Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila (soudce zpravodaj), Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka ze dne 20. února 2018sp. zn. Pl. ÚS 6/17ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor RNDr. Miloš Vystrčil, právně zastoupené prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem, se sídlem Botičská 1936/4, 128 00 Praha 2, na zrušení ustanovení § 14 písm. c), § 17 a § 18 odst. 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ustanovení § 6a až 6d zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 24/2017 Sb., a ustanovení § 4 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2017 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 99/2018 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 64 senátorů (dále jen "navrhovatelka") domáhá zrušení ustanovení § 14 písm. c), § 17 a § 18 odst. 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ustanovení § 6a až 6d zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 24/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím právní úpravy rozpočtové odpovědnosti, (dále jen "zákon o rozpočtovém určení daní"), a ustanovení § 4 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím právní úpravy rozpočtové odpovědnosti, (dále jen "zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů"). Napadená ustanovení stanovují pravidla, jimiž se mají územní samosprávné celky řídit při svém hospodaření.
2. Navrhovatelka předně uvádí, že má-li být právní úprava pravidel rozpočtové odpovědnosti vztahující se na územní samosprávné celky a další tzv. veřejné instituce (§ 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) smysluplná, musí být obsažena v ústavních normách. Na úrovni zákonné postrádá úprava do značné míry praktický význam, neboť může být snadno změněna standardním zákonodárným procesem. Absence ústavního základu dané právní úpravy implikuje závěr o její neústavnosti, protože představuje zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu, bez nezbytného zmocnění k takovému zásahu na ústavní úrovni.
3. Uvedená ustanovení proto považuje navrhovatelka za rozporná s čl. 1, 8 a 101 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jakož i s čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol"). Navrhuje proto jejich zrušení.
II. Dikce napadených ustanovení
4. Ustanovení § 14 písm. c), § 17 a § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti znějí:
§ 14 písm. c)
"Činí-li výše dluhu sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu nejméně 55 % nominálního hrubého domácího produktu, uplatní se od prvního dne druhého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení takto upravené výše dluhu následující opatření vedoucí k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí
c) územní samosprávný celek schválí svůj rozpočet na následující rok jako vyrovnaný nebo přebytkový; rozpočet územního samosprávného celku může být schválen jako schodkový jen při splnění podmínek stanovených zákonem upravujícím rozpočtová pravidla územních rozpočtů."
"§ 17
(1) Územní samosprávný celek hospodaří v zájmu zdravých a udržitelných veřejných financí tak, aby výše jeho dluhu nepřekročila k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky.
(2) Překročí-li dluh územního samosprávného celku k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, územní samosprávný celek je povinen jej v následujícím kalendářním roce snížit nejméně o 5 % z rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky.
(3) Nesníží-li územní samosprávný celek svůj dluh a jeho dluh k následujícímu rozvahovému dni převyšuje 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, ministerstvo v následujícím kalendářním roce rozhodne podle zákona o rozpočtovém určení daní o pozastavení převodu jeho podílu na výnosu daní.
(4) Příjmy územního samosprávného celku se pro účely tohoto zákona rozumí souhrn všech peněžitých plnění přijatých do rozpočtu v průběhu rozpočtového roku, konsolidovaných podle jiného právního předpisu.
(5) Dluhem územního samosprávného celku se pro účely tohoto zákona rozumí hodnota nesplacených závazků z
a) vydaných dluhopisů,
b) přijatých úvěrů, zápůjček a návratných finančních výpomocí,
c) realizace plnění ze záruk,
d) vystavených směnek."
§ 18 odst. 2
"(2) Ministerstvo každoročně zveřejní seznam územních samosprávných celků, které porušily povinnost podle § 14 písm. c)."
5. Ustanovení § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní znějí:
"§ 6a
Pozastavení převodu podílu na výnosu daní
(1) Nesníží-li územní samosprávný celek svůj dluh podle zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a jeho dluh k následujícímu rozvahovému dni převyšuje 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, Ministerstvo financí v následujícím kalendářním roce rozhodne o pozastavení převodu jeho podílu na výnosu daní ve výši 5 % z rozdílu mezi dosaženým dluhem a 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky.
