Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 18. prosince 2018sp. zn. Pl. ÚS 27/16ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor Ivo Valenta, právně zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 874/46, Brno, na zrušení § 11 odst. 2, části § 11 odst. 3 vyjádřené slovy "jiným" a "než provozovatelem uvedeným v odstavci 2" a dále § 17 odst. 2 písm. j) a části § 17f písm. c) vyjádřené slovy "nebo j)" zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 51/2019 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení a znění návrhem napadených ustanovení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
1. Skupina 25 senátorek a senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatelka") navrhuje, aby Ústavní soud v zákoně č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., zrušil § 11 odst. 2, část § 11 odst. 3 vyjádřenou slovy "jiným" a "než provozovatelem uvedeným v odstavci 2", § 17 odst. 2 písm. j) a část § 17f písm. c) vyjádřenou slovy "nebo j)". Navrhovatelka konstatuje, že uvedená ustanovení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o potravinách") zavádějí pro provozovatele potravinářských podniků s prodejnami s prodejní plochou větší než 400 m2 povinnost poskytovat v nich blíže vymezené potraviny bezplatně humanitárním nebo charitativním organizacím, přičemž za nesplnění této povinnosti lze uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč. Tím se podle jejího názoru tato ustanovení dostávají do rozporu s čl. 1 a 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Ustanovení § 11 zákona o potravinách zní (napadená část je zvýrazněna):
"§ 11
(1) Podnikatelské zájmy právnických osob, které jsou v souladu s tímto zákonem, ochraňuje zájmové sdružení právnických osob s názvem ,Potravinářská komora České republiky' založené podle zvláštního zákona.
(2) Provozovatel potravinářského podniku, který uvádí na trh potraviny v provozovně s prodejní plochou větší než 400 m2, je povinen potraviny, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, poskytnout bezplatně neziskové organizaci, která shromažďuje bezplatně potraviny, skladuje a přiděluje je humanitárním nebo charitativním organizacím, které poskytují potravinovou pomoc klientům sociálních služeb; tyto organizace určí ministerstvo rozhodnutím vydaným z moci úřední. Potraviny určené klientům sociálních služeb musí být následně uváděny na trh pouze bezplatně.
(3) Potraviny uváděné na trh jiným provozovatelem potravinářského podniku než provozovatelem uvedeným v odstavci 2, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, mohou být bezplatně poskytnuty neziskové organizaci, která shromažďuje bezplatně potraviny, skladuje a přiděluje je humanitárním nebo charitativním organizacím, které poskytují potravinovou pomoc klientům sociálních služeb; tyto organizace určí ministerstvo rozhodnutím vydaným z moci úřední. Potraviny určené klientům sociálních služeb musí být následně uváděny na trh pouze bezplatně.
(4) Při uvádění potravin podle odstavců 2 a 3 na trh musí být
a) splněna oznamovací povinnost podle § 3 odst. 1 písm. i),
b) zajištěna sledovatelnost potraviny podle čl. 18 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 a
c) připojena dokumentace obsahující název potraviny, množství potraviny, informace podle čl. 9 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011, účel užití potraviny a informace o tom, v čem potravina nesplňuje požadavky tohoto zákona nebo přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny; informace podle čl. 9 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 musí být srozumitelným způsobem poskytnuta také klientovi sociálních služeb."
3. Napadená, tj. zvýrazněná část § 17 odst. 2 písm. j) zákona o potravinách zní:
"Provozovatel potravinářského podniku se dále dopustí přestupku tím, že ...
j) v rozporu s § 11 odst. 2 neposkytne bezplatně neziskové organizaci potraviny, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné."
4. Napadená, tj. zvýrazněná část ustanovení § 17f zákona o potravinách zní:
"Za přestupek lze uložit pokutu do ...
c) 10 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle § 17 odst. 1 písm. a), b), d), e), j), m), n), o), r), v) nebo w), § 17 odst. 2 písm. c), g), h), i) nebo j), § 17a odst. 6, § 17b odst. 2, 3, 4, 5 nebo 6 písm. a) nebo b), § 17c odst. 1 písm. a) nebo b), § 17c odst. 2 písm. a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), l) nebo m), § 17c odst. 4 nebo 6, § 17d odst. 3 písm. b) nebo e)".
