34. Jestliže tedy městská státní zástupkyně rozhodla o odejmutí věci dosavadnímu dozorovému státnímu zástupci a o jejím přidělení stěžovatelce, postupovala v souladu se svou řídící kompetencí. K tomuto opatření mohla přistoupit i za situace, kdy toto přidělení představovalo kompenzaci za jiný trestní spis, který jí byl naopak odňat po odmítnutí splnění interního dohledového pokynu. Nic nenasvědčuje tomu, že by toto řešení bylo motivováno snahou postihnout kárně obviněnou za nesplnění pokynu uloženého při výkonu vnitřního dohledu. Stěžovatelka totiž výměnou za skutkově rozsáhlejší vazební věc se dvěma obviněnými obdržela relativně jednoduchou trestní věc ve stádiu prověřování, v níž bylo zapotřebí rozhodnout jenom o stížnosti poškozené proti usnesení o odložení věci, a dvě věci z agendy podmíněného propuštění z výkonu trestu odnětí svobody. Všechny tyto tři spisy bylo možné vyřídit snadněji oproti uvedené složitější vazební věci. V tomto směru nedošlo ke zvýšení pracovního zatížení řadové státní zástupkyně oproti jejímu nadřízenému. Vědomé nevykonávání dozoru stěžovatelkou tak podle kárného soudu nebylo odmítnutím vnějšího zásahu do výkonu její funkce, nýbrž znevážením řídící role, autority a oprávnění vedoucí státní zástupkyně přidělovat trestní věci podřízeným státním zástupcům, což není možné tolerovat.
35. V kárném řízení nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by nasvědčovala správnosti tvrzení stěžovatelky, že podání kárného návrhu bylo reakcí městské státní zástupkyně na její kritiku údajných protiprávních a neetických postupů vedení městského státního zastupitelství. Odmítnutí splnění vnitřního dohledového pokynu ve věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 a vědomé nevykonávání dozoru ve věci sp. zn. 4 ZN 2188/2018 je nutné považovat za dva dílčí útoky pokračujícího kárného provinění, neboť jimi kárně obviněná porušila své povinnosti státní zástupkyně a dopustila se jich v rozmezí dvou měsíců, tedy v blízké časové souvislosti. Tyto dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem nerespektovat nadřízenou pozici vedoucí státní zástupkyně a byly spojeny podobným způsobem provedení. Stěžovatelka zaviněně (ve formě vědomé nedbalosti) porušila své povinnosti při výkonu funkce státní zástupkyně odpovědně plnit své úkoly a postupovat odborně, svědomitě a bez zbytečných průtahů, které jsou stanoveny v § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Tím podle kárného soudu ohrozila důvěru v odbornost postupu státního zastupitelství, která mohla být v očích odborné a laické veřejnosti, zejména policejního orgánu, obviněných, obhájců a poškozených v obou trestních věcech, snížena jejím záměrným nekonáním uvedených úkonů trestního řízení.
IV. Argumentace stěžovatelky
36. Stěžovatelka nesouhlasí s právním názorem kárného soudu, podle něhož odmítnutí pokynu vedoucího státního zástupce podle § 12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství musí být v soustavě státního zastupitelství vyhrazeno pro výjimečné situace, navíc pro ty, které tento soud sám vymezil ve svém vlastním demonstrativním výčtu. Stejně tak z uvedeného ustanovení nevyplývá, že takovéto odmítnutí nesmí být prostředkem interní debaty uvnitř státního zastupitelství týkající se méně závažné procesní otázky. Za správný považuje výklad, podle něhož státní zástupce musí odmítnout jakýkoli pokyn, který považuje za nezákonný. Tomu odpovídá i úprava souvisejícího postupu státního zástupce v čl. 2 odst. 5, čl. 7, čl. 8 odst. 1 a čl. 12 pokynu obecné povahy nejvyššího státního zástupce ze dne 28. 3. 2017 č. 1/2017, o výkonu dohledu v soustavě státního zastupitelství, ("pokyn obecné povahy o dohledu").
37. Oprávnění státního zástupce odmítnout pokyn, je-li takové odmítnutí odůvodněno, představuje jeden z prvků nezávislosti státního zástupce, pročež mu podle stěžovatelky nelze upřít ústavněprávní dimenzi. Je tomu tak navzdory tomu, že nezávislost státního zástupce není zcela totožná s nezávislostí soudce a ani zákon výslovně nezávislost státního zastupitelství a státních zástupců nezakotvuje. Stěžovatelka upozorňuje na čl. 80 odst. 2 Ústavy, podle něhož postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon. Ústava sice přímo nestanoví limity pro obsah takového zákona, předpokládaná zákonná úprava (ani její výklad) ale nesmí být výsledkem libovůle. Na podporu svého tvrzení o nezbytnosti zajištění nezávislosti a nestrannosti státních zástupců stěžovatelka odkazuje na četnou odbornou literaturu, některá rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu či tzv. Římskou chartu, která je součástí Stanoviska č. 9 (2014) Poradního výboru evropských prokurátorů pro Výbor ministrů Rady Evropy o evropských normách a zásadách týkajících se veřejných žalobců. Odmítnutí pokynu umožňuje dozorujícímu státnímu zástupci oprávněně vyjevit jeho právní názor. Ten totiž nemůže předem zamezit uložení nezákonného pokynu.
