30. Jak plyne z nálezusp. zn. I. ÚS 848/16, stanovení podmínek případné nižší odměny musí být - při srovnání s obdobnými případy, kdy právní řád nestanoví snížení odměny - rozumné (předvídatelné). Opačný přístup je totiž schopen vyvolat porušení zákazu diskriminace, neboť eventuální nerovnost (ať už byla dána chybným nastavením jakéhokoliv parametru) v odměňování by osobu konající takovou činnost znevýhodňovala oproti osobám jiným, konajícím činnost stejnou nebo srovnatelnou. Nadto - jak ukázáno shora - Ústavní soud dovodil, že porušení práva na spravedlivou odměnu za práci za přispění k nalezení spravedlnosti při poskytnutí právní pomoci znamená zároveň porušení ústavně garantovaného práva na právní pomoc (obhajobu), protože oboje je v takovém případě dotčeno současně. Účel práva na právní pomoc (obhajobu) je totiž naplněn jedině tehdy, zajistí-li stát účastníku řízení - který ať už z jakéhokoliv důvodu nemůže svá práva v řízení bránit vlastními silami - takovou pomoc a podporu, aby se mohl bránit stejně efektivně jako účastník řízení, který nikterak v možnosti bránit se omezen není. Ostatně, daný vztah mezi právem na právní pomoc a právem získávat prostředky pro své životní potřeby prací je nutno podle názoru Ústavního soudu vnímat v ještě širším kontextu. Již v nálezu ze dne 29. 11. 1994sp. zn. I. ÚS 89/94(N 58/2 SbNU 151) se zmiňuje, že právo na právní pomoc (citovaný nález hovoří o "právním zastoupení ex offo") je "nepochybně jednáním pro ochranu práv druhých [ve smyslu čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny, a proto nesmí být kvalifikováno jako nucená práce] (...) a současně [je] jedním z prvků právního státu" [na správnosti tohoto závěru nic nemění skutečnost, že ve své navazující judikatuře - srov. zejména stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471) a přiměřeně též stanovisko pléna ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545), kdy ani exekutoři nejsou v postavení zaměstnanců - identifikoval Ústavní soud jako možnou diskrepanci, související s chybně stanovenými podmínkami určení odměny za výkon advokacie, porušení práva získávat prostředky pro své potřeby prací podle čl. 26 odst. 3 Listiny, a nikoliv tedy porušení práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci, které v nálezusp. zn. I. ÚS 89/94aplikoval Ústavní soud na advokáty per analogiam].
VII.3 Vlastní přezkum
31. Jak známo, Ústavní soud používá ve své judikatuře metodologické testy přezkumu ústavnosti právních předpisů při možném zásahu do základních práv, který právní regulace může eventuálně vyvolat. Zjednodušeně lze říci, že v judikatuře Ústavního soudu se objevují tři druhy testů ústavnosti právních předpisů [srov. k tomu nález ze dne 12. 12. 2017sp. zn. Pl. ÚS 26/16(N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), též Červínek, Zdeněk. Standardy přezkumu ústavnosti v judikatuře Ústavního soudu. Jurisprudence. 2015, č. 4, s. 21-29]: test proporcionality s příkazem k optimalizaci (jako test základní, výchozí), test proporcionality v intenzitě vyloučení extrémní disproporcionality sloužící k přezkumu daní a poplatků a test racionality jako metodologie nejmírnější, sloužící k hodnocení zásahu do hospodářských, sociálních a kulturních práv podle hlavy čtvrté Listiny, kam patří i právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Zatímco nejpřísnější test proporcionality v intenzitě příkazu k optimalizaci chrání základní právo i před jeho nepřiměřeným zúžením, kdy zásah do základního práva je poměřován kritériem vhodnosti, test racionality vychází z toho, že práva zařazená do hlavy čtvrté Listiny jsou podle čl. 41 odst. 1 Listiny v dispozici zákonodárce, a proto jejich ochranu omezuje toliko na ochranu jejich podstaty a smyslu.