Pro úplnost se dodává, že "potravinářským podnikem" se v čl. 3 bodu 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. 1. 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, (dále jen "nařízení EU o potravinovém právu") rozumí "veřejný nebo soukromý podnik, ziskový nebo neziskový, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby, zpracování a distribuce potravin".
5. S výslovným poukazem na čl. 11 odst. 2 (míněn zřejmě čl. 11 odst. 1 věta druhá) Listiny navrhovatelka tvrdí, že nikdo nemůže být nucen - s výjimkou případů obecně uznaných v ústavních normách - se svého majetku zbavovat, neboť součástí vlastnického práva je svoboda věc držet a nakládat s ní. Napadená ustanovení zasahují do této součásti vlastnického práva, neboť nutí vlastníky bezplatně se určitých věcí "zbavit, a to jen ve prospěch někoho". Charita (míněna zřejmě charitativní činnost, tak je třeba chápat i další část argumentace navrhovatelky) je dobrovolná, čímž se odlišuje od vrchnostensky vymáhaných daní. Navíc charitativní organizace (zřejmě navrhovatelka míní dobročinné organizace obecně) mohou vykonávat svou činnost nejen ve prospěch klientů sociálních služeb, ale pozitivních činností může být více, např. poskytnutí potravin zoologickým zahradám či spolkům pečujícím o opuštěná zvířata. Napadená ustanovení zavádějí povinnost nucené účasti na charitě, přičemž však dle navrhovatelky platí, že chce-li "stát někomu dát něco bezplatně, může tak činit, ale nikoliv tím, že někomu něco přikáže předat jinému, ale tím, že tyto věci nakoupí, zaplatí a pak jiným osobám daruje". Lze pouze akceptovat, aby humanitární a charitativní organizace byly zvýhodněny formou, jak to činí "odstavec 3 napadeného zákona" (pozn.: míněn zřejmě § 11 odst. 3), ústavně konformní ale není poskytnutí potravin jako zákonná povinnost "jen pro někoho". Nucené bezplatné předání části majetku jiným soukromoprávním osobám je dle jejího názoru "způsob ústavně nemožný". Proto navrhuje v § 11 zákona o potravinách zrušit odstavec 2 a současně tu část ustanovení odstavce 3, která s odstavcem 2 souvisí a tvoří s ním funkční celek, a dále i související sankční ustanovení uvedená v záhlaví.
6. V souvislosti s tím navrhovatelka argumentuje, že napadená ustanovení zavádějí tzv. smluvní přímus - tedy povinnost uzavřít darovací smlouvu s určenými osobami. To je v právu možné a stát jej zavádí, chce-li zajistit určitou povinnost (např. povinné pojištění), ovšem dosud vždy v rámci tohoto (soukromoprávního) vztahu zde bylo na straně toho, kdo má povinnost uzavřít smlouvu, právo na protiplnění (např. ve formě hrazení nákladů při vzniku pojistné události). Napadená ustanovení však zavádějí povinnost daru. To je dle navrhovatelky pro právní stát velmi nebezpečné, neboť stát takto fakticky vyvlastňuje bez náhrady. Darovací smluvní přímus byl totiž v minulosti spojen s nejhoršími státními režimy - německý nacistický stát podmiňoval povolení k vystěhování bohatých Židů nuceným darováním či prodejem jejich majetku státu nebo árijským osobám hluboko pod cenou, v době komunistické totality byl převod zemědělských nemovitostí v soukromém vlastnictví, k němuž byl nutný souhlas místního národního výboru, vázán na uzavření darovací smlouvy na zemědělské pozemky nebo na jejich převod na zemědělské družstvo. Přitom uvedené režimy tyto postupy neuzákonily, ale jen je fakticky uplatňovaly. V zákoně o potravinách stát legální cestou obchází vyvlastnění za náhradu, což nelze ospravedlnit žádným dobrým úmyslem. Navíc není nijak zákonem řešena odpovědnost za škodu, která vznikne, budou-li v důsledku spotřeby takových potravin konkrétní osoby poškozeny na zdraví, neboť zákon neřeší to, kdy vzhledem k převozu a následné manipulaci u charitativních a humanitárních organizací původně bezpečné potraviny tuto bezpečnost ztratily. Neřeší se ani náklady na dopravu potravin od podnikatelů k těmto organizacím.