38. Svůj postup v trestní věci obviněných A. B. a O. A. N. považuje stěžovatelka za odpovídající § 12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství. Pro odmítnutí pokynu existoval věcný důvod, což stěžovatelka řádně odůvodnila svým právním názorem, který má oporu v komentářové literatuře, dosavadních publikovaných odborných článcích a v odůvodnění pokynu obecné povahy o dohledu. Řešení procesní otázky, jíž se týkal odmítnutý pokyn, nepředstavovalo pouhou marginálii již vzhledem k vazebnímu stíhání obviněných, které je vždy spojeno s významným omezením základních práv. Stěžovatelka uvažovala tak, že pokud byl obviněný A. B. vazebně stíhán z koluzního důvodu, měly být činěny jen úkony, které by mohl sám zmařit. Koluzní důvod u obviněného nemůže pominout později z toho důvodu, že policejní orgán upřednostní jiný úkon, který nemůže být tímto obviněným mařen a který se týká trestné činnosti jeho spoluobviněného. Opačný výklad by znamenal nezákonné držení obviněného ve vazbě. S ohledem na nemožnost vykládat vazební důvody extenzivně tak ve vztahu k tomuto obviněnému nemělo být možné domovní prohlídku v bydlišti O. A. N. provést. Obviněný A. B., který usvědčoval O. A. N. z páchání trestné činnosti, nemohl tento úkon zmařit. Rovněž šlo o projev procesní taktiky, která přísluší každému státnímu zástupci.
39. Městská státní zástupkyně - na rozdíl od stěžovatelky - prosazovala ve věci názor bez konkrétní právní argumentace ve vztahu k domovní prohlídce a vedení společného řízení. I kdyby však stěžovatelka zaujala nesprávný právní názor, její jednání by nenaplňovalo znaky skutkové podstaty kárného provinění. Státní zástupkyně sice působí jako státní orgán, ale v okamžiku, kdy jiný orgán autoritativně rozhoduje o jejích právech a povinnostech (byť ne v trestním řízení), musí platit jiná východiska. Stěžovatelka měla být nepředvídatelně sankcionována ve sféře majetkové i osobnostní a v rámci této pozice je na ni třeba hledět optikou in dubio pro libertate. Kárný senát nebyl zřízen proto, aby po obsahové stránce zaujímal názor k výkladu trestního řádu a zákona o státním zastupitelství a s konečnou platností posuzoval, zda byl či nebyl pokyn nadřízeného státního zástupce zákonný (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2014 č. j. 12 Ksz 7/2014-91). Kárnou odpovědnost lze dovozovat jen v závažných případech, v nichž nepostačuje uplatnění mechanismů dohledu a řízení v soustavě státního zastupitelství (rozhodnutí ze dne 14. 2. 2017 č. j. 12 Ksz 4/2016-142). V daném případě je stěžejní, že právní názor stěžovatelky byl zdůvodněn. Tím, že za něj byla sankcionována, se Nejvyšší správní soud dopustil neodůvodněného excesu ze své dřívější judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012 č. j. 1 As 51/2012-242).
40. Po odmítnutí pokynu a převedení spisu sp. zn. 4 ZT 27/2018 na náměstka městské státní zástupkyně byl na stěžovatelku recipročně převeden do té doby jím vyřizovaný spis sp. zn. 4 ZN 2188/2014, a to v poslední den interní lhůty pro vyřízení v něm se nacházející stížnosti. Stěžovatelka hodnotila toto přidělení, jež bylo realizováno zcela mimo předem určený model rozdělování věcí (tedy svévolně), jako nepřijatelné sankční opatření za zákonný postup a zásah do své nezávislosti, což sdělila městské státní zástupkyni. Samotné přidělení věci nesmí být výsledkem rozhodování a subjektivního posuzování vedoucího pracovníka, ale předem určeného transparentního a přezkoumatelného modelu. Rozdělování spisů jednotlivým státním zástupcům je organizační akt vedoucího státního zástupce, který je součástí správy státního zastupitelství podle § 13a a násl. zákona o státním zastupitelství. Nesouhlas stěžovatelky s převzetím věci bylo třeba vnímat jako podání vyjadřující nesouhlas s postupem při výkonu správy státního zastupitelství, které mělo být předloženo kompetentnímu orgánu a být přezkoumáno v rámci interních kontrolních mechanismů, což se však nestalo. Ze strany vedoucí státní zástupkyně nešlo o akt řídící, který by měl být součástí výkonu vnitřního dohledu. Krajský státní zástupce přípisem ze dne 13. 7. 2018 přezkoumal postup vedoucí státní zástupkyně až po spáchání skutku, kterého se měla stěžovatelka dopustit ve dnech 21. 6. 2018 až 2. 7. 2018. To, že se tak stalo dodatečně, jí nelze přičíst k tíži.
