Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 19. června 2018 sp. zn. Pl. ÚS 35/17 ve věci návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor PhDr. Tomáš Grulich, zastoupené JUDr. Martinem Purkytem, advokátem, se sídlem náměstí 14. října 496/13, Praha 5 - Smíchov, na zrušení ustanovení čl. IV bodů 1 až 7, 9, 10, 12, 14, 15, 18, 20 a 21 a čl. V zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 135/2018 Sb.).
I. Ustanovení čl. IV bodů 1 až 7, 9, 10, 14, 15, 18, 20 a 21 a čl. V zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se ruší uplynutím dne 30. června 2018.II. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 11. 2017 doručen návrh skupiny 18 senátorů (dále též jen "navrhovatelka"), za kterou jedná senátor PhDr. Tomáš Grulich, na zrušení shora specifikovaných ustanovení zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále též jen "novela").
2. Předmětná novela v části druhé ruší některá ustanovení zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o půdě"), jež umožňují, aby k uspokojení restitučních nároků oprávněných osob podle zákona o půdě mohlo dojít převodem jiného pozemku ve vlastnictví státu, a za tímto účelem upravují postup Státního pozemkového úřadu (dále též jen "SPÚ"). Zrušení těchto ustanovení, k němuž má dojít s účinností od 1. 7. 2018, by mělo mít za následek, že restituční nároky oprávněných osob budou moci být v případě, nedojde-li k vydání původního pozemku, uspokojovány výhradně formou peněžité náhrady. V případě, že oprávněná osoba nepožádá SPÚ o peněžitou náhradu podle § 16 odst. 1 zákona o půdě ve lhůtě deseti let ode dne nabytí účinnosti této novely zákona, nárok na tuto peněžitou náhradu zanikne prvním dnem následujícím po uplynutí této lhůty, tj. dnem 2. 7. 2028.
3. Tato změna tak do budoucna znamená omezení restitučního nároku oprávněných osob v tom smyslu, že k jeho náhradnímu uspokojení již nebude moci dojít formou převodu jiných pozemků, ale výlučně prostřednictvím finanční náhrady (tzv. druhá restituční tečka); napadenou právní úpravu z níže rozvedených důvodů považuje navrhovatelka za ústavně nesouladnou, neboť je v rozporu s čl. 1, 3, čl. 4 odst. 3 a čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II. Znění napadených ustanovení a související právní úprava
4. Zákon č. 185/2016 Sb. v článcích IV a V novelizuje příslušná ustanovení zákona o půdě, a to s účinností od 1. 7. 2018, s výjimkou čl. IV bodu 12, který nabyl účinnosti již 1. 8. 2016. Níže je uveden obsah částí těchto článků, jež navrhovatelka posuzovaným návrhem navrhuje zrušit:
"ČÁST DRUHÁ
Změna zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku
Čl. IV
Zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 42/1992 Sb., zákona č. 93/1992 Sb., zákona č. 39/1993 Sb., zákona č. 183/1993 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 131/1994 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 166/1995 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 29/1996 Sb., zákona č. 30/1996 Sb., zákona č. 139/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb., zákona č. 253/2003 Sb., zákona č. 354/2004 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 272/2005 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 531/2005 Sb., zákona č. 131/2006 Sb., zákona č. 178/2006 Sb., zákona č. 254/2011 Sb., zákona č. 75/2012 Sb., zákona č. 89/2012 Sb., zákona č. 428/2012 Sb., zákona č. 503/2012 Sb. a zákona č. 280/2013 Sb., se mění takto:
1. V § 11 se odstavec 2 včetně poznámky pod čarou č. 10a zrušuje. Dosavadní odstavce 3, 4, 6 a 7 se označují jako odstavce 2 až 5.
2. V § 11 odst. 2 se slova ,převod jiného pozemku ve vlastnictví státu' nahrazují slovy ,peněžitou náhradu'.
3. V § 11 odst. 2 se věta druhá zrušuje.
4. § 11a se včetně nadpisu a poznámky pod čarou č. 13c zrušuje, a to včetně odkazu na poznámku pod čarou.
5. V § 12 se slova ,převod pozemků podle § 11 odst. 2 nebo podle § 11a, popřípadě na finanční' nahrazují slovem ,peněžitou'.
6. V § 13 se odstavce 6 až 8 zrušují.
7. V § 14a větě druhé se slova ,náhradu, která se poskytne podle § 18a odst. 2' nahrazují slovy ,peněžitou náhradu'.
(...)
