Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Pavla Musila, zastoupeného prof. JUDr. Karlem Klímou, CSc., advokátem, sídlem Hradčanské náměstí 60/12, Praha 1 - Hradčany, proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. listopadu 2018 č. j. 40 A 27/2018-159, za účasti Krajského soudu v Ústí nad Labem jako účastníka řízení a Městského úřadu Bílina, sídlem Břežánská 50/4, Bílina, politického hnutí ANO 2011, sídlem Babická 2329/2, Praha 11 - Chodov, politické strany Občanská demokratická strana, sídlem Truhlářská 1106/9, Praha 1 - Nové Město, sdružení politické strany a nezávislých kandidátů MOJE BÍLINA, jednajícího zmocněnkyní Bohumilou Měsíčkovou, sdružení nezávislých kandidátů a politického hnutí Nezávislí v Bílině - HNHRM, jednajícího zmocněncem Tomášem Herešem, sdružení politických stran nebo hnutí a nezávislých kandidátů Naše Bílina - Strana svobodných občanů, jednajícího zmocněnkyní Hanou Záborcovou, politického hnutí Bílinští sociální demokraté a nezávislí, sídlem Želivského 63/13, Bílina, a politické strany Komunistická strana Čech a Moravy, sídlem Politických vězňů 1531/9, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. listopadu 2018 č. j. 40 A 27/2018-159 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.II. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. listopadu 2018 č. j. 40 A 27/2018-159 se ruší.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel domáhal, aby bylo zrušeno shora označené usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále též jen "krajský soud"), neboť je názoru, že jím byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a byl jím porušen čl. 2 odst. 2 Listiny. Stěžovatel současně navrhl dle § 39 zákona o Ústavním soudu, aby ústavní stížnost byla rozhodnuta přednostně mimo pořadí.
2. Napadeným usnesením krajský soud zamítl návrh na neplatnost hlasování ve volbách do zastupitelstva města Bílina konaných ve dnech 5. a 6. 10. 2018. Krajský soud nejprve připomněl, že pro soudní přezkum sice není v zákoně zakotvena zásada koncentrace řízení, jde však o zásadu, která z něj implicitně vyplývá. Dle § 90 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") má soud rozhodnout do 20 dnů poté, co mu návrh došel. Z takto krátké lhůty proto vyplývá zásada koncentrace v tom smyslu, že není možno přihlížet k námitkám uplatněným po lhůtě pro podání návrhu [zde krajský soud odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004 č. j. Vol 13/2004-91 a nález Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 6/11 (N 85/61 SbNU 315), bod 23 odůvodnění]. Z tohoto důvodu se krajský soud nezabýval tvrzeními stěžovatele uplatněnými až po lhůtě pro podání návrhu.
3. Krajský soud dále dospěl k závěru, že princip koncentrace je nutno vztáhnout i na uplatnění důkazních návrhů, a to až na zcela ojedinělé výjimky, kdy navrhovatel nemohl důkazní návrh vztahující se výhradně ke včas uplatněným námitkám přednést dříve. Pozdní předkládání důkazních návrhů může svědčit i o účelové procesní strategii. Řadu důkazních návrhů stěžovatel uplatnil až v podání, které soudu doručil v pátek dne 2. 11. 2018. Jednání bylo přitom nařízeno na pondělí 5. 11. 2018 a konec lhůty pro vydání rozhodnutí připadl na středu 7. 11. 2018. Stěžovateli nic nebránilo tyto důkazní návrhy uplatnit již dříve, a to ve lhůtě pro podání návrhu na neplatnost hlasování. Krajský soud jim proto nevyhověl.
4. Posléze se krajský soud zabýval jednotlivými včas uplatněnými námitkami. K námitce, že volební komise byly jmenovány v rozporu se zákonem, uvedl, že dle zákona členy volebních komisí delegují volební strany, jejichž kandidátní listiny byly zaregistrovány. Takové volební strany mohou delegovat členy okrskové volební komise v každém volebním okrsku, ve kterém se do příslušného zastupitelstva volí. Není-li takto dosaženo nejnižšího počtu členů komise, jmenuje členy na obsazená místa starosta. V posuzované věci starosta jmenoval na neobsazená místa členy volební komise hned den následující po uplynutí lhůty volebním stranám pro delegování členů komise. Jako pochybení či porušení volebního zákona krajský soud nevnímal, že na příslušných dokumentech nebyl vlastnoruční podpis starosty, ale jen doložka "v. r." (vlastní rukou). I kdyby originály s vlastnoručním podpisem starosty neexistovaly, nejednalo by se o vadu, která by mohla vyvolat neplatnost voleb. Všichni členové volebních komisí řádně složili slib a ani ze zápisu o průběhu a výsledku hlasování nevyplývá, že by některý z členů volební komise vznesl jakoukoli stížnost na postup jiného člena volební komise. Volební straně, za kterou kandidoval stěžovatel, nic nebránilo do každé komise delegovat člena podle svého výběru.