41. Podle § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství byla stěžovatelka povinna odmítnout jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení některé z povinností státního zástupce. Postup užitý městskou státní zástupkyní a posvěcený kárným soudem je zneužitelný. Umožňuje totiž vedoucímu (či pověřenému) státnímu zástupci se fakticky zbavovat svých (typicky skutkově a/nebo právně složitých) věcí a naopak si jiné věci přisvojovat, např. vydáním zjevně nezákonného pokynu, který původní státní zástupce odmítne, čímž o věc přijde. Takovýto postup ve výsledku nutí státního zástupce raději přijmout výsledek dohledu. Pokud by se proti němu vymezil, hrozí mu za to větší pracovní zatížení (tím, že dostane zcela nový spis, s nímž se musí seznámit). K takovéto "výměně" přitom není důvod. To, že věc musí převzít vedoucí státní zástupce (či jím pověřený státní zástupce), stanoví přímo zákon. Nejde o žádnou vnější událost, na kterou by bylo třeba organizačně reagovat (např. dlouhá pracovní neschopnost, rodičovská dovolená, rezignace či odchod do důchodu). Městská státní zástupkyně přistoupila k přidělení nových věcí stěžovatelce za situace, kdy ke dni 17. 5. 2018 dozorovala 126 trestních věcí, zatímco její náměstek jen 7 trestních věcí.
42. Tyto skutečnosti vedou stěžovatelku k závěru, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno její základní právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, jehož součástí je i právo vykonávat tyto funkce nerušeně a podle předem stanovených pravidel. Porušena měla být i její svoboda svědomí podle čl. 15 odst. 1 Listiny. Zjevný přesah svých zájmů pak stěžovatelka dovozuje z toho, že v její věci je zasahováno do principiálních otázek státního zastupitelství. Napadené rozhodnutí porušuje dosavadní právní jistotu všech státních zástupců ohledně výkladu práva odmítnout pokyn. Staví je do situace, kdy nemohou předvídat kárný postih. Státní zástupci ale nemohou být vykonavateli nezákonnosti svých nadřízených v případech údajně méně významných právních otázek. Nemohou si sami pro sebe stanovovat pomyslnou hierarchii právních problémů a situací, kdy mohou konat v rozporu se zákonem. Bez jejich práva vyslovovat právní názory ohledně jakýchkoli právních otázek by soustava státního zastupitelství ustrnula a nebyla by dynamickým, moderním a rozvíjejícím se orgánem.
43. Kárný soud pochybil i tím, že nepopsal, která ustanovení právních předpisů měla stěžovatelka porušit a v čem je spatřována protiprávnost jejího jednání. Výrok týkající se druhého útoku předmětného skutku je podle jejího názoru rozporný, když se v něm na jedné straně konstatuje, že dozorová nečinnost byla "neodůvodněná", na straně druhé však měla stěžovatelka odmítnout spis "s odkazem na zásadu plynulosti trestního řízení a s odůvodněním, že státní zástupce nemůže být jakkoli sankcionován za využití zákonné možnosti odmítnout pokyn udělený v rámci vnitřního dohledu". Není tedy zřejmé, zda stěžovatelka byla sankcionována za nečinnost, nebo za odmítnutí věci, a zda se tak stalo s odůvodněním, nebo bez něj. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí zase vyplývá z toho, že se kárný soud nezabýval její argumentační linií, podle níž mohla odmítnout nesprávně přidělený spis. Poukaz kárného soudu na konstantní judikaturu, s níž měl být postup stěžovatelky v rozporu, neobstojí, není-li v něm citována.
44. Porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny spatřuje stěžovatelka v tom, že kárný soud se nijak nevyjádřil k velkému množství písemných materiálů a příloh, které mu byly předloženy během obou ústních jednání a které ani nekonstatoval, toliko je založil do spisu. Stěžovatelce nebylo umožněno se u druhého jednání k listinám vyjádřit, rovněž jí bylo odebráno slovo při kladení otázek svědkyni. K porušení zásady rovnosti zbraní a kontradiktornosti mělo dojít tím, že kárný soud zamlčuje informace, které zazněly u jednání a které by mohly přispět k vnější kontrole justice. Náměstek městské státní zástupkyně, jenž byl předvolán jako svědek, ještě před jednáním obdržel přímo od městské státní zástupkyně vyjádření obhájce stěžovatelky ke kárnému návrhu. Kárný návrh byl navíc odůvodněn na základě nezákonně opatřených důkazů, neboť městská státní zástupkyně nebyla oprávněna před jeho podáním vyslýchat jako svědky policisty na záznam o podání vysvětlení podle zákona o státním zastupitelství. Stěžovatelka byla svědkem klientelistických praktik z minulosti týkajících se náměstka městské státní zástupkyně a svou výpověď doložila listinou ručně psanou městskou státní zástupkyní s poznámkami pro jejího náměstka. Kárný soud jí měl vstoupit do závěrečné řeči a znemožnit jí tak využití práva posledního slova.
