Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jaromíra Jirsy, soudce Jana Filipa (soudce zpravodaj) a soudkyně Milady Tomkové o ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstva města Pec pod Sněžkou, sídlem Pec pod Sněžkou 230, zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2017 č. j. 4 As 138/2017-33, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. června 2017 č. j. 30 A 76/2017-44 a opatření obecné povahy Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 27. října 2014 č. j. 2604/UP/2014/Ji-14, spojené s návrhem na odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové a Krajského úřadu Královéhradeckého kraje jako účastníků řízení a Ministerstva pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, ve znění opravného usnesení ze dne 23. května 2019, takto:
I. Rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2017 č. j. 4 As 138/2017-33 a Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. června 2017 č. j. 30 A 76/2017-44 bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatele na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky a jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2017 č. j. 4 As 138/2017-33 a Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. června 2017 č. j. 30 A 76/2017-44 se ruší.III. Ve zbývající části se ústavní stížnost odmítá.____________________________________________________*) ve znění opravného usnesení ze dne 23. 5. 2019
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí a opatření obecné povahy Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále jen "krajský úřad"), přičemž tvrdí, že vydáním napadených soudních rozhodnutí a opatření obecné povahy došlo k porušení jeho práva na samosprávu, které mu zaručuje čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy, a dále k zásahu do jeho činnosti v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy.
2. Stěžovatel považuje za nezákonný zásah státu do svého práva na samosprávu shora označené opatření obecné povahy, kterým bylo podle § 94 a násl. a § 174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád") a za použití § 97 odst. 3 správního řádu v dílčích částech zrušeno opatření obecné povahy č. j. 1252/11/Tom - Územní plán Pec pod Sněžkou, vydané stěžovatelem usnesením pod bodem č. 6 ze dne 13. 12. 2011. Tímto opatřením obecné povahy byl s účinností ke dni 31. 12. 2011 podle § 43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "stavební zákon") vydán územní plán Pece pod Sněžkou (dále jen "územní plán").
3. Jedním z klíčových prvků stěžovatelem přijatého územního plánu byly tzv. regulační bubliny, které stanovily specifický regulatorní prvek, pro oblasti, jež byly definovány jako zastavitelné. Současně se též vyskytovaly na místech, jež podléhaly relativně silné potřebě regulace zastavení z hlediska krajinného rázu a ochrany přírody a krajiny. Podstatou této regulace bylo stanovení fiktivní kružnice, jež obkružovala každou stavbu a jejíž velikost (poloměr) byla dána podle zátěže území. Tato kružnice pak byla označena jako "regulační bublina" (zkráceně rovněž "regublina"). Podmínkou umístění nové stavby pak bylo, aby "regulační bublina" nové stavby, jejíž velikost by se určila podle její předpokládané zátěže (dle záměru), se vešla mezi "regubliny" staveb jiných již existujících.
