45. Takto vymezený pojem "trestnosti" odpovídá i účelu, který čl. 40 odst. 6 věta první Listiny sleduje, tj. chránit obviněného před tím, aby na něj byla použita právní úprava, která až dodatečně po spáchání činu nově zavádí či zpřísňuje trestnost takového činu.
46. Pro posouzení návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky má význam zabývat se podrobněji zánikem trestnosti (trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek). Ustanovení čl. 40 odst. 6 věty první Listiny se vztahuje i na zánik trestnosti (trestní odpovědnosti), neboť pod pojem trestnosti (trestní odpovědnosti) spadají otázky jejího vzniku, trvání i zániku. Tomu odpovídá jazykové znění daného ustanovení, které zmiňuje trestnost bez jakékoli omezující podmínky (např. že by mělo jít jen o vznik trestnosti), ale rovněž i jeho smysl. Dojde-li totiž na základě nové právní úpravy ke zrušení některých institutů zániku trestní odpovědnosti (zániku odpovědnosti za přestupek) či zpřísnění podmínek pro jejich užití u těch institutů zániku odpovědnosti, které právní úprava účinná v době spáchání činu znala, dochází tím nově ke zpřísnění trestnosti.
47. Konstatování, že pojem trestnosti zahrnuje nejen skutkovou podstatu trestného činu a trest, ale i všechny ostatní podmínky vzniku a zániku trestní odpovědnosti, odpovídá závěrům domácí trestněprávní nauky již od dob rakousko-uherské monarchie: "Otázku, který zákon je příznivější, lze zodpověděti jen se zřetele na konkrétní čin trestný, nikoliv všeobecně. Přihlížeti pak dlužno nejen ku speciální skutkové podstatě a sazbě trestní, nýbrž i k ustanovením o způsobilosti ku zločinu, k důvodům trestnost vylučujícím a zrušujícím, k ustanovením o pokusu, účastenství, k okolnostem kvalifikačním, přitěžujícím, polehčujícím a pod." (PRUŠÁK, Josef. Rakouské právo trestní. Díl všeobecný. Praha: Všehrd, 1912, s. 32). Prakticky nikdy v domácí nauce nebylo sporu, že promlčení pod pojem trestnosti patří - srov.: "Jsou-li splněny náležitosti zločinu a zločince, je případ trestný, pachatel má býti trestán. Právní instituce zločinu a zločince jsou tedy podmínkami trestnosti. Ale máme v hmotném právu trestním i jiné momenty, jichž jsoucnost má též vliv na trestnost, ale vliv opačný: překáží tomu, aby byl zločin a zločinec trestný. Jde tu o případy, které možno zahrnovati do oblasti vlastních překážek trestnosti. Bývá to na př. okolnost, že od spáchání zločinu uplynula delší doba (promlčení), že pachatel se zasadil o odvrácení škody (účinná lítost), že k zabití člověka došlo při excesu obrany, že příbuzný pokolení sestupného při krvesmilstvu neměl 18 let, smrt zločince atd." (RÁLIŠ, Antonín. Hmotněprávní podmínky a překážky trestnosti. In: Pocta k sedmdesátým narozeninám univ. prof. dra Augusta Miřičky. Praha: Československá společnost pro právo trestní, 1933, s. 220), a že se na něj zásada retroaktivity v neprospěch vztahuje. K tomu viz výslovně: "Který zákon je mírnější, dlužno posuzovati nejen podle trestní sazby, nýbrž podle souboru právních následků, jež trestní zákon s činem spojuje, na př. dlužno přihlédnouti i k čestným následkům odsouzení, k okolnostem trestnost vylučujícím nebo mírnícím, podmínkám promlčení a pod." [KALLAB, Jaroslav. Trestní právo hmotné platné v zemi české a moravskoslezské (část obecná i zvláštní). Praha: Melantrich, 1935, s. 22].
48. Od těchto závěrů se trestněprávní nauka nikdy neodklonila: "Důvody zániku trestní odpovědnosti náležejí mezi negativní podmínky trestnosti ... Mezi důvody zániku trestní odpovědnosti bývají uváděny udělení milosti a promlčení, v naší úpravě též zánik trestnosti pro zánik nebezpečnosti činu pro společnost, dále též smrt pachatele a účinná lítost. Jsou pochybnosti o systematickém zařadění institutu promlčení trestního stíhání, který má vedle hmotněprávních důvodů i důvody procesní a bývá někdy chápán jako instituce procesní, zejména pokud k tomu vede zákonná úprava (srov. právo francouzské). To má pronikavé důsledky zejména z hlediska časové působnosti zákona. Věcně však procesní pojetí není správné, neboť důvody promlčení trestního stíhání jsou především hmotněprávní a zánik možnosti procesního postupu je tu odůvodněn zánikem trestní odpovědnosti samé." (SOLNAŘ, Vladimír. In: SOLNAŘ, Vladimír, FENYK, Jaroslav a CÍSAŘOVÁ, Dagmar. Systém českého trestního práva. Díl II. Základy trestní odpovědnosti. Praha: Novatrix, 2009, s. 445). To je vyjádřeno i tím, že při rekodifikaci trestního práva hmotného byl institut promlčení trestního stíhání přejmenován v trestním zákoníku na promlčení trestní odpovědnosti, aby tomuto pojetí lépe odpovídal.
49. Smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny je přitom chránit obviněného proti důsledku spočívajícímu v tom, že bude při posuzování trestnosti svého činu čelit přísnější právní úpravě, než která tu byla v době spáchání činu (srov. bod 32). Ústavní soud tedy konstatuje, že i zánik trestnosti (trestní odpovědnosti) je součástí pojmu "trestnost" podle čl. 40 odst. 6 věty první Listiny. Opačný výklad by v podstatě představoval restriktivní výklad ustanovení Listiny zakotvujícího základní právo, a to navíc v oblasti soudního či správního trestání, kde jsou zásahy veřejné moci vůči jednotlivci nejcitelnější.
50. Ústavní soud v této souvislosti rovněž předesílá, že čl. 40 odst. 6 Listiny má podstatně širší dopad než čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (k tomu srov. níže sub 62 a násl.), neboť operuje s pojmem "trestnost", který, jak je výše uvedeno, zahrnuje všechny podmínky, jež je třeba splnit k tomu, aby mohl být pachatel uznán vinným trestným činem, tedy všechny podmínky jeho trestní odpovědnosti. Oproti tomu čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod brání pouze tomu, aby byl jednotlivec odsouzen za jednání či opomenutí, které nebylo trestným činem v době, kdy bylo spácháno. Podmínkou trestní odpovědnosti (tedy součásti trestnosti) přitom není jen existence skutkové podstaty trestného činu (včetně protiprávnosti), ale i podmínky trvání trestní odpovědnosti, tedy nenastoupení některé z okolností, které trestnost činu ruší. Pojem "trestnost" je terminus technicus, který má v české nauce i praxi dlouhodobě ustálený význam. Smyslu a účelu čl. 40 odst. 6 Listiny by pak odporovalo, pokud by jeho výkladem tento pojem mohl být zužován oproti tomu, co se pod tímto pojmem rozumí v trestním právu.
51. S tím souvisí i to, že čl. 39 Listiny svěřuje vymezení pojmu trestného činu zákonu. Co je trestným činem tak nemůže stanovovat ani Listina. I kdyby tak měla platit dle Ústavního soudu neudržitelná teze o užším rozsahu pojmu "trestnost" v čl. 40 odst. 6 Listiny oproti jeho pojetí v trestním právu, uznání pachatele vinným z trestného činu, který by byl v souladu s posouzením časové působnosti trestního zákona dle pravidel trestního zákoníku na zákonné úrovni s ohledem na celkovou trestnost, tedy včítaje v to i podmínky promlčení, již promlčen, toliko s odkazem na údajný užší rozsah pojmu "trestnost" v čl. 40 odst. 6 Listiny, v jehož důsledku by k promlčení dle pozdější úpravy nedošlo, by sice paradoxně neporušovalo čl. 40 odst. 6 Listiny, čl. 39 Listiny však ano, protože by pachatel byl uznán vinným něčím, co zákon za trestný čin v důsledku promlčení nepovažuje.
52. U jednotlivých institutů zániku trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek lze z hlediska podústavního práva identifikovat jejich smysl, který se mezi jednotlivými instituty liší. Např. smyslem institutu účinné lítosti (ať již obecné dle § 33 trestního zákoníku, či zvláštní dle § 197, 242, 248a, 312b a 362 trestního zákoníku) je motivovat pachatele slibem beztrestnosti k tomu, aby škodlivému následku trestného činu předešel. Tím dal zákonodárce najevo, že zachování chráněného statku je důležitější než zájem společnosti na potrestání pachatele (NOVOTNÝ, O., VANDUCHOVÁ, M., ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 6. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 347). Smyslem dřívější úpravy zániku trestnosti činu z důvodu zániku nebezpečnosti činu pro společnost (§ 65 trestního zákona) byla možnost dodatečně po spáchání činu zohlednit, že vymizela materiální stránka trestného činu v podobě nebezpečnosti pro společnost. Smyslem promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek je zohlednění toho, že plynutím času slábne, až zcela zanikne potřeba trestní reakce státu na čin, podpůrně pak procesních potíží s dokazováním k událostem hluboko v minulosti.