V. Shrnutí řízení před Ústavním soudem
45. Pro účely tohoto řízení si Ústavní soud vyžádal spis vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 12 Ksz 7/2018 a vyzval účastníka řízení i vedlejší účastnici řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
V./a Vyjádření Nejvyššího správního soudu
46. Kárný soud ve svém vyjádření ze dne 12. 11. 2019, podepsaném soudcem JUDr. Jiřím Pallou, který se podílel na projednání a rozhodování kárné věci stěžovatelky jako předseda senátu 12 Ksz, nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že mezi trestnou činností obviněných byla objektivní souvislost, a to vztahem mezi organizátorem a pachatelem. Nebyly zjištěny žádné skutečnosti, které by podle ustálené soudní praxe a odborné literatury v zájmu urychlení řízení či z jiných důležitých důvodů odůvodňovaly uplatnění výjimky ze zásady konání společného řízení o související trestné činnosti více osob podle § 20 odst. 1 a § 23 odst. 1 trestního řádu, na jejímž základě by mohlo dojít k vyloučení věci obviněného O. A. N. do samostatného řízení. Přesto k tomu stěžovatelka udělila policejnímu orgánu pokyn, jehož nesplnění ji přimělo nepodat návrh na vydání příkazu k domovní prohlídce v bydlišti tohoto obviněného. Podnětu k provedení tohoto úkonu v obydlí obviněného A. B. přitom z důvodů, které se podle policejního orgánu vztahovaly na oba obviněné, vyhověla. Tím měla ohrozit řádný průběh a hospodárnost trestního řízení a zmařit provedení důležitého důkazu. Kárný soud měl v napadeném rozhodnutí důkladně objasnit důvody, pro které vedení společného trestního řízení nebránily krátkodobé odlišné procesní postavení obviněných, koluzní vazba obviněného A. B., vydání rozhodnutí o jeho stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání, zásada beneficium cohaesionis, taktické důvody ani potřeba potvrzení či vyvrácení obhajoby obviněného A. B. o organizování jeho trestné činnosti O. A. N.
47. Při posuzování podmínek pro uplatnění práva státního zástupce odmítnout pokyn nelze vycházet jen z jazykového výkladu § 12e odst. 2 a 3 zákona o státním zastupitelství, ale i výkladu teleologického a systematického, který zohledňuje nadřízené postavení a řídící pravomoci vedoucího státního zástupce. Nesplnění interního dohledového pokynu s odkazem na tato ustanovení se nemůže stát běžnou praxí v soustavě státního zastupitelství. Má jít spíše o krajní prostředek dozorového státního zástupce při řešení sporu mezi ním a vedoucím či jím pověřeným státním zástupcem o naprosto zásadních právních, skutkových či procesních otázkách, jejichž posouzení bude mít podstatný vliv na výsledek trestního řízení (např. při odmítnutí splnění pokynu k trestnímu stíhání pro skutek, který doposud nebyl v právní teorii a praxi považován za trestný čin, nebo nekonání trestního stíhání pro skutek, v němž lze ve světle dosavadní judikatury spatřovat spáchání trestného činu, nebo v případě, že realizace pokynu může vést ke zmaření či značnému ztížení objasňování trestné činnosti v rámci přípravného řízení). Je-li totiž jeho důvodem odlišný právní názor o principiálním právním problému či snaha zabránit hrozícímu zmaření účelu trestního řízení, jde o výraz odpovědného a svědomitého výkonu funkce státního zástupce. Stejným způsobem je možné nahlížet i na nesplnění pokynu o méně významné otázce, pokud má státní zástupce na jeho základě postupovat při vyřizování věci způsobem, který je podle znění příslušné právní normy či soudní judikatury evidentně nezákonný.
