Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 4/19dne 24. září 2019 v plénu složeném ze soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy (soudce zpravodaj), Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu III. senátu Ústavního soudu na zrušení § 9 odst. 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Ministerstva spravedlnosti jako účastníka řízení, takto:
I. Ustanovení § 9 odst. 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o od-měnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, se ve slovech "jehož pobyt není znám," ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace dosavadního průběhu řízení před Ústavním soudem a stěžovatelčiny argumentace
A.
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), evidovanou podsp. zn. III. ÚS 395/19, se stěžovatelka domáhá zrušení usnesení Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud") ze dne 29. 11. 2018 č. j. 30 Co 354/2018-84, neboť má za to, že jím bylo porušeno zejména její právo na spravedlivou odměnu za vykonanou práci per analogiam podle čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. na stejnou odměnu za práci stejné hodnoty podle čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle čl. 7 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a podle čl. 23 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv. Dále pak tímto usnesením bylo podle stěžovatelky porušeno její právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny a podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Dále jím byl porušen podle stěžovatelky princip rovnosti podle čl. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy, jakož i právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když tato práva zahrnují též princip rovnosti účastníků řízení.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z vyžádaného spisu Okresního soudu v Nymburce (dále jen "okresní soud") sp. zn. 5 C 50/2018 se podává, že okresní soud usnesením ze dne 8. 11. 2018 č. j. 5 C 50/2018-76 přiznal stěžovatelce jako advokátce odměnu za její zastupování Miroslavy Rafaelové jako žalované (toho času neznámého pobytu), neboť podle § 140 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "o. s. ř.") platí advokátovi jeho hotové výdaje a odměnu za zastupování stát. Okresní soud vyčíslil odměnu opatrovníka (stěžovatelky) na částku 14 759,48 Kč (za čtyři úkony právní služby, kdy hodnota jednoho úkonu je 2 544 Kč). Naproti tomu okresní soud stěžovatelce nepřiznal odměnu za jeden vyúčtovaný úkon, a to za studium spisu, neboť v daném případě nešlo podle jeho názoru o úkon právní služby.
3. Proti usnesení okresního soudu podala stěžovatelka odvolání; poukazovala v něm i na to, že studium spisu bylo nezbytným a účelným úkonem právní pomoci. Krajský soud odvoláním stěžovatelky napadené usnesení okresního soudu změnil tak, že výši odměny stěžovatelky stanovil na částku 4 880 Kč, jinak rozhodnutí potvrdil. Podle krajského soudu z obsahu spisu vyplynulo, že usnesením okresního soudu ze dne 16. 4. 2018 č. j. 5 C 50/2018-22 byla žalované podle § 29 odst. 3 o. s. ř. ustanovena opatrovnice (sc. stěžovatelka). Okresní soud však podle krajského soudu při vyčíslení odměny opatrovnice pochybil, když jí za jeden úkon právní služby přiznal odměnu ve výši 2 544 Kč, neboť podle § 9 odst. 5 a § 7 bodu druhého a § 12a odst. 1 relevantního znění vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "vyhláška č. 177/1996 Sb.") činí odměna za jeden úkon právní služby 400 Kč. Krajský soud se naopak s okresním soudem ztotožnil v nepřiznání odměny za další úkon (za studium spisu), neboť ten je součástí úkonu "příprava a převzetí zastoupení". Na druhou stranu měl ale stěžovatelce přiznat náhradu hotových výdajů a náhradu za promeškaný čas spojený právě se studiem spisu, neboť přípravu věci prováděla s ohledem na neznámý pobyt žalované účelně mimo své sídlo.
B.