4. Tento způsob regulace shledal krajský úřad v rozporu se zákonem, resp. s vyhláškou č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 500/2006 Sb."), která takový typ regulace nepřipouští. Krajský úřad kladl důraz na to, že územní plán nemůže obsahovat prvky, které jej činí v průběhu času proměnlivým. Konkrétně tak byly zrušeny tyto části územního plánu stěžovatele (citováno včetně drobných pravopisných nepřesností - pozn. red.):
I. v textové části v kapitole 200 Urbanistická koncepce [zastavěné a zastavitelné území], v části Architektura a struktura města v následujícím textu: "Vzhledem k významu místa v Krkonošském národním parku a jeho ochranném pásmu je nutné, aby veškeré projektové dokumentace byly zpracovány výhradně autorizovanými architekty.";
II. v textové části v kapitole 300 Lokality - využití území [činnostní regulativy], v části Zastavěné území a lokality v následujícím textu: "Zařazení lokality do režimu s přísnějšími podmínkami péče o přírodní složky a s přísnějšími požadavky z hlediska přípustné zátěže území (zelené a žluté lokality) vylučuje uplatnění zjednodušeného územního řízení (§ 95 stavebního zákona), jakož i vydání územního souhlasu (§ 96 stavebního zákona). Pro provedení záměrů v územích zelených a žlutých lokalit nelze užít ustanovení § 103 a 104 až 108 stavebního zákona, a to ani za předpokladu, že takový postup dle podmínek stanovených stavebním zákonem charakter záměru umožňuje.";
III. v textové části v kapitole 300 Lokality - využití území [činnostní regulativy], v části Charakteristiky jednotlivých souborů lokalit, čl. 2 oranžové lokality (dolní pláně), odst. 1-7, a čl. 3 žluté lokality (horní pláně), odst. 1-7;
IV. v textové části v kapitole 300 Lokality - využití území [činnostní regulativy], v části Charakteristiky jednotlivých souborů lokalit, čl. 6 Společná ustanovení pro lokality, odst. 1 v následujícím textu: "Umisťování nových objektů v jednotlivých lokalitách je možné dle příslušných odstupňovaných regulativů územního plánu pouze do vyčerpání ,potenciálu' uvedeného v celkové tabulce zastavění a využití území jednotlivých lokalit" a odst. 4 v následujícím textu týkajícím se umisťování bytových domů: "Pro takovou výstavbu bude nutné souhlasné stanovisko Zastupitelstva Města Pec pod Sněžkou ve smyslu ustanovení § 136 odst. 2 správního řádu.";
V. v textové části v kapitole 400 Prostorová regulace a potenciál území [regulační plán, regulační čára, regulační vzorec a koeficient využití území], v části Umisťování staveb v zástavbě jednotlivých odstupňovaných typech lokalit, v následujícím textu: "V oranžových a žlutých lokalitách je stanoven regulační vzorec, ... ..., - nové lyžařské propojení Velké Úpy a Pece pod Sněžkou.";
VI. v textové části v kapitole 400 Prostorová regulace a potenciál území [regulační plán, regulační čára, regulační vzorec a koeficient využití území], v části Metodika prostorové regulace v oranžových a žlutých lokalitách a v následující části Analogová verse regulačního vzorce pro žluté lokality - popis režimu na území jejich platnosti;
VII. v textové části v kapitole 800 Ekonomická infrastruktura v části Vyhodnocování plánu a jeho změny v následujícím textu: "Pravidelné inventarizace, zejména tabulkových částí a databází regubliny budou prováděny průběžně v návaznosti na vydaná územní rozhodnutí a územní souhlasy a ukončení výstavby a zahájení užívání stavbě (kolaudace) a po zápisu hotové stavby do KN. Tím bude zaručeno sledování zbývajícího potenciálu jednotlivých lokality a bude zaručena platnost softwaru pro editování regubliny.";
VIII. v grafické části ve výkresech 900.1 Základní členění území a 900.2 Hlavní výkres vymezení lokalit dolních plání označených oranžovou barvou a lokalit horních plání označených žlutou barvou.