48. Výjimečný postup podle § 12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství ovšem nemůže být prostředkem pro neplnění povinností státních zástupců při vyřizování jejich agendy ani prostorem k vedení nepodstatné právní polemiky či k řešení nevýznamných sporů o správnost či vhodnost postupu při vyřizování jednotlivých trestních věcí mezi adresáty interních dohledových pokynů, které nelze považovat za zjevně protiprávní, a vedoucími či jimi pověřenými státními zástupci. V těchto případech je odmítnutí pokynu porušením povinností státního zástupce vykonávat věci svěřené do působnosti státního zastupitelství a odpovědně plnit své úkoly, které jsou zakotveny v § 3 odst. 1 a § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Právě takováto situace měla nastat i v posuzované věci, v níž nešlo o spor mezi dozorovou státní zástupkyní a nadřízeným týkající se úkonu, který by měl klíčový význam pro další průběh uvedené trestní věci. K řešení takto podružného sporu však institut odmítnutí splnění pokynu uloženého v rámci vnitřního dohledu nemá sloužit s ohledem na vedoucí a řídící roli vedoucí státní zástupkyně a její pravomoc zasahovat do způsobu vyřizování všech věcí postupem podle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Stěžovatelka se měla řídit závazným pokynem náměstka městské státní zástupkyně o ponechání trestního stíhání obviněných v režimu společného řízení. Pakliže uvedeným způsobem nepostupovala a vnitřní dohledový pokyn odmítla bezdůvodně splnit, závažně porušila své povinnosti státní zástupkyně, čímž spáchala kárné provinění.
49. V kárném postihu stěžovatelky za nesplnění pokynu uloženého v rámci vnitřního dohledu nelze spatřovat potrestání za její právní názor o nutnosti vedení samostatného řízení ohledně jednoho ze spoluobviněných. Tento její odlišný, byť kuriózní a především nesprávný právní názor kárný soud toleroval při posuzování udělení pokynu policejnímu orgánu k vyloučení věci obviněného O. A. N. k samostatnému řízení a nepodání návrhu na vydání příkazu k domovní prohlídce v jeho obydlí a z hlediska kárné odpovědnosti jej vyhodnotil ve prospěch stěžovatelky. Odmítnutím pokynu týkajícího se jen málo podstatné procesní otázky však již stěžovatelka překročila kritickou hranici mezi zastáváním určitého právního názoru a nerespektováním nadřízeného postavení vedoucí státní zástupkyně a její pravomoci udělovat podřízeným státním zástupcům závazné pokyny k postupu při vyřizování jednotlivých věcí.
50. Kárný postih i za náležitě písemně odůvodněné odmítnutí splnění pokynu uloženého v rámci interního dohledu nemůže být pro stěžovatelku překvapivý. Pokyn obecné povahy o dohledu totiž nezakotvuje ničím neomezené právo státního zástupce na nesplnění pokynů svých nadřízených. Právní názor, podle něhož při neodůvodněném (zejména opakovaném) odmítání plnění interních dohledových pokynů není vyloučena odpovědnost státního zástupce za kárné provinění, byl v minulosti vyjádřen také v komentáři k zákonu o státním zastupitelství a v metodickém návodu k provádění vnitřní kontroly a dohledu v soustavě státního zastupitelství ze dne 24. 5. 2007 sp. zn. SL 910/2005. Kárný soud takový případ sice dosud neřešil, to však neznamená, že v dané kárné věci nemohl odmítnutí splnění vnitřního dohledového pokynu posoudit jako kárné provinění a uložit za něho kárné opatření. Výše relativně zřetelně určená hranice mezi přípustným a neodůvodněným odmítnutím splnění pokynů uložených v rámci vnitřního dohledu nemůže státní zástupce nad rozumnou míru znejistit, ve kterých případech mohou použít § 12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství.
V./b Vyjádření městské státní zástupkyně
51. Městská státní zástupkyně ve svém vyjádření ze dne 29. 10. 2019 sdělila, že vše podstatné uvedla již v návrhu na zahájení řízení o kárné odpovědnosti ze dne 2. 10. 2018. Přestože nesdílí závěr, že některá jednání stěžovatelky nedosahovala intenzity kárného provinění, napadené rozhodnutí zcela akceptuje. Současně odkázala na znění svého závěrečného návrhu ze dne 27. 5. 2019, které učinila součástí svého vyjádření.
52. Pokud jde o ty body návrhu, v nichž byla stěžovatelka uznána vinnou kárným proviněním, podle městské státní zástupkyně ve věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 proběhl vnitřní dohled. O jeho provedení sepsal dne 24. 4. 2018 její náměstek podrobnou zprávu, v níž se vypořádal s jednotlivými argumenty policejního orgánu i stěžovatelky k otázce vedení společného řízení proti oběma obviněným. Pro zajištění jednotného postupu státních zástupců městského státního zastupitelství podle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství uložil námětek městské státní zástupkyně stěžovatelce pokyn vést společné řízení obviněných v souladu s § 20 odst. 1 trestního řádu. Stěžovatelka jej odmítla splnit jako nezákonný z důvodů, že v opačném případě by policejní orgán nečinil primárně úkony, po jejichž provedení by pominuly důvody koluzní vazby. Z její argumentace nicméně není zřejmé, z jakého důvodu by další úkony nemohly probíhat po propuštění obviněného A. B. z vazby. Dohledový pokyn daný stěžovatelce nemohl být nezákonným již z podstaty svého obsahu a konkrétních skutkových a důkazních okolností. Podmínky vedení společného trestního řízení osob v poměru pachatele a organizátora identické trestné činnosti jsou trestním řádem, konstantní judikaturou a bohatou právní praxí jednoznačně dány. Neodborný postup státního zástupce by nikdy neměl být zastírán a omlouván jeho právem na odlišný právní názor.
