Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka - ze dne 19. června 2018 sp. zn. III. ÚS 1265/16 ve věci ústavní stížnosti K. Z. a I. H., zastoupených Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 9. února 2016 č. j. 23 Co 42/2016-1030, 23 Co 44/2016, usnesení Okresního soudu v Ústí nad Orlicí ze dne 9. října 2015 č. j. 4 P 340/2001-857 a usnesení Okresního soudu v Ústí nad Orlicí ze dne 17. prosince 2015 č. j. 4 P 340/2001-952, 4 P a Nc 724/2015 o prodloužení předběžného opatření umístění K. Z. do výchovného ústavu, za účasti Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích a Okresního soudu v Ústí nad Orlicí jako účastníků řízení a Kl. Z. a Okresního státního zastupitelství v Ústí nad Orlicí jako vedlejších účastníků řízení.
I. Výrokem I usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 9. února 2016 č. j. 23 Co 42/2016-1030, 23 Co 44/2016 a usnesením Okresního soudu v Ústí nad Orlicí ze dne 9. října 2015 č. j. 4 P 340/2001-857 byla porušena základní práva K. Z. zaručená v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 12 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte a dále základní práva zaručená v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.II. Výrokem II usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 9. února 2016 č. j. 23 Co 42/2016-1030, 23 Co 44/2016 a usnesením Okresního soudu v Ústí nad Orlicí ze dne 17. prosince 2015 č. j. 4 P 340/2001-952, 4 P a Nc 724/2015 bylo porušeno základní právo K. Z. a I. H. zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.III. Usnesení Okresního soudu v Ústí nad Orlicí ze dne 9. října 2015 č. j. 4 P 340/2001-857, usnesení Okresního soudu v Ústí nad Orlicí ze dne 17. prosince 2015 č. j. 4 P 340/2001-952, 4 P a Nc 724/2015 a usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 9. února 2016 č. j. 23 Co 42/2016-1030, 23 Co 44/2016 se ruší.IV. Návrh na přiznání náhrady nákladů řízení o ústavní stížnosti se zamítá.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Rozsáhlou ústavní stížností se stěžovatelky domáhaly zrušení v záhlaví uvedených usnesení Okresního soudu v Ústí nad Orlicí (dále jen "okresní soud") a Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích (dále jen "krajský soud"), majíce za to, že byla porušena jejich práva a svobody zakotvené v čl. 4 odst. 4, čl. 8 odst. 1 a 2, čl. 10 odst. 1 a 2, čl. 32 odst. 1, 4 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 5 odst. 1 a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 3 odst. 1, čl. 5, čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 1, čl. 9 odst. 1, čl. 12, 16, čl. 18 odst. 1 a 2, čl. 20 a čl. 37 písm. b) Úmluvy o právech dítěte a čl. 10 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí.
2. Stěžovatelka I. H. (dále jen "matka") a vedlejší účastník Kl. Z. jsou rodiči stěžovatelky K. Z. (dále jen "dcera"), jíž bylo v době vydání rozhodnutí okresního soudu a krajského soudu, která jsou napadena ústavní stížností, 15 let. Usnesením okresního soudu ze dne 26. 5. 2014 č. j. 0 Nc 5423/2014-9 bylo k návrhu Městského úřadu Česká Třebová (jakožto orgánu sociálně-právní ochrany dětí) nařízeno dle § 924 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a § 452 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, (dále jen "z. ř. s.") předběžné opatření spočívající v umístění dcery do Dětského diagnostického ústavu, střediska výchovné péče, základní školy a školní jídelny se sídlem v H. (dále jen "diagnostický ústav v H."). Návazně zahájil okresní soud usnesením ze dne 27. 5. 2014 č. j. 4 P 340/2001-529 řízení ve věci péče o dceru.
3. Z vyžádaného soudního spisu se dále podává, že okresní soud dalšími usneseními opakovaně prodlužoval předběžné opatření vždy o jeden měsíc. Šlo o usnesení ze dne 24. 6. 2014, ze dne 24. 7. 2014, ze dne 21. 8. 2014, ze dne 22. 9. 2014, ze dne 23. 10. 2014, ze dne 20. 11. 2014, ze dne 19. 12. 2014, ze dne 22. 1. 2015, ze dne 20. 2. 2015 a ze dne 20. 3. 2015 (první dvě potvrdil k odvolání matky krajský soud usneseními ze dne 23. 7. 2014 a ze dne 25. 8. 2014). Dne 7. 4. 2015 se konalo první jednání u okresního soudu ve věci samé. Okresní soud předběžné opatření dále prodlužoval usneseními ze dne 23. 4. 2015, ze dne 25. 5. 2015 a ze dne 23. 6. 2015. Dne 24. 6. 2015 podal orgán sociálně-právní ochrany dětí návrh na vydání předběžného opatření, kterým se dcera přemísťuje do Výchovného ústavu, základní školy, střední školy a střediska výchovné péče V. (dále jen "výchovný ústav ve V."), a to z důvodu ukončení povinné školní docházky. Okresní soud usnesením ze dne 14. 7. 2015 změnil předběžné opatření tak, že se dcera umísťuje do péče tohoto výchovného ústavu. Předběžné opatření okresní soud dále prodloužil usneseními ze dne 23. 7. 2015, ze dne 24. 8. 2015 a ze dne 21. 9. 2015. Dne 6. 10. 2015 matka navrhla zrušení předběžného opatření, in eventum přemístění dcery do Dětského domova T. Okresní soud usnesením ze dne 9. 10. 2015 č. j. 4 P 340/2001-857 (dále jen "usnesení okresního soudu ze dne 9. 10. 2015"), které je napadeno ústavní stížností, zamítl návrh na zrušení předběžného opatření i návrh na přemístění dcery. K odvolání matky krajský soud usnesení okresního soudu potvrdil výrokem I svého rozhodnutí ze dne 9. 2. 2016 č. j. 23 Co 42/2016-1030 (dále jen "usnesení krajského soudu ze dne 9. 2. 2016"), které je rovněž napadeno ústavní stížností.