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti především uvádí, že přiznání odměny za zastupování ve věci o zaplacení částky 51 874,32 Kč ve výši 400 Kč za jeden úkon právní služby s odůvodněním, že jde o ustanoveného opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, je v rozporu se zásadou spravedlivé odměny za vykonanou práci. Stěžovatelka fakticky vykonávala zastoupení v řízení o zaplacení výše uvedené částky a byla v zastupování převážně úspěšná. Stěžovatelce tak měla být podle jejího názoru přiznána odměna za jeden úkon právní služby z předmětu řízení (tedy z částky 51 874,32 Kč), a nikoliv podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu. Dále stěžovatelka upozorňuje na to, že v daném případě soud prvního stupně uložil ve větší části neúspěšnému žalobci - obchodní korporaci TOMMY STACHI, s. r. o. - zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 11 217,21 Kč, a to na účet okresního soudu. Soud tak sám sobě (respektive státu) přiznal odměnu ve výši 2 544 Kč za jeden úkon, ale stěžovatelce jako ustanovenému opatrovníkovi přiznal odměnu pouze ve výši 400 Kč za jeden úkon. Daný postup krajského soudu je dále podle stěžovatelky nespravedlivý proto, že mezi činností advokáta, jenž byl ustanoven opatrovníkem účastníka neznámého pobytu, a advokáta, který byl ustanoven zástupcem účastníka podle § 30 odst. 2 o. s. ř., není žádný zásadní rozdíl, naopak ustanovený opatrovník má při ochraně práv zastupovaného ztíženou pozici, neboť může vycházet jen z obsahu spisu. Není naproti tomu žádný důvod pro to, aby odměna opatrovníka byla oproti odměně advokáta ustanoveného podle § 30 odst. 2 o. s. ř. určené podle § 7 advokátního tarifu zásadně snížena. Použití § 9 odst. 5 advokátního tarifu krajským soudem v jejím případě proto stěžovatelka považuje za rozporné s § 1 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění zákona č. 205/2005 Sb., a dále za rozporné s čl. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost v odměně za shodnou práci advokáta.
C.
5. Krajský soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti zejména upozornil, že když snížil k odvolání stěžovatelky jí okresním soudem původně přiznanou náhradu nákladů řízení, nelze to hodnotit jako porušení zásady zákazu reformationis in peius, která se v působnosti občanského soudního řádu neuplatní. Jako nesprávnou označil stěžovatelčinu úvahu o tom, že svým odvoláním mířila jen proti té části výroku o náhradě nákladů řízení, kterou jí nebyla přiznána požadovaná výše náhrady nákladů. Krajský soud připouští jistý rozpor s judikaturou Ústavního soudu, podle níž není spravedlivé, aby neúspěšný účastník musel hradit nepoměrně vyšší náklady na zastoupení jiného účastníka opatrovníkem, než tento opatrovník od státu reálně obdržel; na druhou stranu by ovšem stěžovatelka podle krajského soudu neměla být ve výhodnějším postavení oproti jiným ustanoveným opatrovníkům jen proto, že již bylo pravomocně rozhodnuto o nákladech, které mají být nahrazeny státu a které stát na zastoupení skutečně vynaložil. Samotná výše náhrady nákladů podle krajského soudu byla určena zcela v souladu s advokátním tarifem.
D.
6. Z dosavadní rozhodovací činnosti Ústavního soudu jeho III. senát zjistil, že zakotvení zvláštních podmínek odměňování podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu je opakovaně předmětem ústavních stížností [srov. například usnesení ze dne 22. 9. 2016sp. zn. II. ÚS 1713/16(rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Sám Ústavní soud přitom toto ustanovení hodnotí jako problematické [srov. k tomu nález ze dne 28. 2. 2013sp. zn. II. ÚS 2751/11(N 34/68 SbNU 361) a výslovně též body 6 a 7 in fine odůvodnění naposledy citovaného usnesení Ústavního soudu], byť je zatím nepodrobil abstraktní kontrole ústavnosti, popř. zákonnosti a sám v jednom případě soud zavázal k jeho aplikaci [srov. nález ze dne 15. 12. 2011sp. zn. I. ÚS 2205/09(N 212/63 SbNU 457)]. Akcesorický návrh na zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu je podán podle § 74 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., spolu s ústavní stížností vedenou podsp. zn. I. ÚS 392/19a další návrhy na zrušení uvedeného ustanovení jsou vedeny podsp. zn. II. ÚS 1086/19asp. zn. III. ÚS 1251/19.
7. Podle názoru III. senátu Ústavního soudu není ve věci použité ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu v souladu s ústavním pořádkem, neboť porušuje, mimo jiné, princip akcesorické rovnosti podle čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 26 odst. 3 Listiny, podle jehož věty první platí, že každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Tato skutečnost (tedy rozpor s principem akcesorické rovnosti) se projevuje zakotvením zvláštních podmínek odměňování v § 9 odst. 5 advokátního tarifu, podle něhož platí, že "[p]ři výkonu funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení, ustanoveného soudem podle zákona upravujícího trestní odpovědnost právnických osob, jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní nebo ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat1b), se považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč".