(2) Pozastaven může být převod podílu územního samosprávného celku na výnosu
a) daně z přidané hodnoty,
b) daní z příjmů právnických osob, s výjimkou daně z příjmů právnických osob, jejímž poplatníkem je příslušný územní samosprávný celek.
(3) Správce daně na základě rozhodnutí Ministerstva financí nepřevede podíl územního samosprávného celku na výnosu daní do výše uvedené v rozhodnutí.
§ 6b
Zrušení pozastavení převodu podílu z moci úřední
(1) Nepřevyšuje-li dluh územního samosprávného celku, jemuž byl pozastaven převod podílu na výnosu daní, k následujícímu rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, Ministerstvo financí rozhodne o zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní.
(2) Správce daně převede podíl na výnosu daní, jehož pozastavení převodu bylo zrušeno, územnímu samosprávnému celku do 14 dnů ode dne, kdy obdržel rozhodnutí Ministerstva financí o zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní.
§ 6c
Zrušení pozastavení převodu podílu na žádost
(1) Územní samosprávný celek může požádat Ministerstvo financí o zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní k uhrazení svého dluhu vzniklého do konce rozpočtového roku, v němž dluh územního samosprávného celku převýšil 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky.
(2) Územní samosprávný celek v žádosti uvede výši podílu na výnosu daně, o jehož zrušení pozastavení převodu žádá, a dluh, k jehož úhradě bude použit.
(3) Ministerstvo financí v rozhodnutí uvede výši podílu na výnosu daně, jehož pozastavení převodu se zrušuje, a dluh, na jehož úhradu je podíl určen.
§ 6d
Převod podílu po zrušení pozastavení na žádost
(1) Správce daně převede podíl na výnosu daní územnímu samosprávnému celku do 14 dnů ode dne, kdy obdržel rozhodnutí o žádosti o zrušení pozastavení převodu podílu.
(2) Územní samosprávný celek použije převedený podíl na výnosu daní na úhradu dluhu uvedeného v rozhodnutí do 90 dnů od připsání na jeho účet.
(3) Územní samosprávný celek účtuje o převedeném podílu odděleně.
(4) Nepoužije-li územní samosprávný celek podíl na výnosu daní převedený podle odstavce 1 na úhradu dluhu uvedeného v rozhodnutí do 90 dnů ode dne jejich připsání na svůj účet, Ministerstvo financí rozhodne o dalším pozastavení podílu územního samosprávného celku na výnosu daní ve výši peněžních prostředků, které nebyly použity na úhradu dluhu."
6. Ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zní:
§ 4 odst. 6
"(6) Při uplatnění opatření podle zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti může být rozpočet územního samosprávného celku schválen jako schodkový jen v případě, že schodek bude možné uhradit finančními prostředky z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí. Smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku je možné uhradit pouze schodek vzniklý z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie."
III. Argumentace navrhovatelky
III. 1 Obecně k protiústavnosti napadených zákonných ustanovení
7. Navrhovatelka především namítá absenci nezbytného ústavněprávního rámce napadených ustanovení. Návrhy obou zákonů (zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb.) doprovázel vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky projednáván jako sněmovní tisk č. 411 (dále jen "návrh ústavního zákona") a na který napadená ustanovení přímo navazují. Návrh ústavního zákona nebyl přijat.
8. Navrhovatelka je přesvědčena, že vláda jako předkladatelka návrhu ústavního zákona si byla vědoma, že součástí práva územních samosprávných celků je i právo mít majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Dle důvodové zprávy k návrhu ústavního zákona měl jeho čl. 5 vytvářet ústavní zmocnění pro stanovení zákonné hranice dluhu územního samosprávného celku. Ústavně zakotvená povinnost územních samosprávných celků hospodařit podle zákonem blíže určených pravidel rozpočtové odpovědnosti proto představovala jediný ústavně přípustný způsob omezení ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu.