5. K námitce, že se v noci mezi dvěma dny voleb po budovách s volebními místnostmi pohybovaly osoby, krajský soud uvedl, že ze žádného zápisu o průběhu a výsledku hlasování nevyplývá, že by došlo k nějaké protiprávní manipulaci s volební schránkou. Dle zákona má přitom volební komise druhý den voleb před zahájením hlasování povinnost zkontrolovat neporušení pečetí na volební schránce. Za dané situace krajský soud vyhodnotil jako nedůvodné i námitky nedostatečného zabezpečení budov s volebními místnostmi. Neprovedl proto navrhované důkazy výpisem z pultu centrální ochrany městské policie a záznamem městské policie o vykázání osob z budovy s volební místností č. 10. Těmito důkazy by mohl být prokázán jen pohyb osob v budovách s volební místností, nikoli manipulace s volební schránkou. Z ničeho nevyplývá, že by se měl někdo pohybovat přímo v místnosti s volební schránkou. Rozdíl mezi volebními výsledky ve dvou okrscích není dle soudu důkazem o zásahu do volebních schránek.
6. Ke stěžovatelem tvrzenému rozdílu mezi vydanými a odevzdanými obálkami krajský soud poznamenal, že každý volič se může rozhodnout, že volit nebude. Může se tak rozhodnout i poté, co mu byla vydána úřední obálka. Může též dojít k tomu, že omylem volič hlas do volební schránky vhodí v jiné než úřední obálce. Vydáno bylo celkem 3 867 úředních obálek a v tomto počtu nebylo odevzdáno jen 17 obálek, tj. zanedbatelná část. Soud proto neměl pochybnosti o výsledku hlasování.
7. Dle krajského soudu stěžovatel nedoložil své tvrzení o pozměňování hlasovacích lístků a kupčení s hlasy. K tvrzení o pozměňování hlasovacích lístků nepředložil ani žádný důkazní návrh. Mezi neplatnými hlasovacími lístky krajský soud nenašel žádný, na němž by se vyskytovaly křížky v různých barvách či stylech psaní.
8. Kupčení s hlasy se stěžovateli nepodařilo prokázat. Videonahrávky, na nichž nejsou zachyceny obličeje hovořících osob (8 z celkových 11 osob na videonahrávce), neměly vypovídací hodnotu, neboť osoby nebylo možno ztotožnit a jejich výpověď ověřit tím, že by byly vyslechnuty jako svědci. Devátá videonahrávka sice zachytila i obličej, stále však nebylo dotyčného možno ztotožnit. Dle soudu je velký rozdíl mezi tím, když dotyčný něco řekne anonymně v reakci na návodné otázky, a tím, když přijme odpovědnost za svou výpověď a učiní ji jako svědek před soudem. Ze zbylých dvou osob, které se na videonahrávkách představily, jedna neuvedla, zda nabídnuté peníze za hlas přijala, druhá uvedla, že volit nešla. Žádné poznatky o kupčení s hlasy nevyplynuly ani z dokumentace, kterou si krajský soud vyžádal od Policie České republiky (dále jen "policie"). Krajský soud shrnul, že stěžovatel neprokázal, že by došlo k porušení volebního zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledky hlasování, proto návrh zamítl.
II. Argumentace stěžovatele
9. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že judikaturou dotvořená zásada koncentrace řízení při soudním přezkumu voleb se týká také důkazních návrhů. Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev") je při soudním přezkumu voleb lex specialis, přičemž jednostupňový proces a řada krátkých lhůt dostatečně koncentruje aktivitu navrhovatelů. Krajský soud z důvodu koncentrace nevyhověl 13 důkazním návrhům. Nebyly tak provedeny ani důkazy o kupčení s hlasy. V předvolání k ústnímu jednání navíc krajský soud stěžovatele poučil, že veškeré důkazy je možno navrhnout do skončení jednání. Neprovedením navržených důkazů dle stěžovatele krajský soud zasáhl do jeho práva na právní pomoc v řízení před soudy (čl. 37 odst. 2 Listiny).
