Nález
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. obce Lednice, Zámecké náměstí 70, Lednice, a 2. Zastupitelstva obce Lednice, zastoupených doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015-77, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a 1. Ministerstva pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1 - Staré Město, a 2. Ministerstva kultury, sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015-77 bylo porušeno ústavně zaručené právo obce Lednice na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky a její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015-77 se ruší.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro porušení práva na samosprávu obce zaručeného v čl. 8 a 100 až 102 Ústavy ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a pro porušení čl. 2 odst. 3 Listiny, umožňujícího ukládat povinnosti toliko na základě zákona.
2. Z ústavní stížnosti, k ní přiložených kopií napadených rozhodnutí a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") sp. zn. 6 A 205/2015 Ústavní soud zjistil, že rozsudkem městského soudu ze dne 27. 4. 2017 č. j. 6 A 205/2015-42 byla zamítnuta žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, jíž se obec Lednice domáhala určení, že dohoda uzavřená mezi vedlejšími účastníky (žalovanými) dne 9. 3. 2015 MMR č. j. 41466/2014-81-2 o řešení rozporu vzniklého po společném jednání o návrhu územního plánu obce Lednice mezi Městským úřadem Břeclav, odborem rozvoje a správy, úřadem územního plánování, jako pořizovatelem územního plánu obce Lednice a Ministerstvem kultury jako dotčeným orgánem (dále též jen "dohoda") je nezákonným zásahem; žalobou bylo rovněž požadováno vyslovení zákazu v rámci pořizování územního plánu obce Lednice uvedenou dohodu uplatňovat vedlejšími účastníky. Dohoda je výsledkem jednání Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu ve věcech územního plánování s Ministerstvem kultury jako dotčeným orgánem, který v řízení o návrhu územního plánu obce Lednice vydal stanovisko ze dne 15. 7. 2013 č. j. MK 33563/2013 OPP, které tato obec považuje za nepřijatelné a omezující její rozvoj. Dohoda stanoví požadavky na úpravu návrhu územního plánu obce Lednice týkající se mimo jiné vymezení nebo rozdělení ploch bydlení, plochy občanského vybavení, smíšených obytných ploch, smíšených výrobních ploch, ploch veřejných prostranství, ploch dopravní infrastruktury a plochy smíšené zeleně. Např. u plochy dopravní infrastruktury Z78 stanoví, že bude rozdělena na dvě přibližně stejné plochy a u té, která má být vymezena pro záchytná parkoviště, bude intenzita jejího využití pro zastavění maximálně 0,8, přičemž rozhodování v území v této části plochy bude podmíněno pořízením územní studie. Dohoda obsahuje též požadavek týkající se krajinného rázu - nepřípustnost nových výškových dominant, např. rozhleden, v celém řešeném území územního plánu obce Lednice. Stanoví rovněž podmínky pro využití ploch, mimo jiné nepřípustnost výroby elektrické energie pomocí slunečního záření (např. fotovoltaické elektrárny) v zastavěném území a zastavitelných plochách (vyjma fotovoltaických panelů nebo systémů o celkové ploše do 1 m2 napájejících např. parkovací automaty, radary atd., nejsou-li připevněny nebo položeny na střechách staveb), jakož i solárních termických panelů, kolektorů, absorbérů a jiných zařízení sloužících k výrobě tepla např. pro ohřev vody, které jsou připevněny nebo položeny na střechách staveb.