32. Bylo-li ovšem výše podrobně - v souladu s nálezovou judikaturou - vysvětleno, že byť i ve stěžovatelčině věci, jejíž ústavní stížnost stojí za tímto návrhem III. senátu Ústavního soudu na zrušení ustanovení jiného právního předpisu, respektive jeho výše vymezených slov, jde primárně o její právo podle čl. 26 odst. 3 Listiny, zároveň je s tímto právem spojeno právo na právní pomoc. Tu tedy Ústavní soud musel vážit, jak k přezkumu ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám," přistoupí, neboť by bylo možno použít jak test racionality (a to ve vztahu k právu stěžovatelky získávat prostředky pro své životní potřeby prací), tak test proporcionality s příkazem k optimalizaci (a to ve vztahu k právu na právní pomoc svědčícímu klientce stěžovatelky). Platí ovšem, že § 9 odst. 5 advokátního tarifu (obecně i k nyní Ústavním soudem přezkoumávané části) je vlastně jen jedním z prvků, jež teprve společně s dalšími komponenty obsaženými především v jiných právních předpisech tvoří oporu pro realizaci práva na právní pomoc v několika jeho variantách. Proto Ústavní soud použil metodologii příslušnou k posouzení ústavnosti zásahu do práva na právní pomoc. Ostatně úvahu v tomto směru lze vést i tak, že obstojí-li posuzovaná právní úprava v testu přísnějším, obstála by i v testu méně přísném. Navíc vzhledem k provázanosti obou práv v kontextu daného ustanovení, kdy odměnění advokáta jako opatrovníka slouží k realizaci práva jiného (odměnění je jen jednou z podmínek, jak dosáhnout chtěného výsledku, tedy zajištění práva na právní pomoc, za jehož smysluplnost a efektivitu odpovídá v konečném důsledku tak jako tak stát), neznamená daná volba ani vykročení Ústavního soudu ze zásady sebeomezení, kdy Ústavnímu soudu zpravidla nepřísluší, aby zasahoval do prostoru svobodné politické tvorby, garantovaného Ústavou pro ostatní orgány [srov. k tomu odst. 14 nálezu Spolkového ústavního soudu ze dne 31. 7. 1973 sp. zn. 2 BvF 1/73 nebo bod 34 odůvodnění nálezu ze dne 27. 2. 2018sp. zn. Pl. ÚS 15/17(N 33/88 SbNU 457; 69/2018 Sb.)].
33. Jak bylo mnohokrát uvedeno (srov. například bod 86 odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/16), test proporcionality s příkazem k optimalizaci sestává ze tří kroků: testování vhodnosti, tj. zdali zákonodárcem zvolené opatření je způsobilé dosáhnout sledovaného cíle; poměřování, zdali zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných (a stejně efektivních řešení) je nejšetrnější k dotčeným základním právům; zkoumání, zda negativa spojená se zákonodárcem přijatým opatřením nezastíní sledovaný pozitivní efekt (jde tak o zvažování v kolizi stojících ústavních hodnot).
34. Na tomto místě nelze přehlédnout, že ani ve výše rekapitulovaném vyjádření ministerstva jako tvůrce advokátního tarifu, respektive vyhlášky č. 276/2006 Sb., kterou bylo nyní přezkoumávané ustanovení (respektive jeho shora vymezená část) do advokátního tarifu včleněno, není důsledně žádný cíl uvedené úpravy identifikován. Nepřímo se zde jen uvádí, že v případě zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu Ústavním soudem by stát mohl začít zajišťovat opatrovníky z řad státních úředníků, z čehož ministerstvo dovozuje neúčelnost požadavku stěžovatelky (ta je přitom nespokojena s výší odměny). Nicméně z veřejně dostupných zdrojů České advokátní komory a její sekce pro advokátní tarif [srov. např. Kovářová, Daniela. Novela advokátního tarifu a paušální vyhlášky. Bulletin advokacie. 2007, č. 1, s. 19-21, Veselý, Ondřej. K novému ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu (odměna při ustanovení opatrovníkem dle § 29 odst. 3 o. s. ř.), zveřejněno tamtéž, s. 22-23], jakož i z komentářové literatury (srov. Kovářová, Daniela a kol. Odměna advokáta: komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 209-226) lze seznat, že důvodem k přijetí dané úpravy byla reakce na shora uvedenou judikaturu Ústavního soudu, silně kritickou k tomu, že účastníkům uvedeným tehdy zejména v § 29 odst. 3 o. s. ř. byli jako opatrovníci ustanovováni zaměstnanci soudu (viz výše). Praxe pak byla taková, že některé soudy advokátům jako opatrovníkům nepřiznávaly odměnu žádnou, některé ji přiznávaly opatrovníkovi jako soudem ustanovenému zástupci. Ministerstvo za tohoto stavu přistoupilo k novelizaci advokátního tarifu právě vyhláškou č. 276/2006 Sb., odrážející představu, že práce ustanoveného opatrovníka není obecně nikterak náročná. V odůvodnění k novele advokátního tarifu - jež byla následně přijata jako vyhláška č. 399/2010 Sb. a která mimo jiné zavedla plošné snížení výdajů státu na odměny ustanovených advokátů (včetně advokátů jako opatrovníků) o 20 % - se uvádí, že mandatorní výdaje státu na ustanovené advokáty neúměrně rostou, což odporuje snaze snížit veřejný dluh a dosáhnout vyrovnaných veřejných rozpočtů. Připomíná se zde také již provedené snížení novelou advokátního tarifu z roku 1997, a to jako prostředek k získání finanční podpory na odstranění důsledků povodní z téhož roku. Cílem sledovaným uvedeným zafixováním tarifní hodnoty v případě sporu, kde účastníka řízení zastupuje advokát jako opatrovník, je tedy snížit mandatorní výdaje státu spojené se zajištěním práva na právní pomoc. Vychází se implicitně z toho - jak uvádí ministerstvo ve svém vyjádření - že funkce opatrovníka je méně (finančně) náročná. Snížení státem vyplácené odměny přitom může vést ke snížení veřejného dluhu - zmíněné opatření tak je způsobilé dosáhnout sledovaného cíle (přispět k vyrovnaným veřejným rozpočtům).