5. Proti shora označenému opatření obecné povahy krajského úřadu se stěžovatel bránil návrhem na jeho zrušení podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s."). Rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") ze dne 21. 6. 2017 č. j. 30 A 76/2017-44 byl jeho návrh zamítnut. Krajský soud předně dospěl k závěru, že krajské úřady mají pravomoc rušit územní plány obcí a takovýto správní akt rušící územní plán obce je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Zmínil, že pokud stavební zákon možnost určité regulace v rámci územního plánu neumožňuje, tato regulace není možná, přičemž odmítl názor stěžovatele, že je pouze politickou odpovědností zastupitelů, jak naloží s územním plánem obce. Důvodnou krajský soud neshledal ani námitku stěžovatele, v níž tvrdil, že jestliže krajský úřad zrušil některé části územního plánu, došlo tím fakticky k jeho kvalitativní změně, což je v rozporu s § 54 odst. 6 stavebního zákona. V průběhu přezkumného řízení také nebyla dotčena procesní práva stěžovatele, a to ani tím, že v přezkumném řízení bylo řešeno více nezákonností, než bylo vymezeno v usnesení o jeho zahájení, ani v dalším procesním postupu krajského úřadu. K nesouhlasu stěžovatele s tím, že krajský úřad vyňal z územního plánu podmínku zpracování určité dokumentace výhradně autorizovanými architekty, krajský soud uvedl, že kompetence obce označit v územním plánu konkrétní stavbu jako stavbu, pro kterou může vypracovávat architektonickou část projektové dokumentace jen autorizovaný architekt, se týká pouze staveb architektonicky nebo urbanisticky významných. Obec tedy při pořizování územního plánu může podmínku vypracování architektonické části projektové dokumentace autorizovaným architektem vztáhnout jen na stavby splňující kritérium oné specifické významnosti. Splnění tohoto kritéria pak musí u každé stavby odůvodnit. Tak ovšem stěžovatel při vydání územního plánu nepostupoval. Výhradu, že pro určité stavby musí architektonickou část projektové dokumentace vypracovat jen autorizovaní architekti, totiž v rozporu s relevantní právní úpravou nezaložil pouze ke stavbám architektonicky nebo urbanisticky významným, ale uplatnil ji plošně. Ke zrušení částí územního plánu, v nichž stěžovatel vyloučil možnost aplikace § 95, 96, 103 a 104 až 108 stavebního zákona, krajský soud uvedl, že není možné, aby obec mohla za nezpůsobilé pro zkrácené řízení označit paušálně všechny stavby v obvodu své působnosti (nebo v jeho částech), a znemožnit tak v daném území aplikaci zmíněných zákonných institutů. Takový postup by byl v přímém rozporu nejen se smyslem uvedených institutů, ale i se zákonem stanovenými podmínkami umožňujícími jejich aplikaci. V případě nesouhlasu stěžovatele s tím, že krajský úřad zrušil ty části územního plánu, v nichž si stěžovatel vymínil, že pro výstavbu bytových domů bude nutné souhlasné stanovisko zastupitelstva obce ve smyslu § 136 odst. 2 správního řádu, se krajský soud ztotožnil s krajským úřadem, který považoval tuto podmínku za nesouladnou s § 2 odst. 2 správního řádu, neboť se jedná o podmínku procesního charakteru, jejíž výsledek nelze dopředu jednoznačně předjímat. Krajský soud dodal, že obec je účastníkem územního řízení, tudíž v něm nemůže zároveň vystupovat jako dotčený orgán. K námitce směřující proti zrušení aplikace regulačních bublin, tzv. "regublin", jak je definoval územní plán, krajský soud uvedl, že princip "regublin" se ve své podstatě snaží vyhnout postupům předpokládaným stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb. (např. posuzování souladu záměru žadatele s vydanou územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování). V této souvislosti krajský soud dále uvedl, že územní plán je dle stavebního zákona koncipován jako statický dokument, a není tedy možné, aby se "sám od sebe" v průběhu času a potřeb měnil. K tomuto účelu slouží § 55 stavebního zákona, tedy vyhodnocení územního plánu a jeho změny. Je nutné už z podstaty územního plánu jako opatření obecné povahy vyloučit jeho změnu v průběhu doby. Dochází-li totiž ke změnám publikovaného a vyhlášeného opatření obecné povahy, musí se tak dít postupem dle správního řádu. Je naprosto v rozporu s principy právního státu a čl. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), aby správní akt bez příslušného procesního postupu měnil svůj obsah. Oporu ve stavebním zákoně ani v jeho prováděcích předpisech nemá ani požadavek zakotvený v územním plánu, že v případě přesahu "regubliny" na pozemky ve vlastnictví jiných vlastníků než žadatele, musí žadatel předkládat souhlas takto dotčených osob. Nesoulad této podmínky s právními předpisy ostatně připustil i sám stěžovatel. Krajský soud zamítl rovněž námitku nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy krajského úřadu, neboť shledal, že se krajský úřad vypořádal s veškerými námitkami vznesenými stěžovatelem. Krajský soud dále shledal, že krajský úřad fakticky stěžovatelem požadovaný test přiměřenosti zásahu do samosprávy provedl, přestože jej tak výslovně nenazval.