4. Dne 12. 10. 2015 se konalo druhé jednání okresního soudu ve věci samé. Usnesením ze dne 21. 10. 2015 okresní soud znovu prodloužil předběžné opatření. Dne 30. 10. 2015 se u okresního soudu konalo třetí jednání, při kterém byl vyhlášen rozsudek, dle kterého se nařizuje ústavní výchova dcery, již okresní soud umístil do výchovného ústavu ve V., a proti němuž matka podala odvolání. Usnesením ze dne 25. 11. 2015 okresní soud znovu prodloužil předběžné opatření. K dalšímu prodloužení přistoupil usnesením ze dne 17. 12. 2015 č. j. 4 P 340/2001-952 (dále jen "usnesení okresního soudu ze dne 17. 12. 2015"), které je také napadeno ústavní stížností a jež bylo k odvolání matky potvrzeno II. výrokem usnesení krajského soudu ze dne 9. 2. 2016 (i proti tomuto usnesení směřuje ústavní stížnost). Okresní soud prodloužil dále předběžné opatření usneseními ze dne 25. 1. 2016 a ze dne 17. 2. 2016. Dne 1. 3. 2016 se konalo první jednání u krajského soudu o odvolání matky ve věci samé. Okresní soud prodloužil předběžné opatření usnesením ze dne 22. 3. 2016. Dne 29. 3. 2016 se konalo druhé jednání u krajského soudu ve věci samé, na kterém byl vyhlášen rozsudek, jímž krajský soud změnil prvostupňový rozsudek tak, že se ústavní výchova dcery nařizuje do 30. 6. 2016, přičemž po skončení ústavní výchovy se dcera svěřuje do péče matky a nad její další výchovou se stanoví dohled.
II. Argumentace stěžovatelek
5. K otázce včasnosti ústavní stížnosti podané dcerou argumentovaly stěžovatelky tak, že je třeba posuzovat počátek běhu lhůty pro podání její ústavní stížnosti (až) od data doručení napadeného usnesení krajského soudu matce (tj. dne 22. 2. 2016), nikoliv opatrovníkovi dcery (tj. dne 18. 2. 2016), neboť teprve od matky se dcera mohla seznámit s obsahem daného usnesení. Kolizní opatrovník s dcerou v průběhu řízení nekomunikoval, nezjišťoval její názor a dcera se informace o řízení dozvídala až od své matky.
6. Svou argumentaci stěžovatelky rozdělily do několika okruhů. Nejprve zpochybňovaly legalitu umístění dcery do výchovného ústavu (část II.A ústavní stížnosti), poté se věnovaly legitimitě a proporcionalitě oddělení dcery od rodičů a splnění požadavku vhodnosti umístění dcery do ústavu uzavřeného typu (část II.B ústavní stížnosti) a následně požadovaly náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem (část II.C ústavní stížnosti).
Zákonný podklad pro umístění nezletilé do výchovného ústavu
7. Stěžovatelky nespatřují zákonný podklad pro přemístění dcery do výchovného ústavu (usnesení okresního soudu ze dne 14. 7. 2015), pro její další pobyt v něm ani pro realizaci nařízené ústavní výchovy v daném výchovném ústavu.