3. Ke kasační stížnosti obce Lednice byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2017 č. j. 6 As 222/2017-26 rozsudek městského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Ke zrušení rozsudku městského soudu došlo z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti, přičemž Nejvyšší správní soud městskému soudu vytkl, že "sice zhodnotil zákonnost zásahu z formálního hlediska (tj. zda byl učiněn na základě zákona a v souladu s ním), vůbec se ale nezabýval materiálním posouzením zákonnosti provedeného zásahu, které zahrnuje též hodnocení jeho ústavnosti, včetně legitimního cíle a přiměřenosti" (citováno podle bodu 2 odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
4. V následném řízení městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem ze dne 20. 3. 2018 č. j. 6 A 205/2015-77 žalobu opět zamítl, a to po doplnění odůvodnění, v němž konstatoval, že "v posuzované věci došlo ke kolizi mezi právem státu vykonávat státní památkovou péči, zejména právem (úkolem) zabezpečovat zachování a ochranu kulturních památek, a právem obce na samosprávu, zejména právem (úkolem) vytvářet podmínky pro uspokojování potřeb svých občanů" (bod 61 odůvodnění rozsudku). Uvedl, že tato kolize není řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z výše uvedených "práv" s tím, že se následně rozhodl upřednostnit "právo státu vykonávat státní památkovou péči". Zásah do práva na samosprávu, resp. střet těchto "práv" poměřoval testem proporcionality. Městský soud uzavřel, že "důsledkem dohody není to, že by žalobce obecně nemohl v samostatné působnosti rozhodovat o vydání změny územního plánu a o jeho následné realizaci regulačním plánem a územními rozhodnutími, pouze mu byla stanovena omezení v územním plánu", jež jsou "v souladu se zákonem, sledují legitimní veřejný zájem a do práva obce na samosprávu zasáhla jen v nezbytné míře" (bod 83).
5. Kasační stížnost obce Lednice proti druhému rozsudku městského soudu byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 zamítnuta. Současně bylo rozhodnuto o nepřiznání náhrady nákladů řízení žádnému z účastníků a o vrácení zaplaceného soudního poplatku za podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku zdůraznil, že ačkoliv má obec rozhodovat ve své samostatné působnosti o všech podstatných krocích v procesu územního plánování, svěřuje zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, proces pořizování územního plánu do přenesené působnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo proto správné na projednávanou věc použít § 136 správního řádu za účelem využití institutu dohody o řešení rozporu mezi orgány státní správy jako nástroje, který měl umožnit, aby mohl proces přípravy územního plánu pokračovat. Nejvyšší správní soud konstatoval, že "z platné právní úpravy nelze dovodit, že by obec, jejíhož územního plánu se dohoda o řešení rozporu týká, měla být stranou takové dohody a že bez jejího souhlasu by tudíž uzavření takové dohody nebylo možné" (bod 19 odůvodnění rozsudku). Následně přistoupil ke zhodnocení materiální zákonnosti zásahu představovaného dohodou o řešení rozporu. Ve shodě s rozsudkem městského soudu dospěl k závěru, že ve věci skutečně došlo k zásahu do práva obce Lednice na samosprávu, avšak takový zásah nebyl nezákonný. Podle hodnocení Nejvyššího správního soudu byl tento zásah s ohledem na význam a cíle památkové ochrany Lednicko-valtického areálu zapsaného na seznam světového dědictví UNESCO také přiměřený, když "dohoda představuje vyvážený kompromis mezi dotčenými veřejnými zájmy a právem obce na samosprávu" (bod 24 odůvodnění rozsudku). Nejvyšší správní soud zejména uvedl, že obec Lednice nikterak neprokázala, že má nedostatek ploch pro bydlení, resp. že obcí "navržené plochy pro bydlení představují jediné možnosti jejího rozvoje v tomto směru" (bod 25 odůvodnění rozsudku). Stejně tak podle něj obec nenabídla žádnou šetrnější alternativu k výstavbě záchytného parkoviště, přičemž vedlejší účastníci "požadují pouze zmenšení navržené plochy zhruba na polovinu a snížení koeficientu jejího zastavění na 0,8 tak, aby mohla být pohledově rozčleněna vzrostlou zelení" (bod 27 rozsudku). Dále se soud věnoval plošnému zákazu stanovenému dohodou umísťovat fotovoltaické systémy na střechách staveb. Dospěl přitom k závěru, že "tento zákaz sleduje legitimní cíl zachování hodnoty celosvětově unikátní památkové zóny, jejíž vzhled byl utvářen po staletí", přičemž řešení navrhované obcí (možnost umístění solárních panelů tak, aby nebyly viditelné z veřejných prostranství) údajně neposkytuje záruku, že solární panely nebudou vidět z volné krajiny, která je předmětem ochrany podle § 3 vyhlášky č. 484/1992 Sb., o prohlášení lednicko-valtického areálu na jižní Moravě za památkovou zónu. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s tvrzením Ministerstva kultury, že vizuální dopad solárních panelů je s ohledem na odrazy slunečního záření velmi obtížné předem odhadnout, a plošný zákaz je tak v souladu se zásadou předběžné opatrnosti (bod 29 odůvodnění rozsudku).