6. Tento rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, která však byla zamítnuta rubrikovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem při posouzení námitek týkajících se pravomoci krajského úřadu k vydání napadeného opatření obecné povahy [část III. a)] i procesních vad v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy [část III. b)]. Nejvyšší správní soud se dále při věcném posouzení věci zabýval otázkou paušálního stanovení podmínek předložení dokumentace autorizovaným architektem (srov. bod 52 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), podmínkou zákazu zjednodušených postupů územního a stavebního řízení (srov. bod 53 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), podmínkou souhlasu zastupitelstva pro výstavbu bytových domů (srov. bod 54 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) a také podmínkou souhlasu vlastníků dalších (sousedních) pozemků (srov. bod 63 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), přičemž i v těchto otázkách shledal závěry krajského úřadu a krajského soudu za zákonné. Konečně se Nejvyšší správní soud v bodech 56 až 62 svého rozsudku věnoval také otázce zákonnosti tzv. "regublin", přičemž ve shodě s krajským soudem shledal, že postup krajského úřadu byl zákonný, a zdůraznil, že územní plán je v zásadě statický dokument schválený ve formě opatření obecné povahy a není možné, aby se jeho obsah v průběhu času "samovolně" vyvíjel prostřednictvím softwarové aplikace.
7. Pro úplnost je třeba uvést, že v průběhu řízení o předmětné ústavní stížnosti Ústavní soud svým usnesením ze dne 9. 1. 2018 č. j. III. ÚS 3817/17-30 odložil vykonatelnost napadených soudních rozhodnutí i napadeného opatření obecné povahy. Dále pak usnesením ze dne 9. 5. 2018 č. j. III. ÚS 3817/17-62 přiznal postavení vedlejšího účastníka řízení Ministerstvu pro místní rozvoj.
II. Argumentace stěžovatele
8. Stěžovatel v obsáhlé ústavní stížnosti (obdobně jako v řízení před obecnými soudy) vymezil pět důvodů, ve kterých spatřuje porušení svých ústavně garantovaných práv, přičemž je třeba zdůraznit, že stěžovatel vyvrací argumentaci obecných soudů jen zčásti a proti určitým věcným důvodům, pro které byla zrušena část jeho územního plánu, se výslovně v ústavní stížnosti nevyhraňuje. Jak je patrno ze shrnutí jeho argumentace, tak tato věcně směřuje zejména proti tomu, jak byla obecnými soudy posouzena otázka zákonnosti tzv. "regublin".
9. Za prvé (důvod č. 1) stěžovatel tvrdí, že státní orgán moci výkonné (krajský úřad) si přisvojil kompetenci, kterou v základu podle práva nemá, jelikož dle stěžovatele neexistuje konkrétní ustanovení platného práva, které by pravomoc krajského úřadu rušit územní plán vydaný v samostatné působnosti obce výslovně založilo. Absence výslovného ustanovení k zásahu do samosprávy je pak samostatným ústavněprávním důvodem popírajícím existenci takové kompetence. Krajský úřad tedy jednal ultra vires. Vydáním napadeného opatření obecné povahy a následným odepřením ochrany orgánu samosprávy před mocí výkonnou ze strany soudů tak bylo zasaženo orgánem moci výkonné a následně i soudy do práva na samosprávu obce.