53. Z hlediska čl. 40 odst. 6 Listiny není podstatné, za jakým konkrétním účelem v rovině podústavního práva se stal určitý institut upravující zánik trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek součástí právní úpravy. Jediné, co je zde určující, je hodnocení, zda daný institut představuje součást vymezení trestnosti činu. Při zakotvení a změnách v předpisech upravujících soudní trestání a správní trestání může zákonodárce sledovat různorodé trestněpolitické cíle. Z pohledu čl. 40 odst. 6 Listiny je podstatné jen to, zda se určitý trestněpolitický cíl v průběhu legislativního procesu přetavil do ustanovení, které tvoří součást vymezení trestnosti. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny pak chrání proti užití úpravy, která až dodatečně po spáchání činu nově zavádí či zpřísňuje trestnost takového činu, resp. přikazuje užití pozdější úpravy trestnosti - ovšem jen takové, která je pro obviněného výhodnější.
54. Jak úprava promlčení trestní odpovědnosti, tak promlčení odpovědnosti za přestupek je přitom součástí vymezení trestnosti podle čl. 40 odst. 6 Listiny. Jednak jde o instituty upravující zánik trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek, což je vedle úpravy jejich vzniku a trvání součástí vymezení trestnosti. Jednak lze poukázat na důvody, pro které trestněprávní doktrína řadí promlčení trestní odpovědnosti mezi instituty hmotněprávní, byť má procesněprávní důsledky, které jsou však až druhotné. Vychází tak z toho, že promlčením zaniká trestnost, a tudíž jde o součást úpravy, která vymezuje trestnost (jde o negativní podmínku trestnosti). Hmotněprávní aspekty jsou spatřovány v tom, že uplynutím času slábne, až docela zanikne potřeba trestněprávní reakce na čin jak z hlediska generální prevence (negativní reakce společenského vědomí postupem času slábne a na čin se zapomíná), tak z hlediska individuálního (u trestných činů platí domněnka, že pachatel, který nespáchal další trestný čin stejně nebo přísněji trestný po zákonem určenou dobu, se polepšil). Opožděné potrestání pachatele ztrácí význam. K tomu srov. JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 4. vydání. Praha: Leges, 2014, s. 359; NOVOTNÝ, O., VANDUCHOVÁ, M., ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 6. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 350; ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 379; SOLNAŘ, V., FENYK, J., CÍSAŘOVÁ, D. Základy trestní odpovědnosti: systém českého trestního práva. 1. vydání. Praha: Orac, 2003, s. 423; PELC, V. Aktuální otázky promlčení trestní odpovědnosti. Trestněprávní revue č. 1/2019, s. 1 a násl.; STRAKOŠ, J. Poznatky k přechodným ustanovením zákona č. 250/2016 Sb. hmotněprávní povahy a úvahy nad nimi (II.). Správní právo č. 6/2018, s. 365-366; GRYGAR, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy č. 19/2017, s. 665-666; ŽĎÁRSKÝ, Z. K účinkům zahájení trestního stíhání z hlediska promlčení a otázkám souvisejícím. Trestněprávní revue č. 9/2016, s. 195 a násl.; GŘIVNA, T., ŘÍHA, J. Vybrané problémy časové působnosti a přechodného ustanovení trestního zákoníku. Trestněprávní revue č. 3/2011, s. 65 a násl.; CIBULKA, K. Ještě jednou k otázce promlčení z hlediska časové působnosti trestních zákonů. Trestněprávní revue č. 1/2011, s. 18 a násl.; POLMOVÁ, O. Otázka promlčení trestní odpovědnosti a přerušení promlčecí doby v návaznosti na změnu právní úpravy v důsledku nabytí účinnosti nového trestního zákoníku. Trestněprávní revue č. 8/2010, s. 251 a násl.; PÚRY, F., ŠÁMAL, P. Ještě k problematice promlčení trestnosti činů ve vztahu k zákazu retroaktivity nepříznivějšího zákona v neprospěch pachatele. Právní rozhledy č. 11/1996, s. 504 a násl.
55. Z obdobných důvodů je možno i promlčení odpovědnosti za přestupek označit za součást vymezení trestnosti. Dodat lze, že součástí úpravy promlčení odpovědnosti za přestupek není, jak je tomu u promlčení trestní odpovědnosti, podmínka, že se promlčecí doba přerušuje, spáchal-li pachatel v promlčecí době nový trestný čin, za který je stanoven trest stejný nebo přísnější. Jde o dílčí odlišnost, která však nemá vliv na hmotněprávní podstatu tohoto institutu, tj. toho, že postupem času slábne, až docela zanikne potřeba trestní reakce na čin. Povšimnout si ostatně lze, že právní regulace promlčení odpovědnosti za přestupek je systematicky zařazena do části druhé zákona o odpovědnosti za přestupky, která obsahuje hmotněprávní úpravu, a nikoli do třetí části tohoto zákona, kde je upraveno řízení o přestupcích.