10. Krajský soud se dopustil takové spekulace o existenci listin s podpisem starosty, že porušil rovnost stran, neboť nadržoval protistraně. Účelově též naložil se stěžovatelem předloženými videonahrávkami, zpochybnil-li jejich věrohodnost tím, že nebyly vidět obličeje. Dle stěžovatele bylo na soudu, aby v takovém případě výslechem daných osob sám ověřil jejich věrohodnost. Krajský soud rovněž odmítl dokumentaci předloženou policií s tím, že dosud nebyla identifkována žádná osoba, která by přijala či vydala nějaké finanční prostředky za hlasování. Stěžovatel namítl, že v přípravném řízení trestním se uplatňují jiné lhůty než ve volebním soudnictví, nedá se proto očekávat, že by mohl soud těžit z poznatků policie, která byla teprve v počátcích vyšetřování.
11. Krajský soud si vyžádal zprávu od Českého statistického úřadu, o čemž účastníky neinformoval. Dle stěžovatele tak porušil jeho právo na soudní ochranu. Neprovedením této zprávy k důkazu byl stěžovatel zkrácen o důkazní prostředek, který byl schopen prokázat hrubé zkreslení výsledků voleb.
III. Vyjádření účastníka řízení, vedlejších účastníků řízení a replika stěžovatele
12. Ústavní soud zaslal krajskému soudu ústavní stížnost k vyjádření. Krajský soud uvedl, že volební soudnictví je založeno na principu koncentrace řízení, který se týká i důkazních návrhů, neboť řízení je svázáno lhůtami, které účastníkům neumožňují reagovat na procesní vývoj. Krajský soud neakceptuje procesní strategii postupného vršení důkazních návrhů, které mohly být uplatněny dříve, protože tato strategie brání ostatním účastníkům reagovat na pozdě uplatněné důkazní návrhy. Krajský soud připustil, že pro předvolání účastníků řízení použil nevhodný vzor, který je určen pro řízení před civilními soudy. Nesprávné poučení v předvolání však nemohlo stěžovatele ovlivnit, jelikož ke koncentraci důkazních návrhů došlo ještě předtím, než předvolání obdržel. Krajský soud má za to, že řádně odůvodnil neprovedení navržených důkazů. Sdělení Českého statistického úřadu by získalo relevanci až v případě, že by bylo prokázáno porušení volebního zákona. V takovém případě by mohlo sdělení sloužit k posouzení, zda došlo k hrubému ovlivnění výsledku hlasování. V řízení před soudem však jeho porušení prokázáno nebylo, proto sdělení nenabylo relevance. Krajský soud navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnosti nevyhověl.
13. Možnost zaslat své stanovisko k ústavní stížnosti a vyjádření krajského soudu dostali rovněž všichni vedlejší účastníci. Vyjádřil se pouze městský úřad, dle něhož krajský soud věc rozhodl v souladu se zákonem. V řízení před soudem byly provedeny v rámci možností nejen důkazy navržené stěžovatelem, ale i další důkazy opatřené soudem. Městský úřad rovněž navrhl ústavní stížnosti nevyhovět.
14. Stěžovatel k vyjádření krajského soudu zaslal svou repliku, v níž koncentraci důkazních návrhů označil za porušení práva na soudní ochranu. V řízení se řídil poučením v zaslaném předvolání, kde bylo zmíněno, že může navrhovat důkazy do skončení prvního jednání. Odmítá proto nařčení z účelového vršení důkazů. Dále vyjádřil nesouhlas se závěrem o nadbytečnosti svědeckého výslechu starosty a tajemníka města Bíliny. Odůvodnění neprovedení důkazů považuje za nedostatečné a rovněž nesouhlasí s neprovedením sdělení Českého statistického úřadu k důkazu. Trvá na svém přesvědčení o neregulérním ustanovení volebních komisí.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
15. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno usnesení napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V. K okruhu vedlejších účastníků řízení před Ústavním soudem
16. Dle § 28 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou vedlejšími účastníky řízení před Ústavním soudem ti, kterým toto postavení tento zákon přiznává, pokud se ho nevzdají. Dle § 76 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení o ústavní stížnosti stěžovatel a státní orgán nebo jiný orgán veřejné moci, proti jehož zásahu ústavní stížnost směřuje, vedlejšími účastníky pak jsou ostatní účastníci předchozího řízení, z něhož stížností napadené rozhodnutí vzešlo.
17. Vedlejšími účastníky řízení o ústavní stížnosti jsou v posuzované věci účastníci řízení před krajským soudem odlišní od stěžovatele, který před krajským soudem vystupoval jako navrhovatel. Okruh účastníků v řízení před krajským soudem byl určen v § 90 odst. 2 s. ř. s., dle něhož účastníky řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování jsou navrhovatel, příslušný volební orgán, politická strana, politické hnutí nebo jejich koalice, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů, na jejichž kandidátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla napadena, nebo nezávislý kandidát.