9. Protože návrh ústavního zákona nebyl přijat, neumožňuje současný ústavní rámec zákonné omezení hospodaření územních samosprávných celků, jak to činí napadená ustanovení. Dle navrhovatelky ani na zákonné úrovni nejsou stanovena žádná věcná kritéria pro hospodaření územních samosprávných celků. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů představuje toliko procedurální rámec pro sestavování a plnění rozpočtů územních samosprávných celků. Stanovení procesních pravidel ovšem nelze považovat za zásah do ústavně garantovaného práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Obdobně nemají povahu zásahu do práva na samosprávu ani ustanovení § 38 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, nebo ustanovení § 17 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Tato ustanovení obsahují dílčí pravidla nakládání s majetkem územních samosprávných celků, ale neobsahují omezení jejich vlastního hospodaření, tj. jádra vlastnického práva.
10. Navrhovatelka považuje ustanovení § 14 písm. c) a § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti za odporující ústavnímu pořádku ze dvou důvodů. Prvním z nich je rozpor se zárukami, které Ústava skýtá územním samosprávným celkům. Druhým důvodem jsou časové účinky napadené právní úpravy. Ta totiž neobsahuje adekvátní režim přechodných ustanovení, jež by účinky zásahu do práva na samosprávu alespoň zmírňovala. Napadená ustanovení zákona č. 24/2017 Sb. vykazují stejné ústavní deficity a v případě zrušení ustanovení zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, na něž navazují, by se stala obsoletními.
III. 2 Protiústavnost ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
11. Dle navrhovatelky může povinnost územních samosprávných celků sestavit rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový (za podmínek stanovených návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) vést k situaci, že územní samosprávné celky nebudou schopny plnit úkoly, které jim byly svěřeny v rámci samostatné a přenesené působnosti. Uvedená povinnost fakticky povede k omezení výdajů územních samosprávných celků na činnosti, které jsou povinny zajišťovat (např. vzdělávání, sociální služby, kultura nebo rozvoj územního samosprávného celku, jako je budování či prostá údržba infrastruktury), což může mít bezprostřední dopad na jejich občany.
12. Konstrukce založená na principu prostých úsporných opatření umožňujících (až na výjimky stanovené v § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) schválení pouze vyrovnaného nebo přebytkového rozpočtu je proto dle navrhovatelky v rozporu s ústavně vymezeným postavením samosprávy, jak je Ústavní soud vymezil ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/03ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.), jenž je veřejnosti dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, též na internetové stránce http://nalus.usoud.cz.
13. Navrhovatelka vychází z toho, že standardně má být hospodaření územních samosprávných celků přinejmenším vyrovnané nebo přebytkové. Nelze však současně přehlédnout povinnost územních samosprávných celků jednat ve prospěch svých občanů [srov. čl. 3 Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 369/1999 Sb.)]. S ohledem na tuto povinnost nemůže představovat vyrovnané či dokonce přebytkové hospodaření jediný cíl. V zájmu územních samosprávných celků mohou být i takové kroky, které povedou k dočasnému schodkovému hospodaření (např. investice do stávající infrastruktury). Zákaz sestavit schodkový rozpočet, jenž se podává z napadeného ustanovení, povede k tomu, že zastupitelstva obcí a krajů pozbudou možnost autonomně rozhodovat o nakládání s prostředky územních samosprávných celků.
14. Povinnost schválit vyrovnaný či přebytkový rozpočet zasahuje i do vlastnického práva územních samosprávných celků, jemuž je poskytována na ústavní úrovni ochrana skrze čl. 11 Listiny. Zákaz schválit schodkový rozpočet bude vyžadovat alokaci prostředků obce či kraje, jež budou sloužit primárně k úhradě nezbytných výdajů. Budou-li aktuální finanční potřeby územního samosprávného celku vyšší, než kolik by odpovídalo přebytkovému či vyrovnanému rozpočtu, povede to k omezení některých výdajů, které by jinak mohly být realizovány. To se může projevit např. omezením investic do majetku obce či kraje, které jsou nezbytné pro zachování jeho stavu a hodnoty. Přebytkový či vyrovnaný rozpočet tedy může být pro obec či kraj nevýhodný, neboť "ušetřené prostředky" povedou ke vzniku budoucích - potenciálně i vyšších - výdajů.