8. Uvedly, že právní úprava umožňující rozhodnout o umístění dítěte v zařízení musí být jasná a předvídatelná. Nejasná právní úprava nemůže představovat dostatečný podklad pro zásah do základních práv a svobod, zejména do práva na ochranu osobní svobody. Důvody pro omezení osobní svobody mohou být stanoveny pouze zákonem, který je nutno vykládat restriktivně. Jednoznačná právní úprava pro umísťování dětí do výchovných ústavů za účelem realizace rodinněprávních opatření podle stěžovatelek od 1. 1. 2014 absentuje, a to v důsledku změny provedené zákonem č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva. Podle § 971 odst. 4 občanského zákoníku rozhoduje výlučně soud o konkrétním zařízení, do něhož bude dítě umístěno při nařízení ústavní výchovy. Stejné pravidlo se uplatní v případě předběžné úpravy poměrů podle § 924 občanského zákoníku a § 452 odst. 1 z. ř. s. Na tato ustanovení pak navazuje § 5 odst. 8 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, (dále jen "zákon o výkonu ústavní výchovy"), který předpokládá umístění dítěte v rámci řízení o ústavní výchově pouze do dětského domova nebo dětského domova se školou (vedle možnosti umístění do diagnostického ústavu). Do výchovného ústavu tedy nelze dítě umístit v rámci řízení o předběžné úpravě poměrů dítěte ani v rámci řízení o ústavní výchově dítěte. Takové umístění je možné jen při uložení ochranné výchovy v režimu zákona č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon o soudnictví ve věcech mládeže). Stěžovatelky vytkly soudům, že se touto argumentací matky v řízení nezabývaly.
Legitimita, proporcionalita a vhodnost umístění nezletilé do ústavu uzavřeného typu
9. Stěžovatelky uvedly, že k zásahu do soukromého a rodinného života oddělením dítěte od rodičů může dojít pouze v nejlepším zájmu dítěte za splnění požadavků legality, legitimity a proporcionality, které souvisí s principem přiměřeného rizika a nejméně omezujícího prostředí. Po osobě dohlížející lze vyžadovat pouze přiměřenou opatrnost, která chrání před předvídatelnými riziky. Nelze požadovat odpovědnost absolutní. Princip nejméně omezujícího prostředí pak představuje povinnost státu přijmout co nejméně omezující opatření, která však budou ještě dostačovat pro snížení nepřiměřeného rizika na míru přiměřenou (nikoliv nulovou). Primárně by měla být opatření činěna v rodině dítěte. Pouze při nepřiměřeném riziku může dojít k oddělení dítěte od rodičů. V takovém případě však musí mít oddělení jen dočasný charakter a orgánům veřejné moci vzniká povinnost činit veškeré kroky za účelem znovusjednocení rodiny. Stát musí mít opatření spočívající v oddělení dítěte od rodičů podloženo zjištěnými skutečnostmi a nesmí na rodiče nebo dítě přenášet důkazní břemeno k prokázání, že nepřiměřené riziko dítěti nehrozí. Důležitým faktorem při identifikaci obsahu nepřiměřeného rizika je rovněž věk a vyspělost dítěte.
10. Stěžovatelky popsaly, že dcera vyrůstala do svých čtrnácti let v péči matky, s jejímž manželem (tj. svým nevlastním otcem) měla napjaté vztahy, a začala se proto dopouštět sebepoškozování. Matka pro ni požádala o psychiatrickou pomoc u orgánu sociálně-právní ochrany dětí, který ji informoval o dlouhých objednacích lhůtách u ambulantního psychiatra, a naopak možnosti bezodkladného zajištění této péče při umístění nezletilé do diagnostického ústavu. Matka proto sepsala žádost o takové umístění, na základě které podal orgán sociálně-právní ochrany dětí návrh na předběžné opatření. Matka se proti předběžnému opatření odvolala, neboť zjistila, že existuje možnost smluvního pobytu dcery v diagnostickém ústavu. Okresní soud však údajně matku upozornil na vhodnost dokončení diagnostiky dcery, proto vzala odvolání zpět.
11. Stěžovatelky v ústavní stížnosti namítly, že orgán sociálně-právní ochrany dětí a okresní soud při nařízení předběžného opatření nedbaly zásad výše vyložených, neboť dcera nebyla bezprostředně a nepřiměřeně ohrožena a opatření uložené nebylo nejméně omezující. Nebyla naplněna ani její participační práva. Stěžovatelky nezpochybňují, že na přelomu roku 2013 a 2014, resp. na jaře 2014, bylo ohrožení dcery nepřiměřené, neboť situace byla vypjatá a matka si neuměla s jejím chováním poradit. Byla však ochotna situaci řešit, a tak nebylo namístě oddělit dceru od matky. Měla být užita mírnější opatření [§ 9a a 42 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o sociálně-právní ochraně dětí")], včetně dobrovolného (smluvního) pobytu nezletilé v diagnostickém ústavu nebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Touto možností se však soudy nezabývaly.