56. Zatímco v době vydání nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93snad bylo možno označit otázku, zda promlčení trestní odpovědnosti je institutem hmotněprávním či procesněprávním, za předmět sporu trestněprávní nauky (srov. citaci v bodě 27), v současné době lze tuto otázku již považovat za vyřešenou. V české právní nauce se v široké míře prosadil názor, že jde o institut hmotněprávní, byť má procesněprávní důsledky. Ostatně nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93byl z tohoto pohledu v odborné literatuře podroben rozsáhlé kritice [PÚRY, F., ŠÁMAL, P. Ještě k problematice promlčení trestnosti činů ve vztahu k zákazu retroaktivity nepříznivějšího zákona v neprospěch pachatele. Právní rozhledy č. 11/1996, s. 504 a násl.; GRYGAR, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy č. 19/2017, s. 665-666; PELC, V. Aktuální otázky promlčení trestní odpovědnosti. Trestněprávní revue č. 1/2019, s. 1 a násl.].
57. I Nejvyšší správní soud a Nejvyšší soud ve své judikatuře promlčení odpovědnosti za přestupek či promlčení trestní odpovědnosti řadí pod úpravu trestnosti. Nejvyšší správní soud [v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012 č. j. 7 Afs 14/2011-115 (č. 2748/2013 Sb. NSS), bodu 29] vyhodnotil, že je nutné "vycházet z právní úpravy prekluzivních lhůt platné v době, kdy byl delikt spáchán. Je tomu tak proto, že prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce jsou judikaturou považovány za lhůty hmotněprávní (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 69/96-34, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 7/2011-619). V důsledku změny lhůt pro uložení sankce by tak došlo k zásahu do hmotných práv stěžovatele. Proto má ustanovení právě citované hmotněprávní účinky a proto také se i na právní úpravu lhůt vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, tedy zásada zákazu retroaktivity trestního práva v širším smyslu. Proto také platí, že může být užita úprava pozdější jen tehdy, pokud je pro pachatele příznivější". Nejvyšší soud (v usnesení ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. 8 Tdo 1105/2010) uvedl: "Trestní odpovědnost pachatele a v návaznosti na to i pojem trestnosti činu takového pachatele je nutno v souladu s dosavadní teorií i praxí vymezit jako souhrn všech podmínek, na nichž závisí výrok o vině a trestu, včetně podmínek promlčení. Z výše uvedených důvodů je tedy nezbytné v každém konkrétním případě v rámci posuzování trestnosti činu ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (nadále Listiny) a § 16 odst. 1 tr. zákona č. 140/1961 Sb. a shodně i § 2 odst. 1 tr. zákoníku č. 40/2009 Sb. též zjišťovat, zda nedošlo k zániku této trestnosti, a to mimo jiné i z důvodu promlčení činu, jelikož promlčení je jedním z důvodů zániku trestní odpovědnosti činu a spolu s ostatními důvody je i promlčení považováno za hmotněprávní negativní podmínku trestní odpovědnosti. Promlčením podle naší úpravy zaniká trestní odpovědnost a trestnost, a proto je promlčení v českém trestním právu institutem hmotněprávním, a nikoli jen pouhou procesní překážkou nestíhatelnosti. O tom ostatně v trestněprávní teorii i praxi nevznikaly žádné pochybnosti." Pro úplnost je však vhodné poznamenat, že jak Nejvyšší správní soud, tak Nejvyšší soud v některých svých rozhodnutích přebraly opačnou argumentaci k čl. 40 odst. 6 Listiny pramenící ze zmíněného nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2017 č. j. 3 As 266/2016-28, bod 21, a ze dne 17. 10. 2018 č. j. 7 As 290/2018 31, bod 38; usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 4. 2005 sp. zn. 15 Tdo 163/2005).