II. Argumentace stěžovatelů
6. K porušení základního práva obce Lednice na samosprávu dle čl. 100 a násl. Ústavy a práva na to, aby byla samostatně spravována zastupitelstvem podle čl. 101 odst. 1 Ústavy, mělo podle tvrzení stěžovatelů dojít rozhodnutím soudů v řízeních, jejichž výsledkem jsou ústavní stížností napadená rozhodnutí.
7. Stěžovatelé v ústavní stížnosti popisují skutečnosti související s pořízením územního plánu obce. Dne 18. 2. 2008 Zastupitelstvo obce Lednice schválilo zadání územního plánu a 16. 2. 2012 nové zadání v souvislosti s přijetím nových zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, další zadání pak bylo schváleno dne 16. 8. 2012. Pořizovatelem územního plánu se stal Městský úřad v Břeclavi. K návrhu územního plánu zpracovanému Ing. arch. Milanem Hučíkem odevzdanému pořizovateli dne 13. 3. 2013 vydalo své stanovisko Ministerstvo kultury. Požadavky z tohoto stanoviska pro obec plynoucí však dle stěžovatelů výrazně omezují rozvoj obce a jsou nepřijatelné. Věc byla dále řešena vedlejšími účastníky jako ústředními orgány státní správy bez účasti stěžovatelů, přičemž výsledkem bylo uzavření jejich dohody ze dne 9. 3. 2015. Tato dohoda byla napadena obcí Lednice jako nezákonný zásah do jejího práva na samosprávu správní žalobou, o níž bylo rozhodnuto, jak je shora uvedeno.
8. Stěžovatelé poukazují na ústavně zaručené právo obce na samosprávu, její samostatné spravování zastupitelstvem a omezené možnosti státu do činnosti územních samosprávných celků zasahovat. Svou argumentaci dále soustřeďují na výklad § 6 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ze kterého i z poukazu na relevantní judikaturu dovozují, že pořízení a následné vydání územního plánu obce je součástí výkonu jejího práva na samosprávu a nejde o přenesenou působnost obce vykonávanou ve stavebním řízení.
9. Stěžovatelé kritizují postup vedlejších účastníků spočívající v uzavření výše specifikované dohody, jíž se rozhodovalo o právech obce, ale bez její účasti, nadto nedošlo ani k doručení této dohody, která má zavazovat pořizovatele územního plánu, samotné obci. Představuje tak podle tvrzení stěžovatelů dokument, jímž se fakticky zasahuje do práva na samosprávu spočívajícího ve schválení územního plánu v určité zamýšlené podobě, což uznal i městský soud.
10. Další argumentace v ústavní stížnosti se zaměřuje na nesprávné posouzení rozhodné právní otázky soudy, a to "zda může být uzavřena dohoda ústředních správních úřadů o řešení rozporů mezi podřízenými správními úřady bez účasti obce i tehdy, pokud obsah dohody vstupuje do práva na samosprávu obce - do její samostatné působnosti". Stěžovatelé tak rozporují závěry správních soudů o tom, že dohoda ministerstev sice zásahem je, nikoliv však nezákonným. Akceptaci takové dohody rozsudkem Nejvyššího správního soudu označují za vadu rozhodnutí, která má přímý dopad na samosprávu obce.
11. Stěžovatelé rovněž konkretizují požadavky obce Lednice a důvodnost jejich uplatnění pro uspokojení potřeb svých občanů v oblasti územního plánování. To se týká zejména tvrzené nepřiměřenosti zásahu státní moci spočívajícího ve znemožnění výstavby požadavkem na plošný zákaz solárních panelů na střechách staveb. K tomuto plošnému zákazu obec přitom uvádí, že sama požadovala umožnění umístění solárních panelů pouze na vnitřních stranách střech, které nejsou pohledově viditelné z veřejných prostranství. Památkové ochrany může být dle stěžovatelů dosaženo prostřednictvím využití chráněných pohledových os, tedy mírnějším způsobem, než je plošný zákaz.
III. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení. Replika stěžovatelů
12. Nejvyšší správní soud ve vyjádření účastníka zdůraznil, že obci Lednice se před správními soudy dostalo nejvyšší možné míry ochrany jejích práv, přičemž správní soudy jí přiznaly aktivní procesní legitimaci a přezkoumaly její námitky meritorně, a to nejen v úzkém formálním smyslu, ale i z hlediska přiměřenosti zásahu státu do práva obce na samosprávu. Poukázal na to, že závazná stanoviska vydaná jako podklad v průběhu přípravy rozhodnutí nejsou samostatně napadnutelná, navzdory tomu soudy s ohledem na časově i finančně náročný proces přípravy územního plánu vyšly obci Lednice vstříc a umožnily jí stanovisko napadnout, čímž jí poskytly vyšší procesní standard, než vyžadoval zákon. Nejvyšší správní soud se zabýval i otázkou, zda existuje zákonný podklad pro požadavek obce Lednice být přímo stranou namítané dohody, ale takovému výkladu právních předpisů nepřisvědčil, a neshledal ani důvod k tomu, aby se obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení právní úpravy řešení rozporu mezi dotčenými orgány. Poukázal na to, že v tomto případě se užil institut odstraňování rozporů v situaci, kdy se do rozporu dostaly dva orgány státní správy, a to Městský úřad Břeclav jako pořizovatel územního plánu pro obec Lednice, za nějž jednalo Ministerstvo pro místní rozvoj jako ústřední orgán státní správy, a Ministerstvo kultury jako dotčený orgán. Není-li obec účastna tohoto procesu, neděje se jí žádné příkoří a má možnost se proti výsledku bránit soudní cestou, a reálně tak chránit své právo na samosprávu.
13. Obec Lednice tak dle názoru Nejvyššího správního soudu měla možnost své argumenty formulovat v žalobě a svá práva hájit ve spravedlivém procesu před nestranným a nezávislým orgánem, který míru, legitimnost a přiměřenost dotčení jejího práva objektivně posoudil, ale tuto možnost nevyužila důsledně, když se zaměřila zejména na obhajobu svého tvrzení, že dotčená ministerstva vůbec nebyla oprávněna bez její účasti dohodu uzavřít, a méně se již věnovala zdůvodnění toho, proč konkrétní požadavky na ni kladené považuje za nepřiměřené omezení svého budoucího územního rozvoje. Některé z argumentů první stěžovatelky tak nebyly v řízení před správními soudy předloženy a jsou uplatňovány až v ústavní stížnosti. Dále po vyjádření názoru na konkrétní omezení za účelem ochrany Lednicko-valtického areálu navrhuje, aby Ústavní soud usnesením ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost.
14. Městský soud k ústavní stížnosti zaslal krátké vyjádření, v němž vyslovuje své přesvědčení, že k namítanému zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelů nedošlo a že příslušná zákonná ustanovení vyložil ústavně souladným způsobem. Při svém rozhodování přitom shledal, že ústřední orgány státní správy zasáhly do práva na samosprávu, avšak nešlo o zásah nezákonný.
15. Ministerstvo pro místní rozvoj ve vyjádření poukazuje na svěření kompetencí na úseku územního plánování stavebním zákonem s rozlišením úkonů vykonávaných v přenesené působnosti a úkonů v samostatné působnosti orgánu obce. Konkrétní podoba územního plánu je výsledkem politického rozhodnutí zastupitelstva obce, avšak toto oprávnění není bezbřehé a zastupitelstvo je omezeno při vydávání územního plánu jeho návrhem předloženým mu pořizovatelem a výsledky jeho projednání, včetně stanovisek dotčených orgánů, popřípadě dohody o řešení rozporů. Přitom ze zákonné úpravy řešení rozporů nelze dovodit, že by obec měla být účastníkem takovéto dohody. Ministerstvo pro místní rozvoj dále uvádí, že v předmětném případě při řešení rozporů podle § 136 odst. 6 a § 133 odst. 3 správního řádu nezastupovalo pořizovatele ve smyslu zásad právního zastoupení, ale jednalo samostatně jako ústřední správní úřad hájící veřejný zájem na úseku územního plánování, resp. řešící s dalšími ústředními správními úřady, který veřejný zájem v daném konkrétním případě převažuje.