12. Podle stěžovatelek ani periodické prodlužování předběžného opatření nerespektovalo výše nastíněné principy. Dle jejich názoru soudy odůvodňovaly prodlužování opatření zejména tím, že bylo zahájeno řízení ve věci samé, které nemohlo být prozatím z objektivních důvodů skončeno (poukazovaly na potřebu vyčkat diagnostického vyšetření nezletilé a závěrů znaleckého posudku k výchovným schopnostem matky). Z usnesení soudů však podle stěžovatelek nejsou patrny úvahy o vyvažování v kolizi stojících práv. Není zřejmé, proč soudy považovaly za nejšetrnější právě prodloužení předběžného opatření (tj. oddělení nezletilé od matky a její setrvání v uzavřeném ústavu). Soudy také nepřípustně přenášely důkazní břemeno o absenci nepřiměřeného rizika na matku. Více než roční délka pobytu dcery v diagnostickém ústavu byla v rozporu s osmitýdenní dobou stanovenou v § 5 odst. 6 zákona o výkonu ústavní výchovy. Obdobné výtky uvedly stěžovatelky i proti usnesením soudů o zamítnutí návrhů matky na zrušení předběžného opatření. Stěžovatelky vznesly v ústavní stížnosti obdobné výtky i proti usnesení ze dne 14. 7. 2015 o přemístění nezletilé z důvodu věku do výchovného ústavu (okresní soud podle nich jen poukázal na dosud neskončené řízení ve věci samé, na potřebu vyčkat znaleckého posouzení a na zprávu diagnostického ústavu).
13. Stěžovatelky namítly, že v souladu se zásadou "nejlepšího zájmu dítěte" má umístění dítěte do ústavního zařízení subsidiární postavení, neboť zde dochází k zásahu do největšího množství základních práv dítěte. Požadavek vhodnosti je naplněn, pokud je zařízení, do něhož je dítě umístěno, způsobilé vést k naplnění sledovaného legitimního cíle, jímž je zajištění ochrany dítěte před nepřiměřeným rizikem, jemuž ve svém rodinném prostředí čelí. Zařízení musí být způsobilé saturovat ty potřeby dítěte, které ani s využitím dostupných forem pomoci a podpory nelze uspokojit v jeho rodinném prostředí a při jejichž nenaplnění zůstává dítě nepřiměřeně ohroženo. Pokud nejsou dostupná jiná opatření, která by skutečně naplňovala požadavek vhodnosti, je namístě nepřistupovat k přijetí žádného opatření než zcela bezúčelně dítě umístit do ústavního zařízení.
14. Stěžovatelky konstatovaly, že podle empirických výzkumů není ústavní péče objektivně způsobilá vést k nápravě "výchovných problémů" dítěte, což blíže rozvedly. Současně zmínily, že umístění dítěte do péče ústavu z jiných důvodů, než je zajištění jeho základních materiálních potřeb, odporuje požadavku "vhodného zařízení péče". Dále namítly, že již zprávy z diagnostického ústavu v Hradci Králové a zprávy výchovného ústavu ve V. ukazují na nevhodnost ústavní péče u dcery. Zpráva z C., o. p. s., ze dne 17. 2. 2016 vypovídá o tom, že dcera měla pocity beznaděje, nespravedlnosti, frustrace a nedůvěry v systém. Kvůli dlouhodobému pobytu v ústavním zařízení a nenaplněné touze vrátit se zpět do rodinného prostředí byla v silné tenzi, přirozené obranné mechanismy nezletilé ji vedly k adaptaci na stávající podmínky, což na druhé straně narušilo její potřebu sebeaktualizace a budování zdravého sebepojetí. Dle stěžovatelek kolektivní výchova dceři neprospívala a neřešila ani příčiny jejího problémového chování, naopak v ní často problémové chování podněcovala. Nejúčinnějším opatřením by pro ni naopak bylo zajištění psychoterapeutické nebo jiné odborně poradenské pomoci, při setrvání v přirozeném prostředí. V případě, že by tato forma opatření nebyla matkou a dcerou dobrovolně přijata, mohl orgán sociálně-právní ochrany dětí přistoupit k uložení povinnosti nebo nařízení výchovného opatření podle § 12 a 13 zákona o sociálně-právní ochraně dětí či podání návrhu na nařízení výchovného opatření podle § 13a tohoto zákona (umístění nezletilé do střediska výchovné péče nebo do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc).
Náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem
15. Stěžovatelky požadovaly náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem. Poukázaly na stručnost odůvodnění usnesení soudů v průběhu řízení, což v nich vyvolávalo pocit bezmoci a přezíravosti ze strany orgánů veřejné moci. Druhým důvodem pro přiznání náhrady nákladů řízení je podle stěžovatelek mimořádná závažnost zásahu do jejich základních práv. Orgány veřejné moci ponechaly dceru v diagnostickém ústavu rok a čtvrt.