7. Dále navrhovatelka uvedla, že napadená ustanovení nejsou podřaditelná ani pod jednu z ústavních oblastí závaznosti vlastnictví v čl. 11 odst. 3 Listiny, navíc závaznost vlastnictví je spojena s povinností nějak jednat nebo se něčeho zdržet, nemůže však jít o povinnost bezplatně se vlastnictví zbavit. V takovém případě nejde o závaznost vlastnictví, ale o vyvlastnění. Stát sice připouští možnost vyvlastnění, ale vždy jen ve veřejném zájmu. Stanovení povinnosti někomu bezplatně předat potraviny je faktickým vyvlastněním, protože tyto jsou součástí majetkové podstaty (jmění) podnikatele. V tomto případě není splněna ústavní podmínka náhrady, a to ani nějakou paušální formou. Přitom jde o zboží s daňovou povinností.
8. Dále navrhovatelka připomenula, že vyvlastnění je podle čl. 11 odst. 4 Listiny možné jen ve veřejném zájmu, což je rozdíl oproti závaznosti vlastnictví podle čl. 11 odst. 3 Listiny, která je stanovena i vůči obecnému zájmu. Ten je širší než zájem veřejný, přičemž to, co je odlišuje, je přítomnost veřejnoprávního prvku daného zájmu. Tento prvek musí být v oblasti veřejné moci a je zosobněn v existenci veřejnoprávní korporace, na kterou je tento zájem napojen nebo která jej stanoví, resp. vždy určí, co je ve veřejném zájmu na základě konkrétních podmínek, svým individuálním právním aktem, a nikoliv právním předpisem. Boj proti chudobě může být "charitativními subjekty" jakožto soukromoprávními osobami prováděn v obecném zájmu, nejde však o veřejný zájem s možností vyvlastnění jiných. Tento boj může být prováděn skrze výběr daní státem nebo jiným veřejným subjektem. Je-li vyvlastnění chápáno jako individuální právní akt přezkoumatelný soudem, ale napadená ustanovení vyvlastňují majetek přímo, je znemožněn soudní přezkum, a tím je porušeno právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny [viz nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005sp. zn. Pl. ÚS 24/04(N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a ze dne 17. 3. 2009sp. zn. Pl. ÚS 24/08(N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.)].
9. S poukazem na čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 a čl. 11 odst. 5 Listiny navrhovatelka uvedla, že nařizuje-li stát někomu bezplatně převést část majetku, jde fakticky o naturální daň, přičemž jejím příjemcem není veřejný rozpočet státu či jiné veřejnoprávní korporace, ale jde o příjem soukromoprávních subjektů. Tím dochází ke stírání rozdílu mezi veřejným a soukromým. Jestliže stát chce podpořit klienty sociálních služeb, může zavést i naturální daň, ale musí být jejím příjemcem a přímo ji přerozdělovat, soukromoprávní subjekt to činit nemůže. Zakládají-li napadená ustanovení novou daňovou povinnost, pak k vybírání této daně soukromými subjekty dochází mimo proces upravený zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, což vede k neústavnosti, neboť nestačí danou povinnost stanovit, ale je třeba upravit procesní práva a postavení daní zatížených osob při výběru daně. Daně také nesmí být svévolné a diskriminační. Napadená ustanovení jsou "faktickým zabavením daní jen u někoho (velcí potravinářští podnikatelé provozující prodejny) ve prospěch někoho". Jestliže stát shledá nutnost takové podpory (jako součást veřejné politiky hodné veřejnoprávní podpory), má zatížit nutným zvýšením příjmů státu všechny, a nikoliv jen vybrané subjekty. Na boji proti chudobě by se měli podílet všichni, a ne jen úzký okruh povinných subjektů, jinak je narušen princip právního státu a rovnosti v právech. V této souvislosti navrhovatelka argumentuje tím, že sociální politika je nutná, stát ji ale musí organizovat a platit, její náklady nelze přenášet jen na některé soukromoprávní subjekty, jako tomu bylo v případě regulace nájemného [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002sp. zn. Pl. ÚS 8/02(N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.)]. Jakoukoliv státní politiku totiž stát musí dělat za své peníze.
II. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
10. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., zaslal návrh k vyjádření účastníkům řízení a obrátil se na vládu České republiky (dále jen "vláda") a veřejnou ochránkyni práv s dotazem, zda využijí svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.