15. I pokud by absence ústavního základu napadené právní úpravy byla z ústavního hlediska přípustná, navrhovatelka ji považuje za neproporcionální, co se formulace zákonného omezení ústavně zaručeného práva na samosprávu týče.
16. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti totiž neobsahuje žádné časové omezení povinnosti podle § 14 písm. c) téhož zákona. Aktivace daného ustanovení je závislá na dvou proměnných. Těmi jsou výše dluhu sektoru veřejných institucí a výše nominálního hrubého domácího produktu (dále jen "HDP"). Výši dluhu sektoru veřejných institucí sice lze regulovat mj. omezováním zadlužení, avšak výši HDP direktivně ovlivnit nelze, neboť je odvislá od vývoje ekonomiky. Protože aktivace povinnosti podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti je závislá na vzájemném procentním poměru dvou proměnných, není vyloučeno, že rozpočtová opatření budou dlouhodobá.
17. Navrhovatelka dovozuje, že k poklesu stanoveného procentního poměru dluhu veřejných institucí vůči HDP pod hranici 55 % nemusí dojít po jednom roce aplikace rozpočtových opatření. Hranice tedy může být překročena opakovaně. Čím déle by takový stav trval, tím více by se rozpočtová opatření negativně promítala do stavu hospodaření územních samosprávných celků. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vedle toho neobsahuje ani žádné omezení, které by limitovalo (např. lhůtou) povinnost respektovat zavedená rozpočtová opatření. Navrhovatelka považuje napadenou úpravu za neproporcionální právě pro absenci těchto limitů. Ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti přitom považuje navrhovatelka za vágní a neurčité, a tedy nepředstavující dostatečnou záruku případného omezení délky trvání rozpočtových opatření.
18. Napadené ustanovení dále podle navrhovatelky zakotvuje princip tzv. kolektivní viny. Zákonná omezení totiž budou dopadat na územní samosprávné celky bez ohledu na to, který subjekt nárůst dluhu způsobil. Navrhovatelka se proto ptá, proč by územní samosprávné celky měly být omezovány ve svém hospodaření v důsledku výsledku hospodaření jiných subjektů, zejména státu. V takovém stavu spatřuje navrhovatelka popření ústavní garance majetkové samostatnosti územních samosprávných celků. Nelze zároveň přehlédnout, že omezení spočívající v zákazu schodkového hospodaření zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti neukládá státu, byť právě stát má zásadní vliv na celkovou výši dluhu veřejných institucí.
19. Navrhovatelka doplňuje, že navrhovaným zrušením § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se stane obsoletním ustanovení § 18 odst. 2 téhož zákona.
III. 3 Protiústavnost ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
20. Navrhovatelka upozorňuje, že povinnosti - snížit svůj dluh o 5 % z rozdílu mezi výší tohoto dluhu a 60 % průměru příjmů územního samosprávného celku za poslední čtyři rozpočtové roky podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti - by bylo možno dostát pouze tím, že územní samosprávný celek takový dluh částečně splní (splatí). To předpokládá splnění dvou podmínek: existenci prostředků na úhradu dluhu a možnosti splatit dluh. Kalkuloval-li územní samosprávný celek s určitou dobou splatnosti dluhu, bude muset takové prostředky zajistit. U komunálních dluhopisů, jejichž splatnost bude stanovena na deset let, nedisponuje obec či kraj možností přimět jejich majitele k předčasnému zpětnému prodeji (obdobně tomu bude u úvěrů, zápůjček atp.).
21. Sankce v podobě pozastavení převodu podílu na výnosu daní je podle navrhovatelky spojena s pouhou skutečností, že výše dluhu územního samosprávného celku překročí k následujícímu rozvahovému dni hranici 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky. Pozastavení převodu podílu na výnosu daní představuje výpadek podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků, a může tak přispět k jejich ekonomické likvidaci. Uvedenou úpravu považuje navrhovatelka za kontraproduktivní, jelikož povede k dalšímu omezení schopnosti územního samosprávného celku plnit své závazky. Současná právní úprava přerozdělování daňových výnosů navíc zcela zřejmě zakládá legitimní očekávání, že tyto příjmy jsou územním samosprávným celkům státem garantovány. Dané ustanovení a navazující § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní proto navrhovatelka označuje za zcela svévolný zásah do majetkové samostatnosti územních samosprávných celků, jenž je navíc zjevně neproporcionální. Disproporcionalitu přitom spatřuje v určení rozsahu, v němž k pozastavení převodu podílu na výnosu daní dojde: čím vyšší zadlužení územního samosprávného celku, tím větší i rozsah pozastavení převodu podílu na výnosu daní.
22. Ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti dle navrhovatelky současně vykazuje znaky nepřípustné pravé retroaktivity. Při posouzení průměru příjmů územního samosprávného celku se totiž vychází z průměru za poslední čtyři rozpočtové roky. Uvedené ustanovení má nabýt účinnosti 1. ledna 2018. Průměr za poslední čtyři rozpočtové roky bude tedy počítán z let 2014 až 2017, tj. z období, kdy územní samosprávné celky neměly důvod zvažovat poměr svých příjmů a dluhu v tomto období.
23. Navrhovatelka zdůrazňuje, že podle samotné důvodové zprávy k § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vykazuje 198 obcí míru zadlužení přesahující 100 %. Pro tyto obce by pozastavení převodu podílu na výnosu daní bylo nepochybně tíživé. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že průměrně by u obcí přesahujících stanovenou míru zadlužení výše pozastaveného podílu na výnosu daní činila pouze 3 % z jejich celkových příjmů. Takové hodnocení považuje navrhovatelka za problematické, neboť je založeno na vypočteném průměru. Některé obce tedy nemusí být ohroženy vůbec, jiné zcela zásadně. Příkladem může být obec Karle, mající dluh ve výši 450 % jejích příjmů (z důvodu investice do větrné elektrárny, z jejíhož provozu však splácí úvěr a má dostatek prostředků pro zajištění svých potřeb).
24. Co se týče možnosti zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní podle § 6c zákona o rozpočtovém určení daní, ta dle navrhovatelky nijak neodstraňuje neústavnost celé konstrukce. Možnost uhrazení dluhu není čistě na vůli územních samosprávných celků (jako každého dlužníka), není-li možnost předčasného splacení dluhu výslovně ujednána. Jinak řečeno, k uvolnění pozastaveného daňového výnosu může dojít jedině tehdy, je-li dluh objektivně splatný. Územní samosprávné celky v rámci svého hospodaření počítají se splatností svých dluhů a tomu přizpůsobují své hospodaření. Navrhovatelka proto nevidí rozumný důvod pro odnětí části dosud garantovaných příjmů územních samosprávných celků z důvodu, že by tyto příjmy mohly být použity za jiným účelem, než je úhrada dluhu.
III. 4 Protiústavnost ustanovení obsažených v zákoně č. 24/2017 Sb.
25. Ve vztahu k právní úpravě obsažené v části dvanácté čl. XII zákona č. 24/2017 Sb., jíž se zákon o rozpočtovém určení daní doplňuje o ustanovení § 6a až 6d, upravující pravidla pro pozastavení převodu podílu na výnosu daní, je navrhovatelka přesvědčena, že v případě zrušení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti pozbude daná úprava smysl. Dle navrhovatelky lze alternativně uvažovat o zrušení § 6a až 6d přímo v zákoně o rozpočtovém určení daní. Ústavní soud ostatně již dříve považoval princip cessante ratione legis, cessat et lex ipsa za dostatečně odůvodňující jeho derogační zásah [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/01ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.)].
26. Co se týče ustanovení části čtrnácté čl. XIV novelizačního bodu 10 zákona č. 24/2017 Sb. - jímž se zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů doplňuje o ustanovení § 4 odst. 6, jež stanoví podmínky, za nichž územní samosprávný celek může schválit schodkový rozpočet i v případě aktivace opatření podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti - jsou dle navrhovatelky dány stejné důvody pro zrušení, jako je tomu v předchozím bodě.