53. Ve vztahu k výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení ve věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014, jenž byl dne 17. 5. 2018 převeden z náměstka městské státní zástupkyně na stěžovatelku, městská státní zástupkyně uvedla, že stěžovatelce vytýkala nečinnost, a nikoli nesouhlas s převzetím věci. Nelze přisvědčit tvrzením, že období namítané nečinnosti nebylo nikdy předmětem výkonu vnitřního dohledu a že stěžovatelka proto nemohla být ani informována o jeho výsledku a odejmutí věci. V tomto ohledu městská státní zástupkyně rekapituluje okolnosti věci, z nichž plyne, že stěžovatelce byla v předmětné trestní věci prodloužena lhůta k rozhodnutí o stížnosti poškozeného proti rozhodnutí policejního orgánu o odložení věci.
54. Městská státní zástupkyně uznává, že ve věci neprováděla komplexní vnitřní dohled. Pouhým nahlédnutím do všeobecného spisu sp. zn. 4 ZN 2188/2014 v rámci svých kontrolních a řídících pravomocí zjistila, že ze strany stěžovatelky nejsou prováděny žádné úkony. Z praktického hlediska však nelze každou kontrolu, aprobaci, či nahlédnutí do spisu provádět cestou podrobného zápisu a vyhodnocení. V takovém případě by byl prakticky paralyzován výkon řídících pravomocí a dohledových oprávnění vedoucích státních zástupců zcela neúměrnou administrativní zátěží. Pokyn podle § 12e zákona o státním zastupitelství je jedním z nástrojů výkonu dohledu, ale je pouze na vedoucím státním zástupci, aby vyhodnotil, zda je jeho uložení ve věci účelné. Stěžovatelka si svou nečinnost vědomě vybrala jako projev nesouhlasu s přidělením věci. V takovém případě úmyslné nečinnosti a jejího motivu stačí pro závěr o kárném provinění i jedna taková věc. Nelze čekat, až se tato vědomá "pracovní vzpoura" rozšíří na vícero věcí. Období průtahů v délce 15 dnů se zdánlivě nemusí jevit jako přespříliš závažné, je ale třeba vzít v potaz, že šlo o eskalovanou nečinnost navazující na její nečinnost v období od 17. 5. 2018 do 17. 6. 2018, na kterou bylo reagováno udělením písemné výtky. Neobstojí ani argument, že jako nečinnost nelze hodnotit případ, je-li věc přidělena státní zástupkyni v rozporu se zákonem. Stěžovatelka svou nečinností nadřadila osobní postoj k zákonnosti přidělení výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení nad své povinnosti dozorového státního zástupce, který musí v řádné přidělené trestní věci rychle, odborně a účinně konat, i nad práva poškozeného v trestním řízení, o jehož stížnosti v přiměřené době nerozhodla.
V./c Replika stěžovatelky
55. Na uvedená vyjádření reagovala stěžovatelka replikou ze dne 29. 11. 2019. V případě vyjádření kárného soudu se pozastavila nad tím, že bylo podáno bývalým předsedou senátu 12 Ksz, soudcem JUDr. Jiřím Pallou, ačkoli podle jejího názoru je měl podat současný předseda tohoto senátu, soudce JUDr. Petr Mikeš, Ph.D. Protože podle § 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu jedná za soud předseda senátu, je třeba toto vyjádření považovat za jednání podané osobou neoprávněnou. Pokud by navíc vyjádření podal současný předseda senátu 12 Ksz, mohl mít na věc odlišný náhled. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019 sp. zn. 12 Ksz 2/2019, kterým byla zproštěna jiného návrhu městské státní zástupkyně ve skutkově podobné věci a v němž kárný senát rozhodoval v jiném (současném) složení. Skutečnost, že jediný senát (byť převážně v odlišném složení) dospěl k odlišným rozhodnutím ve věci jediné účastnice řízení a v rozpětí několika málo měsíců podle jejího názoru neodpovídá zásadě právní jistoty.
56. Právní názor, že nelze odmítnout pokyn, jde-li jen o věc bez zásadního významu, je v rozporu s dikcí zákona o státním zastupitelství. Je tomu tak z toho důvodu, že nezákonný pokyn nezavazuje, ať již jde o věc zásadní, nebo bagatelní. Takovýto pokyn musí být odmítnut bez ohledu na význam řešené právní otázky. Stěžovatelka měla na svůj názor ohledně zákonnosti jí odmítnutého pokynu právo a není úlohou kárného soudu jej přezkoumávat. Tento soud nemá být faktickým sjednotitelem praxe státních zástupců i celé soustavy státního zastupitelství namísto nejvyššího státního zástupce. Správnost jejího právního názoru mají posuzovat orgány činné v trestním řízení při rozhodování o příslušných procesních prostředcích (např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014 č. j. 11 Kss 6/2014-50). Kárný soud nijak nevyvrátil obhajobu stěžovatelky a svůj právní názor, který učinil bez znalosti trestního spisu a konkrétní důkazní situace, řádně a logicky nezdůvodnil.