8. Z popsaných důvodů III. senát Ústavního soudu rozhodl usnesením ze dne 14. 5. 2019sp. zn. III. ÚS 395/19podle § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., o přerušení řízení o ústavní stížnosti a navrhl zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu zejména pro rozpor s čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 26 odst. 3 Listiny.
II. Vyjádření Ministerstva spravedlnosti a stanovisko Veřejné ochránkyně práv
9. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., zaslal předmětný návrh na zrušení napadeného ustanovení Ministerstvu spravedlnosti (dále též jen "ministerstvo"). Ministerstvo ve vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 23. 7. 2019, v prvé řadě uvedlo, že odstavec 5 byl do § 9 advokátního tarifu doplněn vyhláškou č. 276/2006 Sb. Tato novela se tehdy vztahovala pouze na případy, kdy byl advokát ustanovován opatrovníkem podle § 29 odst. 3 o. s. ř., to je za situace, když šlo především o to, aby bylo v zahájeném řízení možno (po formální stránce) pokračovat a řízení dokončit. Teprve později se dosah ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu rozšiřoval tak, jak se rozšiřovalo použití procesního opatrovníka podle jiných právních předpisů.
10. Výkon opatrovnictví advokátem není podle ministerstva chráněn pracovním poměrem, a proto z něho nelze nárokovat spravedlivou odměnu za vykonanou práci ani zde neexistuje právní nárok na dosažení zisku. Ministerstvo dále ve svém vyjádření uvedlo, že nezaznamenalo, že by o funkci opatrovníka nebyl ze strany advokátů zájem. V případě ustanovení opatrovníkem osobě neznámého pobytu totiž advokát nemusí vynaložit náklady na reprezentaci, dokonce ani náklady na kancelář. Z těchto důvodů může být i zdánlivě nízká odměna pro advokáta zisková, a to zejména u advokátů začínajících. V této souvislosti ministerstvo odkázalo rovněž na nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/12ze dne 17. 4. 2013 (N 59/69 SbNU 123; 116/2013 Sb.), jímž Ústavní soud zrušil vyhlášku ministerstva č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 484/2000 Sb."). Vysokou ziskovost v kontextu této vyhlášky přitom podle ministerstva nezpůsobila pouhá výše jednotlivých odměn, ale také skutečnost, že u těchto sporů bylo možno náklady značně minimalizovat - podání mohly psát osoby bez právního vzdělání a kontakt s klientem byl - stejně jako v tomto případě - minimální. Na základě uvedených argumentů lze podle ministerstva prohlásit, že rozdílná odměna za obdobnou práci nemůže být v rozporu s principem akcesorické rovnosti podle čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 26 Listiny, protože je zjevné, že s jednotlivými druhy činnosti se pojí zcela rozdílné náklady.
11. Stát by rovněž mohl v případě zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu Ústavním soudem z hospodářských důvodů přistoupit k zajištění funkce opatrovníka státními úředníky - tato legální možnost jen demonstruje neúčelnost požadavku stěžovatelky. Nedostatku zájmu o výkon opatrovnictví ze strany advokátů se ministerstvo neobává i proto, že by z jejich strany šlo o porušení etického kodexu, pokud by funkci opatrovníka nechtěli vykonávat. Navíc stávající praxe je podle ministerstva taková, že většina soudců k výkonu funkce procesního opatrovníka povolává advokáty již prověřené, soudu známé, kteří jsou ochotni své ustanovení přijmout.
12. Ústavní soud uvedené vyjádření ministerstva k případné replice nezasílal, neboť navrhovatelem je v tomto případě sám III. senát Ústavního soudu.
13. Ústavní soud podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh zaslal Veřejné ochránkyni práv s žádostí o sdělení, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejná ochránkyně práv na uvedenou výzvu reagovala podáním ze dne 8. 7. 2019, v němž Ústavnímu soudu sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
III. Ústní jednání
14. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
IV. Aktivní legitimace navrhovatele
15. Ústavní soud konstatuje, že navrhovatel - III. senát Ústavního soudu - obecně splňuje požadavky § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu a je oprávněn podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.