58. Vláda ve svém vyjádření poukázala na to, že pachatel v době spáchání svého činu nemůže spoléhat na to, že v budoucnu dojde k promlčení jeho odpovědnosti za přestupek, neboť právní úprava počítá s instituty jako přerušení a stavění běhu promlčecí doby. Jinými slovy, zda dojde k promlčení, po spáchání činu nezáleží na jednání obviněného, ale především na činnosti (či spíše nečinnosti) orgánů příslušných k projednání přestupku, což nelze v době spáchání činu odhadnout. Z tohoto důvodu se vláda domnívá, že napadené zákonné ustanovení, které může v některých případech znamenat prodloužení promlčecí doby, není v rozporu s právní jistotou. Ústavní soud konstatuje, že čl. 40 odst. 6 věta první Listiny chrání právní jistotu obviněného z trestného činu či přestupku. Činí tak ovšem na té úrovni, že zakazuje při posuzování činu užít úpravu trestnosti, která nabyla účinnosti až po spáchání činu. Obviněný z trestného činu či přestupku má tak právní jistotu v tom, že žádný z aspektů trestnosti činu nemůže být posouzen podle budoucí přísnější právní úpravy, a je tak chráněn proti případnému budoucímu zpřísnění trestnosti. V tom spočívá ochrana právní jistoty obviněného.
59. Oproti tomu, na co vláda poukázala ve svém vyjádření, čl. 40 odst. 6 Listiny pro obviněného přináší daleko silnější ochranu právní jistoty. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny totiž nedává podklad pro to, aby mohlo být posuzováno, zda se snad mohl obviněný rozumně domnívat, že u jeho činu v budoucnu budou naplněny podmínky některého z institutů zániku trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny nelimituje svůj dosah jen na ty instituty zániku trestní odpovědnosti, u nichž by se snad mohl obviněný spoléhat na to, že dokáže svým jednáním způsobit jejich nastoupení, nebo u nichž by se ve svém případě mohl spolehnout na to, že se pro jeho čin v budoucnu uplatní bez ohledu na další nejisté okolnosti. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny se uplatní na celou úpravu trestnosti činu bez výjimky. V čl. 40 odst. 6 Listiny totiž není vyloučena žádná část úpravy trestnosti, na kterou by nedopadalo dané ustanovení zakotvující základní lidské právo. Opačný přístup by, jak bylo výše poznamenáno, značil restriktivní výklad ustanovení o základním právu.
60. Je nutno si uvědomit, že i novou úpravou promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek může dojít ke zpřísnění trestnosti, a to např. tím, že se promlčecí doby prodlouží či se do zákona vloží nové okolnosti, s nimiž je spojeno přerušení běhu těchto dob způsobující jejich nový běh od počátku. Taková úprava pak značí zpřísnění trestnosti. V základu institutu promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek je myšlenka, že uplynutím času slábne, až docela zanikne potřeba trestněprávní reakce na čin jak z hlediska generální prevence, tak z hlediska individuální (bod 54). Nová právní úprava, která může způsobit, že k promlčení dojde až po delším čase v porovnání s úpravou předchozí, v sobě nutně nese náhled, že zákonodárce nově pojímá spáchaný čin závažněji, stanovil-li úpravu, která umožní zánik trestnosti uplynutím delšího časového úseku v porovnání s předchozí úpravou. Ústavní předpisy obecně nekladou překážku zpřísnění trestnosti, jde-li stále o úpravu trestu přiměřenou spáchanému činu. Může se tak dít jen pro činy spáchané po účinnosti úpravy, jež přinesla zpřísnění trestnosti, nikoli pro činy spáchané před její účinností. Ustanovení čl. 40 odst. 6 věty první Listiny dopadá na každou úpravu, která nese prostřednictvím úpravy promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek zpřísnění trestnosti.
61. Lze shrnout, že § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky přikazuje užít úpravu promlčení odpovědnosti za přestupky dle zákona o odpovědnosti za přestupky i na činy spáchané před účinností tohoto zákona. Úprava promlčení odpovědnosti za přestupek tvoří součást vymezení trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny, s nímž je napadená zákonná úprava v rozporu, jelikož směřuje k ústavně reprobovanému výsledku v podobě užití pozdější úpravy trestnosti, která je v neprospěch obviněného. Z tohoto důvodu je § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky v rozporu s čl. 40 odst. 6 větou první Listiny. Ústavní soud souhlasí s městským soudem v tom, že není možný ústavně konformní výklad § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky.
VI. C. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
62. Dle čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") nesmí být nikdo odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu.
63. K belgické úpravě, která v rámci procesního práva prodloužila dobu, po kterou mohla za trestný čin být podána obžaloba, Evropský soud pro lidská práva (dále též jen "ESLP") shledal, že čl. 7 Úmluvy nebrání prodloužení promlčecích lhůt prostřednictvím okamžité aplikace zákona týkajícího se řízení, nebyly-li dané skutky nikdy promlčeny (rozsudek ESLP ve věci Coëme a další proti Belgii ze dne 22. 6. 2000 č. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 a 33210/96, § 149; rozhodnutí ve věci Delanghe proti Belgii ze dne 18. 9. 2001 č. 49716/99, § 11; rozhodnutí ve věci Landegem proti Belgii ze dne 22. 11. 2001 č. 34348/97, § 2; rozhodnutí ESLP jsou dostupná z https://hudoc.echr.coe.int).