35. V návaznosti na druhý krok testu - tedy v návaznosti na poměřování, zdali normotvůrce při shodné efektivitě zvolil co nejšetrnější řešení vůči dotčeným základním právům - nelze primárně přehlédnout, že v tomto posuzovaném případě proti sobě stojí právo na právní pomoc osoby neznámého pobytu (neboť primárním cílem § 9 odst. 5 advokátního tarifu je realizace takové pomoci) a zájem státu dosáhnout alespoň vyrovnaných veřejných rozpočtů. Jde tedy vlastně o otázku, zda snaha dosáhnout určitého hospodářského výsledku státu může legitimizovat omezení základního práva. Podle názoru Ústavního soudu tomu tak ovšem v daném případě není. Ač je totiž jistě obtížné dobrého hospodaření státu docílit, stát má nepřeberné množství metod, jak prostředky v řádech maximálně stovek milionů korun, které na právní pomoc jako celek vynakládá (kdy většinu z těchto prostředků tvoří náklady obhajoby - srov. k tomu údaje samotného ministerstva uvedené například právě v odůvodnění návrhu novely advokátního tarifu, která byla přijata jako vyhláška č. 399/2010 Sb.), získat, a to takovým způsobem, aby do žádného základního práva nemuselo být zasaženo. Dané poměřování pak zkrátka nelze vnímat tak, že by plošné stanovení nižší odměny pro advokáty jako opatrovníky bylo jedinou cestou k vylepšení hospodářského výsledku státu.
36. Kromě toho, že v daném případě tedy vůbec nebylo nutné do základního práva na právní pomoc zasáhnout - opak ministerstvo ani nenaznačuje a rovněž z ničeho nevyplývá - zvolené řešení je navíc nevhodné i proto, že se dotýká ve své podstatě (při jistém zjednodušení) osob, které potřebují kromě odborné pomoci právní i širší ochranu, kterou by si za jiných okolností zajistily samy (opatrovník tak musí předložit nejen právní řešení proti ohrožujícímu stavu osoby, kterou zastupuje, ale musí rovněž často sám takový ohrožující stav nejprve identifikovat). Úvaha ministerstva, že snížení odměny advokáta jako opatrovníka nepředstavuje ústavněprávní diskrepanci proto, že je to funkce atraktivní zejména pro začínající advokáty, je již s ohledem na širší smysl a účel opatrovnictví, kdy mnohdy nepostačuje, aby opatrovník vystupoval - řečeno slovy komentáře [srov. Baňouch, Hynek. Čl. 37 (Zajištění procesní rovnosti, meze povinnosti vypovídat). In: Wagnerová, Eliška, et al. (eds.). Listina základních práv a svobod: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 771 a násl.] - jen jako "odborné alter ego" klienta, nepřiléhavá. Aniž by Ústavní soud jakkoliv zpochybňoval nasazení začínajícího advokáta, opatrovník při své práci jistě využije širší životní zkušenosti, které začínající advokát nemusí mít. Právě uvedené dosti relativizuje i odkaz ministerstva na nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/12, jímž Ústavní soud přistoupil ke zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb. Ziskovost sporů, u nichž se náhrada nákladů určovala právě tímto podzákonným předpisem, byla podle ministerstva dána jednoduchostí agendy, kterou mohly vyřizovat i osoby bez právnického vzdělání a s minimálním kontaktem s klientem. Ministerstvem předkládané srovnání však podle Ústavního soudu nemá chtěnou vypovídací hodnotu. Byť Ústavní soud uznává, že výkon opatrovnické funkce nemusí být vždy složitý, nelze ho přece bez dalšího srovnávat s činností, jež měla povahu (automatizované) administrace pohledávek. Samo ministerstvo ve svém vyjádření poukazuje na to, že hypotéza - tedy vlastně počet případů, kdy je imaginární hodnota sporu určována podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu - se neustále rozšiřuje. Od původního navázání na § 29 o. s. ř. (kdy jeho novelou provedenou zákonem č. 7/2009 Sb. byla mimo jiné vyloučena nutnost souhlasu advokáta s ustanovením opatrovníkem - k otázce ústavnosti této změny srov. například usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2012sp. zn. III. ÚS 3460/11) je i jen ze samotného znění § 9 odst. 5 advokátního tarifu seznatelné, že se do něj promítla převratná změna pohledu občanského zákoníku účinného od 1. 1. 2014 na člověka jako osobnost, jako lidskou bytost (srov. navázání § 9 odst. 5 advokátního tarifu na zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů) a že se použití institutu procesního opatrovníka rozšiřuje (srov. například navázání na zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů). Různost životních situací, v nichž se může nacházet osoba neznámého pobytu (neboť právě jejího postavení se tato věc týká), a na něž tedy musí advokát lidsky i odborně adekvátně reagovat, je rovněž obecně těžko vymezitelná. Proto jakékoliv úvahy význam opatrovníka snižující nejsou namístě. Opačný přístup, jenž implicitně vyplývá z vyjádření ministerstva a jenž se evidentně projevil i v koncepci vyhlášky č. 276/2006 Sb., a tedy i ve znění § 9 odst. 5 advokátního tarifu, pak podle Ústavního soudu přispívá k závažné systémové chybě, tedy k tomu, že opatrovnictví advokátem je vnímáno jako cosi druhořadého.
