispozici výklad učiněný nějakým takovým soudem, který výkladu vnitrostátního soudu odporuje" (stanovisko ze dne 12. dubna 2005 ve věci Intermodal Transports BV, bod 113). Tato podmínka je nepochybně při rozdílném výkladu soudů ve stejném řízení splněna. Stejně tak i některé odborné zdroje tvrdí, že odlišný výklad práva EU soudy různé instance vylučuje použití zásady acte clair [např. Bobek, M. Porušení povinnosti zahájit řízení o předběžné otázce podle článku 234 (3) SES. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 128; Fenger, N. a Broberg, M. Finding Light in the Darkness: On the Actual Application of the Acte Clair Doctrine. Yearbook of European Law, 2011, roč. 30, č. 1, s. 190].
38. Z praktického hlediska je však vznik automatické povinnosti soudu poslední instance položit předběžnou otázku při rozdílném výkladu práva EU přinejmenším v rámci stejného řízení obtížně udržitelný. Obecné soudy totiž uplatňují právo EU ve vysokém počtu sporů, a existuje tak značná pravděpodobnost, že v řadě případů bude náhled na uplatnění unijního práva jednotlivými instancemi odlišný. Pokud by proto v těchto situacích vždy bylo nutné podávat předběžnou otázku, Soudnímu dvoru by hrozilo zahlcení. Typicky za situace, kdy nižší soud zvolí neudržitelný výklad práva EU, je ostatně procesně mnohem úspornější a efektivnější tuto chybu napravit přímo než se "ujišťovat" podáním v zásadě zbytečné předběžné otázky (srov. také shora).
39. Předchozí protichůdné argumenty naštěstí není nutné složitě poměřovat. V nedávném rozhodnutí se totiž k problematice vyjádřil přímo Soudní dvůr. Posuzoval situaci, ve které nižší portugalské soudy vykládaly určité ustanovení unijního práva různým způsobem, přičemž tamní nejvyšší soud upřednostnil jeden z výkladů a prohlásil jej za acte clair. Při návazném vnitrostátním řízení o náhradě škody za nepoložení předběžné otázky nejvyšším soudem položil nižší soud předběžnou otázku, zda byl takový postup nejvyššího soudu možný. Soudní dvůr odpověděl: "Samotná existence protichůdných rozhodnutí vydaných ostatními vnitrostátními soudy nemůže být v tomto ohledu rozhodujícím prvkem pro uložení povinnosti stanovené v čl. 267 třetím pododstavci SFEU. Soud rozhodující v posledním stupni může mít totiž bez ohledu na určitý výklad některého ustanovení unijního práva podaný nižšími soudy za to, že jím navrhovaný výklad uvedeného ustanovení, který se liší od výkladu podaného těmito soudy, je mimo jakoukoli rozumnou pochybnost jediným správným." (rozsudek ze dne 9. září 2015 Ferreira da Silva C-160/14, body 41-42). Unijní právo tak za určitých podmínek připouští aplikaci doktríny acte clair soudem poslední instance též tehdy, pokud ten má u stejné otázky odlišný výklad práva EU než soud instance nižší.
40. Nejvyšší soud tedy neměl optikou unijního práva automatickou povinnost předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku, i když uplatnil ve věci jiný výklad práva EU než před ním obvodní a městský soud. Tím méně lze jednání Nejvyššího soudu kvalifikovat jako porušení stěžovatelčiných základních práv chráněných dle výše analyzovaného referenčního rámce Ústavním soudem.