III. 5 Soulad s právem Evropské unie
27. Zrušení napadených ustanovení nebude dle navrhovatelky odporovat závazkům plynoucím pro Českou republiku z členství v Evropské unii. Ačkoliv je totiž podle důvodové zprávy zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti transpozicí směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (dále jen "směrnice Rady 2011/85/EU"), uvedená směrnice nestanoví natolik konkrétní pravidla, jež by vyžadovala transpozici právě formou přijetí napadené právní úpravy.
III. 6 Závěrečný návrh a návrh na přednostní projednání věci
28. Navrhovatelka proto navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl tak, že ustanovení § 14 písm. c), § 17 a § 18 odst. 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ustanovení § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní a ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se zrušují dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů. Návrh na přednostní projednání věci je dle navrhovatelky odůvodněn především účinky spojenými s aplikací § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, resp. s aplikací § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní.
IV. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
29. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě a veřejné ochránkyni práv.
IV. 1 Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
30. Poslanecká sněmovna se prostřednictvím svého předsedy Jana Hamáčka ve svém vyjádření ze dne 13. dubna 2017 omezila na popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb.
IV. 2 Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
31. Senát se k výzvě Ústavního soudu vyjádřil prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha přípisem ze dne 11. dubna 2017. Předseda Senátu v něm uvedl, že projednání návrhů obou dotčených zákonů bylo doprovázeno "nebývale přísnou kritikou", přičemž v rozpravě nezazněly ze strany přítomných senátorů žádné hlasy, které by se přimlouvaly za přijetí obou návrhů. Žádný z přítomných senátorů nepodal ani návrh na schválení některého z návrhů.
IV. 3 Vyjádření vlády
32. Vláda ve svém vyjádření ze dne 18. dubna 2017 předně uvedla, že skrze zákon č. 23/2017 Sb. a zákon č. 24/2017 Sb. byla do českého právního řádu transponována příslušná směrnice Rady 2011/85/EU. Z uvedené směrnice pro členské státy Evropské unie vyplývá povinnost přijmout číselná omezení pro provádění rozpočtové a fiskální politiky (tzv. numerická fiskální pravidla) na podporu fiskální odpovědnosti. Česká republika byla posledním členským státem, který tuto směrnici transponoval do svého vnitrostátního právního řádu. Podle směrnice Rady 2011/85/EU jsou členské státy povinny transponovat do svých vnitrostátních právních řádů fiskální pravidla i na úrovni místních samospráv.
IV. 3. 1 Obecně k protiústavnosti napadených zákonných ustanovení
33. K tvrzení navrhovatelky, že napadená právní úprava postrádá náležitý ústavní rámec, vláda poukázala na čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy. Z textu čl. 101 odst. 4 Ústavy přitom plyne možnost rámcově regulovat činnost územních samosprávných celků běžným zákonem. Uvedený závěr se ostatně podle vlády podává i z judikatury Ústavního soudu [zvláště z nálezů Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 34/02ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 50/06ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 66/04ze dne 3. 5. 2006 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 30/15ze dne 15. 3. 2016 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.)]. Činnost územních samosprávných celků reguluje i platná právní úprava, např. obecní zřízení a krajské zřízení, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a další. Uvedená zákonná právní úprava dle vlády reguluje činnost územních samosprávných celků nejen formálním a procedurálním rámcem, ale i věcně.
34. Vláda odmítla argumentaci navrhovatelky založenou na výkladu čl. 101 odst. 3 Ústavy s tím, že řada standardů a parametrů rozpočtů je dána běžnými zákony a prováděcími předpisy, které jsou vydávány na základě čl. 101 odst. 4 Ústavy. To je i případ napadených ustanovení. Stanovení rámcových pravidel se nedotýká práva územního samosprávného celku na schválení vlastního rozpočtu ani pravomoci jeho zastupitelstva schvalovat rozpočet.
35. Ohledně porušení čl. 11 Listiny tvrzenému navrhovatelkou vláda zdůraznila, že napadená ustanovení nepředstavují vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva, ale jde o regulaci veřejného rozpočtování provedenou zákonem a ve veřejném zájmu.