11. Vláda na základě svého usnesení č. 653 ze dne 20. 7. 2016 do nynějšího řízení vstoupila, schválila návrh na zamítnutí předmětného návrhu skupiny senátorů a zároveň uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem zemědělství vypracoval podrobné vyjádření vlády (viz sub II. B).
12. Veřejná ochránkyně práv svého práva (§ 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů) nevyužila a sdělila, že do řízení nevstoupí.
13. Dále se soudce zpravodaj postupem podle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, obrátil na Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky, který je podle čl. 1 svých stanov nepolitickým sdružením právnických a fyzických osob podnikajících ve vnitřním obchodě a v cestovním ruchu a v odvětvích a oborech navazujících, které se sdružily na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Současně se obrátil rovněž na Českou federaci potravinových bank, z. s., jako na sdružení, ve kterém jsou reprezentovány hlavní charitativní organizace a potravinové banky působící na území republiky (blíže sub II. C).
II. A Vyjádření účastníků řízení
14. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") se vyjádřil její tehdejší předseda Jan Hamáček, který se omezil pouze na popis průběhu legislativního procesu. V této souvislosti uvedl, že zákon č. 180/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl v Poslanecké sněmovně projednán jako tisk č. 687 (vládní návrh) v prvním čtení dne 26. 1. 2016 a přikázán k projednání zemědělskému výboru, který ho projednal ve stanovené třicetidenní lhůtě dne 18. 2. 2016 a ve svém usnesení (tisk č. 687/2) doporučil Poslanecké sněmovně návrh schválit ve znění navržených pozměňovacích návrhů, z nichž se ale žádný napadeného ustanovení netýkal. Druhé čtení proběhlo dne 1. 3. 2016 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 687/3, třetí čtení proběhlo dne 23. 3. 2016 a návrh byl schválen ve znění dalších pozměňovacích návrhů. Poslanecká sněmovna přitom vyslovila souhlas s návrhem zákona ústavně předepsaným postupem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
15. Za Senát Parlamentu České republiky (dále též jen "Senát") se vyjádřil jeho tehdejší předseda Milan Štěch, který uvedl, že napadená ustanovení zákona o potravinách jsou výsledkem změn provedených zákonem č. 180/2016 Sb., kterým se mění zákon o potravinách. Zákon č. 180/2016 Sb. byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu jako návrh zákona dne 4. 4. 2016, organizační výbor návrh zákona, jako senátní tisk č. 248 (10. funkční období), přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který ho svým usnesením č. 191 ze dne 26. 4. 2016 doporučil plénu Senátu schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (senátní tisk č. 248/1). Senát senátní tisk č. 248 projednal na své 23. schůzi v 10. funkčním období dne 27. 4. 2016, při jeho projednávání byla vedena diskuse, ve které někteří senátoři vyslovili pochybnosti o ústavní konformitě napadené úpravy. Senátor Jaroslav Kubera uvedl, že je ve zjevném rozporu s Listinou a že bude "nepochybně předmětem ústavní stížnosti", senátorka Veronika Vrecionová vyslovila názor, že je diskriminační, že "[f]akticky tento institut připomíná nucené vyvlastnění bez náhrady" a "[z]áměr sledovaný návrhem, tj. bezplatné poskytnutí potravin příslušné neziskové organizaci s cílem, aby tyto potraviny byly v konečné fázi bezplatně poskytnuty klientům sociálních služeb, je nepochybně ve veřejném zájmu, ale ten by neměl být vynucován sankčně", podobný názor měli i senátoři Miloš Vystrčil a Jiří Vosecký, výhrady vyjádřil senátor Jan Horník, když mj. konstatoval, že "my v podstatě zestátňujeme", a senátorka Eliška Wagnerová, která uvedla, že "§ 11 odst. 2, který předepisuje velkému obchodu, aby to kamsi odvezl do banky atd., a bude penalizován za to, když to neučiní. To není ... žádné darování. Darování musí být svobodná vůle ... něco darovat, bezúplatně převést. Ale když mi to nařídí zákon, a ještě pod tučnou sankcí, tak to je povinnost. A teď je otázka, jestli taková povinnost, takto zkonstruovaná a pod takovou sankcí, bude proporcionální. No, v mých očích tedy rozhodně ne. A to je kauza pro Ústavní soud". Po proběhlé rozpravě Senát v hlasování č. 24 přijal usnesení č. 421, ve kterém návrh zákona schválil, přičemž pro schválení hlasovalo 41 senátorů z 61 přítomných a 9 senátorů bylo proti.