9. V § 15 se odstavec 7 zrušuje. Dosavadní odstavce 8 a 9 se označují jako odstavce 7 a 8.
10. V § 16 odstavec 1 zní:
,(1) Za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nebyl poskytnut jiný pozemek, náleží peněžitá náhrada ve výši ceny odňatého pozemku stanovené podle § 28a, pokud tento zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 9). Náhradu poskytne pozemkový úřad do tří let po převzetí písemné výzvy
a) oprávněné osobě, jejímu dědici, příbuznému v řadě přímé, manželovi, partnerovi nebo sourozenci, a to v tomto pořadí, nebo
b) osobě, na kterou právo na náhradu přešlo jiným způsobem než podle písmene a) za předpokladu, že výzvu k poskytnutí náhrady učinila do 30 měsíců od data právní moci rozhodnutí podle § 9 odst. 4, kterým nebylo obnoveno vlastnické právo k pozemkům.'
(...)
12. V § 17 odst. 2 se věta druhá zrušuje.
(...)
14. V § 17 odst. 3 se písmeno b) zrušuje. Dosavadní písmena c) až e) se označují jako písmena b) až d).
15. V § 17 odst. 3 písm. d) se slova ,a nelze je použít jako pozemky náhradní' zrušují.
(...)
18. V § 18a odst. 1 se za slovo ,poskytuje' vkládá slovo ,peněžité' a za slovo ,osobě' se vkládá slovo ,peněžitou'.
(...)
20. V § 18a se odstavec 2 zrušuje a zároveň se zrušuje označení odstavce 1.
21. V § 20 odst. 2 větě třetí se slova ,způsobem uvedeným v § 18a odst. 2' nahrazují slovy , , a to v peněžité formě'.
(...)
Čl. V
Přechodná ustanovení
1. Převody pozemků na základě žádostí podaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podle § 11a odst. 11 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, a převody z veřejných nabídek vyhlášených podle § 11a zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud byly nejpozději ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona splněny podmínky stanovené zákonem č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
2. Pokud oprávněná osoba nepožádá Státní pozemkový úřad o peněžitou náhradu podle § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb. ve lhůtě 10 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nárok na tuto peněžitou náhradu zaniká prvním dnem následujícím po uplynutí této lhůty. Nabude-li rozhodnutí o nevydání pozemků oprávněným osobám podle § 9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, právní moci až po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, počne lhůta 10 let pro uplatnění práva na peněžitou náhradu běžet ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
3. Převody nemovitých věcí na základě žádostí podaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podle § 17 odst. 3 písm. a) zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud byly splněny podmínky stanovené zákonem č. 229/1991 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona."
5. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě, které má být zrušeno podle čl. IV bodu 1 zákona č. 185/2016 Sb., zakládá oprávněným osobám v případě, že nebylo možné vydat jejich původní pozemek, možnost převodu jiného lesního pozemku přiměřené výměry a kvality, to vše v cenách ke dni 24. 6. 1991 a za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem. V návaznosti na tuto změnu čl. IV body 2 až 7, 9, 10, 14, 15, 18, 20 a 21 zákona č. 185/2016 Sb. ruší, případně mění či doplňují jednotlivá ustanovení zákona o půdě, která možnost převodu jiného pozemku předpokládají, včetně ustanovení § 11a, které upravuje postup při převodu jiného zemědělského pozemku formou veřejných nabídek. K těmto změnám se vztahují i přechodná ustanovení podle čl. V zákona č. 185/2016 Sb. Ustanovení čl. IV bodu 12 zákona č. 185/2016 Sb. ruší druhou větu § 17 odst. 2 zákona o půdě, podle které "do schválení privatizačního projektu anebo v souladu s ním může pozemkový fond nemovitý majetek dát do užívání jiným osobám".
III. Argumentace navrhovatelky
6. Navrhovatelka nejprve s odkazem na obsah příslušné důvodové zprávy uvádí, že SPÚ ke konci roku 2014 stále evidoval nevypořádané restituční nároky více než 56 tisíc oprávněných osob podle zákona o půdě v celkové výši 558 040 618,44 Kč a tento nevyhovující stav i nadále trvá, přičemž v téměř sto případech dosud nebylo Státním pozemkovým úřadem o restitučním nároku na vydání původního pozemku podle § 9 zákona o půdě vůbec rozhodnuto, jinými slovy, ani po dvaceti pěti letech nebyl stát prostřednictvím svých orgánů schopen o restitučních nárocích těchto osob rozhodnout.