16. Na druhou stranu nemohl přehlédnout, že jde o tzv. konkrétní kontrolu norem, při níž se rozhodování Ústavního soudu omezuje toliko na konkrétní aspekty daného případu, jež pochybnosti vyvolaly. V posuzované věci přitom dochází jen k částečnému použití napadeného § 9 odst. 5 advokátního tarifu, a to v té části jeho hypotézy, která je tvořena slovy "jehož pobyt není znám,". To proto, že stěžovatelka, jejíž stížnost je evidována podsp. zn. III. ÚS 395/19a která vedla III. senát Ústavního soudu k předložení právě posuzované věci plénu Ústavního soudu, byla opatrované ustanovena jako advokátka-opatrovnice právě z důvodu, že opatrovaná byla neznámého pobytu.
17. V souladu s těmito závěry pak Ústavní soud podrobil meritornímu přezkumu jen tu část napadeného ustanovení, kde se praví, že: "Při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení, ustanoveného soudem podle zákona upravujícího trestní odpovědnost právnických osob, jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní nebo ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám (...) se považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč." Jen u této části návrhu je totiž naplněn požadavek aktivní legitimace navrhovatele. Naopak v části, kdy navrhovatel, alespoň formálně, brojí proti tomu, že: "Při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení, ustanoveného soudem podle zákona upravujícího trestní odpovědnost právnických osob, jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní nebo ustanoveného soudem účastníku řízení, (...) jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat1b), se považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč.", se návrh odmítá, neboť je podán někým k tomu zjevně neoprávněným [srov. k tomu přiměřeně např. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 33/09ze dne 29. 9. 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.)].
V. Ústavní a zákonné podmínky přijetí napadeného ustanovení
18. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky musí Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve zkoumat, zda byl předmětný "jiný právní předpis" přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
19. Vyhlášku č. 177/1996 Sb., jakož i vyhlášku č. 276/2006 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 276/2006 Sb."), na základě níž byla nyní přezkoumávaná část § 9 odst. 5 do advokátního tarifu včleněna, vydalo Ministerstvo spravedlnosti. Pravomoc ministerstev vydávat právní předpisy k provedení zákona je přitom založena v čl. 79 odst. 3 Ústavy. Tímto ustanovením Ústavy je však současně podmíněna existencí zákonného zmocnění a jeho mezemi, přičemž dle judikatury Ústavního soudu je dané ustanovení třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto výslovné zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. 6. 2000sp. zn. Pl. ÚS 3/2000(N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona (secundum et intra legem), a nikoliv mimo zákon (praeter legem) - srov. k tomu např. nález ze dne 18. 8. 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 22. 10. 2013sp. zn. Pl. ÚS 19/13(N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.).
20. V daném případě je tímto zákonným zmocněním § 22 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. Odstavec 2 tohoto zákonného ustanovení do 3. 6. 2002 zněl: "Způsob určení odměny a náhrad advokáta, popřípadě i její výši stanoví Ministerstvo spravedlnosti právním předpisem." Do 31. 3. 2006 pak zněl: "Způsob určení odměny a náhrad advokáta, popřípadě i jejich výši stanoví Ministerstvo spravedlnosti po předchozím vyjádření Komory vyhláškou." Platné znění jeho odstavce 3 je takovéto: "Způsob určení odměny a náhrad advokáta, který vykonává advokacii samostatně nebo společně s jinými advokáty (§ 11 odst. 1), případně i jejich výši, stanoví Ministerstvo spravedlnosti po předchozím vyjádření Komory vyhláškou." Ústavní soud toto zmocnění považuje v jeho posléze uvedeném znění, na jehož základě byla vydána vyhláška č. 276/2006 Sb. obsahující napadené znění, za dostatečně konkrétní, jednoznačné a jasné. Pokud tedy ministerstvo vydáním této vyhlášky podepsané příslušným ministrem spravedlnosti a řádně vyhlášené ve Sbírce zákonů přistoupilo k přijetí právní úpravy obsažené v napadeném ustanovení, stanovující jednotnou tarifní hodnotu pro určení odměny advokáta jako opatrovníka, má Ústavní soud za to, že tak učinilo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI. Dikce napadeného ustanovení
21. Napadené ustanovení § 9 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zní: "Při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení, ustanoveného soudem podle zákona upravujícího trestní odpovědnost právnických osob, jmenovaného soudem podle zákona upravujícího zvláštní řízení soudní nebo ustanoveného soudem účastníku řízení, jehož pobyt není znám, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat1b), se považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč.
----------
1b) § 29 odst. 3 občanského soudního řádu."