II. B Vyjádření vlády jako vedlejší účastnice řízení
16. Za vládu, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice řízení (viz sub 11), zaslal vyjádření její tehdejší předseda Bohuslav Sobotka. Vláda ve svém vyjádření pak upozornila, že sama navrhovatelka uznává, že takovou povinnost by bylo možné uložit, ovšem "formálněprávně odlišným způsobem a postupem", například jako povinnost daňového charakteru. S tím lze dle jejího názoru souhlasit potud, že je možné stejného účinku dosáhnout vícero způsoby, zvolený postup je však nejvhodnější, neboť kromě primárního účelu ochrany sociálně nejslabších, včetně ochrany před negativními účinky hladu, napomáhá ochraně dalších veřejných zájmů - zejména ochraně životního prostředí, a to při minimálním skutečném zatížení povinných subjektů. Stanovená povinnost se přitom týká pouze potravin, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými zákonem o potravinách nebo s přímo použitelnými předpisy Evropské unie (dále též jen "EU") upravujícími požadavky na potraviny. Jde tak o potraviny, které je provozovatel potravinářského podniku povinen neprodleně vyřadit z uvádění na trh, pokud je nějak dodatečně a nákladně neupraví (např. přebalení, přeznačení). Týká se to tedy zboží, které nelze bez vynaložení dalších nákladů dále zužitkovat, a i takové zužitkování je možné jen v režimu zákonných výjimek (např. § 10 zákona o potravinách).
17. Podle vlády zakotvení dané povinnosti má za cíl přimět povinné subjekty ke změně chování, a tím přispět k omezení plýtvání s potravinami, což má mít jednak značné pozitivní důsledky ve zlepšení životní situace sociálně nejslabších (v poměrech České republiky) či dokonce při ochraně před hladem (v poměrech celosvětových), jednak je zde nezanedbatelný přínos pro životní prostředí. Na uloženou povinnost nelze pohlížet prizmatem situace v České republice, kde státní sociální systém spolu s (nezastupitelným) podílem charitativní činnosti nevládních neziskových organizací poskytuje dostatečnou "záchrannou síť" před negativními účinky hladu. Právní úprava nevylučuje, ba naopak akcentací humanitárního rozměru přímo podporuje využití potravin i v zahraničí, pokud to jejich povaha umožní. V této souvislosti vláda poukázala na čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který rozpracovává čl. 25 Všeobecné deklarace lidských práv, s tím, že jsou součástí právního řádu České republiky a že obsahují závazek smluvních států podniknout odpovídající kroky k zajištění práva "na osvobození od hladu". K naplnění těchto závazků by měly sloužit programy a opatření, které zabrání zbytečnému plýtvání potravinami, a jedním z těchto opatření jsou napadená ustanovení, jež mají zajistit dostatek potřebných potravin k poskytování potravinové pomoci humanitárními nebo charitativními organizacemi klientům sociálních služeb. Navrhovatelka daný mezinárodní závazek a reálné pozitivní dopady dané právní úpravy zcela pominula.
18. Jde-li o podmínky České republiky, vláda argumentuje tím, že posílení pomoci sociálně potřebným má rovněž nemalý význam, a to zvláště naturální, tedy přímo využitelnou formou. Současná životní úroveň sociálně nejslabších jedinců je z hlediska historického i zeměpisného nejvyšší dosažená vůbec, přesto jsou někteří jedinci, kteří jsou závislí na této formě pomoci, lapeni do tzv. koloběhu chudoby a mají jen minimální možnost změnit své postavení vlastními silami. Posílení systému podpory ulehčí životní situaci těm sociálně nejpotřebnějších a uvolní část jejich kapacit ke zlepšování jejich postavení, z čehož bude profitovat celá společnost, protože lidský potenciál je nejvýznamnějším bohatstvím státu.