18. Ve volbách do zastupitelstva města Bílina konaných ve dnech 5. a 6. 10. 2018 kandidovalo celkem 8 volebních stran. Do zastupitelstva byli zvoleni kandidáti za 7 volebních stran (za ANO 2011, Občanskou demokratickou stranu, MOJI BÍLINU, Nezávislé v Bílině - HNHRM, Naši Bílinu - Stranu svobodných občanů, Bílinské sociální demokraty a nezávislé a Komunistickou stranu Čech a Moravy), neuspěli kandidáti za jedinou volební stranu (Českou stranu sociálně demokratickou). Krajský soud za účastníky řízení o návrhu na neplatnost hlasování v záhlaví napadeného usnesení označil pouze 2 volební strany, jejichž kandidáti byli zvoleni, a to ANO 2011 a Bílinské sociální demokraty a nezávislé. Se zbylými 5 volebními stranami, které ve volbách uspěly (z jejichž kandidátní listiny byl zvolen alespoň jeden kandidát), jako s účastníky řízení nejednal (šlo o tyto volební strany: Občanskou demokratickou stranu, MOJI BÍLINU, Nezávislé v Bílině - HNHRM, Naši Bílinu - Stranu svobodných občanů a Komunistickou stranu Čech a Moravy).
19. Ústavní soud zastává názor, že účastníkem řízení před krajským soudem mělo být všech 7 volebních stran, na jejichž kandidátních listinách byli kandidáti zvolení do zastupitelstva. Z tohoto důvodu jako vedlejší účastníky řízení o ústavní stížnosti pojal všech těchto 7 volebních stran, i když krajský soud fakticky jako s účastníky jednal jen se dvěma z nich. Účastenství v řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování vyplývá přímo z § 90 odst. 2 s. ř. s. Jen z toho důvodu, že soud fakticky nejedná jako s účastníkem s někým, komu účastenství v řízení svědčí, neztrácí taková osoba postavení účastníka řízení. Z tohoto důvodu nemohl postup krajského soudu zúžit okruh vedlejších účastníků v řízení před Ústavním soudem.
20. K okruhu účastníků v řízení o neplatnosti voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí je vhodné vyjádřit se podrobněji, jelikož Ústavnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že jednotlivé krajské soudy tuto otázku posuzují odlišně. K tomu přistupuje skutečnost, že ve věcech volebních je kasační stížnost nepřípustná (viz § 104 odst. 1 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud proto nemá příležitost přímo ve vztahu k volbám do zastupitelstev obcí sjednotit výklad účastenství v řízení o neplatnosti voleb či hlasování. K rozdílným názorům jednotlivých krajských soudů na účastenství v řízení o neplatnosti voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí lze poukázat na následující přístupy:
* Za účastníka řízení o neplatnosti voleb považoval Krajský soud v Brně všechny volební strany účastnící se voleb do zastupitelstva bez ohledu na to, zda jejich kandidáti mandát získali či ne (k tomu srov. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 12. 11. 2014 č. j. 64 A 10/2014-36, proti němuž směřovala ústavní stížnost evidovaná pod sp. zn. I. ÚS 105/15; či usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 11. 2014 č. j. 67 A 13/2014-113, proti němuž směřovala ústavní stížnost evidovaná pod sp. zn. III. ÚS 3673/14; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz).
* Za účastníka řízení o neplatnosti voleb považoval Městský soud v Praze ty volební strany, na jejichž kandidátní listině byl alespoň jeden zvolený kandidát (k tomu srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2014 č. j. 11 A 169/2014-74, proti němuž směřovala ústavní stížnost evidovaná pod sp. zn. III. ÚS 102/15; či usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2018 č. j. 8 A 155/2018-59, proti němuž směřovala ústavní stížnost evidovaná pod sp. zn. II. ÚS 3702/18).
* Za účastníka řízení o neplatnosti hlasování považoval Krajský soud v Ústí nad Labem jen tu volební stranu, jíž se týkaly námitky v návrhu na neplatnost hlasování (srov. usnesení ze dne 10. 11. 2014 č. j. 40 A 18/2014-39, proti němuž směřovala ústavní stížnost evidovaná pod sp. zn. III. ÚS 99/15; a dále i nyní napadené usnesení krajského soudu).