III. Vyjádření soudů a vedlejších účastníků
16. K ústavní stížnosti se okresní soud a krajský soud vyjádřily tak, že odkázaly na svá rozhodnutí. Okresní státní zastupitelství v Ústí nad Orlicí nezaslalo k výzvě Ústavního soudu vyjádření, zda míní uplatňovat práva z postavení vedlejšího účastníka, a k obsahu ústavní stížnosti se nevyjádřilo. Ani otec nezletilé nezaslal k výzvě Ústavního soudu vyjádření, zda míní uplatňovat práva z postavení vedlejšího účastníka. K ústavní stížnosti se rovněž nevyjádřil.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
17. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovatelkami, které byly účastnicemi řízení, v němž byla vydána usnesení napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelky jsou právně zastoupeny v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
18. Matka podala proti usnesením okresního soudu odvolání a proti rozhodnutí krajského soudu nebylo v daném případě přípustné dovolání [§ 238 odst. 2 písm. f) zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "o. s. ř.")]. Matka tudíž vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
19. Jménem dcery proti usnesením okresního soudu odvolání podáno nebylo. Ústavní soud shledal, že požadavek na vyčerpání odvolání dcerou by v dané věci představoval překážku, která by jí fakticky znemožňovala přístup k Ústavnímu soudu. V řízení před okresním soudem byla dcera zastoupena kolizním opatrovníkem - orgánem sociálně-právní ochrany dětí (§ 455 odst. 1 z. ř. s.), který odvolání nepodal. Orgán sociálně-právní ochrany dětí byl v řízení činný, komunikoval se soudem a účastnil se jednání. Současně je patrné, že tento orgán byl v kontaktu s dcerou a věděl, že se chce dostat z výchovného ústavu a být s matkou (viz např. vyjádření orgánu sociálně-právní ochrany dětí u jednání dne 7. 4. 2015, č. l. 725). Orgán sociálně-právní ochrany dětí však situaci vyhodnotil tak, že v nejlepším zájmu dcery bylo prodloužení předběžného opatření, na jehož základě byla umístěna do výchovného ústavu, a proto odvolání nepodal. K tomu Ústavní soud konstatuje, že role kolizního opatrovníka není shodná s úlohou zástupce účastníka. Kolizní opatrovník má pomoci soudu definovat a chránit nejlepší zájem dítěte, kdežto zástupce má hájit názory a stanoviska zastoupeného [nález ze dne 19. 2. 2014 sp. zn. I. ÚS 2904/13 (N 18/72 SbNU 217), bod 46, nález ze dne 15. 10. 2014 sp. zn. IV. ÚS 3305/13 (N 193/75 SbNU 177); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Kolizní opatrovník má být se zastoupeným v kontaktu a zjišťovat jeho stanoviska a přání. Zároveň má opatrovník jednat v nejlepším zájmu opatrovance. Kolizní opatrovník si pro účely výkonu své funkce musí ujasnit, jaký postup je v nejlepším zájmu opatrovance a případně odmítnout respektovat přání opatrovance, která jsou s ním v rozporu. To má význam zejména u nezletilých, u nichž nebyl dovršen rozumový a emocionální vývoj. V posuzované věci své povinnosti kolizního opatrovníka orgán sociálně-právní ochrany dětí nezanedbával a nepodání odvolání bylo jeho vědomým rozhodnutím, které zjevně činil s ohledem na nejlepší zájem nezletilé tak, jak jej vyhodnotil. Samotné dceři usnesení okresního soudu doručována nebyla (byla jí doručována prostřednictvím kolizního opatrovníka), což jí znemožňovalo, aby odvolání podala sama. Smyslu institutu kolizního opatrovníka by se vzpíralo, aby jménem dcery podávala odvolání matka. Právě kvůli tomu, aby dceru nezastupovala matka, jejíž zájmy se mohly s dcerou alespoň potenciálně lišit, byl dceři jmenován kolizní opatrovník. Matka ostatně jménem dcery odvolání ani nepodala. Za této situace, ačkoli je ze spisu zřejmé, že dcera se chtěla dostat z výchovného ústavu a s prodlužováním předběžného opatření nesouhlasila, čelila by při podání odvolání takovým překážkám, že požadavek vyčerpání odvolání by fakticky dceři znemožnil přístup k Ústavnímu soudu, a to ve věci, která se jí bytostně dotýká. Z tohoto důvodu Ústavní soud její ústavní stížnost za nepřípustnou nepovažoval.
20. Poukázat lze na to, že jako nepřípustné Ústavní soud neodmítl ústavní stížnosti nezletilých, jejichž jménem nebylo podáno odvolání. Šlo o úpravu styku nezletilé s otcem na základě předběžného opatření (usnesení ze dne 11. 9. 2014 sp. zn. III. ÚS 2630/14) a svěření dcer do výchovy otce (usnesení ze dne 26. 2. 2015 sp. zn. III. ÚS 310/15).
21. Lhůtu k podání ústavní stížnosti u dcery Ústavní soud odvíjel od okamžiku doručení usnesení krajského soudu ze dne 9. 2. 2016 o odvolání matce. Vychází přitom z tvrzení stěžovatelek, že se s tímto rozhodnutím poprvé dcera seznámila prostřednictvím matky, jelikož kolizní opatrovník, jemuž bylo toto rozhodnutí zasláno, jeho obsah dceři nesdělil.
V. Posouzení opodstatněnosti a důvodnosti ústavní stížnosti
22. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy České republiky, dále jen "Ústava"). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutími v nich vydanými nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy (zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé). Ústavněprávním požadavkem též je, aby rozhodnutí soudů byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
23. Po prostudování ústavní stížnosti a všech vyjádření k ní, jakož i vyžádaného spisu okresního soudu, dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zčásti důvodná. Námitku zpochybňující zákonný podklad předběžného opatření (níže sub V.B) Ústavní soud vyhodnotil jako nedůvodnou. Naopak v případě namítaného porušení participačních práv dcery (níže sub V.C) a pochybení při zvažování mírnějších opatření (níže sub V.D) Ústavní soud shledal porušení ústavně zaručených práv stěžovatelek.