64. Dopadem čl. 7 Úmluvy na ustanovení upravující promlčení trestní odpovědnosti se ESLP zabýval i vůči italské právní úpravě. V italském právním řádu spadá promlčení trestní odpovědnosti do práva hmotného (srov. vyjádření italského ústavního soudu rekapitulované v bodě 14 rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 12. 2017 ve věci C-42/17 M. A. S. a M. B.; rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie jsou dostupná z https://curia.europa.eu). ESLP přesto ani ve vztahu k italské právní úpravě promlčení trestní odpovědnosti neshledal důvod odchýlit se od svých závěrů v rozsudku ve věci Coëme a konstatoval, že ustanovení o promlčení trestní odpovědnosti nestanovují, co je trestným činem, ani tresty za ně, a je možno na ně nahlížet jako na podmínku projednání trestního případu (viz rozhodnutí ESLP ze dne 12. 2. 2013 ve věci Previti proti Itálii č. 1845/08, § 79 a 80). Nutno poznamenat, že ESLP ve zmíněném rozsudku ve věci Previti proti Itálii ani nezmiňoval, že promlčení trestní odpovědnosti je dle italské úpravy hmotněprávním institutem.
65. Ustanovení čl. 7 Úmluvy tak nebrání použití pozdější, pro obviněného méně příznivé úpravy promlčení trestní odpovědnosti či promlčení odpovědnosti za přestupek. Lze tedy konstatovat, že co se týče úpravy promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek, čl. 7 Úmluvy poskytuje nižší standard ochrany než čl. 40 odst. 6 Listiny. Prosadí se tak vyšší standard ochrany poskytovaný Listinou, jak vyplývá i z čl. 53 Úmluvy. Současně platí, že autonomní klasifikace Evropského soudu pro lidská práva, který pojímá promlčení v trestním právu jako procesní institut, není určující pro české vnitrostátní právo (včetně Listiny). Ústavní soud je i při vázanosti Úmluvou povinen dávat přednost úpravě základních práv a svobod v jejich tuzemském pojetí, poskytují-li vyšší standard ochrany [nález ze dne 23. 7. 2013sp. zn. Pl. ÚS 13/12(N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), bod 26]. Zmíněná autonomní klasifikace pro účely čl. 7 Úmluvy je opodstatněna tím, že jednotlivé signatářské státy vázané Úmluvou nejsou jednotné v tom, zda promlčení trestní odpovědnosti řadí pod hmotné či procesní právo.
66. S ohledem na judikaturu ESLP tedy nelze konstatovat, že by ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky bylo v rozporu s čl. 7 Úmluvy, což ovšem nemění nic na rozpornosti tohoto zákonného ustanovení s čl. 40 odst. 6 větou první Listiny.
VII. Závěr
67. Z výše vyložených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky je v rozporu s čl. 40 odst. 6 větou první Listiny, a proto dle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., vyhověl návrhu na zrušení daného ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky, a to vyhlášením tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
68. Před zásahem Ústavního soudu obsahoval § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky dvě věty: "Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona." V druhé větě daného ustanovení se odkazuje na lhůty podle první věty, jimiž se rozumí lhůty pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůty pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt.
69. Druhá věta § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky nebyla návrhem napadena a Ústavní soud nemůže jít v řízení o zrušení zákonů ultra petitum [viz např. usnesení ze dne 21. 7. 1994sp. zn. Pl. ÚS 16/94(U 14/2 SbNU 227) či nález ze dne 13. 12. 1995sp. zn. Pl. ÚS 8/95(N 83/4 SbNU 279; 29/1996 Sb.)]. K postupu ultra petitum se Ústavní soud neuchyluje ani v případech, kdy zrušením napadených ustanovení dojde k narušení systematiky zákona, resp. návaznosti zrušovaných ustanovení na ustanovení návrhem nenapadená [viz nález ze dne 13. 8. 2002sp. zn. Pl. ÚS 3/02(N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)].
70. K vázanosti petitem Ústavní soud v nálezu ze dne 31. 10. 2001sp. zn. Pl. ÚS 15/01(N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.) poznamenal, že v situaci, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence, je tímto dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 15/01k takovému postupu bylo přikročeno v situaci, kdy na rušené normě (pravidlu chování) závisela jiná norma (jiné pravidlo chování), která by bez zrušeného pravidla neměla význam. O takový případ nejde u věty první a věty druhé v § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, jelikož každá z vět daného ustanovení obsahuje samostatné (nezávislé) pravidlo chování. Samotná legislativní technika, kdy v rámci jednoho ustanovení na Ústavním soudem rušenou část obsahující samostatné pravidlo chování (zde větu první) pouze při vymezení jednoho pojmu odkazuje jiná část obsahující jiné samostatné pravidlo chování (zde věta druhá), Ústavnímu soudu nedovoluje jít v řízení o zrušení zákonů nad rámec návrhu.