21. Ústavní soud si je vědom toho, že v bodě 20 zmíněná rozhodnutí Krajského soudu v Brně a Městského soudu v Praze, obsahující odlišný pohled na účastenství, se týkala návrhu na neplatnost voleb, v napadeném usnesení krajský soud vyhodnotil, že šlo o návrh na neplatnost hlasování. Účastenství je však v řízení o návrhu na neplatnost voleb i neplatnost hlasování vymezeno zcela shodně. Důsledky vyhovění takovým návrhům jsou obdobné v tom smyslu, že nedojde ke zvolení zastupitelstva [§ 54 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev] a volební proces (či jeho část) je třeba opakovat, a to vyhlášením opakovaných voleb či opakovaného hlasování, jak určuje § 54 odst. 2 daného zákona. Z těchto důvodů by účastenství v řízení o neplatnosti voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí mělo být posuzováno zásadně shodně.
22. Při výkladu § 90 odst. 2 s. ř. s. je vhodné zohlednit úpravu v čl. 38 odst. 2 Listiny, dle níž má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Výraz "jeho věc" je nutno vykládat tak, že Listina požaduje, aby každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení rozhodováno, měl možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům a aby soud o "jeho věci" jednal v jeho přítomnosti a veřejně, nestanoví-li zákon ve smyslu čl. 96 odst. 2 Ústavy výjimku, což je však možné jen u zásady ústnosti a veřejnosti [viz nález ze dne 10. 1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.)]. Zákonná výjimka ze zásady ústnosti a veřejnosti je stanovena v § 90 odst. 3 s. ř. s., dle něhož není jednání třeba nařizovat v řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování. Z čl. 38 odst. 2 Listiny, jak bylo uvedeno, vyplývá i právo toho, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení rozhodováno, na účast v řízení, což platí i tehdy, nedojde-li k ústnímu jednání. Účast v řízení se v takovém případě projeví nárokem na to, aby soud účastníka zpravil o tom, že bylo zahájeno řízení, a prostřednictvím zaslání návrhu, jímž bylo řízení zahájeno, mu umožnil v řízení vyjádřit své stanovisko. O "jeho věc" ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny jde u toho, jehož se řízení před soudem bezprostředně dotýká [srov. nález ze dne 10. 1. 2013 sp. zn. II. ÚS 3367/12 (N 11/68 SbNU 169), bod 19 odůvodnění]. Jinými slovy, aby šlo o "jeho věc", vyžaduje se dostatečně intenzivní stupeň ovlivnění navrhovaným soudním rozhodnutím.
23. Je-li návrh na neplatnost volby či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí způsobilý věcného projednání (není opožděný, podán zjevně neoprávněnou osobou či nejsou-li jiné důvody pro jeho odmítnutí), pak se věcné rozhodnutí o něm bezprostředně dotýká těch kandidátů, kteří by byli zvoleni, nerozhodne-li soud o neplatnosti voleb či hlasování. Vyhoví-li totiž soud návrhu na neplatnost voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí, nedojde ke zvolení zastupitelstva [§ 54 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev], ale k opakovaným volbám či hlasování, což se bezprostředně dotkne jejich postavení.
24. Povšimnout si lze, že se v § 90 odst. 2 s. ř. s. ve vztahu k volbám do zastupitelstev obcí nevychází z vymezení účastníků jako jednotlivých zvolených kandidátů, ale vychází se z vymezení účastníků, které se shoduje s vymezením volebních stran v § 20 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev. Volební stranou je dle tohoto vymezení registrovaná politická strana nebo politické hnutí, jejichž činnost nebyla pozastavena, a jejich koalice, nezávislí kandidáti, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů. Vyjma případů, kdy volební stranu tvoří sám nezávislý kandidát, nebudou účastníky řízení před soudem kandidáti, ale volební strany [u těch volebních stran, které nejsou právnickými osobami (těmi jsou polické strany či politická hnutí) či nezávislým kandidátem, bude nezbytné, aby v řízení jednaly skrze zmocněnce ve smyslu § 22 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev nebo zástupce, kterému takový zmocněnec udělí plnou moc].