16. Ministerstvo pro místní rozvoj dále popisuje svůj postup ve věci nezbytný při vzniku situace, kdy pořizovatel územního plánu a Ministerstvo kultury nebyli schopni rozpor při pořizování územního plánu pro obec Lednice vyřešit. Uzavřená dohoda o řešení rozporu je kompromisem zohledňujícím legitimní veřejný zájem prosazovaný Ministerstvem kultury, její obsah byl podrobně prozkoumán správními soudy a Ministerstvo pro místní rozvoj se plně ztotožňuje se závěry vyslovenými v napadených rozhodnutích. Není přitom pravda, že by obec Lednice neměla možnost ovlivnit dohodovací řízení, protože při jeho přípravě byl na jednání uskutečněném dne 22. 1. 2015 přítomen starosta a projektant, kde měli možnost prezentovat svůj postoj, včetně důvodů, které je k němu vedou. Až další etapa jednání probíhala pouze na úrovni vedlejších účastníků, kteří jediní jsou oprávněni dohodu uzavřít. Ministerstvo pro místní rozvoj dále tvrdí, že obec byla dobře informována o dané problematice, ale její představitelé nehodlají respektovat jiné než lokální zájmy, a navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl.
17. Ministerstvo kultury ve vyjádření konstatuje, že se zcela ztotožňuje se závěry správních soudů v ústavní stížností napadených rozhodnutích, a poukazuje na to, že právo na samosprávu není bezbřehé. Obec je limitována mezemi danými zákonnými pravidly územního plánování a v zákonném vyřešení konfliktu mezi respektováním potřeb dalšího rozvoje obce a ve snaze o minimalizaci jeho dopadů na danou významnou kulturní lokalitu nelze shledat tvrzený zásah do samosprávy. Ve vyjádření je dále zdůrazněn význam krajinné památkové zóny Lednicko-valtický areál zapsané v seznamu Organizace spojených národů pro vzdělání, vědu a kulturu a vliv aspektů s jeho ochranou spojených na charakter daného území jako celek. V závěru Ministerstvo kultury navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl.
18. Ústavní soud zaslal obdržená vyjádření stěžovatelům na vědomí a k případné replice. Tuto možnost stěžovatelé využili vůči vyjádření Nejvyššího správního soudu; co se týče vyjádření ministerstev, ta podle nich fakticky opakují argumenty použité v řízení před správními soudy, které byly napadeny již v ústavní stížnosti, na kterou stěžovatelé odkazují. Vyjádření Nejvyššího správního soudu stěžovatelé rozporují ohledně chápání dohody ministerstev, obhajoby omezujících požadavků na umístění slunečních panelů a výtky Nejvyššího správního soudu o použití řady argumentů až u Ústavního soudu. Podle stěžovatelů si Nejvyšší správní soud zjevně protiřečí, když připouští problematičnost plošného zákazu solárních panelů na střechách, stejně jako možnost, že v rámci individuálních správních žalob stavebníků tento zákaz neobstojí, avšak zároveň v řízení o kasační stížnosti označil plošný zákaz solárních panelů za souladný s právem. K chápání dohody ministerstev o řešení rozporu pak stěžovatelé poukazují na nemožnost jejího použití v případě, kdy se dotýká samosprávné působnosti - územního plánování. S poukazem na nesoulad právní úpravy pořízení a zpracování územně plánovací dokumentace s Evropskou chartou místní samosprávy vykládají přenesení přípravy územně plánovací dokumentace do přenesené působnosti obce z hlediska smyslu takovéto úpravy. Cílem není popřít samosprávnou podstatu této činnosti, ale zajistit požadavky na odbornost, přičemž dominanci obce nelze omezit jen na konec procesu, jehož výsledkem je schválení nebo odmítnutí územního plánu, ale je nutné z tohoto hlediska posuzovat každé jednání veřejné moci v rámci tvorby územního plánu.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
19. Ústavní soud před tím, než přistoupí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, zkoumá, zda splňuje zákonem požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jejího projednání stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
20. Ústavní stížnost je podána jak obcí Lednice, tak i Zastupitelstvem obce Lednice, přičemž podání ústavní stížnosti oběma stěžovateli je zdůvodněno procesní opatrností. Stěžovatelé svoji ústavní stížnost označili jako "ústavní stížnost komunální", podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. V tomto kontextu Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení.
21. Dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněno podat zastupitelstvo obce podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Jde o zvláštní typ ústavní stížnosti. Zastupitelstvo obce Lednice je tedy nadáno zvláštní procesní způsobilostí podle zákona o Ústavním soudu, je aktivně legitimováno k podání ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Tou se brání proti nezákonnému zásahu do práva obce na samosprávu a do práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených jí v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy.
22. Pokud jde o stěžovatelku 1, tj. obec Lednice, ta Ústavou (čl. 88 odst. 1) ani zákonem o Ústavním soudu [§ 72 odst. 1 písm. b)] k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy výslovně oprávněna není. Vzhledem k tomu však, že nositelem práva na samosprávu jsou územní samosprávné celky - obce a kraje - jako veřejnoprávní korporace (čl. 99, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy), jakož i s ohledem na skutečnost, že obec může být nositelem i dalších ústavně zaručených práv, která mohou být rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci zasažena, tedy vzhledem k ústavní stížností tvrzenému porušení práva na samosprávu obce a práva obce být samostatně spravována zastupitelstvem, zaručených v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy, ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pročež je obec oprávněna podat ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, považuje Ústavní soud obec Lednice za rovněž aktivně legitimovanou pro podání návrhu [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421), v němž za aktivně legitimovaného stěžovatele k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je považováno město].
23. Ústavní soud dále uvádí, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí nebo opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy), sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)]. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 2200/15 nebo usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15), včetně případů, kdy např. v důsledku postupu správního orgánu a následného postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 ve znění opravného usnesení ze dne 23. 5. 2019 (N 78/94 SbNU 73), usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17]. Aktivní legitimace stěžovatelů je tak dána.
24. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že ústavní stížnost je podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť obec Lednice vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva a Zastupitelstvo obce Lednice žádný takový k dispozici nemělo, neboť právní řád neupravuje jiný procesní prostředek, kterým by se mohlo domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutích správních soudů.
V. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
25. Tzv. komunální ústavní stížnost se zásadně odlišuje od ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v rozsahu přezkumu vykonávaného Ústavním soudem. Ten se nezaměřuje toliko na posouzení porušení ústavně zaručených práv, resp. ústavního pořádku, ale Ústavní soud má pravomoc zkoumat (také) zákonnost zásahu do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Podstatné pro rozhodnutí je posouzení, zda k zásahu do práva na samosprávu vůbec došlo, a jestliže ano, je nezbytné zabývat se povahou takovéhoto zásahu z hlediska jeho zákonnosti. Na rozdíl od "obecné" ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy tedy Ústavní soud hodnotí nejen (ne)ústavnost zásahu státní moci, ale rovněž prostou (ne)zákonnost tohoto zásahu [srov. nález ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. I. ÚS 471/2000 (N 140/20 SbNU 9)], přičemž již sama nezákonnost zásahu do práva na samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy) je důvodem pro vyhovění tzv. komunální ústavní stížnosti nebo její části.
V./1 Obecná východiska posuzované věci
26. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost (viz blíže Filip, J., in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1106 a násl.). Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem stanoveným zákonem, tj. zákonem určenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3 a čl. 91 odst. 2 Ústavy), přičemž územním samosprávným celkům je proti takovým zásahům zaručena soudní ochrana podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 87 odst. 1 písm. c), popř. d) Ústavy. Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, jimiž je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole nebo libovůle státu vůči územní samosprávě.