71. Po zásahu Ústavního soudu bude § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky znít následovně: "Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona." Obratu "lhůta podle věty první" je i po zásahu Ústavního soudu třeba rozumět v původním významu, který mu určil zákonodárce, tj. že jde o lhůty pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůty pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt. Patří se zdůraznit, že souladem § 112 odst. 2 věty druhé zákona o odpovědnosti za přestupky s předpisy ústavního pořádku (např. s čl. 40 odst. 6 větou druhou Listiny) se Ústavní soud nemohl v tomto řízení zabývat.
Odlišné stanovisko soudců Jana Filipa a Vojtěcha Šimíčka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podáváme odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nosných částí nálezu ze dne 4. 2. 2020sp. zn. Pl. ÚS 15/19.
Vedou nás k tomu tyto důvody:
1. Nález - viděno prakticky - se dotýká otázky, jejíž význam vzhledem k uplynutí promlčecích dob (ať již původních, nebo "prodloužených") se nemusí zdát zásadním. Nicméně z hlediska výkladu a přístupu k ústavnímu pořádku vůbec, zejména pak k čl. 1 odst. 1, čl. 83 a čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 8 odst. 2, čl. 39 a čl. 40 odst. 1 a 6 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") v tomto nálezu jde o věc zásadní, zejména měly-li by se názory v něm uplatněné respektovat i nadále. Ve věci se totiž nerozhodovalo jen o jednom již téměř obsoletním přechodném ustanovení, nýbrž o tom, zda budou zachována východiska judikatury Ústavního soudu položená v jeho prvním a klíčovém nálezu ze dne 21. 12. 1993sp. zn. Pl. ÚS 19/93(N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) k ústavnosti zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu.
2. Základem přístupu Ústavního soudu k výkladu tzv. podústavního práva musí vždy být zásada, že se zákony a jiné právní předpisy vykládají z hlediska ústavního pořádku, a nikoli naopak, jako nyní učinila většina, kdy smysl ústavního soudnictví vlastně pominula.
3. To, s čím nemůžeme souhlasit, je vyjádřeno v několika rovinách. Jde jednak o přístup k nosným důvodům nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93, které jsou názorem většiny v části týkající se ústavního významu zakotvení promlčecí doby de facto překonány nejen ve vztahu k čl. 40 odst. 6 Listiny, nýbrž i ve vztahu k zásadě, že při svém rozhodování se má soudce Ústavního soudu řídit mj. ústavními zákony, nikoli závěry doktríny trestního práva pro výklad práva podústavního. Závěr většiny (body 26 až 31 nálezu) je alibistický v tom, že se vyhýbá zaujmout stanovisko k tomu, co nález říká (ač je citován), tedy, že: "... Ústava ani Listina základních (a ne jiných) práv a svobod neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž stanoví nesporné a základní konstitutivní principy státu a práva vůbec. Listina základních práv a svobod v čl. 40 odst. 6 se zabývá tím, které trestné činy lze principiálně stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho lze tyto činy stíhat. V důsledku toho předpisy o promlčení a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení, po jakou dobu může být čin, který je prohlášen za trestný, stíhán, nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny." Většina však tento závěr ve skutečnosti překonává ve prospěch právě "detailních otázek trestního práva". Ty však předmětem ústavní úpravy nadále nejsou a jsou vyhrazeny zákonodárci a jeho uvážení (v mezích ústavního pořádku) na poli trestní politiky státu a vývoje názorů společnosti v oblasti trestání.
4. Jinak řečeno, v Listině ani jinde v ústavním pořádku nenajdeme záruku základního práva na zakotvení nějaké promlčecí doby vůbec, natož konkrétní doby. Jinou věcí je situace, kdy je promlčecí doba již stanovena a otevřena. O to právě v § 112 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky") jde. Závěr o nezměnitelnosti jednou stanovené promlčecí doby je "bez dalšího" neudržitelný z hlediska postavení zákonodárce a jeho možnosti reagovat na měnící se společenské poměry, a stejně tak z hlediska obětí trestných činů nebo poškozených, jak ještě bude ukázáno. Totéž se týká ještě otevřených promlčecích dob, byť zde již jsou možnosti zákonodárce omezenější s ohledem na trestněprávní aspekty pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, principu proporcionality a zákazu libovůle.