22. Pro přehlednost dalšího textu Ústavní soud na tomto místě ještě zmiňuje, že znění § 9 odst. 5 advokátního tarifu bylo kromě již zmíněné vyhlášky č. 276/2006 Sb. dotčeno těmito novelizujícím vyhláškami: vyhláškou č. 486/2012 Sb. a vyhláškou č. 390/2013 Sb.; vyhláška č. 399/2010 Sb. se dikce § 9 odst. 5 advokátního tarifu přímo nedotkla, byť je dané ustanovení - jak bude ukázáno níže - nutno chápat i v jejím kontextu. Pro přehlednost budiž také uvedeno, že v dalším textu je odkazováno mimo jiné na zákon č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen "zákon č. 7/2009 Sb.") a na zákon č. 258/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 258/2017 Sb.").
VII. Hodnocení Ústavního soudu
VII.1 Obecná východiska
23. Ústavní soud se významem opatrovníka při zastupování účastníka zvláště v soudním řízení zabýval opakovaně. Aniž by tím byla vyčerpána celá šíře dané problematiky, pro účely shora vymezeného přezkumu v rámci tohoto řízení považuje Ústavní soud za vhodné připomenout svou poměrně obsáhlou nálezovou judikaturu odvíjející se zejména od nálezu ze dne 25. 9. 2002sp. zn. I. ÚS 559/2000(N 111/27 SbNU 233). V něm, mimo jiné, vyslovil, že funkce opatrovníka účastníka soudního řízení, který ale takovému řízení není přítomen například proto, že je neznámého pobytu a o konání soudního řízení se nedozvěděl, nebyla zákonem vytvořena proto, aby soudu například usnadnila doručování písemností. Byla naopak podle Ústavního soudu vytvořena proto, aby takový soudem ustanovený opatrovník důsledně hájil zájmy nepřítomného, to znamená, aby zejména prostudoval spis, podával za nepřítomného vyjádření a vedl za něj celý spor tak, jako by to činil smluvní zástupce na základě plné moci. Teprve není-li podle citovaného nálezu k dispozici jiné vhodné opatření, jak práva nepřítomného ochránit, má mu soud ustanovit opatrovníka, a to primárně z řad osob jemu blízkých s tím ale, že opatrovník musí být schopen skutečně hájit jeho zájmy. V obdobném duchu se pak Ústavní soud dále vyjádřil například v nálezu ze dne 27. 4. 2009sp. zn. IV. ÚS 2128/07(N 98/53 SbNU 243). Nad rámec již uvedeného dodal, že porušení práv na soudní ochranu a na spravedlivý proces spatřuje nejen v tom, že soud tehdejšímu stěžovateli ustanovil opatrovníka, vzdor tomu, že jeho pobyt byl pro něj zjistitelný, ale také v tom, že zcela toleroval úplnou nečinnost ustanovené opatrovnice (zaměstnankyně soudu) a jen zcela formální výkon opatrovnictví z její strany (pro úplnost možno dodat, že věcně obdobných nálezů přijal Ústavní soud více než padesát).
24. Na druhou stranu, co se týká podmínek výkonu opatrovnické funkce, tedy zejména odměňování ustanovených opatrovníků, zůstával Ústavní soud poněkud zdrženlivý, byť podání soudu směřující (zejména ústavní stížnosti spojené případně i s návrhem na zrušení § 9 odst. 5 advokátního tarifu - srov. například usnesení ze dne 22. 2. 2011sp. zn. I. ÚS 127/11) přicházela (a přicházejí) opakovaně. V usnesení ze dne 7. 4. 2010sp. zn. I. ÚS 2022/09se pak k přímé námitce stěžovatele (advokáta, jenž byl ustanoven opatrovníkem osobě neznámého pobytu), že není zásadní rozdíl mezi činností advokáta-opatrovníka a advokáta, který byl ustanoven zástupcem účastníka, vyjádřil obdobně, jak to výše učinilo ministerstvo. Jde-li o zastupování účastníka neznámého pobytu, nedochází mezi advokátem-opatrovníkem a klientem k žádným konzultacím, advokát nemusí zpracovávat žádné klientovy podněty (srov. též usnesení ze dne 12. 8. 2010sp. zn. III. ÚS 1292/10). Ve výše odkazovaném usnesenísp. zn. I. ÚS 127/11Ústavní soud ještě doplnil, že není úkolem ústavního soudnictví rozhodovat, podle jakých předpisů bude vypočtena odměna advokáta. Navíc smysl institutu opatrovnictví a právního zastoupení je odlišný (tento rozdíl však Ústavní soud hlouběji nekonkretizoval), tedy nelze podle Ústavního soudu uvažovat ani v kontextu porušení principu akcesorické rovnosti. Odkazoval-li tehdy stěžovatel v ústavní stížnosti ještě na judikaturu Městského soudu v Praze s odlišnou rozhodovací praxí, pak touto námitkou se Ústavní soud nezabýval, neboť mu nepřísluší sjednocovat judikaturu obecných soudů.