57. Ačkoli stěžovatelka uznává, že odmítnutí splnit pokyn se nesmí stát běžnou součástí práce státního zástupce a být zneužíváno, v její věci o takový případ nešlo. Bylo to vůbec poprvé, co jako státní zástupkyně odmítla splnit pokyn, a své odmítnutí řádně odůvodnila. Její věc nemožno odlišit od věcí, v nichž bylo Nejvyšším správním soudem rozhodnuto rozhodnutím sp. zn. 12 Ksz 4/2016 a rozhodnutím ze dne 6. 2. 2018 č. j. 12 Ksz 9/2017-120 a v nichž byly kárně obviněné osoby zproštěny návrhů na kárné potrestání za neposlechnutí pokynů nadřízených. Napadené rozhodnutí nereflektuje ani právní názor vyslovený v rozhodnutí sp. zn. 12 Ksz 4/2016, podle něhož nemá-li nesplnění takového závazného pokynu žádný nežádoucí vliv na průběh trestního řízení nebo ovlivňuje-li danou trestní věc negativně pouze nepatrně, neohrožuje vážnost a důvěryhodnost soustavy státních zastupitelství a není výrazem znevažování řídící role a autority nadřízeného státního zástupce, pak jde pouze o formální porušení povinností státního zástupce, které nedosahuje větší intenzity a závažnosti nutné pro naplnění znaků skutkové podstaty kárného provinění. K postihu státního zástupce by se muselo přistoupit jen v případě, že by šlo o natolik závažné a hrubé porušení povinnosti státního zástupce, u něhož by nepostačovala náprava vnitřními mechanismy státního zastupitelství.
58. Stěžovatelka během kárného řízení oponovala závěru o nutnosti vést společné řízení o dosavadní trestné činnosti obdobného charakteru obviněného O. A. N. Tehdy podezřelý O. A. N. ani jeho trestná činnost nebyli uvedeni v záznamu o zahájení úkonů trestního řízení a stěžovatelka nebyla policejním orgánem informována o vedení společného řízení. Až ve fázi vyšetřování bylo požadováno jeho zadržení. Stěžovatelka poukázala na tzv. malé stanovisko Nejvyššího státního zastupitelství ze dne 10. 1. 2019 sp. zn. 1 SL 731/2018, jež připouští také právní názor, že v případě nově zjištěné trestné činnosti, která není uvedena v záznamu o zahájení úkonů trestné činnosti, třeba vydat záznam nový. Řešená problematika úzce souvisí se základní otázkou související s § 20 odst. 1 trestního řádu, která zní, zda je v konkrétním případě konání společného řízení s původní trestní věcí namístě, a to zejména s ohledem na veškerá specifika nově zjištěného podezření. Nelze předem jednoznačně definovat, v jakých typových případech je v rámci konání společného řízení zapotřebí sepsání dalšího záznamu o zahájení úkonů trestního řízení k nově odhalené trestné činnosti, a v jakých případech jde naopak o nadbytečný formalismus. Tento závěr si musí učinit příslušný orgán činný v trestním řízení na základě všech konkrétních procesních i skutkových aspektů trestní věci.
59. Kárný soud přisvědčil stěžovatelce v tom ohledu, že použití § 150 odst. 2 a § 261 trestního řádu, které obsahují zásadu beneficium cohaesionis, přichází v úvahu jen v případě, že bylo ve společném řízení rozhodnuto o více osobách v jednom rozhodnutí o stížnosti či odvolání. Zároveň však uvádí, že pokud by bylo ustanovení o zahájení trestního stíhání obviněného O. A. N. zrušeno a stejný důvod by svědčil také o neopodstatněnosti vyšetřování A. B., mohla by stěžovatelka podle § 172 nebo § 174 odst. 2 písm. e) trestního řádu zastavit trestní stíhání tohoto obviněného nebo pro nezákonnost zrušit usnesení vydané podle § 160 odst. 1 téhož zákona, čímž by bylo dosaženo stejného efektu. Tato právní úvaha kárného soudu je podle stěžovatelky v rozporu s odbornou literaturou. Státní zástupce není oprávněn k volbě mezi postupy podle § 172 nebo § 174 odst. 2 písm. e) trestního řádu, které mají jasná procesní pravidla a použijí se v naprosto odlišných procesních situacích. Kárný soud nikterak neodlišil dozorové oprávnění státního zástupce od jeho pozice stížnostního orgánu v trestním řádu. Zásadu beneficium cohaesionis lze použít jen ve stížnostním řízení. Pokud mu byl spis již předložen se stížností ze strany policejního orgánu podle § 146 odst. 2 písm. a) trestního řádu, pak je v pozici stížnostního orgánu a může rozhodnout o zrušení napadeného usnesení pouze podle § 149 odst. 1 trestního řádu.