37. Je to konečně samo ministerstvo, které ve svém vyjádření uvádí, že se nedostatku zájmu advokátů o výkon funkce opatrovníka neobává, a to jednak pro hrozící porušení pravidel etického kodexu, jimiž jsou advokáti vázáni, jednak proto, že opatrovníkem jsou - což je podle ministerstva běžná praxe (sic!) - ustanovováni advokáti soudu dobře známí, prověření, o nichž soud ví, že jsou ochotni své opatrovnictví přijmout. K tomu je možno v prvé řadě uvést, že jistě není zcela šťastné, spoléhá-li ministerstvo ve svých úvahách na hrozbu sankcí zákona, respektive vnitřního stavovského předpisu (etického kodexu). Málokdo by si asi zvolil pomoc od někoho, kdo jej zastupuje jen proto, že musí. Aby byl smysl právní pomoci skutečně naplněn - a v tomto ohledu je lhostejno, zda jde o pomoc na základě smlouvy mezi advokátem a jeho klientem nebo o pomoc založenou jiným způsobem - musí být zajištěno, že orgán veřejné moci nemůže na zástupce osoby působit tak, aby jednal proti jejím zájmům. V této souvislosti je možno opět odkázat na judikaturu Ústavního soudu reprezentovanou nálezemsp. zn. I. ÚS 559/2000. Jak již bylo naznačeno, podle Ústavního soudu bylo - zjednodušeně řečeno - ústavně nepřípustné, aby zaměstnanci orgánu veřejné moci byli ustanovováni opatrovníky osob, jejichž věc takový orgán rozhoduje. To proto, že takový zástupce může být minimálně vnitřně limitován odporovat postupu orgánu například podáváním opravných prostředků, neboť je na takovém orgánu sám závislý. Funguje-li ale praxe tak, že každý soudce si vede seznam advokátů, kteří jsou ochotni se opatrovnictví ujmout, prvek nezávislosti a nutného odosobnění mezi orgány veřejné moci (tedy soudem) a zástupcem se tím minimálně oslabuje (srov. Kovářová, Daniela a kol. Odměna advokáta, opětovně citováno, s. 224 - k praxi popisované ministerstvem uvádí, že takoví opatrovníci jsou k dispozici na telefonické zavolání a často se o nich hovoří jako o "pravých přátelích soudu"). Ačkoliv zde tedy sice odpadl mnohem těsnější vztah zaměstnance jako opatrovníka a soudu jako zaměstnavatele, ani takto nově praxí nastavené řešení zárukám nezávislosti advokáta jako poskytovatele právní pomoci neodpovídá. Lze se tak i v této souvislosti opakovaně přihlásit k závěru, jenž se v judikatuře Ústavního soudu pravidelně vyskytuje, totiž že systém bezplatné právní pomoci, byť došlo v době nedávné k určitému posunu přijetím zákona č. 258/2017 Sb., v České republice nefunguje ve všech aspektech na dostatečné úrovni [srov. k tomu výslovně například 29. bod odůvodnění nálezu ze dne 1. 8. 2016sp. zn. I. ÚS 1024/15(N 139/82 SbNU 229)].