7. Navrhovatelka připomíná, že demokratický československý stát se přijetím zákona o půdě v roce 1991 zavázal jeho adresátům poskytnout náležitou náhradu. Po dvaceti pěti letech, kdy v tisících případech dokonce již třetí generace oprávněných osob stále s nadějí očekává pozemkovou náhradu, kterou jim stát doposud nebyl schopen poskytnout, vychází ve Sbírce zákonů (přes negativní stanovisko ústavně-právního výboru Senátu k návrhu tohoto zákona) novela zákona o půdě, jež naturální restituci k svévolně stanovenému datu bez dalšího ruší. Podle tiskového prohlášení SPÚ přitom stát do 1. 7. 2018 neuspokojí 80 % zbývajících nároků oprávněných osob, neboť do té doby SPÚ oprávněným osobám nenabídne dostatečný počet pozemků. Podle navrhovatelky je přitom vinou administrativy státu, nikoli dosavadní legislativy, že stát nebyl schopen po více než čtvrtstoletí nároky oprávněných osob vypořádat, pročež je naprosto v rozporu s principy právního státu řešit tento problém odnětím možnosti naturální restituce, jež je oprávněnými osobami dle zákona o půdě legitimně očekávána.
8. Stát měl podle navrhovatelky místo přijetí napadené novely zákona o půdě zlepšit a zefektivnit nabídku pozemků pro oprávněné osoby lepším vedením SPÚ, jenž se v současné době (místo řešení restitučních nároků) především věnuje problematice pozemkových úprav, pročež oprávněné osoby podle zákona o půdě opomíjí, veřejné nabídky podle zákona o půdě vyhlašuje pouze ojediněle, navíc kvalita nabízených pozemků není adekvátní uplatňovaným nárokům a po pěti letech existence SPÚ systém těchto nabídek nedoznal žádného zlepšení, spíše naopak. Navrhovatelka přitom SPÚ mimo jiné vytýká, že standardně oceňuje odňaté pozemky jako zemědělské bez přihlédnutí k tomu, zda nebyly určeny k zastavění, což dokládá např. obsahem usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. 10. 2013 sp. zn. 28 Cdo 1816/2013 (a příkladmo dále odkazuje na rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 1540/2015, sp. zn. 28 Cdo 1867/2015, sp. zn. 28 Cdo 2597/2015, sp. zn. 28 Cdo 2740/2015, sp. zn. 28 Cdo 2843/2015, sp. zn. 28 Cdo 4657/2015, sp. zn. 28 Cdo 4078/2015, sp. zn. 28 Cdo 5368/2015, sp. zn. 28 Cdo 1298/2016, sp. zn. 28 Cdo 1637/2016, sp. zn. 28 Cdo 1754/2016, sp. zn. 28 Cdo 1949/2016, sp. zn. 28 Cdo 2552/2016, sp. zn. 28 Cdo 2576/2016, sp. zn. 28 Cdo 4758/2016, sp. zn. 28 Cdo 4200/2016 a sp. zn. 28 Cdo 2119/2017). V této souvislosti navrhovatelka navíc zdůrazňuje, že SPÚ i v případě, kdy je pravomocným rozhodnutím soudu shledáno jeho pochybení při ocenění restitučního nároku (neboť odňaté pozemky ocenil jako zemědělské, aniž by zohlednil jejich stavební charakter), toto rozhodnutí nerespektuje a nadále trvá na ocenění odňatých pozemků v několikanásobně nižších hodnotách odpovídajících pozemkům zemědělským. Oprávněné osoby jsou tak nuceny opětovně se obracet na soudy a domáhat se již jednou provedeného "přecenění" jejich restitučního nároku (popsaný liknavý a svévolný postup SPÚ demonstruje navrhovatelka na případu rodiny Chvojových, jak vyplývá z odůvodnění usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 6. 2016 sp. zn. 28 Cdo 155/2016, resp. z usnesení ze dne 24. 4. 2017 sp. zn. 28 Cdo 5249/2016). SPÚ tedy podle navrhovatelky nerespektuje rozhodovací praxi vyšších soudů, což se odráží i v tom, že stále eviduje stovky a možná i tisíce restitučních nároků v několikanásobně podhodnocené výši. V důvodové zprávě uváděná částka zbývajících neuspokojených restitučních nároků je tak ve skutečnosti patrně výrazně vyšší.