V.A K rozsahu přezkumu Ústavním soudem
24. Ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutím soudů, jimiž byl zamítnut návrh na zrušení předběžného opatření dle § 452 z . ř. s., na jehož základě byla dcera umístěna ve výchovném ústavu ve Velkém Meziříčí, a proti rozhodnutí soudů o prodloužení tohoto předběžného opatření.
25. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně dovodil, že rozhodnutí o předběžných opatřeních jsou obecně způsobilá zasáhnout do základních práv a svobod jednotlivců, přesto taková rozhodnutí podrobuje jen tzv. omezenému testu ústavnosti, tj. z pohledu toho, zda takové rozhodnutí má zákonný podklad (čl. 2 odst. 2 Listiny), zda je vydáno příslušným orgánem (čl. 38 odst. 1 Listiny) a zda není projevem svévole (čl. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny) [srov. např. nález ze dne 10. 11. 1999 sp. zn. II. ÚS 221/98 (N 158/16 SbNU 171) a nález ze dne 1. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 1847/16 (N 161/82 SbNU 527), bod 12]. Důvod tohoto přístupu spočívá ve faktu, že rozhodnutím o předběžném opatření jsou práva a povinnosti upravena pouze dočasně a podstatná část záruk spravedlivého procesu se vztahuje na řízení ve svém celku. Regulace práv a povinností předběžným opatřením může být navíc v průběhu řízení před obecnými soudy k návrhu dotčených účastníků zrušena či upravena. Nadto zatímní povaha rozhodnutí o předběžných opatřeních nijak nevylučuje možnost, že v konečném meritorním rozhodnutí soudu může dojít k významné změně dosavadní úpravy těchto práv a povinností.
26. Ústavní soud však v podmínkách posuzované věci dospěl k závěru, že se nelze omezit jen na provedení přezkumu tzv. omezeným testem ústavnosti, ale že je namístě provést plný test ústavnosti. Argument dočasnou povahou rozhodnutí o předběžném opatření, kterým je omezený test ústavnosti podložen, je zde totiž značně oslaben značnou délkou trvání předběžného opatření jeho opakovaným prodlužováním. Navíc jde o předběžné opatření se zcela zásadními důsledky (umístění dcery do výchovného ústavu). Kombinace těchto skutečností vede k závěru o nutnosti provést plný test ústavnosti.
27. V době, kdy okresní soud rozhodoval o návrhu na zrušení předběžného opatření, které je napadeno ústavní stížností, toto předběžné opatření z důvodu jeho soustavného prodlužování vždy o jeden měsíc (§ 460 odst. 1 z. ř. s.) trvalo již více než šestnáct měsíců. Ústavní stížnost dále směřuje proti rozhodnutí o prodloužení předběžného opatření, na jehož základě mělo předběžné opatření trvat dvacátý měsíc. Předběžné opatření vydané dle § 452 z. ř. s. je možno v případě, že bylo zahájeno řízení ve věci samé, opakovaně prodloužit tak, aby celková doba trvání předběžného opatření nepřesáhla šest měsíců od jeho vykonatelnosti (§ 460 odst. 1 věta první z. ř. s.). Poté lze dobu trvání předběžného opatření výjimečně prodloužit jen tehdy, nebylo-li z vážných důvodů a objektivních příčin možné v této době skončit důkazní řízení ve věci samé (§ 460 odst. 1 věta druhá z. ř. s.). Zákonodárce tedy předpokládá, že celková doba trvání většiny předběžných opatření dle § 452 z. ř. s. by neměla překročit šest měsíců, jejich delší trvání je výjimečnou záležitostí. V posuzované věci byla v době rozhodování okresního soudu doba šesti měsíců překročena více než dvojnásobně (u rozhodování o návrhu na zrušení opatření), resp. více než trojnásobně (u rozhodování o jeho prodloužení). Právě s ohledem na značné překročení doby šesti měsíců (které však samo o sobě nemusí nutně značit nezákonnost, či dokonce protiústavnost) a na závažné důsledky předběžného opatření spočívající v odloučení dcery od matky a nuceném pobytu dcery ve výchovném ústavu je žádoucí provést zmiňovaný plný test ústavnosti. S přibývající dobou účinnosti předběžného opatření, na jehož základě byl nezletilý umístěn do ústavního zařízení, se totiž se vzrůstajícím dopadem takového opatření na osoby, jichž se týká, stává naléhavější potřeba celistvě prověřit, zda nejde o protiústavní zásah.