38. V návaznosti na uvedené lze zrekapitulovat, že stanovení nižší odměny pro advokáta jako opatrovníka vychází z ničím nepodloženého - paušalizujícího - předpokladu jednoduchosti a menší finanční náročnosti takového zastupování, což ohrožuje kvalitu poskytované právní pomoci. To přitom za situace, kdy vlastním stimulem k takovému zásahu byla toliko obecná snaha o zlepšení stavu veřejných rozpočtů. Takový zásah do práva na právní pomoc Ústavní soud nemůže akceptovat už proto, že je tím ohrožena nezávislost a nestrannost výkonu právní pomoci opatrovníkem, jak vyplynulo z vyjádření samotného ministerstva. Normotvůrcem stanovená nižší odměna opatrovníka tak není vhodným opatřením vzhledem k cíli, jenž byl tímto opatřením sledován.
39. Kromě systémových nedostatků vůči právu na právní pomoc je však nutno zmínit i další poruchu již výše naznačenou, a to v souvislosti s nálezemsp. zn. I. ÚS 848/16. I v kontextu právní úpravy zařazené do § 9 odst. 5 advokátního tarifu dochází k porušení principu rovnosti, a to - vzdor přesvědčení ministerstva - zejména vůči ustanoveným zástupcům podle § 30 o. s. ř. Názor opačný přitom ministerstvo zakládá na tom, že advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu (např. oproti advokátu jako ustanovenému zástupci) nepotřebuje kancelář, nevynakládá prostředky na sebeprezentaci. Takové východisko, z něhož teoreticky skutečně plynou menší náklady, by prakticky mohlo obstát snad jen tehdy, kdyby se advokát specializoval výlučně na opatrovnictví, ba co více, jen na opatrovnictví osob neznámého pobytu, neboť snad jen tehdy by bylo možno vyjít z toho, že alespoň po dobu výkonu funkce opatrovníka by skutečně advokáta v jeho kanceláři nikdo nenavštívil. Pokud by však advokát, což je jistě pravděpodobné a žádoucí, již jen pro udržování jeho odborné kompetence, měl klientů více (zvláště, měl-li by i jiné klienty, pro něž by nepůsobil jako opatrovník), pak by úvaha ministerstva znamenala jen to, že klienti, kteří budou advokáta navštěvovat, by nutně nesli v ceně poskytované služby větší část některých provozních nákladů. To by ovšem takového advokáta znevýhodňovalo oproti kolegům jiným, kteří by funkci opatrovníka nevykonávali nebo ji vykonávali méně často. Nadto ministerstvo ve svém vyjádření nezmiňuje prakticky jediné kritérium, z něhož by bylo možné dovodit, že činnost opatrovníka osoby neznámého pobytu je myšlenkově a priori obecně méně náročná než zastupování osoby jiné. Naopak - jak naznačeno shora - činnost opatrovníka (a to i v případě osoby neznámého pobytu) vyžaduje širší spektrum znalostí a dovedností, než tomu zpravidla bývá u "běžného" zastupování. Při zastupování osoby neznámého pobytu je kupříkladu návodná úvaha, že opatrovník musí na zjištění okolností případu a skutkového stavu vynaložit mnohem větší úsilí a spolehnout se jen sám na sebe. Zde budiž přitom znovu zdůrazněno, že samozřejmě není vyloučeno, že některé případy výkonu opatrovnictví (opatrovnictví osoby neznámého pobytu z toho nevyjímaje) mohou být snadné, stejně jako ale nemusí být komplikovaný případ, v němž byl advokát účastníků řízení ustanoven právním zástupcem podle § 30 o. s. ř. V jeho případě však právní předpis nepředjímá, že je jeho činnost - jen proto, že byl ustanoven - jednodušší či že ji lze vykonávat s menšími náklady [ostatně ve shora citovaném usnesenísp. zn. II. ÚS 1713/16je přiléhavě naznačeno, že existují-li konkrétní případy opatrovnictví, které vlastně zastoupení advokátem nevyžadují (nejde v nich například o prosazení či zpochybnění určité právní argumentace), pak není důvod, aby opatrovníka vykonával advokát, a bylo by naopak příhodnější, aby jím byl například orgán sociální péče]. Pro úplnost budiž poznamenáno, že i v případě advokáta ustanoveného jako právního zástupce podle § 30 o. s. ř., stejně jako v případě advokáta jako opatrovníka například osoby neznámého pobytu, právní předpis stanoví paušální procentní snížení odměny podle § 12a advokátního tarifu. Obecné snížení, jak lze dovodit zejména z výše citované judikatury ESLP, však není bez dalšího rozporné se základními právy, neboť po advokátu lze požadovat, aby některé činnosti vykonával v přiměřeném rozsahu bez nároku na odměnu nebo za odměnu sníženou; rozhodné ovšem je, aby se tak nedělo diskriminačně, na základě nevhodných (svévolných) kritérií.