9. Nadto navrhovatelka tvrdí, že v průběhu soudních řízení s oprávněnými osobami se SPÚ s cílem zabránit oprávněným osobám v získání náhradních pozemků státu uchyluje k nejrůznějším obstrukčním praktikám, přičemž způsobuje průtahy např. včasným nepředkládáním důkazů, mařením nařízených soudních jednání žádostmi o odročení jednání na poslední chvíli, předkládáním obsáhlých písemných vyjádření a různých důkazů den před soudním jednáním nebo dokonce až na samotném jednání, eventuálně opakovaným vznášením námitek místní nepříslušnosti soudů - přes jednoznačně určenou místní příslušnost podle § 88 písm. b) občanského soudního řádu - nebo podáváním návrhů na delegaci řízení k jiným soudům bez rozumného důvodu (toto tvrzení dokládá navrhovatelka mj. usnesením Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2017 sp. zn. 28 Nd 280/2017). Státní pozemkový úřad navíc podle navrhovatelky v soudních řízeních o žalobách oprávněných osob po podání žaloby převádí žalované pozemky na třetí osoby mimo veřejnou nabídku, aniž by vyčkal pravomocného soudního rozhodnutí (tuto praxi podle navrhovatelky ilustruje případ paní Anny Bekové), a to dokonce v rozporu s vlastním metodickým pokynem pro směnu pozemků, podle kterého jsou z převodů výslovně vyloučeny pozemky, "které jsou předmětem neskončeného soudního sporu".
10. V návaznosti na to navrhovatelka vyjadřuje přesvědčení, že SPÚ dlouhodobě při převodech státního majetku upřednostňuje třetí osoby před oprávněnými osobami a majetek, který by měl primárně sloužit k uspokojování oprávněných osob podle zákona o půdě, převádí např. na obce (dokonce bezúplatně) nebo na komerční (nezemědělské) subjekty. Existence této protiprávní praxe přitom byla podle navrhovatelky opakovaně indikována v mnoha soudních rozhodnutích (uvádí např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1807/2013, sp. zn. 31 Cdo 3767/2009 a sp. zn. 28 Cdo 170/2008). V této souvislosti pak navrhovatelka upozorňuje i na případy, kdy SPÚ v důsledku vlastních chyb přichází na úkor oprávněných osob o velký rozsah pozemků za přinejmenším "podivných" okolností, přičemž příkladmo uvádí kauzu pozemků v Modravě, kde stát pochybením SPÚ (v jehož důsledku byl vydán kontumační rozsudek) přišel o 24 hektarů státní zemědělské půdy (SPÚ se následně proti kontumačnímu rozsudku ani neodvolal a proti převodu nebrojil, přestože s převodem nesouhlasila Správa Národního parku Šumava a nárok obce byl zjevně promlčen), nebo směnu pozemků v hodnotě desítek milionů korun v Bedřichově, kde šlo o devět hektarů státních zemědělských pozemků (rovněž tato kauza podle navrhovatelky názorně ilustruje, jak SPÚ upřednostňuje třetí osoby - zde podnikatele v zemědělství - před oprávněnými osobami, jelikož předmětné pozemky byly zcela způsobilé k vypořádávání restitučních nároků oprávněných osob podle zákona o půdě).
11. Navrhovatelka dále připomíná, že podle důvodové zprávy k dané novele zákona zprivatizoval stát od začátku 90. let dvacátého století celkem 660 tisíc hektarů zemědělské půdy, přičemž v rámci restitučních nároků byla oprávněným osobám podle zákona o půdě převedena z celkového rozsahu pouze zhruba jedna osmina, tedy cca 82 tisíc hektarů státní zemědělské půdy. V současnosti přitom SPÚ stále hospodaří s přibližně 130 tisíci hektary zemědělské půdy, tj. s 1,5násobkem výměry pozemků převedených od roku 1991 všem oprávněným osobám podle zákona o půdě, přičemž podle důvodové zprávy by k uspokojení všech zbývajících restitučních nároků stačilo "pouhých" 10 tisíc hektarů, tedy méně než 10 % disponibilní výměry ve správě SPÚ. Vedle toho "drží" stát prostřednictvím Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových další desítky tisíc nemovitostí neznámých vlastníků. Podle navrhovatelky je tak evidentní, že stát má stále dostatek zemědělské půdy pro vypořádání zbývajících restitučních nároků, tedy, jinými slovy řečeno, dlužník, kterým je v tomto případě stát, na jedné straně v důvodové zprávě k novele zákona o půdě tvrdí, že nemá dostatečné množství pozemků k naturální restituci, na straně druhé ale disponuje dostatečným množstvím pozemků vhodných k saturaci restitučních nároků oprávněných osob, tyto pozemky však využívá nebo hodlá využít na úkor oprávněných osob pro jiné účely.