19. Oba základní důvody přijetí dané právní úpravy dosahují samy o sobě intenzity veřejného zájmu, nikoliv maximálně zájmu obecného, jak navrhovatelka tvrdí. Vedle pozitivních dopadů v oblasti sociální dané opatření prostřednictvím dlouhodobého pozitivního vlivu na omezení plýtvání s potravinami přispívá k ochraně životního prostředí. V této souvislosti vláda argumentuje údaji Organizace pro výživu a zemědělství Spojených národů (Food and Agriculture Organization of the United Nations; dále jen "FAO"), dle nichž je celosvětově znehodnoceno více než 1,3 miliardy tun potravin za rok, z toho je podstatná část na úseku prodeje koncovým zákazníkům, a dále výsledky první celoevropské studie týkající se plýtvání potravinami z roku 2010, dle níž bylo v zemích EU v rozhodném roce znehodnoceno 89 milionů tun potravin, tj. asi 180 kg na osobu, přičemž dle studie FAO z roku 2011 tato ztráta činila 300 kg na osobu a rok. Tato problematika byla pro svou závažnost zařazena na program Klimatické konference OSN v Paříži 2015, kde plýtvání potravinami bylo označeno za jednoho z největších původců změny klimatu a znečišťovatelů CO2. Množství takto nadbytečně produkovaného CO2 lze srovnávat s celkovou produkcí skleníkových plynů Spojených států amerických nebo Číny. Environmentální rozměr je pak akcentován v právních řádech Francie či Belgie, kde je obdobná povinnost stanovena právě předpisy práva na ochranu životního prostředí. Klimatické a další dopady na životní prostředí jsou opakovaně zmiňovány Evropskou komisí. Napadená právní úprava se tak zasazuje o solidárnější a zodpovědnější společnost, kdy i sociálně slabí a znevýhodnění mají přístup k dostatku bezpečných potravin a kdy dochází k vymezení proti sebedestruktivnímu konzumu, má výchovné a vzdělávací dopady, neboť upozorňuje na popsaný problém a vede k šetrnějšímu zacházení s potravinami. Těchto účinků by pak nemohlo být dosaženo pouze na dobrovolné bázi, i když je třeba vysoce ocenit subjekty, které se do systému již o své vůli zapojily, a naplňují tak svou celospolečenskou odpovědnost.
20. Je-li předmětný návrh založen na rozporu s čl. 11 Listiny, dle vlády vlastnické právo není bezbřehé, absolutní, jeho ochrana je obsažena v prvním odstavci, další čtyři se pak věnují možnostem jeho omezení. Navrhovatelka přitom zahrnuje napadenou právní úpravu pod nejzávažnější z legitimních zásahů do vlastnického práva - vyvlastnění s tím, že pro to nejsou splněny podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny. Napadená povinnost není omezením vlastnického práva svou intenzitou srovnatelným s vyvlastněním, neboť předmět této povinnosti je prakticky nevyužitelný, pro svého vlastníka má jen minimální, spíše teoretickou hodnotu, a naopak představuje nezanedbatelné povinnosti, ať už je chce likvidovat, nebo za stanovených podmínek dále využít. Jeden či druhý způsob využití takových potravin přitom zpravidla provozovatele spíše zatíží.
21. Vláda následně upozornila, že na základě zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, jsou vydány Zásady pro poskytování dotací pro rok 2016, kterými byly v rámci dotačního titulu č. 18 Podpora činnosti potravinových bank a dalších subjektů s humanitárním zaměřením pro rok 2016 přiznány finanční prostředky v předpokládané výši 23 milionů Kč, tedy více než 1 rok před účinností napadené právní úpravy, které mají napomoci vytvoření infrastruktury a kapacit pro sběr a distribuci potravin. To povede ke snížení nákladů na likvidaci předmětných potravin u povinných subjektů.