40. Rovněž Ústavní soud přitom v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy ve věcech vedených podsp. zn. Pl. ÚS 5/95ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 15/02ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.) a další] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky ve svém nálezu ze dne 8. 10. 1992sp. zn. Pl. ÚS 22/92(nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR), když v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Ústavním pořádkem chráněná práva tak ústavodárce nekoncipoval v zásadě jako absolutní (totéž odráží např. čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, nebo čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení). Lze tedy vyjít z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými.
41. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup (obsah principu rovnosti je tím vlastně posunut do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv a vyloučení libovůle). Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ze dne 7. 6. 1995sp. zn. Pl. ÚS 4/95(N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva". Hlediskem druhým při posuzování neústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod.
42. Určitá právní úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, tedy nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Normotvůrce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí ale dbát o to, aby odlišující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti [viz také přiměřeně např. odst. 41 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Inze proti Rakousku ze dne 28. října 1987 (stížnost č. 8695/79) a další tam citovanou judikaturu]. Byť pak mj. v oblasti práv hospodářských (kam náleží i práva garantovaná čl. 26 Listiny), v nichž je stát začasté povinován k aktivním zásahům mířícím právě i k odstranění nerovnosti mezi různými skupinami rozvrstvené společnosti, disponuje normotvůrce mnohem větším prostorem k uplatnění své politické vůle, než je tomu např. v oblasti občanských a politických práv, i zde se musí vyvarovat libovůle a jím eventuálně zvolená kritéria odlišení musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná. Tak tomu však v daném případě ani při poměřování dané právní úpravy principem rovnosti - jak bylo právě ukázáno - není.
43. Aniž by to pak mělo na hodnocení (ne)ústavnosti předmětného § 9 odst. 5 advokátního tarifu (respektive jeho relevantní části) vliv, Ústavní soud ve vyjádření ministerstva nepřehlédl úvahu, že přistoupil-li by Ústavní soud ke zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu, mohl by stát "z hospodářských důvodů" zajišťovat výkon opatrovnictví například skrze "státní úředníky", což má "demonstrovat neúčelnost požadavku stěžovatelky" (tedy Mgr. Beňové - poznamenává Ústavní soud). Jakkoliv totiž Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit úvahy normotvůrce de lege ferenda, stěžovatelka v kontextu skutkových okolností svého případu upozornila na to, že ač jí byla vyplacena odměna snížená podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu, neúspěšný účastník řízení zaplatil na účet soudu náhradu nákladů řízení, v níž se redukce podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu nepromítla. Ústavnímu soudu je přitom z úřední činnosti známo, že takový postup není ojedinělý. Ústavní soud se přitom již v nálezu ze dne 19. 10. 2010sp. zn. II. ÚS 622/10(N 211/59 SbNU 85) nad touto praxí kriticky pozastavil. Podle něj je právo státu na náhradu účelně vynaložených nákladů omezeno podle § 148 odst. 1 o. s. ř. výší nákladů, které skutečně hradil. Není tedy podle Ústavního soudu spravedlivé, aby neúspěšný účastník řízení státu hradil náklady řízení, které stát na opatrovníka vůbec nevynaložil. Ač přitom závěry v řízení o ústavní stížnosti (tedy nikoliv v řízení o kontrole norem) vyústily právě v nálezsp. zn. II. ÚS 622/10a směřují k ochraně práv neúspěšného účastníka řízení, jenž musel státu náhradu nákladů řízení na opatrovníka hradit, a tedy citovaný nález nelze vykládat tak, že by zároveň zakládal právo opatrovníka na státem požadovanou vyšší úhradu, přesto nálezsp. zn. II. ÚS 622/10má význam i pro úvahy v řízení o kontrole norem (zde tedy relevantní části § 9 odst. 5 advokátního tarifu). Minimálně totiž alespoň zčásti relativizuje ministerstvem předkládané tvrzení o ekonomické zátěži spojené se zajištěním opatrovnictví. Právě uvedený odkaz na nálezsp. zn. II. ÚS 622/10Ústavní soud nezmiňuje proto, že by snad soudy měly postupovat způsobem v nálezusp. zn. II. ÚS 622/10kritizovaným (ba právě naopak!), ale proto, aby ukázal, jaký ve skutečnosti může být rozsah reálných proměnných majících na nákladovou efektivnost opatrovnictví vliv.