12. Za dané situace proto napadená část zákona č. 185/2016 Sb. podle navrhovatelky zakládá nerovnost mezi skupinou oprávněných osob, jejichž nárok již byl pozemkovou náhradou uspokojen (resp. se do 30. 6. 2018 podaří uspokojit), a skupinou cca 45 tisíc osob, jejichž nárok se naturálně uspokojit nepodaří, a to zvláště s ohledem na skutečnost, že finanční náhrada poskytovaná podle § 16 odst. 1 zákona o půdě je zcela nedostatečná. V této souvislosti navrhovatelka připomíná, že nároky všech oprávněných osob vznikly podle zákona o půdě podáním žádosti o vydání původního pozemku v letech 1991 a 1992 a převážně vinou státu dosud nebyly v desetitisících případů uspokojeny, buď z důvodu neúměrně dlouhých správních řízení o vydání původního pozemku, nebo z důvodu nedostatečně kvalitní a omezené nabídky náhradních pozemků. V tomto právním postavení jsou si všechny oprávněné osoby rovny a přísluší jim stejná práva i povinnosti, jež jim stát přijetím zákona o půdě v roce 1991 zaručil. Podle navrhovatelky přitom právní stát nemůže nyní libovolně a bezdůvodně, a to ani prostřednictvím zákona, vyčlenit jednu skupinu, jejíž nároky neuspokojí; takový postup by totiž představoval hrubé porušení principu rovného zacházení. Přitom podle informací navrhovatelky v současné době SPÚ eviduje několik desítek neskončených restitučních případů (až 100), jež byly zahájeny v letech 1991 a 1992, ve kterých nebylo o tvrzeném restitučním nároku vůbec rozhodnuto, a napadená novela zákona o půdě těmto osobám "přisoudila" pouze možnost finanční náhrady v cenách k roku 1991. Restituce tak v jejich případech nebyla skončena ani po více než 26 letech, přestože lhůta pro rozhodnutí podle správního řádu činí šedesát dnů. V těchto konkrétních případech lze tedy podle navrhovatelky důvodně očekávat, že s ohledem na průtahy v restitučních řízeních a nerovnost účastníků ve věci poskytování restitučních náhrad může být Česká republika v jakémkoliv soudním sporu vedeném u Evropského soudu pro lidská práva neúspěšná.
13. Navrhovatelka dále označuje napadenou právní úpravu za nepřípustně retroaktivní, "neboť zasahuje do právního nároku oprávněných osob na vydání náhradního pozemku podle § 11a zákona o půdě ... vzniklého před jeho účinností", jejž zcela ruší bez adekvátní náhrady. Podle navrhovatelky tak jde o nepřípustný případ pravé retroaktivity, jak zdůraznil Ústavní soud již v nálezu ze dne 8. 6. 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227), a v důsledku toho současně dochází ke svévolnému porušení legitimního očekávání oprávněných osob. Novela zákona o půdě totiž oprávněným osobám v rozporu s tímto základním právem odnímá možnost tento nárok vůbec nabýt (u dosud neskončených správních řízení podle § 9 zákona o půdě) anebo tento řádně nabytý nárok na základě pravomocného správního rozhodnutí o nevydání původního pozemku podle § 11a zákona o půdě znemožňuje vůbec uplatnit. K tomu je podle navrhovatelky nutno poznamenat, že legitimní očekávání získání náhradního pozemku je v těchto případech zesílené dobrou vírou ve správnost rozhodnutí orgánu veřejné správy, jež v poučení výslovně uvádí, že těmto osobám vzniká vůči státu subjektivní právo na vydání náhradního pozemku. Svévolné odnětí možnosti nabýt nemovitý majetek jako restituční náhradu k 1. 7. 2018 je proto naprosto nepřípustné a narušuje základní právo oprávněných osob na nabytí nemovitého majetku, jež je chráněno i Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, jak vyplývá z konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
14. Svévolnost zákonodárce spatřuje navrhovatelka rovněž ve způsobu stanovení lhůty pro ukončení možnosti uspokojení restitučních nároků formou náhradních pozemků, a to jak ve vztahu k oprávněným osobám, které svoje restituční nároky uplatňují v rámci probíhajících cca 2 000 soudních řízení, tak i ve vztahu k osobám, jež požádaly podle § 9 zákona o půdě o vydání původního pozemku v roce 1991, ale dosud o jejich žádostech nebylo rozhodnuto. Zákonodárce se totiž při stanovení data účinnosti zrušení § 11a zákona o půdě vůbec nezabýval otázkou, jaký bude k tomuto dni stav předmětných nároků oprávněných osob. Napadená novela přitom neobsahuje žádná přechodná ustanovení ve vztahu k oprávněným osobám v různých právních postaveních (s výjimkou zlomku oprávněných osob - cca 20 % dle proklamace SPÚ, jež do 1. 7. 2018 uspějí ve veřejných nabídkách pozemků). Podle názoru navrhovatelky navíc napadená novela nikterak nezohledňuje její společenské a finanční dopady, a to včetně výše nákladů nezbytných na dokončení probíhajících soudních sporů a sporů týkajících se otázky náhrady škody, již neúspěšné oprávněné osoby vůči státu patrně vznesou.