10. Za druhé (důvod č. 2) došlo v předmětné věci dle stěžovatele k překročení hranic a nedodržení principu proporcionality při výkonu pravomoci krajského úřadu při vydávání napadeného opatření obecné povahy a odepření ochrany orgánu samosprávy před mocí výkonnou ze strany soudů, čímž orgán moci výkonné a následně soudy zasáhly do práva na samosprávu obce. Stěžovatel uvádí, že má-li mít právo na samosprávu nějaký materiální obsah, není možné dosáhnout jiné efektivní podoby územního plánu tím, že krajský úřad zruší vybrané regulativy, čímž dosáhne zcela jiné podoby tohoto plánu. Fakticky se jedná o čistý apelační princip, jenž zcela vyprazdňuje zdání toho, že obec stěžovatele o něčem ještě rozhoduje. Její představa o územním plánu byla prostě změněna do představy krajského úřadu, namísto toho, aby krajský úřad územní část plánu zrušil a konstatoval "znovu a lépe". Mezi současnou podobou plánu po zásahu krajským úřadem a vůlí obce stěžovatele není žádná souvislost. To je ovšem zcela v rozporu s účelem samosprávy. Stěžovatel má za to, že krajský úřad neměl právo rušit vybrané části jeho územního plánu a tímto jej dotvářet do podoby, která mu více vyhovuje. Stěžovatel pak také výslovně poukazuje na to, že všichni účastníci přistoupili k rušení vybraných regulativů bez provedení testu proporcionality, popř. na základě jeho nesprávného provedení. Zde bylo třeba na jedné straně testovat potřebnost či nezbytnost zásahu (význam důvodů svědčících pro takový zásah) a na druhé straně ochranu samosprávného rozhodování (význam ústavně zaručeného práva stěžovatele jako územního samosprávného celku na samosprávu). Tento test nebyl proveden, a když se jej stěžovatel v soudním řízení dovolával, prováděly jej soudy zcela nesprávně. Oba soudy se odmítly zabývat zcela stěžejní (a u obou regulérně uplatněnou) otázkou, zda skutečnost, že žalovaný "z čista jasna" dospěl bez opory v konkrétním případě k závěru, že územní plán je sám o sobě v rozporu se zákonem, je porušením principu minimalizace zásahu, pročež rezignovaly tedy na testování nezbytnosti zásahu. Jestliže domnělou nezákonnost mohl a měl identifikovat krajský úřad v době, kdy připomínkoval návrh plánu stěžovatele, je to doklad toho, že existoval mírnější nástroj uplatnění práva. Ve vztahu ke státní moci, jež zvažuje zásah do moci samosprávné, platí princip, že si tato moc je povinna položit otázku (při zásahu i následném přezkumu takového zásahu), zda není možné dosáhnout sledovaného účelu jinak, a to méně intenzivně. V případě, že taková odpověď je kladná, nelze zásah v zamýšlené intenzitě provést. S ohledem na výše uvedené stěžovatel shrnuje, že účastníci jednak překročili zákonem stanovené hranice možností rušit, respektive měnit územní plán, a jednak zvolili postup, který byl zjevně nepřiměřený, respektive jeho přiměřenost ani netestovali, popřípadě ji testovali falešně. Současně pak má stěžovatel za to, že je zjevně použit nástroj, jehož intenzita je nepřiměřená.