25. Ústavní soud považuje za akceptovatelné z hlediska čl. 38 odst. 2 Listiny, že účastníky řízení nejsou nutně jednotliví kandidáti, jejichž volba byla napadena, ale volební strany, na jejichž kandidátních listinách kandidovali. Věcné rozhodnutí soudu o návrhu na neplatnost voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí se sice bezprostředně týká těchto kandidátů (viz bod 23), ale s ohledem na specifika volebního soudnictví postačí, budou-li tito kandidáti mít možnost řízení ovlivnit prostřednictvím volebních stran, jimž soudní řád správní přiznává účastenství. Je zřejmé, že volební strany a kandidáti, kteří byli zvoleni na kandidátkách těchto voleních stran, mají v řízení totožný zájem. Volební strany a tito kandidáti jsou úzce provázáni, kandidáti se volebního klání účastnili prostřednictvím volební strany, tudíž má smysl, aby řízení ve volebním soudnictví ovlivňovali jejím prostřednictvím [k obdobným úvahám srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 34/16 (U 6/84 SbNU 671), bod 12]. Současné znění § 90 odst. 2 s. ř. s. je důsledkem novelizace provedené zákonem č. 303/2011 Sb. (účinné od 1. 1. 2012), přičemž v důvodové zprávě se poukazuje na neúčelnost a nepraktičnost předešlého vymezení účastníků, kdy byl volební soud nucen komunikovat se všemi zvolenými zastupiteli (k tomu srov. důvodovou zprávu ve sněmovním tisku č. 319/0 z 6. volebního období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 2010-2013, dostupnou z http://www.psp.cz). Z tohoto důvodu bylo zvoleno řešení, které počítá s vymezením účastníků v návaznosti na volební strany.
26. Dle § 90 odst. 2 s. ř. s. jsou účastníkem řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo hlasování tam vymezené typy volebních stran, na jejichž kandidátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla napadena, a nezávislý kandidát. Na rozdíl od řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta nesměřuje návrh na neplatnost voleb či hlasování přímo proti konkrétnímu kandidátovi, ale de facto proti všem zvoleným kandidátům (k tomu srov. komentář k § 90 s. ř. s. in Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016). Vyhoví-li soud návrhu na neplatnost voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí, nedojde ke zvolení zastupitelstva [§ 54 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev], tj. nedojde ke zvolení žádného z kandidátů. Z tohoto důvodu je nutno za kandidáta, jehož volba byla napadena, v případě návrhu na neplatnost hlasování či voleb do zastupitelstva obcí považovat každého kandidáta, který by byl zvolen, nerozhodl-li by soud o neplatnosti voleb či hlasování. Za volební stranu, na jejíž kandidátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla napadena, je tak nutno považovat tu volební stranu, z jejíž kandidátní listiny byl zvolen alespoň jeden kandidát. Taková volební strana je pak i účastníkem řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí. I přes poněkud nepřesné znění § 90 odst. 2 s. ř. s. je dále účastníkem řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí jen ten nezávislý kandidát, tvoří-li sám volební stranu, který byl zvolen. U zbylých typů volebních stran se totiž jejich účastenství odvíjí od toho, zda ve volbách uspěli alespoň s jedním kandidátem, a není důvodu odlišně přistupovat k volební straně, kterou tvoří sám nezávislý kandidát.
27. Ústavní soud může shrnout, že účastníkem řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování do zastupitelstva obce jsou dle § 90 odst. 2 s. ř. s. ty volební strany, na jejichž kandidátní listině by byl zvolen alespoň jeden kandidát, nerozhodl-li by soud, že volby či hlasování byly neplatné, a nezávislí kandidáti představující sami volební stranu podle zákona o volbách do zastupitelstev, kteří by byli zvoleni, nerozhodl-li by soud, že volby či hlasování byly neplatné. Z tohoto důvodu jsou vedlejšími účastníky řízení o ústavní stížnosti ty volební strany, které uvedenému vymezení odpovídají. V posuzované věci byl jejich okruh širší než okruh volebních stran, s nimiž jako s účastníky krajský soud skutečně jednal. Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti jako s vedlejšími účastníky jednal se všemi, jimž svědčilo účastenství v řízení před krajským soudem.
28. Z toho, že krajský soud jako s účastníky nejednal se všemi subjekty, kterým účastenství svědčilo, nemůže plynout závěr o důvodnosti ústavní stížnosti, protože se tato skutečnost nedotkla stěžovatele. Jiné subjekty se na Ústavní soud neobrátily.
VI. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
29. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
30. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci. Tato skutečnost nestaví Ústavní soud do pozice další přezkumné instance v rámci volebního soudnictví. Ústavní soud tak nepřezkoumává volební výsledek jako volební soud, ale pouze zkoumá, zda rozhodnutím krajského soudu nebo v řízení před ním nedošlo k porušení stěžovatelových ústavně zaručených práv a svobod. Řízení o ústavní stížnosti není procesní prostředek srovnatelný s opravným prostředkem proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora [čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy, § 85 a násl. zákona o Ústavním soudu], který je určen pro přezkum volebního výsledku (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 17/18).