22. Danou povinnost je dle názoru vlády nutné subsumovat pod čl. 11 odst. 3 Listiny, přičemž omezení vlastnického práva odpovídá tomuto ustanovení, jak je charakterizováno v odborné literatuře (viz Šimáčková, K. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I., a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 312, odst. 43), tj. sleduje legitimní cíl pomoci sociálně potřebným osobám formou usnadnění přístupu potravinových bank k bezpečným potravinám a prostřednictvím omezení plýtvání s potravinami též cílí na posílení ochrany životního prostředí, zejména v oblasti skleníkových plynů, proporcionalita mezi omezením povinného subjektu a výhodou pro ostatní je naplněna, neboť na jedné straně se daná povinnost týká jen potravin, s nimiž jsou spojeny další náklady, a to minimálně na jejich řádnou likvidaci, na straně druhé je zde zásadní pozitivní efekt v oblasti veřejných zájmů, nelze ani odhlédnout od nepřímé formy kompenzace spočívající v úspoře nákladů povinných subjektů na likvidaci odpadů. Zohlednit je také třeba vymezení povinných subjektů - provozovatelů uvádějících na trh potraviny v provozovně s prodejní plochou větší než 400 m2, jež bylo stanoveno proto, aby činnosti související s realizací stanovené povinnosti nepředstavovaly významnou administrativní zátěž, zároveň v těchto provozovnách lze snadněji předejít výskytu potravin spadajících pod režim § 11 odst. 2 zákona o potravinách, resp. předmětné potraviny zde tvoří menší podíl ze všech zakoupených potravin než u menších provozoven.
23. Shledává-li navrhovatelka neústavnost v nemožnosti soudního přezkumu každého jednotlivého vyvlastňovacího aktu, vláda s tímto argumentem vyjádřila nesouhlas s odůvodněním, že nejde o vyvlastnění, a tak je takový požadavek nepřípadný. Navíc splnění této povinnosti je vynutitelné pouze uložením pokuty a každé jednotlivé rozhodnutí o něm je nejen soudem přezkoumatelné. Soudní ochrana je tedy zajištěna.
24. Zčásti se pak vláda ztotožnila s navrhovatelkou, že sporná povinnost může mít negativní dopad v těch případech, kdy povinné subjekty poskytují potraviny k jinému veřejně prospěšnému využití, zejména jako krmivo v zařízeních provozujících záchranné chovy zvířat či ve zvířecích útulcích apod. Nesplní-li ale povinný subjekt zcela svou povinnost proto, že část potravin poskytl z důvodu jiného veřejného zájmu, nepochybně nebudou splněny podmínky pro uložení sankce za takové jednání, neboť není společensky škodlivé.
25. Svůj nesouhlas naopak vláda vyjádřila s názorem navrhovatelky, že měla být zavedena zvláštní naturální daň, neboť by to přineslo vyšší administrativní náklady jak pro povinné subjekty, tak státní orgány, a zmenšila by se možnost využití potenciálu nevládních neziskových organizací.
26. Protože tedy napadená ustanovení sledují legitimní cíl a prostředky k jeho prosazení jsou racionální a přiměřené, neboť představují jen nezbytnou míru zátěže povinných subjektů, vláda navrhla, aby byl návrh zamítnut.
II. C Vyžádaná stanoviska podle § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
27. Svá stanoviska k návrhu podle § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslaly Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky a Česká federace potravinových bank, z. s., a to z hlediska možnosti posouzení dopadů napadených ustanovení na činnost jejich členů a plnění jejich cílů z jejich pohledu v aplikační praxi.
28. Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky uvedl, že se s návrhem na zrušení napadených ustanovení zákona o potravinách ztotožňuje. Vedle roviny ochrany vlastnictví či porušení rovnosti v právech má dané opatření rovinu technickou, spočívající v zaručení bezpečnosti poskytovaných potravin a v logistickém mechanismu předávání potravin, mj. jde o dodržení správných teplot a hygieny při přepravě i skladování, povědomí pracovníků humanitárních a charitativních organizací o systému "HACCP", ekonomičnost provozu, a rovněž v nutnosti zajištění dostatečného a trvalého odběru potravin ze strany příjemců na celém území České republiky. Tím, že zákon konkrétní aspekty nespecifikuje, vyvolává oprávněné obavy u členů Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky a nepochybně i u ostatních provozovatelů potravinářských podniků z různorodých dopadů na jejich činnost, včetně rizika z velmi snadného sankcionování ze strany státní správy.