11. Za třetí (důvod č. 3) stěžovatel uvádí, že dle něj došlo k nesprávnému výkladu hranic možností normativní regulace podzákonného předpisu v kontextu zákona, neboť nosné důvody, které vedly krajský úřad ke zrušení části územního plánu stěžovatele, neměly ani tak základ ve stavebním zákoně nebo jeho interpretaci, ale ve výkladu přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Stěžovatel se domnívá, že hranice toho, co se smí a nesmí, popřípadě, jak se to smí nebo nesmí, stanoví zákon. Lidé mohou činit vše, co zákon nezakazuje. Obce, pokud mají zákonem svěřenou kompetenci k samosprávě, tak jsou navenek při výkonu moci sice omezeny principem "na základě zákona a v jeho mezích", a pokud si spravují své věci, popřípadě vnitřní nástroje těchto kroků podléhají principům obecné dovolenosti. Základní definici účelu toho, co je, anebo co není územní plán, je podána ve stavebním zákoně, a to v § 43 odst. 1. Ten je obecný. Je tedy zjevné, že zákonodárce vytvořil nějakou svobodu, v jejímž rámci se adresáti této normy (tedy obce) mohou svobodně pohybovat. Je pak otázkou, zda je možné tuto svobodu omezit či zúžit vyhláškou, přičemž stěžovatel je přesvědčen, že nikoliv. Spor mezi stěžovatelem a účastníky je dle něj v klíčové otázce regulačních bublin v podstatě vymezen tak, že stěžovatel tvrdí, že v území je možné plánovat za použití dynamických či parametrických prvků, jejichž povaha je taková, že vyvolávají odlišné důsledky podle toho, co se v průběhu času do území umístí a jak se zatíží. Stěžovatel tvrdí, že § 43 odst. 1 stavebního zákona nepožaduje přísně statickou variantu plánu, a zdůrazňuje, že všechny principy územního plánování, které jsou uvedeny v § 18 a 19 stavebního zákona předpokládají dynamiku a rozvoj. Naopak účastníci řízení předpokládají, že takový postup je v rozporu s přílohou č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. [především s její částí I odst. 1 písm. f)], která podle účastníků předpokládá (ani nepředepisuje) zcela statický postup. Účastníci dle stěžovatele v podstatě přisuzují vyhlášce schopnost podrobnější a restriktivnější regulace, která omezuje zásadně obecný prostor svobody vytvořený zákonem, což z hlediska práva na samosprávu obce není vůbec ústavněprávně možné. Podle stěžovatele má samozřejmě obec právo se řídit zcela představami Ministerstva pro místní rozvoj či krajského úřadu, jak má vypadat územní plán a který instrumentář je nebo není vhodný. Pokud ale současně platí § 43 odst. 1 stavebního zákona, tak má právo použít i instrumentář jiný, je-li srozumitelný a obecně sdělný, stejně jako může použít doposud nepředjímané prvky regulace, splní-li požadavky § 43 odst. 1 stavebního zákona. Podle stěžovatele nelze vyhlášku č. 500/2006 Sb. vykládat tak, že prvky, které nezná, nejsou možné. Možné naopak jsou, pokud se nepříčí ustanovení zákona, konkrétně § 43 odst. 1 stavebního zákona, ale budou použity způsobem, který není nijak předepsán a bude jim přičítán význam, který mají v obecném jazyce. Stěžovatel tedy stručně shrnuje, že má za to, že způsob, kterým soudy vyložily vyhlášku č. 500/2006 Sb., jíž nejsou ve smyslu ústavního pořádku striktně vázány, překračuje obsah zákonnosti, a vstupuje tak nepřípustným způsobem do práva na samosprávu, které je tak zásadním způsobem omezeno oproti zákonnému vymezení rozsahu tohoto práva v oblasti územního plánování.
12. Za čtvrté (důvod č. 4, který úzce souvisí s výše uvedeným) jde o tvrzení stěžovatele, že došlo k nesprávnému výkladu obsahu zákona a upření jeho autonomního výkladu jednotce samosprávy, čímž se účastníci dopustili popření principu dělby moci.