VI. A. Důkazní návrhy uplatněné navrhovatelem v řízení o návrhu na neplatnost hlasování po uplynutí lhůty k podání tohoto návrhu
VI. A. 1. Obecná východiska
31. Lhůta pro podání návrhu na neplatnost hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí činí 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb do zastupitelstev obcí Státní volební komisí (§ 60 odst. 1 věta poslední zákona o volbách do zastupitelstev). Lhůta určená podle dnů je zachována, je-li poslední den lhůty učiněn úkon u příslušného orgánu, a to nejpozději do 16.00 hodin (§ 67 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev). Státní volební komise vyhlásila celkové výsledky voleb do zastupitelstev obcí konaných ve dnech 5. a 6. 10. 2018 pod č. 225/2018 Sb. dne 9. 10. 2018. Lhůta pro podání návrhu na neplatnost voleb tak skončila v pátek 19. 10. 2018 v 16.00 hod.
32. Lhůta k podání návrhu se nevztahuje jen na návrh samotný, ale též na uvedení všech skutkových nebo právních důvodů, z nichž shledává navrhovatel volby neplatnými [viz nález ze dne 4. 5. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 6/11 (N 85/61 SbNU 315), bod 23]. Totožný závěr platí i pro návrh na neplatnost hlasování s ohledem na shodnou právní úpravu těchto návrhů. K tomuto závěru Ústavní soud ve zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/11 odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004 č. j. Vol 13/2004-91 (č. 472/2005 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz), kde bylo uvedeno: "Návrh totiž není tvořen pouze procesním nárokem, tedy uvedením toho, čeho se navrhovatel domáhá, ale též tvrzením důvodů, z nichž se domáhá určitého soudního výroku. Návrh na rozhodnutí ve věci a k němu vedoucí skutkové a/nebo právní důvody tvoří jeden celek. Z této příčiny Nejvyšší správní soud nepřihlížel k tvrzením obsaženým v doplnění návrhu, které měly povahu nových skutečností, a nepřistoupil ani k provádění dokazování připojenými přílohami. Tento závěr vyplývá i ze zcela specifické povahy volebního soudnictví, které je svázáno přísnými lhůtami, v nichž musí soud rozhodnout a své rozhodnutí v úplném znění vyvěsit na úřední desce: v řízeních ve věcech neplatnosti voleb a hlasování je podle § 90 odst. 3 s. ř. s. soud povinen rozhodnout do dvaceti dnů poté, kdy mu došel návrh. Tato krátká lhůta by např. ani neumožňovala, aby soud s novými důvody stihl obeznámit druhou stranu a umožnit jí, aby se mohla kvalifikovaně vyjádřit a skutečně a účinně hájit svá práva, čímž by porušil právo na ‚rovnost zbraní' v řízení před soudem. Resp. když by soud dostatečnou lhůtu k vyjádření protistraně poskytl, porušil by sám procesní předpis, neboť by nestihl rozhodnout v předepsané lhůtě, a - když by návrhu na neplatnost voleb vyhověl - ohrozil by tím i případnou přípravu opakovaných voleb; takový postup by však byl zjevně absurdní a mohl by se stát nástrojem pro obstrukce. S ohledem na tuto teleologickou redukci, princip rovnosti, povahu volebního soudnictví, jakož i jednotu procesního nároku s důvody, z nichž povstává, má Nejvyšší správní soud za to, že po lhůtě stanovené pro podání návrhu již novoty přípustné nejsou."
33. Při posuzování návrhu na neplatnost voleb či hlasování tedy není možno přípustně rozšířit návrh po uplynutí lhůty k jeho podání o dosud neuvedené skutkové či právní důvody. Krajský soud v posuzované věci nad rámec právě uvedeného dovodil i nemožnost uplatnění důkazních návrhů po uplynutí lhůty k podání návrhu na neplatnost voleb či hlasování s výjimkou těch důkazních návrhů, které nebylo možno z objektivních důvodů uplatnit dříve. Uvedený závěr odůvodnil krátkou (dvacetidenní) lhůtou k rozhodnutí o návrhu (§ 90 odst. 3 s. ř. s.) a nutností poskytnout účastníkům přiměřený čas na přípravu na jednání.
34. Ústavní soud sice souhlasí s tím, že dvacetidenní lhůta k rozhodnutí o návrhu na neplatnost voleb či hlasování (§ 90 odst. 3 s. ř. s.) má dopad i na posuzování důkazních návrhů uplatněných po lhůtě k podání návrhu na neplatnost voleb či hlasování. Neztotožnil se však s tím, že by šlo o natolik restriktivní dopad, jaký popsal krajský soud, jehož názor byl rekapitulován v bodě 32.