25. V kasační nálezové judikatuře se Ústavní soud § 9 odst. 5 (ve znění účinném od 1. 9. 2006) dotkl v situaci, kdy advokátovi - přestože byl zpočátku řízení účastníku ustanoven jako zástupce podle § 30 o. s. ř. - byla na konci řízení přiznána odměna podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu tak, jako by byl účastníku ustanoven opatrovníkem. Takovou následnou změnu však Ústavní soud vyhodnotil jako svévolnou z hlediska práva na soudní ochranu a jako nepřípustně překvapivou [srov. k tomu nález ze dne 21. 4. 2011sp. zn. II. ÚS 2388/10(N 80/61 SbNU 261) a výše odkazovaný nálezsp. zn. II. ÚS 2751/11]. Nutnost použití § 9 odst. 5 advokátního tarifu Ústavní soud vyjádřil za situace, kdy obecný soud zamítl žalobu stěžovatele a náhradu právního zastoupení žalovaného jako osoby neznámého pobytu zastoupené advokátem coby opatrovníkem určil nikoliv podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu, ale podle tehdy rozhodného znění vyhlášky č. 484/2000 Sb. Takový postup soudu zasáhl podle Ústavního soudu do práva stěžovatele na ochranu vlastnictví.
26. Naznačená zdrženlivost, s níž Ústavní soud přistupoval k nepřímému hodnocení § 9 odst. 5 advokátního tarifu, byla částečně dána výkladem judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "ESLP"). Známý (a často citovaný) je v tomto ohledu rozsudek ze dne 23. 11. 1983 ve věci Van der Mussele proti Belgii (stížnost č. 8919/80). Pro hodnocení, zda je poskytování bezplatné právní pomoci advokátním praktikantem mimo jiné v rozporu se zákazem nucené práce, vytvořil ESLP kritéria, na jejichž základě dospěl k závěru, že práva tehdejšího stěžovatele porušena nebyla. Stěžovatel tehdy nemusel vykonávat v rámci poskytnutí bezplatné právní pomoci činnost, jež by se lišila od jeho běžné pracovní náplně, a nebyl jakkoliv omezen ve svobodě argumentace ani ve svobodě postupu v případu. Jako kompenzační faktor soud zdůraznil exkluzivitu advokátního stavu v Belgii, jakož i skutečnost, že i při poskytnutí bezplatné právní pomoci stěžovatel získal nové zkušenosti. Došlo tím také k naplnění povinnosti poskytnout obhajobu nemajetným podle čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy a k naplnění sociální solidarity. Poskytnutí bezplatné právní pomoci, jako tradiční služby zajišťované stavovskou komorou advokátů, nepřesáhlo podle ESLP rovněž v daném případě hranici přiměřenosti, a to s ohledem na čas, který stěžovatel s případem podle vlastního tvrzení strávil. Na druhou stranu podle ESLP bylo nepodstatné, že bezplatnou právní pomoc zajišťovala sama stavovská organizace advokátů, neboť je to stále stát, kdo odpovídá za dodržování základních práv, zde tedy práva na právní pomoc, jako součásti práva na spravedlivý proces (srov. zejména odst. 29 a 39 citovaného rozsudku). Na tato východiska pak ESLP navázal ještě v rozsudku ze dne 18. 10. 2011 ve věci Graziani-Weiss proti Rakousku (stížnost č. 31950/06). Nad rámec rozhodnutí ve věci Van der Mussele proti Belgii zdůraznil, že pan Weiss v době, kdy se rozhodl stát se advokátem, věděl o své povinnosti vykonávat mimo jiné jako advokát funkci opatrovníka, kdy tato povinnost opět nepřesahuje druh a povahu povinností spojených s běžnou činností advokáta. Skutečnost, že povinnost vykonávat funkci opatrovníka dopadá v Rakousku jen na některá právnická povolání, není diskriminační, neboť mimo jiné jen některá povolání nabízejí dostatečnou kompetenci k zastupování opatrovaného před soudem (srov. k tomu přiměřeně odst. 65 posléze odkazovaného rozsudku).