44. V daném kontextu Ústavní soud rovněž nepřehlédl ani argumentaci objevující se v některých rozhodnutích obecných soudů o odměně opatrovníka a náhradě hotových výdajů (srov. například usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 6. 2018 č. j. 6 To 214/2018-302, které je předmětem přezkumu v řízení o ústavní stížnosti evidované podsp. zn. I. ÚS 392/19), že totiž navýšení odměny opatrovníka ohrožuje zájmy takto zastoupené osoby - což je v rozporu s advokátní etikou - neboť odměna vyplacená advokátům je po skončení trestního řízení (v daném případě jde o zastoupení právnické osoby opatrovníkem podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim) požadována po zastoupených účastnících zpět. Ústavní soud se sice - jak vysvětleno shora - v tomto řízení nezabýval a nemůže zabývat posuzováním ústavnosti § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve vztahu k opatrovnictví právnické osoby podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, nicméně podstatná i pro opatrovnictví osoby neznámého pobytu je úvaha soudu, že nárokování vyšší odměny je vlastně v rozporu s advokátní etikou. Takto jednoduše však na vztah mezi (ne)etickým chováním a výší odměny podle Ústavního soudu nahlížet nelze. V konečném důsledku by takto totiž bylo možno dojít k poněkud absurdnímu závěru, že neetická je jakákoliv odměna právního zástupce (nebo opatrovníka). Případný rozpor mezi advokátní etikou a výší odměny by bylo možno dovozovat až od odměny stanovené jakkoliv nepřiměřeně, nikoliv ale bez dalšího v situaci, je-li požadována odměna pro daný typ činnosti - zde tedy pro zastupování právním odborníkem v rámci širšího chápání sociální solidarity - obvyklá, a to zvláště, bude-li takto poskytnutá pomoc kvalifikovaná a efektivní. Oba příklady, tedy jak okruh otázek a postupů vyplývajících z reality nálezusp. zn. II. ÚS 622/10, tak poněkud zkratkovitý závěr o eventuální (ne)mravnosti požadavku na vyšší odměnu, pak podle Ústavního soudu ukazují, že poměřování poskytování bezplatné právní pomoci kritérii nákladové efektivity je dosti zužující (a tedy nepřesné), což vyplývá koneckonců i z nálezusp. zn. I. ÚS 89/94, neboť právní pomoc, jak již bylo uvedeno, patří neoddělitelně k pilířům demokratického právního státu. Takové uspořádání společnosti - založené na vládě práva - pak přes všechny své eventuální problémy lze označit rovněž z ekonomického pohledu za efektivní (srov. k tomu Posner, Richard A. Economic analysis of law. 7 vyd. Austin: Wolters Kluwer, 2007, zejm. s. 266-267).
VIII. Závěr
45. Ze všech těchto uvedených důvodů pak Ústavní soud zastává názor, že stanovil-li normotvůrce nižší odměnu, kterou obdrží advokát jako opatrovník osoby neznámého pobytu, nezvolil nejšetrnější řešení k dotčeným základním právům - tedy k právu na právní pomoc a k právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Bylo již naznačeno, že snaha dosáhnout vyrovnaných veřejných rozpočtů nemůže sama o sobě ospravedlnit zásah do základního práva na právní pomoc, neboť stát má dostatek možností, aby s veřejnými prostředky hospodařil způsobem, který se žádného základního práva při běžném společenském vývoji nedotýká. Nejvyšší prioritou pro společnost uspořádanou v demokratický právní stát je právě ochrana hodnot, které jsou takovému uspořádání vlastní. Vyrovnaný (nebo dokonce přebytkový) státní rozpočet je k dosažení a udržení takového stavu společnosti jistě důležitou podmínkou, nemůže však stát nad hodnotami, které má ve svém důsledku napomoci chránit. Proto Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., rozhodl o zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám,", a to ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Ve zbývající části návrh III. senátu Ústavního soudu odmítl jako návrh podaný někým k tomu zjevně neoprávněným [srov. § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., ve spojení s § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
46. Ačkoliv Ústavní soud nemohl podrobit přezkumu celé ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu, je zřejmé, že jeho výtky přesahují jím nyní zrušenou část hypotézy tohoto ustanovení. K tomu je vhodné připomenout, že obecné soudy jsou podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázány jen zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, když dále jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem (tedy i s ústavním zákonem) nebo s takovou smlouvou. Podle judikatury Ústavního soudu [srov. například nález ze dne 11. 3. 2003sp. zn. I. ÚS 276/01(N 34/29 SbNU 291)] je soudce při použití jiného právního předpisu (tedy podzákonného předpisu) rozporného podle něj se zákonem oprávněn jej v konkrétním případě (tedy s účinky inter partes) nepoužít. Shledají-li proto obecné soudy v jiných jimi vedených řízeních, že důvody, které v této věci vedly Ústavní soud ke zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám,", jsou naplněny i vůči jiné části § 9 odst. 5 advokátního tarifu, nebudou ani ve zbývající části dané ustanovení v konkrétním případě aplikovat.
1. Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka k odůvodnění nálezu
Derogační výrok Ústavního soudu ve shora uvedené věci respektuji, uplatňuji však výhrady k důvodům, na kterých je toto rozhodnutí založeno. Prvá z nich je spíše teoretického rázu, druhá spíše praktická.
První svou výhradu vznáším na vrub toho, že většina aplikuje na nyní posuzovanou věc čl. 26 odst. 3 větu první Listiny. Toto ustanovení ústavního pořádku se však vztahuje k práci ve smyslu závislé práce, tedy práce vykonávané v pracovním poměru. Komentářová literatura ostatně výslovně rozlišuje mezi ústavní zárukou samostatné výdělečné činnosti čl. 26 odst. 1 Listiny a ústavní zárukou vykonávání závislé práce v pracovním poměru čl. 26 odst. 3 Listiny (srov. WINTR, Jan. In: WAGNEROVÁ, Eliška, ŠIMÍČEK, Vojtěch, LANGÁŠEK, Tomáš, POSPÍŠIL, Ivo a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012. Citováno podle ASPI, komentář k čl. 26). Ustanovení čl. 26 odst. 3 Listiny tak z povahy tohoto ustanovení nemůže na posuzovanou věc dopadat. Tato výhrada však neznamená, že by přezkum nebyl možný prizmatem jiného ustanovení, zejména čl. 26 odst. 1 Listiny či čl. 26 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy prizmatem práva podnikat a případně ústavních mezí jeho omezitelnosti.
Má druhá výhrada je podstatně závažnější. Nabyl jsem přesvědčení, že zvolený rámec přezkumu a jemu odpovídající postup byly zvoleny nesprávně, připustila-li většina soudců přezkum prizmatem nejen čl. 26 odst. 3 Listiny, ale i čl. 37 odst. 2 Listiny, a tedy aplikovala-li (viz bod 32 nálezu) test proporcionality tzv. příkazem k optimalizaci namísto jen testu racionality, který by odpovídal skutečnosti, že v nynější věci jde toliko o právo stěžovatelky náležející do hlavy čtvrté Listiny, tedy mezi práva hospodářská, sociální a kulturní.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani odkaz na senátní nálezsp. zn. I. ÚS 848/16, na nějž nynější plenární nález odkazuje, ačkoliv Ústavní soud spíše měl využít příležitosti a právní názor ohledně souvislosti obou výše zmíněných základních práv revidovat.
Nevylučuji, že se jedná o situaci, kdy bylo správného výsledku dosaženo nesprávným postupem, nicméně zcela určitě zde dle mého nejlepšího mínění nelze uplatnit postulát "účel světí prostředky" (exitus acta probat) ani "konec dobrý, všechno dobré" (finis coronat opus). Nesprávně, protože příliš široce, zvolený rámec přezkumu totiž dle mého názoru otevírá pomyslnou Pandořinu skříňku, která může přinést důsledky nyní neočekávané, ale v budoucnu velmi problematické.
Podle mého názoru čl. 37 odst. 2 Listiny v kontextu předmětu řízení, tedy posouzení (proti)ústavnosti § 9 odst. 5 advokátního tarifu ve slovech "jehož pobyt není znám", vůbec není použitelný. Ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu totiž upravuje právní vztahy mezi advokátem zastávajícím funkci opatrovníka a státem, který jej na jedné straně do této funkce dosazuje bez jeho nutného souhlasu, na straně druhé ho za výkon této funkce určitým způsobem odměňuje. Toto základní vymezení právních vztahů upravovaných § 9 odst. 5 advokátního tarifu nezpochybňuje ani většina pléna. Přesto v podstatě za hlavní důvod jeho zrušení považuje nepřiměřenost ve smyslu testu proporcionality. Vtahuje tak do právních vztahů i osobu, které se bezprostředně napadené ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu nedotýká a která není subjektem právního vztahu tímto ustanovením upravovaného.
Většina pléna totiž v této otázce vyšla v zásadě z toho, že opatrovaná osoba je napadeným ustanovením § 9 odst. 5 advokátního tarifu dotčena sice jen zprostředkovaně, ale dostatečně silně na to, aby i její lidská práva byla při rozhodování o předmětu řízení o kontrole norem vzata v potaz. Učinila tak podle mého názoru na základě velmi pochybného předpokladu, že způsob mimosmluvního odměňování advokátů je v přímé souvislosti s kvalitou jimi poskytovaných právních služeb. Pokud by totiž většina pléna měla za to, že advokáti a advokátky poskytují právní pomoc zcela bez ohledu na odměnu, kterou za to obdrží, nevidím, jak by mohlo být právo jejich klientů a klientek na právní pomoc vůbec porušeno způsobem odměňování za poskytnuté právní služby státem advokátům a advokátkám. K tomu se ještě níže vrátím.