28. Na okraj lze poznamenat, že bez ohledu na délku trvání předběžného opatření o umístění nezletilého do zařízení Ústavní soud dovodil, že ústavní konformitu předběžného opatření, na jehož základě dochází k zatímní úpravě výchovných poměrů nezletilých dětí, je vždy třeba posoudit z hlediska, zda řízení před soudy bylo konáno a přijatá opatření byla činěna v nejlepším zájmu nezletilého dítěte podle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte [viz usnesení ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 2872/16, bod 6, a ze dne 29. 6. 2017 sp. zn. I. ÚS 1393/17 (U 14/85 SbNU 953), bod 30].
V.B Zákonný podklad předběžného opatření
29. Stěžovatelky namítly, že po 1. 1. 2014 je více než sporný zákonný podklad pro umístění dítěte do výchovného ústavu za účelem realizace některého z rodinněprávních opatření. Ústavní soud jejich náhled nesdílí a zákonný podklad pro umístění nezletilé do výchovného ústavu a její držení v něm na základě předběžného opatření a jeho prodlužování spatřuje zejména v § 452 a 460 odst. 1 z. ř. s., v § 924 občanského zákoníku, dále v § 1 odst. 2, § 2 odst. 1 písm. d), § 2 odst. 3, § 14 odst. 1 a § 36a zákona o výkonu ústavní výchovy.
30. Z těchto ustanovení vyplývá, že soud upraví předběžně poměry dítěte na nezbytně nutnou dobu, ocitne-li se dítě ve stavu nedostatku řádné péče bez ohledu na to, zda tu je či není osoba, která má právo o ně pečovat, anebo je-li život dítěte, jeho normální vývoj nebo jeho jiný důležitý zájem vážně ohrožen nebo byl-li narušen (§ 924 občanského zákoníku a § 452 odst. 1 z. ř. s.). Úprava poměrů dítěte se děje předběžným opatřením, kterým se nařídí umístění dítěte do vhodného prostředí, jež soud v usnesení označí a jímž může být i výchovné prostředí u zařízení způsobilého zajistit mu řádnou péči s ohledem na jeho fyzický a duševní stav, jakož i rozumovou vyspělost a umožnit realizaci případných jiných opatření stanovených předběžným opatřením (§ 452 odst. 1 a 2 z. ř. s). Předběžné opatření je možno opakovaně prodlužovat na dobu nejvýše jednoho měsíce za podmínek uvedených v § 460 z. ř. s. Na zmíněná zákonná ustanovení, která umožňují předběžným opatřením nařídit umístění dítěte mj. do zařízení způsobilého zajistit mu řádnou péči, navazuje úprava v zákoně o výkonu ústavní výchovy. Mezi zařízení upravená tímto zákonem se řadí i výchovné ústavy [§ 2 odst. 1 písm. d) zákona o výkonu ústavní výchovy]. V § 2 odst. 3 zákona o výkonu ústavní výchovy je výslovně uvedeno, že zařízení poskytují péči dětem, u nichž bylo nařízeno předběžné opatření (poznámka pod čarou u sousloví "předběžné opatření" směřuje k úpravě v § 76a o. s. ř., která byla k 1. 1. 2014 zrušena a nahrazena úpravou v § 452 z. ř. s. a násl. s obdobným obsahem). Obecným účelem těchto zařízení je zajišťovat nezletilé osobě, případně zletilé osobě do devatenácti let, na základě rozhodnutí soudu mj. o předběžném opatření náhradní výchovnou péči v zájmu jejího zdravého vývoje, řádné výchovy a vzdělávání (§ 1 odst. 2 zákona o výkonu ústavní výchovy). Výchovný ústav pečuje o děti starší 15 let se závažnými poruchami chování, u nichž bylo nařízeno předběžné opatření (§ 14 odst. 1 věta první ve spojení s § 36a zákona o výkonu ústavní výchovy). Ústavní soud vyhodnotil, že citovaná právní úprava je natolik jasná, provázaná a bezrozporná, že nelze akceptovat tvrzení stěžovatelek o její nejednoznačnosti či nepředvídatelnosti.
31. Stěžovatelky zpochybňují možnost nařídit předběžným opatřením umístění dítěte ve výchovném ústavu po 1. 1. 2014 na základě § 5 odst. 8 zákona o výkonu ústavní výchovy a důvodové zprávy k zákonu č. 303/2013 Sb. Dle zmíněného ustanovení platí, že když se u dítěte, které bylo rozhodnutím soudu umístěno do dětského domova nebo dětského domova se školou bez jeho předchozího pobytu v diagnostickém ústavu, ukáže dodatečně za potřebné komplexní vyšetření, provede toto vyšetření v zařízení, do něhož bylo dítě umístěno, diagnostický ústav, v jehož obvodu se zařízení nachází. Ústavní soud uvádí, že citované ustanovení upravuje problematiku komplexního vyšetření dětí umístěných do vyjmenovaných typů zařízení, mezi nimiž výchovný ústav není zmíněn. Z této regulace komplexního vyšetření však nelze korektně dovozovat, že by po 1. 1. 2014 nebylo možno na základě předběžného opatření umístit dítě do výchovného ústavu, jelikož se dané ustanovení této problematiky netýká. Ani z hlediska systematiky zákona by nedávalo smysl vkládat úpravu, která má dle stěžovatelek bránit umístnění dítěte do výchovného ústavu na základě předběžného opatření, do ustanovení, které je věnováno diagnostickým ústavům (§ 5 zákona o výkonu ústavní výchovy).