13. Konečně za páté (důvod č. 5) stěžovatel uvádí, že napadená rozhodnutí a opatření operují s argumenty, že zrušené prvky, především regulační bubliny, činily z územního plánu nepředvídatelný dokument, který snižuje právní jistotu aktérů v území. Stěžovatel opakovaně uváděl, že tyto otázky jsou řešitelné v procesu před přijetím plánu v abstraktní rovině a po přijetí plánu jsou řešitelné skrze individuální nástroje obrany práv v rámci konkrétní kontroly zákonnosti soudy (správní žaloby a návrhy na zrušení územních plánů jako opatření obecné povahy, popřípadě spojení těchto prvků). S hypotézou zásahu do práv jiných osob se ovšem po celou dobu řízení pracuje jako se skutečností, ačkoliv jde o hypotézu, která nebyla nikdy dokázána a nebyla ani dokazována. V žádném řízení se nevedl důkaz (nebo konkrétní úvaha), že by zrušená (či změněná) podoba zasáhla do práv kohokoliv. Účastníci také předpokládají, že rozvolnění vyhláškové disciplíny povede k neudržitelným důsledkům, ale tuto skutečnost nijak nedokazují a ani nepodkládají konkrétními závěry či analýzami. V těchto ohledech jsou napadené akty nepřezkoumatelné. Proti argumentu, že není možné, aby se plány sousedních obcí zásadně lišily, stěžovatel uvádí, že v kontextu zeměpisného postavení stěžovatele je tento závěr poněkud absurdní, protože sousední obec Malá Úpa používá rovněž regulační bubliny, aniž by je kdo rušil, a naopak jiná sousední obec Karpacz, jež je na polském území, se "nejspíše" přílohou č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. rovněž neřídí. Tento závěr je tedy zcela nepřezkoumatelný. Stejně tak vyjádřené obavy, že nástroje koordinace a návaznosti se vytratí, pokud se připustí tvůrčí svoboda, jsou zcela nepodložené. Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje stěžovatel zrušení napadených soudních rozhodnutí a napadeného opatření obecné povahy.
III. Vyjádření účastníků, vedlejšího účastníka a replika stěžovatele
14. Soudce zpravodaj postupem podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejšímu účastníkovi.
15. Krajský úřad se ve svém vyjádření vymezil vůči jednotlivým námitkám uplatněným stěžovatelem a s odkazy na právní úpravu a zejména na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci je nepovažuje za důvodné a celou ústavní stížnost považuje za neopodstatněnou.
16. Krajský soud Ústavnímu soudu pouze sdělil, že posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti ponechává na Ústavním soudu.
17. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti reaguje na jednotlivé námitky stěžovatele a shledává je s odkazem na své vlastní rozhodnutí i na nálezovou judikaturu Ústavního soudu nedůvodnými. Nejvyšší správní soud v žádném případě netvrdí, že není možné, aby se obce v oblasti územního plánu chovaly svobodně a kreativně, jak to namítá stěžovatel. Musí tak však činit v rámci vymezeném zákonem, což však stěžovatel odmítá. Vyhláška č. 500/2006 Sb. nepřekračuje dle Nejvyššího správního soudu zmocnění stanovené stavebním zákonem a v souladu se zmocněním uvedeným v § 43 odst. 6 stavebního zákona provádí tento zákon. Stěžovatel nepostupoval v souladu se stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb., přičemž je třeba zdůraznit, že zrušené části územního plánu stěžovatele jsou v naprosto evidentním a přímém rozporu s relevantní právní úpravou.
18. Vedlejší účastník (k jeho vstupu do řízení viz bod 7) k ústavní stížnosti uvedl, že tuto považuje za účelovou a ignorující platné právo, přičemž se vyjádřil k jednotlivým stěžovatelem uplatněným námitkám, a kromě toho, že je považuje za nedůvodné, tak konstatoval, že ústavní stížností prostupuje úporná snaha stěžovatele zkreslovat interpretaci zákona, fabulovat a vytvářet nepravdivé závěry. Vedlejší účastník se shoduje se závěry účastníků.