35. Dvacetidenní lhůta k rozhodnutí o návrhu na neplatnost voleb či hlasování (§ 90 odst. 3 s. ř. s.) je sice lhůtou pořádkovou [viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016 č. j. Vol 4/2016-191 (č. 3522/2017 Sb. NSS), bod 7; či komentář k § 90 odst. 3 s. ř. s. in Potěšil, L., Šimíček, V. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges. 2014, s. 1152]. Má však význam z hlediska právní jistoty a u přezkumu voleb do zastupitelstev obcí též s ohledem na další fungování a svolávání zastupitelstva. Na úpravu řízení o návrhu na neplatnost volby či hlasování navazuje úprava svolání ustavujícího zasedání nového zastupitelstva v § 91 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, dle něhož platí, že ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce svolává dosavadní starosta po uplynutí lhůty pro podání návrhu soudu na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování tak, aby se konalo do 15 dnů ode dne uplynutí této lhůty, a jestliže byl návrh na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování podán, do 15 dnů ode dne právní moci rozhodnutí soudu o posledním z podaných návrhů, nebylo-li žádnému z podaných návrhů vyhověno. Když by soud návrhu na neplatnost voleb či hlasování vyhověl, nedošlo by ke zvolení zastupitelstva [§ 54 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev]. Ustavující schůzi nově zvoleného zastupitelstva tak nemá význam svolávat do doby, než je o všech návrzích o neplatnosti voleb či hlasování rozhodnuto, opačný postup by vedl k nežádoucímu stavu, jelikož případné vyhovění některému z těchto návrhů by vytvářelo složité situace ohledně posuzování dosud učiněných kroků nového zastupitelstva.
36. Počátek řádného fungování zastupitelstva se tak odvíjí od toho, kdy soud rozhodne o návrzích na neplatnost voleb či hlasování ve volbách do zastupitelstev obcí. Z tohoto důvodu je třeba na dodržení lhůty dle § 90 odst. 3 s. ř. s. klást důraz, byť jde o lhůtu pořádkovou.
37. V soudním řádu správním není pro řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování výslovně stanovena koncentrace řízení ve vztahu k důkazním návrhům. Stanovení lhůty k rozhodnutí o návrzích na neplatnost voleb či hlasování a její smysl však mají jistý význam i pro tyto návrhy. Dle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Zákonodárce může a musí při vymezení "stanoveného postupu" určit bližší podmínky poskytování soudní ochrany (čl. 36 odst. 4 Listiny). Účelem právní úpravy týkající se soudního řízení je zajistit řádný chod spravedlnosti a zejména respektování právní jistoty, která je jedním ze základních prvků výsadního postavení práva. Uplatněná omezení a výklad však nesmějí omezit přístup jednotlivce k soudům takovým způsobem nebo v takové míře, že by uvedené právo bylo zasaženo v samé své podstatě [viz nález ze dne 25. 8. 2005 sp. zn. IV. ÚS 281/04 (N 165/38 SbNU 319)]. Součástí práva na soudní ochranu je rovněž možnost navrhovat důkazy a povinnost soudu se s důkazními návrhy vypořádat, a to buď tak, že důkaznímu návrhu vyhoví, nebo vysvětlí, proč mu nevyhověl. Zákonem, který zakotvuje stanovený postup pro domáhání se svého práva před soudem, je možno upravit též podávání důkazních návrhů. Ústavní soud akceptuje, že úpravu týkající se důkazních návrhů je výkladem možno dovodit i z § 90 odst. 3 s. ř. s. upravujícího lhůtu pro vydání rozhodnutí.
38. U všech důkazních návrhů, které krajský soud odmítl provést z důvodu jejich uplatnění po lhůtě pro podání návrhu na neplatnost hlasování, krajský soud shledal, že je stěžovatel mohl uplatnit již v samotném návrhu na neplatnost hlasování. Ústavní soud se proto dále (body 39 až 42) zabývá jen hodnocením k důkazním návrhům, u nichž navrhovateli nic nebránilo, aby je uplatnil ve lhůtě pro podání návrhu na neplatnost hlasování. Zabývá se zde důkazními návrhy samotného navrhovatele, který podal návrh na neplatnost hlasování či voleb (nejde tedy o případ důkazních návrhů jiných účastníků řízení o návrhu na neplatnost voleb či hlasování).