15. Absence přechodných ustanovení přinejmenším ve vztahu k oprávněným osobám, o jejichž nárocích je rozhodováno v již probíhajících soudních řízeních, byla podle mínění navrhovatelky hrubou chybou předkladatele návrhu zákona, a jelikož tento deficit nebyl odstraněn ani v rámci legislativního procesu, porušuje napadená novela zákona o půdě princip právní jistoty oprávněných osob, vedoucích soudní spory s SPÚ. V důsledku chybějících přechodných ustanovení totiž není vůbec zřejmé, zda se po 30. 6. 2018 dokončí zahájená soudní řízení podle dosavadní právní úpravy, tj. zda bude možné - v případě úspěchu oprávněných osob v soudních řízeních - dokončit převod náhradních pozemků, či nikoliv. V této souvislosti je podle navrhovatelky nezbytné připomenout, že SPÚ si byl sice tohoto problému vědom (tato skutečnost je v důvodové zprávě zmíněna), ovšem zařazení příslušných přechodných ustanovení do předmětné novely nepožadoval, přestože v případě žádosti o převod funkčních celků tak naopak učinil (a to přesto, že v tomto případě jde o marginální skupinu oprávněných osob, disponujících nikoliv přímými nároky původních oprávněných osob nebo jejich dědiců, nýbrž nároky odvozenými). Zákonodárce tak tuto skupinu podle navrhovatelky bezdůvodně upřednostnil před ostatními oprávněnými osobami, pro něž naopak právní režim již vzniklých nároků na vydání náhradního pozemku od 1. 7. 2018 vůbec neupravil, čímž je uvrhl do stavu právní nejistoty, a tím porušil princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona.
16. Z výše uvedených důvodů a s odkazem na závěr nálezu ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.) proto navrhovatelka namítá, že inkriminovaná zákonná lhůta je z výše uvedených důvodů a) nepřiměřená, b) v důsledku absence příslušných intertemporálních ustanovení u osob, o jejichž nároku podle § 9 zákona o půdě by bylo rozhodnuto kupř. dne 2. 7. 2018, svévolně stanovená a c) zakládající ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů. Navrhovatelka přitom akcentuje závěry nálezu ze dne 13. 8. 2015 sp. zn. III. ÚS 130/14 (N 144/78 SbNU 235) a zejména pak nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. II. ÚS 4139/16 (N 129/86 SbNU 205), ze kterých vyplývá, že nelze poskytovat finanční náhradu za odňaté nemovitosti podle cenových předpisů platných ke dni 1. 4. 1991, neboť finanční náhrada by měla být poskytnuta v rozumné výši. Ani napadená novela však § 28a zákona o půdě nikterak nemění a ani následná praxe SPÚ nevypovídá o tom, že by stát (prostřednictvím této organizační složky) měl v úmyslu závěry těchto nálezů jakkoli reflektovat.
17. Přestože od vyhlášení nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 uplynulo více než deset let, má navrhovatelka za to, že důvody, které vedly k podání tehdejšího návrhu na zrušení části zákona o půdě, jsou do značné míry shodné s deficity, jimiž je podle jejího názoru zatížena rovněž napadená právní úprava.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
18. Ústavní soud podle § 69 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh oběma komorám Parlamentu jako účastníkům řízení a dále vládě a veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
IV.a Vyjádření komor Parlamentu
19. Senát i Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 12. 12. 2017 a 20. 12. 2017, podepsaných předsedy jednotlivých komor Milanem Štěchem a Mgr. Radkem Vondráčkem, toliko stručně shrnuly průběh legislativního procesu, v jehož rámci byl projednán vládní návrh zákona, posléze vyhlášený pod č. 185/2016 Sb., přičemž Senát ve svém vyjádření rovněž stručně rekapituloval průběh a obsah plenární rozpravy nad předmětným návrhem zákona.
IV.b Vyjádření vlády
20. Vláda ve svém vyjádření ze dne 15. 1. 2018 nejprve v úvodu zdůraznila, že Státní pozemkový úřad eviduje již pouze desítky nedokončených správních řízení, přičemž je současně namístě zdůraznit, že ke konci roku 2016 bylo evidováno 99,79 % ukončených správních řízení o vydání původního majetku podle zákona o půdě. V již skončených řízeních bylo oprávněným osobám obnoveno vlastnické právo k původním pozemkům v úhrnné výměře 1,304 milionů hektarů, a pozemkové úřady současně rozhodly jednak o nevydání pozemků o celkové výměře 0,337 milionů hektarů bez náhrady (z důvodu neprokázání existence restitučního titulu) a jednak o nevydání pozemků o výměře 0,132 milionů hektarů s právem na náhradu v podobě náhradního pozemku nebo peněžité (finanční) náhrady. Podle vlády je přitom třeba zdůraznit, že nedokončená správní řízení se většinou týkají mimořádně složitých kauz, u kterých došlo k přerušení řízení podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu probíhajících soudních řízení.