32. V důvodové zprávě k zákonu č. 303/2013 Sb., kterým byl od 1. 1. 2014 v souvislosti s rekodifikací soukromého práva změněn i zákon o výkonu ústavní výchovy, je popsán úmysl zákonodárce reagovat na úpravu v § 971 odst. 4 občanského zákoníku, dle něhož soud v rozhodnutí, kterým nařizuje ústavní výchovu, označí zařízení, do kterého má být dítě umístěno. O umístění a přemístění dítěte s nařízenou ústavní výchovou do jiného zařízení rozhoduje pouze soud. Úprava v § 5 odst. 1 zákona o výkonu ústavní výchovy ve znění do 31. 12. 2013 (tj. před účinností občanského zákoníku) počítala s tím, že diagnostický ústav umísťuje děti s nařízenou ústavní výchovou do dětských domovů, dětských domovů se školou nebo výchovných ústavů. Rozhodovací pravomoc o umístění dětí zůstala po 1. 1. 2014 diagnostickému ústavu zachována jen u dětí s nařízenou ochrannou výchovou, nikoli ústavní výchovou (srov. § 5 odst. 1 zákona o výkonu ústavní výchovy). Novelizace § 5 zákona o výkonu ústavní výchovy provedená zákonem č. 303/2013 Sb., na kterou stěžovatelky poukazují, je součástí regulace, dle níž o zařazení dítěte s nařízenou ústavní výchovou do konkrétně označeného zařízení rozhoduje jen soud, nikoli diagnostický ústav. Tato novelizace také řeší dopady s tím spojené, kam patří i problematika komplexního vyšetření dětí umístěných do dětského domova nebo dětského domova se školou bez jejich předchozího pobytu v diagnostickém ústavu. I po účinnosti zákona č. 303/2013 Sb. zůstala součástí zákona o výkonu ústavní výchovy ustanovení, která umožňují za stanovených podmínek na základě předběžného opatření umístit dítě do výchovného ústavu (k nim viz body 29 a 30). Důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb. se výslovně nezmiňuje o tom, že by zákonodárce chtěl zamezit umísťování dětí na základě předběžného opatření dle § 452 z. ř. s. do výchovných ústavů po 1. 1. 2014. Závěr o tom, že zákonodárce chtěl zamezit takovému umísťování nelze vyvozovat z toho, že se § 5 odst. 8 zákona o výkonu ústavní výchovy, který je součástí úpravy diagnostických ústavů, nevěnuje rovněž komplexnímu vyšetření dětí umístěných rozhodnutím soudu do výchovných ústavů.
33. Stěžovatelky namítly, že již v řízení před okresním a krajským soudem matka argumentovala absencí zákonné úpravy pro nařízení pobytu dcery ve výchovném ústavu ve V., ale soudy se k této argumentaci nevyjádřily. Ústavní soud si ze soudního spisu ověřil, že takovou argumentaci matka zřetelně uplatnila (č. l. 831-832 jako součást jejího návrhu na zrušení předběžného opatření zaslaného okresnímu soudu a v odvolání, konkrétně na č. l. 998). Byť o podrobné reakci na tuto argumentaci nelze hovořit ani u okresního soudu, ani u krajského soudu, v rozhodnutích těchto soudů napadených ústavní stížností je odkázáno na základ právní úpravy v § 452 a 460 z. ř. s. a § 924 občanského zákoníku. Zmínka o právním podkladu pro předběžné opatření, jímž byla dcera umístěna do výchovného ústavu, tak v rozhodnutích soudů je, tato otázka nezůstala zcela stranou jejich pozornosti. Soudy sice nereagovaly na argumentaci matky zákonem o výkonu ústavní výchovy, na druhou stranu nelze přehlížet, že se tato argumentace týkala § 5 odst. 8 daného zákona, který se netýká umísťování dětí do výchovných ústavů na základě předběžného opatření (srov. body 31 a 32). V daném ohledu tak v rozsahu odůvodnění napadených usnesení Ústavní soud neshledal pochybení dosahující ústavní úrovně. Vycházel přitom z náhledu, že obecným soudům adresovaný závazek, plynoucí z práva na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, promítnutý do podmínek kladených na odůvodnění rozhodnutí, nemůže být chápán tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument [srov. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van de Hurk proti Nizozemí ze dne 19. 4. 1994 č. 16034/90, § 61, a ve věci Ruiz Torija proti Španělsku ze dne 9. 12. 1994 č. 18390/91, § 29, všechna rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva citovaná v tomto nálezu jsou dostupná na http://hudoc.echr.coe.int; či nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008 sp. zn. I. ÚS 1534/08 (N 225/51 SbNU 807), bod 12 odůvodnění].