19. Tato vyjádření byla zaslána stěžovateli na vědomí a k případné replice. Stěžovatel této možnosti využil, přičemž se s těmito vyjádřeními obsáhle z již uvedených důvodů argumentačně vypořádává, zásadně s nimi nesouhlasí a k vyjádření vedlejšího účastníka uvádí, že opakuje pouze již vznesené a stěžovatelem dekonstruované argumenty, pročež stěžovatel na podané ústavní stížnosti trvá.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
20. Ústavní stížnost byla podána včas k tomu oprávněným stěžovatelem, kterým je zastupitelstvo obce jako orgán samosprávné územní korporace aktivně legitimovaný k podání tzv. komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, který tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno právo jeho obce na samosprávu zaručené mu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 4 Ústavy.
21. Ústavní soud uvádí, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí či opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy) sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu [srov. např. nález ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421) či usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15], včetně případů, kdy v důsledku postupu správního orgánu a následného postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17]. Aktivní legitimace stěžovatele je tak dána.
22. K povinnosti vyčerpat všechny prostředky nápravy je nutno uvést, že v právním řádu není k dispozici jiný procesní prostředek, kterým by se mohl stěžovatel domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutích správních soudů; ústavní stížnost je tak přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). Stěžovatel je taktéž právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
V. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
23. Komunální ústavní stížnost se v několika směrech zásadním způsobem odlišuje od úpravy "obecné" ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to - mimo jiné - i v tom směru, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod nositele základních práv a svobod, v případě tzv. ústavní stížnosti komunální je referenčním kritériem pro Ústavní soud i zákonnost zásahu státu [viz nález ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. I. ÚS 471/2000 (N 140/20 SbNU 9)].
V.a) Obecná východiska projednávané věci
24. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost (viz blíže Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1106 a násl., 1387 a násl.). Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy), přičemž územním samosprávným celkům je proti takovým zásahům zaručena soudní ochrana podle čl. 36 odst. 1 ve spojení čl. 36 odst. 2 Listiny. Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě.
25. Podle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích") do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, nejsou-li zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
26. V nálezu ze dne 22. 5. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 30/06 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů: nepochybně například zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrana životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti (srov. § 10 zákona o obcích), územní rozvoj obce. Přiměřeně pak lze uvedené závěry vztáhnout též na vydání opatření obecné povahy v těch situacích, kdy jsou vydávány v samostatné působnosti obce.
27. Podle § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona je vydání územního plánu v samostatné působnosti obce, přičemž tento územní plán podle § 43 odst. 4 poslední věty stavebního zákona vydává její zastupitelstvo formou opatření obecné povahy podle správního řádu.
28. Podle § 54 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel předkládá zastupitelstvu příslušné obce návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodněním. Podle § 54 odst. 2 stavebního zákona zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu. Podle § 54 odst. 6 stavebního zákona nelze územní plán změnit rozhodnutím podle § 97 odst. 3 správního řádu.
29. Z výše uvedeného vyplývá, že do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří tedy právě mj. schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i územního plánu obce, který se vydává formou opatření obecné povahy. Oba plány jsou součástí územně plánovací dokumentace (společně se zásadami územního rozvoje, které jsou vydávány krajem) a pořizuje je obec s rozšířenou působností v přenesené působnosti, jejich schvalování je však samostatnou působností každé obce. Územní plán je tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 100 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291)].
30. Vydání opatření obecné povahy sice výkonem veřejné moci je (jde o jednostranný správní akt autoritativně, tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně jde však (alespoň u některých opatření obecné povahy) o výkon samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Opatření obecné povahy tedy představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však plnění úkolů veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů [srov. nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409)]. Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je tedy v takovém rozsahu v otázce přijímání územních plánů ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem obcí a krajů, k jehož ochraně slouží mimo jiných prostředků předvídaných podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny právě institut specifické formy tzv. komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, který zajišťuje, aby případné zásahy do tohoto ústavně zaručeného práva probíhaly pouze v mezích vyznačených v čl. 101 odst. 4 Ústavy.
31. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.