21. K námitce navrhovatelky, že v minulosti nebyly v dostatečné míře veřejně nabízeny pozemky oprávněným osobám, vláda uvádí, že Pozemkový fond České republiky (dále jen "Pozemkový fond") a jeho nástupce SPÚ veřejně nabídly v 85 kolech nabídek pozemků oprávněným osobám celkem 246 334 pozemků v úhrnné výměře 1 342 886 223 m2 v ceně 8 091 525 777 Kč. Dále bylo zveřejněno 66 kol nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 503/2012 Sb."), v nichž bylo nabídnuto 640 596 pozemků ve výměře 5 779 844 089 m2 v ceně 26 225 395 370 Kč. Od počátku prodejních nabídek se jich mohou zúčastnit i oprávněné osoby a hradit kupní cenu svými restitučními nároky. Od roku 2003 mají oprávněné osoby v rámci prodejních nabídek přednost, za předpokladu, že nabývají pozemky v lokalitách, kde jim byly jejich vlastní pozemky zestátněny a nevydány. Od roku 2012 byla tato přednost oprávněných osob rozšířena zrušením podmínky stejné lokality. Úspěšnost nabídek vyjádřená výměrou byla od roku 1998 do roku 2014 v průměru 19 %. Vyšší úspěšnost byla zaznamenána jen v roce 2005 (cca 34 %), tedy v době, kdy oprávněné osoby očekávaly ukončení poskytování náhradních pozemků (tedy v době tzv. první restituční tečky, zrušené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/05). Další nárůst zájmu oprávněných osob o veřejnou nabídku pozemků (cca 45 %) nastal až v roce 2016, když byla možnost získání náhradního pozemku legislativně opět omezena napadenou právní úpravou. Uvedené skutečnosti podle názoru vlády jednoznačně svědčí o tom, že Státní pozemkový úřad je z liknavosti obviňován navrhovatelkou neoprávněně. V této souvislosti vláda ve vyjádření deklaruje připravenost doložit přehled marně nabízených pozemků, jež jsou vhodné jako restituční náhrada.
22. Namítá-li navrhovatelka, že SPÚ nesprávně eviduje hodnotu nevydaných pozemků, vláda v prvé řadě zdůrazňuje, že vypořádání nároků podle zákona o půdě je nezbytně nutně vázáno na součinnost oprávněné osoby, jež musí jasně a zřetelně vyjádřit svoji vůli ve věci formy vypořádání svého restitučního nároku. Pro potřeby akcelerace vypořádání restitučních nároků realizoval Pozemkový fond v roce 2008 informační kampaň, kdy oslovil cca 50 tisíc oprávněných osob, které v tu dobu držely nevypořádané nároky na náhradní pozemky, osobním dopisem s výzvou a návodem na uspokojení jejich restitučních nároků. Obdobnou informační kampaň provedl Pozemkový fond opakovaně v roce 2012, kdy oslovil cíleně pouze oprávněné osoby, u kterých v té době neevidoval žádnou žádost o náhradní pozemky či o peněžitou náhradu. Osloveno bylo dopisem přes 38 tisíc oprávněných osob výzvou k aktivní účasti na vypořádání restitučních nároků, a to buď formou účasti na veřejných nabídkách pozemků (včetně sdělení jejich termínů a postupu, jak o pozemky žádat), nebo uplatněním nároku na poskytnutí peněžité náhrady. Obě informační kampaně přinesly krátkodobý efekt v podobě mírného zvýšení zájmu o poskytnutí peněžitých náhrad, zejména od těch oprávněných osob, jež držely restituční nároky nižších nominálních hodnot. Významný narůst zájmu o veřejné nabídky pozemků tedy zaznamenán nebyl.