27. Podle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích") do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, nejsou-li zákonem svěřeny krajům nebo nejde-li o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
28. V nálezu ze dne 22. 5. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 30/06 (N 87/45 SbNU 279; 190/2007 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem zaručené územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů: nepochybně například zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrana životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti (srov. § 10 zákona o obcích) a územní rozvoj obce (§ 6 odst. 5 stavebního zákona). Přiměřeně lze uvedené závěry vztáhnout též na vydání opatření obecné povahy v těch situacích, kdy jsou vydávána v samostatné působnosti obce.
29. Podle § 6 odst. 5 písm. a) až c) stavebního zákona je rozhodnutí o pořízení územního plánu, schválení zadání, případně pokynů pro zpracování návrhu územního plánu, jakož i samotné vydání územního plánu v samostatné působnosti zastupitelstva obce.
30. Podle § 6 odst. 1 písm. a) stavebního zákona pořizuje územní plán obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán územního plánování v přenesené působnosti (tedy jako výkon státní správy). Obecně přitom platí, že na postupy a řízení podle stavebního zákona se použijí ustanovení správního řádu, pokud stavební zákon nestanoví jinak (§ 192 odst. 1 stavebního zákona, § 1 odst. 2 správního řádu). Z § 18 odst. 3 a 4 stavebního zákona dále vyplývá, že orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících z tohoto zákona a zvláštních právních předpisů, přičemž územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví.
31. Podle § 26 odst. 2 písm. c) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo kultury uplatňuje stanovisko k politice územního rozvoje a k zásadám územního rozvoje a dále stanovisko k územně plánovací dokumentaci pro území, ve kterém je památková rezervace nebo nemovitá věc nebo soubor nemovitých věcí zapsaných na Seznamu světového dědictví, a ve vztahu k tomuto území uplatňuje stanovisko k vymezení zastavěného území.
32. Podle § 4 odst. 8 stavebního zákona "orgány územního plánování a stavební úřady projednávají protichůdná stanoviska nebo protichůdná závazná stanoviska dotčených orgánů. Dojde-li k rozporu mezi příslušnými orgány podle tohoto zákona a dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, postupuje se podle správního řádu".
33. Podle § 136 odst. 1 správního řádu jsou dotčenými orgány a) orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon, a b) správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska (§ 149 odst. 1) nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu. Podle § 136 odst. 2 správního řádu mají postavení dotčených orgánů územní samosprávné celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. Podle § 136 odst. 6 správního řádu pak platí, že: "Při řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a správními orgány, které jsou dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, týkajících se řešení otázky, jež je předmětem rozhodování, se postupuje přiměřeně podle ustanovení o řešení sporů o příslušnost s tím, že v případě bezvýslednosti dohodovacího řízení musí být zpráva o jeho průběhu spolu s návrhy jednotlivých ústředních správních úřadů ústředním správním úřadem, na jehož návrh bylo dohodovací řízení zahájeno, bez zbytečného odkladu předložena k řešení vládě. Ustanovení tohoto odstavce se nepoužije na řešení rozporů s územními samosprávnými celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu. Ustanovení § 133 odst. 6 platí obdobně."
34. Podle § 51 odst. 1 stavebního zákona "pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání návrhu územního plánu a zajistí řešení případných rozporů (§ 4 odst. 8); na základě vyhodnocení výsledků projednání, výsledku řešení rozporů a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává, zajistí upravení návrhu".
35. Podle § 54 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel předkládá zastupitelstvu příslušné obce návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodněním. Podle § 54 odst. 2 stavebního zákona zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu. Podle § 54 odst. 7 stavebního zákona nelze územní plán změnit rozhodnutím podle § 97 odst. 3 správního řádu.
36. Územní plán se podle § 43 odst. 4 poslední věty stavebního zákona vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Vydání opatření obecné povahy je sice výkonem veřejné moci (jde o jednostranný správní akt autoritativně, tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně jde však v případě opatření obecné povahy, jímž se vydává územní plán obce, o výkon její samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Opatření obecné povahy představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si totiž plnění úkolů veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty sensu lato, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů [srov. nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409)]. Právní teorie v této souvislosti zpravidla hovoří o tzv. smíšených správních aktech, resp. o aktech konkrétně-abstraktních či abstraktně-konkrétních (blíže viz Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 3-30).