IV. 3. 2 K protiústavnosti § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
36. Ohledně uvedeného ustanovení vláda předně zdůraznila, že povinnost územního samosprávného celku sestavit vyrovnaný nebo přebytkový rozpočet vzniká pouze za podmínky návětí § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Uvedené ustanovení vychází z příslušných pramenů primárního a sekundárního práva Evropské unie, které vládám členských států ukládají snížit dluh "sektoru vládních institucí" (dle zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb. "sektoru veřejných institucí") v poměru k HDP, přičemž jako hranici tohoto dluhu stanoví 60 % HDP.
37. Argumentaci navrhovatelky ohledně dopadů úsporných opatření na hospodaření územních samosprávných celků označila vláda za zavádějící. Pokud obec není schopna vykonávat svoji běžnou činnost bez deficitního hospodaření, jde o problém strukturálního charakteru, jenž nemá svůj původ v napadených ustanoveních. K údajné nutnosti omezení nezbytných výdajů na činnosti a akce zajišťované územními samosprávnými celky vláda připomněla, že řada těchto aktivit je financována přímými transfery ze státního rozpočtu.
38. Vláda proto vyslovila přesvědčení, že ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nepředstavují zásah do vlastnického práva ani do autonomie rozhodování územních samosprávných celků, ale pouze stanoví mantinely pro sestavení rozpočtu územního samosprávného celku pro případ výjimečné rozpočtové situace sektoru veřejných institucí. Takový postup umožňuje čl. 101 odst. 4 Ústavy i čl. 4 odst. 2 a čl. 8 Evropské charty místní samosprávy.
39. V případě, kdy by bylo třeba snížit zadlužení, a veškeré břímě by nesl stát, pocítily by územní samosprávné celky negativní důsledky takové situace snížením mandatorních výdajů státu, omezením nejrůznějších transferů a dotací ze státního rozpočtu, případně korekcí podílů na výnosu daní. Podle vlády nejsou územní samosprávné celky "majetkovými ostrovy" nezávislými na státu. Naopak, jejich rozpočty jsou se státním rozpočtem propojené. K tomu vláda dodala, že podle Českého statistického úřadu výše zadlužení sektoru veřejných institucí v roce 2016 činila 37,2 % HDP, při meziročním poklesu o 3,1 %. V dohledné době tedy nehrozí, že by výše dluhu sektoru veřejných institucí dosáhla 55 % HDP a že by územním samosprávným celkům vznikla povinnost podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.
40. K navrhovatelkou vytýkané absenci časového omezení povinnosti územních samosprávných celků sestavit vyrovnaný nebo přebytkový rozpočet vláda připomněla, že uvedené opatření je stanoveno s cílem nežádoucí stav sektoru veřejných institucí odstranit. Nelze však předem určit, jak dlouho takový stav potrvá, a omezení povinnosti pevným časovým intervalem proto postrádá reálný smysl. K údajné vágnosti ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vláda namítla, že navrhovatelka vytrhuje spojení "významné zhoršení ekonomického vývoje po dobu 24 měsíců" z kontextu a uvedený pojem je v daném ustanovení podrobně vymezen.
41. Co se týče argumentu, že ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zavádí princip kolektivní viny, vláda namítla, že územní samosprávné celky tvoří nedílnou součást sektoru veřejných institucí, a jejich hospodaření tudíž ovlivňuje fiskální výsledky, za které je hodnocena vláda. Ta však nedisponuje žádnými nástroji, jak zajistit fiskální disciplínu územních samosprávných celků. Nezávislost územních samosprávných celků nelze chápat jako absolutní, neboť jsou součástí České republiky, podílejí se na jejích daňových výnosech a jsou provázány se státním rozpočtem prostřednictvím transferových plateb zejména na regionální školství a dopravu. Jestliže územní samosprávné celky profitují z příznivého vývoje státního rozpočtu, měly by s ním být solidární v době, kdy se ekonomice nedaří. V situaci, kdy dluh sektoru veřejných institucí dosáhne 55 % HDP, je dle vlády pro územní samosprávné celky jednoznačně lepší šetřit. Bylo by mylné se domnívat, že všechny veřejné instituce by "škrtaly a šetřily", aniž by to územní samosprávné celky pocítily.