5. Dále je to nedostatečné rozlišení (ne-li pominutí rozdílů) normativního obsahu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy a jejich významu pro posuzovanou věc. Konečně je to samotný přístup většiny k pojmu promlčení, který je učiněn součástí ústavního pojmu trestu za pomoci argumentu, že trestnost nelze vykládat jinak, než jak ji vykládá trestní právo. Jinak řečeno, nárok na promlčení jako hmotněprávní součást pojmu trestu se stává "ústavním právem pachatele", kterému musí ustoupit potřeby trestní politiky státu a do kterého dokonce, stejně jako v případě zákazových pravidel (negativních institucionálních záruk) - čl. 7 odst. 2 a čl. 17 odst. 3 Listiny, nelze vůbec zasáhnout, ačkoli se tak dosud v praxi dělo. Ve výsledku se státu zakazuje promlčecí dobu prodloužit, a to bez ohledu na stav společnosti a státu v oblasti správního trestání, protože by to podle názoru většiny pléna vedlo k porušení pravidla čl. 40 odst. 6 Listiny. Lze snad trestnost činu spojenou ex definitione s konáním či opomenutím ztotožnit s promlčecí dobou? Lze tak promlčením něco spáchat a být za to trestán? Co s tím, když pojem trestnosti je polysémem?
6. Bez ohledu na to, zda lze trestnost činu považovat za institut trestního práva hmotného, procesního nebo smíšeně obojího (hmotněprávní s procesními důsledky), má nepochybně význam z hlediska odůvodnění toho, proč je třeba k promlčení vůbec sahat. Kromě toho jde o odůvodnění mimoprávní (plynutí času, změna náhledu společnosti apod.). Jde však o problémy trestní spravedlnosti, zadostiučinění, odplaty, důkazního řízení, požadavku rychlého stíhání atd. Nic to ale nemění na tom, že žádná z těchto teorií nemá význam pro ústavní ustanovení, kterých se většina dovolává. Nejde o zánik trestnosti, nýbrž o její promlčení, což má za následek procesní překážku (stíhání nezačíná, nebo končí, a řízení se zastavuje). To je však zaručeno v čl. 8 odst. 2 Listiny (nullus processus criminalis sine lege), což však většina ve své argumentaci zcela pomíjí, aniž vysvětluje proč.
7. S názorem většiny se proto nutně rozcházíme v možnostech výkladu čl. 40 odst. 6 Listiny. Ústavní pojmy použité ústavodárcem je třeba chápat jako autonomní ve vztahu k předpisům trestního práva hmotného a procesního, neodkazuje-li na ně přímo ústavní text (např. čl. 8 odst. 5 Listiny). Trestnost, tedy to, s čím je spojena vlastnost odsudku společnosti a zákaz, je dána v čl. 39 Listiny, kde se hovoří o jednání, ne o době, která uplynula od jednání definovaného jako trestný čin (nebo přestupek).
8. Shrnuto to znamená, že ústavní pořádek vyžaduje, aby zákonodárce popsal znaky skutkové podstaty trestného činu (přestupku), stanovil za ně hrozící trest (sankci), popř. jinou újmu na majetku či právech (čl. 39 Listiny), přičemž toto jednání (komisivní či omisivní) musí být zaviněné (čl. 40 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 90 Ústavy - nullum crimen sine culpa) a rozhodnout o tom může jen soud. Bez spojení s čl. 39, čl. 40 odst. 1 a čl. 8 odst. 2 Listiny nelze proto jinak vykládat ani čl. 40 odst. 6 Listiny (arg. in pari materia). Protože čl. 39 Listiny zahrnuje i jiné újmy, nelze pod něj zahrnout beneficium, jakým pro pachatele promlčecí doba nesporně je.
9. Podstata toho, v čem se rozcházíme s názorem většiny pléna, tedy spočívá ve výkladu čl. 40 odst. 6 Listiny, kdy máme za to, že ústavně zaručenou součástí "trestnosti činu" není promlčecí doba. V tomto směru především odkazujeme na citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93, kde je zejména uvedeno, že předmětný článek je vyjádřením principu "nullum crimen sine lege, nula poena sine lege", a neumožňuje tak retroaktivitu zákona, jde-li o vymezení trestnosti a výše trestu. Jde tedy o záruku toho, že potrestat někoho může soud (u přestupku správní úřad) jen za zaviněný čin, jehož znaky byly vymezeny v zákoně v době, kdy byl spáchán, a rovněž trest je dán zákonem, takže není možné jeho zpřísňování. Tím je zasaženo uvážení zákonodárce na tomto úseku zákonodárné činnosti.