27. Tato judikaturní východiska Ústavní soud převzal, dílem výslovně, dílem mlčky také v řízeních o kontrole norem týkajících se tvrzené neústavnosti předpisem stanovené odměny a náhrady nákladů u některých povolání (respektive u některých typů činností) - srov. k tomu například nález ze dne 14. 8. 2018sp. zn. Pl. ÚS 14/17(N 134/90 SbNU 205; 200/2018 Sb.) ve věci odměny exekutorů a nález ze dne 15. 9. 2015sp. zn. Pl. ÚS 13/14(N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.) ve věci odměny znalců za vypracování znaleckého posudku. V obou nálezech přitom Ústavní soud vyšel mimo jiné z toho, že normotvůrcem stanovenou výši odměny nebylo možno hodnotit jako neústavní. S odkazem na bod 48 nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/13zopakoval, že z ústavně zaručeného práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost sice neplyne právo na zisk, nicméně stát je povinen vytvářet takové podmínky, které jednotlivcům umožní reálně usilovat o jeho dosažení. Z toho dovodil, že poruchu ústavněprávní intenzity nepředstavuje a priori, nejsou-li všechny nároky exekutora nebo znalce na odměnu a náhradu jeho nákladů vždy a zcela uspokojeny. Je tomu tak zčásti proto, že jak u znalců, tak u exekutorů tvoří odměna (jejich zisk) a náklady při výkonu činnosti pro veřejnou moc (respektive v jejím rámci) samostatné skupiny, které jsou jim nahrazovány - na rozdíl od běžných podnikatelů - odděleně (Ústavní soud přitom rovněž zohlednil, že znalci část své činnosti vykonávají mimo úpravu odměňování stanovenou právním předpisem, neboť ji vykonávají jako soukromoprávní subjekty čistě na smluvní bázi). Stát tedy pomocí právních norem mimo jiné eliminuje situace, kdy by odměna zmiňovaným skupinám - tedy znalcům a exekutorům za jejich činnost pro veřejnou moc (respektive v jejím rámci) nepřinášela vůbec žádný zisk.
28. Poněkud odlišný přístup při určování míry své zdrženlivosti při posuzování regulace stanovící výši odměny pro určitá povolání (nebo pro činnosti v rámci těchto povolání) však Ústavní soud zvolil například ve svých nálezech ze dne 13. 9. 2016sp. zn. I. ÚS 848/16(N 174/82 SbNU 693) a ze dne 21. 11. 2017sp. zn. IV. ÚS 2334/17(N 216/87 SbNU 487). V prvním z nich byl Ústavní soud konfrontován zejména s tvrzeným porušením základního práva na ochranu vlastnictví (legitimního očekávání na získání majetku), práva podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací, práva na spravedlivý proces a práva na právní pomoc, a to od advokátky (v řízení, z něhož tehdy ústavní stížností napadená rozhodnutí vzešla, v roli obhájkyně). Soud přitom stěžovatelce nepřiznal náhradu nákladů za období mezi převzetím obhajoby a podáním žádosti obviněného o přiznání nároku na bezplatnou obhajobu. Pro takto formalistický výklad příslušných ustanovení zákona, respektive pro nepřiznání části náhrady nákladů obhajoby však nebyl podle Ústavního soudu rozumný důvod. Nastavením pravidel pro odměňování advokátů jsou totiž ovlivněny nejen finanční zájmy advokáta jako podnikatele, ale i naplnění jeho role jako ochránce základních práv (jeho role při řádném výkonu spravedlnosti). Stát uhrazením odměny obhájce umožňuje obviněnému realizovat jeho ústavně zaručené právo na právní pomoc. Je tedy podle Ústavního soudu nutné, aby určení odměny nestavělo advokáty do situace, že své roli ochránce základních práv dostojí, avšak na úkor svého základního práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Vzhledem k nutnosti naplnění zákazu diskriminace je nutné právo na právní pomoc (obhajobu) vyložit tak, že toto musí mít nemajetný obviněný vždy a všude tam, kde a kdy ho může realizovat i obviněný dostatečně majetný. Výklad soudu, že do podání žádosti obviněného o bezplatnou obhajobu má nést