60. Pokyny obecné povahy vydávané nejvyšším státním zástupcem podle § 12 odst. 1 zákona o státním zastupitelství jsou závazné pro státní zástupce, případně i pro další zaměstnance státního zastupitelství. Pokud se stěžovatelka řídila takovýmto pokynem, nemůže za to být kárně postižena. Je třeba odmítnout názor kárného soudu, který v napadeném rozhodnutí pokyn obecné povahy o dohledu nepovažoval za závazný. Od tohoto závěru se přitom odchýlil v rozhodnutí sp. zn. 12 Ksz 2/2019, v němž provedl důkaz tímto pokynem, jejž označil za závazný, a na několika místech jím dokonce argumentoval ve prospěch stěžovatelky. V souladu s uvedeným pokynem obecné povahy musí být pokyn udělený v rámci výkonu dohledu vedoucím státním zástupcem přesně odůvodněn. Nestane-li se tak, nelze dovozovat kárnou odpovědnost. Kárný soud v tomto pozdějším rozhodnutí rovněž odmítl postavení státních zástupců jako podřízených úředníků, kteří bezmyšlenkovitě plní pouze pokyny nadřízeného, aniž by byli oprávněni vědět proč (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 51/2012).
61. V případě napadeného rozhodnutí došlo k tomu, že stěžovatelka se jako státní zástupkyně zasazovala o jí zastávaný právní názor, aniž by jí byl od vedoucí státní zástupkyně (nebo od jejího náměstka) argumentačně předestřen konkurující právní názor. Této role se zhostil až kárný soud, který vyložil - podle jeho názoru - správný postup v trestní věci. Nutno ovšem dodat, že přesně takovou situaci kárný soud posuzoval i v rozhodnutí sp. zn. 12 Ksz 2/2019, v němž kárné provinění neshledal. Konkrétně uvedl, že hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyn dozorovému státnímu zástupci při výkonu působnosti, musí tak činit s vědomím, že tím "vstupuje" na jeho místo a vztahují se na něj veškeré požadavky stanovené zákony, včetně odbornosti a transparentnosti jako základních předpokladů pro důvěryhodnost orgánů veřejné žaloby. Ve věci stěžovatelky soustava státního zastupitelství nevyvinula snahu vysvětlit jí, proč jsou její názory nesprávné i přes vznesené argumenty.
VI. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
62. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná [stěžovatelka neměla k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
63. Stěžovatelka namítla, že vyjádření Nejvyššího správního soudu v tomto řízení bylo podáno neoprávněnou osobou, neboť podle § 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu za soud jedná předseda senátu. Podle jejího názoru se k ústavní stížnosti měl v souladu s tímto ustanovením vyjádřit aktuální předseda senátu 12 Ksz JUDr. Petr Mikeš, Ph.D., jehož vyjádření mohlo být odlišné. Vyjádření, které obdržel Ústavní soud, bylo nicméně podepsáno soudcem JUDr. Jiřím Pallou, který byl podle veřejně dostupného rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu předsedou senátu 12 Ksz pouze do 31. 12. 2018.
64. K uvedené námitce se Ústavní soud zabýval otázkou výkladu § 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, podle něhož jedná za soud v řízení před Ústavním soudem předseda senátu. Uvedené ustanovení sice výslovně nespecifikuje, o jakého předsedu senátu má jít, podle ustálené praxe odpovídající účelu tohoto ustanovení by jím však měl být předseda senátu, který se podílel nebo, jde-li o neskončené řízení před soudem, podílí na projednání a rozhodování konkrétní věci, ze které vzešel návrh podaný Ústavnímu soudu nebo které se týká ústavní stížnost. Za soud má proto jednat přímo soudce, který byl nebo je oprávněn věc rozhodovat a od něhož lze očekávat znalost rozhodované věci a sdělení relevantních skutečností. Tento soudce může uplatňovat svá tvrzení a důkazy bez toho, aby byl v tomto ohledu jakkoli omezen ze strany předsedy či místopředsedů soudu, jímž by jinak příslušelo za soud jednat. Předseda nebo místopředseda soudu zároveň nejsou nuceni zaujímat stanovisko ohledně ústavnosti napadeného rozhodnutí či jiného zásahu soudu a fakticky tak hodnotit rozhodovací činnost jednotlivých soudců. Teprve nebude-li zastupování předsedou senátu, který ve věci rozhodoval, možné, je namístě, aby se za soud vyjádřil jiný soudce (např. jiný člen tehdejšího senátu, nebo soudce, který by v souladu s aktuálním rozvrhem práce ve věci rozhodoval jako předseda senátu, jestliže by Ústavní soud napadené rozhodnutí zrušil).