29. Česká federace potravinových bank, z. s., sdělila, že napadená ustanovení se týkají plnohodnotných potravin, vhodných pro lidskou výživu, které nejsou v souladu s předpisy, např. pro chyby v popisu složení, případně pro chybějící text v českém jazyce, nebo mají jinou než na obale uvedenou hmotnost či obsah, jako např. potraviny s obsahem koňského masa, které nebylo na obale deklarováno. Takové potraviny je nutno stahovat z prodeje, přičemž provozovatel prodejny se může rozhodnout, zda tyto potraviny vrátí výrobci, resp. dodavateli, anebo je nechá zlikvidovat jako odpad, ač jsou bezpečné a mohly by nasytit potřebné. Není podstatné, zda se likvidují cestou retailu nebo u dodavatele, výsledek je stejný, jde o plýtvání. Některé potravinářské podniky již dnes darují potravinovým bankám takové potraviny dobrovolně, a to od té doby, co to umožnil ministr zemědělství Marian Jurečka. Protože však řetězce tuto možnost využívají jen málo, ministerstvo se rozhodlo uložit obchodům darovat tyto potraviny jako povinnost. Děje se to tak, že potravinové banky dostanou správný popis výrobku v češtině, jak měl být uveden na obale. Potraviny dále bezplatně předávají příslušným organizacím, které je rozdávají chudým lidem se současným seznámením se s danou potravinou. Podnik, který daruje potraviny potravinové bance, může využít možnosti neplatit daň z přidané hodnoty (dále též jen "DPH") z darovaných potravin, může také uplatnit hodnotu daru pro odpočet ze svého daňového základu při výpočtu daně z příjmu, přičemž v obou případech jde o daňové zvýhodnění dárce potravin, které by byly jinak zmařeny. Evropské potravinové banky, včetně českých, které jsou sdruženy v Evropské federaci potravinových bank, respektují ve své Chartě evropských potravinových bank zásadu boje proti hladu a proti plýtvání potravinami. Je v zájmu potravinových bank a napojených charitativních a humanitárních organizací, aby se bezpečné potraviny vhodné pro lidskou výživu zbytečně nelikvidovaly jako odpad, ale aby byly užity jako potravina k nasycení lidí.
III. Replika navrhovatelky
30. Ústavní soud zaslal výše citovaná vyjádření a stanoviska navrhovatelce na vědomí a k případné replice. Ta se ohradila proti tvrzení vlády, že uznává daňový způsob "zabírání" potravin s tím, že potřebuje-li vláda na něco zdroje, má tak činit daňovou cestou, což ale neznamená, že by souhlasila s potřebou státu zabírat určité potraviny nuceným darem či formou daně, druhá forma by jen byla přijatelnější pro uspokojení potřeb státu. Současně vyjádřila "zděšení" nad přístupem vlády, která potřebu nuceného darování odůvodňuje ochranou před účinky hladu. To je podle ní ekonomický a morální debakl, kdy vláda se státním rozpočtem přes bilion korun není schopna bojovat s účinky hladu jinak než cestou nuceného daru. Argumentace vlády, že takto realizuje mezinárodní závazek, má být pokrytecká, neboť vydává miliardy jako dotace na pěstování řepky olejné a dalších plodin, jež jsou užívány jako palivo. Jestliže vláda uvádí, že byl za dotace vybudován systém potravinových bank, má jít o "projev rozkrádání státu", kdy si "skrze své známé prosadí dotace na něco, co není využíváno, a proto je nutné zajistit ještě nucené využívání tohoto systému". A dovolává-li se vláda názoru Elišky Wagnerové (pozn.: správně K. Šimáčkové) vysloveného ve výše uvedené literatuře, navrhovatelka upozornila, že tato senátorka podepsala nyní posuzovaný návrh. Závěrem navrhovatelka uvedla, že se vláda svou argumentací proti daňovému systému vycházející z toho, že by se zavedením nové daně "umenšila moc neziskovek", zpronevěřila základním ústavním hodnotám. Veřejná moc má být vykonávána veřejnými subjekty odvozenými z demokratické volby, nikoliv soukromými neziskovými subjekty. Vláda fakticky privatizuje veřejnou správu ve prospěch "neziskovek" stojících mimo demokratickou kontrolu, když fiskální zájmy zajišťuje - mimo řádnou kontrolu veřejných financí - nuceným darem. Tím došlo k porušení principu demokracie jako základního principu našeho státu.
IV. Upuštění od ústního jednání
31. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj dle § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, upustil.
V. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
32. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 25 senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
33. Ústavní soud tedy mohl přikročit (jak mu to ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) k posouzení, zda jsou napadená zákonná ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, tedy zda a) byla napadená právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) byl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí, resp. vydání, a konečně c) je napadená právní úprava v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
VI. Přezkum procedury přijetí přezkoumávaných zákonných ustanovení