náklady obhajoby toliko obhájce sám, vede podle Ústavního soudu mimo jiné k tomu, že je tím negativně ovlivněna konkurenceschopnost takového obhájce na trhu s poskytováním právních služeb (je tak znevýhodněn oproti ostatním advokátům). Nárokuje-li advokát v řízení pro sebe právo na přiměřenou odměnu za přispění k řádnému výkonu spravedlnosti vyplývající z čl. 26 odst. 3 Listiny, uplatňuje tím zároveň právo svého klienta na právní pomoc a obhajobu, protože oboje je podle Ústavního soudu dotčeno současně (srov. výslovně bod 17 odůvodnění nálezusp. zn. I. ÚS 848/16). V kontextu rekapitulovaného nálezu pak Ústavní soud učinil s ohledem na své závěry východisko, že vedle porušení práva advokátky na spravedlivou odměnu za práci se musel zabývat i porušením práva jejího klienta na obhajobu a právní pomoc. V této souvislosti mimo jiné s odkazem na odbornou literaturu uvedl, že právo na právní pomoc není v České republice na podústavní úrovni uspokojivě provedeno. Ve druhém nálezu pak Ústavní soud argumentaci uvedenou v odůvodnění nálezusp. zn. I. ÚS 848/16zcela převzal a dovodil, že není ústavně přijatelné - jsou-li jinak splněny podmínky pro přiznání bezplatné právní pomoci účastníku řízení (tehdy poškozené v trestním řízení) - aby odměna zástupci (tehdy zmocněnci) náležela až od okamžiku právní moci rozhodnutí o přiznání takové pomoci, a nikoliv již od okamžiku podání návrhu na přiznání takové pomoci.
VII.2 Dílčí závěry
29. Na základě výše uvedeného lze podle Ústavního soudu učinit několik dílčích závěrů. Opatrovníka může soud účastníkovi řízení ustanovit až tehdy, nejsou-li k dispozici jiná vhodná opatření způsobilá ochránit práva tohoto účastníka s tím, že takový účastník si ochranu svých práv nemůže (v dostatečné míře) zajistit sám. Opatrovníkem - má-li být naplněn smysl a účel tohoto institutu - by měla být primárně osoba opatrovanému blízká (jejíž zájmy nejsou s opatrovaným v rozporu) a zároveň osoba, která má k výkonu takové funkce dostatečnou kompetenci. Vzhledem k podstatě právě posuzované věci přitom postačí zjednodušující konstatování, že advokát takovou vhodnou osobou zpravidla je, byť patrně v části případů může postrádat jinak vhodnou podmínku blízkého vztahu k opatrovanému; nicméně jde o osobu vhodně vzdělanou (kdy podstatou její činnosti je ochrana práv těch, kdo o takovou ochranu projeví zájem), u níž se předpokládá mimo jiné dodržování morálních zásad [což je podmínka u advokáta vynutitelná a vázaná v konečném důsledku na samotnou (ne)možnost vykonávat povolání advokáta], a pro případ, že by advokát způsobil při výkonu opatrovnictví (tedy advokacie) škodu, je proti takové situaci chráněn mu uloženou povinností sjednat si pojištění. I když soud opatrovníkem ustanoví advokáta - tedy osobu obecně považovanou k výkonu opatrovnictví za vhodnou - musí průběžně rámcově hodnotit, zda opatrovník svou roli vykonává řádně, byť samozřejmě jeho konkrétní procesní úkony, jakož i způsob argumentace spadají do autonomní rozhodovací sféry opatrovníka (srov. k tomu rozsudek ve věci Van der Mussele proti Belgii a nálezsp. zn. IV. ÚS 2128/07). Judikatura ESLP, jakož i judikatura Ústavního soudu, jsou jednotné v závěru, že nelze spatřovat porušení základních práv (a svobod) bez dalšího v tom, jsou-li příslušníci určitého svobodného povolání, stavu či profese pověřeni ve veřejném zájmu činností, kterou vykonávají za sníženou odměnu, hrazenou jim státem, nebo bez nároku na odměnu. Aby taková činnost nepředstavovala porušení základních práv (svobod), musí však být splněna shora obecně definovaná kritéria s tím, že zátěž vyvolaná takovým druhem práce (tedy práce ve veřejném zájmu, za sníženou odměnu nebo bez nároku na odměnu) musí být nějakým způsobem kompenzována a musí být přiměřená.