23. V návaznosti na námitku navrhovatelky o nedostatečné výši evidovaných restitučních nároků vláda dále ve svém vyjádření zdůrazňuje, že původní účel a smysl zákona o půdě byly v průběhu plynutí času upozaděny preferencí jiných zájmů oprávněných osob (a jiných osob, jež na restitučním procesu participovaly na komerční bázi). Případy, kdy se Pozemkový fond či SPÚ dostaly do sporu s oprávněnou osobou ohledně výše jejího restitučního nároku, přitom mají podle vlády zpravidla totožný scénář: oprávněné osoby ve správním řízení u pozemkových úřadů požadovaly, aby bylo o jejich restitučních nárocích rozhodnuto podle zákona o půdě, který jako jediný z celé řady restitučních právních předpisů zakládal možnost poskytnutí náhradních pozemků, a to s odkazem na původní zemědělský charakter jim odňatých pozemků. Poté, co tito restituenti dosáhli správního rozhodnutí, kterým jim bylo přiznáno právo na náhradní pozemek, akcentovali poněkud v protikladu k původně tvrzenému zemědělskému charakteru nevydaných pozemků skutečnost, že předmětné pozemky byly k datu jejich odnětí pravomocně určeny k realizaci stavby, případně již byly zastavěny. Cílem takového postupu bylo přimět Pozemkový fond a následně SPÚ k "přecenění" nároků, tedy ke stanovení jiné (výhradně mnohem vyšší) hodnoty nevydaných pozemků (za typický příklad tohoto postupu označuje vláda např. navrhovatelkou uváděný případ rodiny Chvojových). Pro ilustraci vláda uvádí, že pokud by všechny oprávněné osoby v rámci celé České republiky dosáhly ocenění svých nevydaných pozemků v cenách stavebních pozemků, činil by celkový objem všech nevypořádaných restitučních nároků nikoliv dnes evidovaných 0,397 miliardy Kč, nýbrž téměř 44 miliard Kč, přičemž v intencích nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 by byla tato hodnota ještě násobně vyšší, což by značně zatížilo státní rozpočet.
24. V této spojitosti vláda navíc uvádí, že SPÚ eviduje 526 žalob 254 oprávněných osob; zpravidla tyto oprávněné osoby spojují v žalobních návrzích požadavek na převod jimi vybraných pozemků s otázkou výše jejich restitučního nároku. V případech, kdy soudy ve výroku pravomocného rozsudku určí výši restitučního nároku, SPÚ toto akceptuje. Jestliže se však soud zabývá výší restitučního nároku pouze v odůvodnění rozsudku coby předběžnou otázkou, trvá SPÚ na původní, jím již dříve uznané výši restitučního nároku.
25. Současně vláda zdůrazňuje, že z činnosti SPÚ je známa řada případů žalob na nahrazení projevu vůle, kdy se postup žalobců příčí zákonu či dobrým mravům (např. je uplatněna žaloba na pozemky, které jsou z převodu oprávněným osobám vyloučeny podle § 6 zákona č. 503/2012 Sb., přičemž nejčastěji jde o pozemky, které jsou závaznou částí schválené územně plánovací dokumentace určeny k zastavění veřejně prospěšnou stavbou; prostřednictvím soudu jsou mimo to např. požadovány pozemky nacházející se uvnitř uzavřených areálů určených pro privatizaci podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, což následně brání ukončení privatizace těchto areálů, a tím dochází jednak k omezení provozovatelů zemědělské prvovýroby, jednak je tím znemožněno odstátnění majetku náročného na údržbu). Postup oprávněných osob, resp. jejich právních zástupců, podle mínění vlády často vykazuje znaky účelového jednání, kdy není primárně sledováno uspokojení restitučního nároku, nýbrž jde spíše o snahu zvrátit výsledek soutěže o směnu (jako typický příklad vláda poukazuje na navrhovatelkou zmiňovaný případ Anny Bekové).
26. Konečně, poukazuje-li navrhovatelka na případy, kdy SPÚ převáděl pozemky na jiné subjekty než na oprávněné osoby s nevypořádaným nárokem na náhradní pozemky, vláda připomíná, že tyto převody vyplývají z platné právní úpravy, jmenovitě ze znění § 7 zákona č. 503/2012 Sb., přičemž podle § 6 téhož zákona jsou vyloučeny z převodu na jiné subjekty než na obce taktéž převody podle zákona o půdě, neboť zákon v těchto případech u pozemků, jež jsou územně plánovací dokumentací určeny k zastavění veřejně prospěšnými stavbami, upřednostňuje obce. Z povahy věci jde tedy o pozemky, které nejsou vhodné jako náhrada za nevydaný zemědělský majetek, neboť jejich vydáním nemůže dojít k nápravě křivdy způsobené na zemědělském majetku.
27. Závěrem vláda s ohledem na výše rekapitulované vyjadřuje přesvědčení, že předmětný návrh není důvodný; jím napadená zákonná ustanovení totiž sledují legitimní cíl v podobě urychlení dokončení restitucí zemědělského majetku, přičemž zákonodárcem zvolené prostředky k dosažení tohoto cíle jsou racionální a přiměřené. Vláda proto navrhuje, aby byl návrh skupiny senátorů v plném rozsahu zamítnut.
IV.c Sdělení veřejné ochránkyně práv
28. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., přípisem ze dne 5. 12. 2017 Ústavnímu soudu sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vstoupit do tohoto řízení jako vedlejší účastník řízení.
IV.d Replika navrhovatelky