42. K tvrzení, že povinnosti dle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti omezí vlastnické právo územního samosprávného celku, neboť může vést ke snižování hodnoty jeho majetku a bude bránit v uspokojování potřeb jeho občanů, vláda uvedla, že bez omezení zadlužování územních samosprávných celků by veškeré břímě snižování státního dluhu přešlo na státní rozpočet, tj. stát by musel snížit dluh o to více, o kolik by byly zadluženy územní samosprávné celky.
IV. 3. 3 K protiústavnosti § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
43. Stanovení dluhového stropu územních samosprávných celků dle vlády nepostrádá ústavní základ. Podle Ústavy, Evropské charty místní samosprávy i judikatury Ústavního soudu lze totiž územnímu samosprávnému celku stanovit práva či povinnosti běžným zákonem, zejména je-li účelem regulace veřejný zájem předcházet riziku zadluženosti a s tím spojené platební neschopnosti územních samosprávných celků. K tomu vláda zdůraznila, že příjmy rozpočtů krajů tvoří převážně přijaté transfery (62,4 % příjmů) a daňové příjmy (34,9 %). Příjmy rozpočtů obcí tvoří převážně daňové příjmy (68,4 % příjmů) a přijaté transfery (17,9 % příjmů). Územní samosprávné celky tak hospodaří i s prostředky z jiných veřejných rozpočtů (především státního rozpočtu).
44. Podle vlády povinnost územních samosprávných celků snížit svůj dluh podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a pozastavení převodu podílu výnosu daní podle § 17 odst. 3 téhož zákona nepředstavují nepřípustný zásah do majetkové autonomie územních samosprávných celků. Uvedenou právní úpravu vláda vnímá jako rámcové pravidlo, které má vést k tomu, aby územní samosprávné celky nekumulovaly své dluhy. Povinnost snížit dluh pak nevylučuje možnost dluhového financování investičních aktivit územních samosprávných celků, ale při určité míře jejich zadluženosti stanovuje tempo splácení dluhu. Vláda v tomto směru konstatovala, že v současné době by plnění povinností dle § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nepředstavovalo žádný problém přibližně pro 93 % obcí.
45. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje legitimní prostředek k zajištění vymahatelnosti dodržení fiskálního pravidla. Pozastavení příjmu podílu na výnosu daní podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti představuje krajní řešení, k němuž je stát, resp. Ministerstvo financí, oprávněn na základě zákona, a dle vlády je i v souladu s Ústavou a Evropskou chartou místní samosprávy. Navíc územnímu samosprávnému celku bude podíl na výnosu daní toliko pozastaven, nikoliv odňat.
46. Napadená ustanovení dle vlády nijak neomezují výši dluhu územních samosprávných celků, ale pouze stanoví, že v případě nadměrného zadlužení je třeba takovou situaci začít řešit a územní samosprávný celek by měl splácet alespoň část svého dluhu. Vláda dodala, že územní samosprávné celky mají obecně dostatečné zdroje k realizaci investic (dle přílohy č. 1 k vyjádření vlády hospodařily obce v roce 2016 s výrazným přebytkem v celkové výši 40,5 mld. Kč) a záleží pouze na nich, jak s nimi naloží. Fiskální pravidlo proto dle vlády územní samosprávné celky neohrožuje.
47. Ohledně tvrzené nemožnosti přimět věřitele územních samosprávných celků k předčasnému přijetí plnění (dluhu) vláda předně namítla, že se nelze domnívat, že územní samosprávný celek splatí svůj dluh jednorázově v době splatnosti bez průběžně vytvořené rezervy na uhrazení dluhu. Navrhovatelkou uvedené dluhopisové financování výdajů na komunální úrovni je navíc dle vlády využíváno spíše zřídka. Vláda zmínila analýzu Ministerstva financí ohledně funkčnosti fiskálního pravidla, z níž vyplynulo, že v posledních třech letech splácely obce, které limit fiskálního pravidla překračují nejvíce, své dluhy mnohem vyšší částkou, než kterou by měly minimálně splácet podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.