Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 15/19dne 4. února 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a ze soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy (soudce zpravodaj), Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Městského soudu v Praze na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I. Návrh na zrušení části zákona a dikce napadeného zákonného ustanovení
1. Navrhovatel - Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") - se dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá, aby Ústavní soud zrušil § 112 odst. 2 větu první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"). Napadené ustanovení je zařazeno do části čtvrté daného zákona nazvané Společná, přechodná a závěrečná ustanovení a obsahuje přechodné ustanovení tohoto znění: "Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí."
2. V návrhu městský soud uvedl, že se před ním vede řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva dopravy, jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy o přestupku dle § 125c odst. 1 písm. d) a k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Šlo o přestupek spočívající v tom, že řidič osobního automobilu při couvání narazil do jiného automobilu a po krátkém jednání s účastníky nehody z místa nehody odjel do bydliště majitele vozu, kde se na výzvu policejní hlídky odmítl podrobit dechové zkoušce na alkohol, a následně odmítl odběr krve a moči i v nemocnici, kam byl hlídkou eskortován. Za přestupek byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 12 měsíců. Přestupek byl spáchán dne 24. 2. 2016, tj. předtím, než dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon o odpovědnosti za přestupky. Byl-li by zánik odpovědnosti za přestupek posuzován dle § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017, (dále jen "zákon o přestupcích"), došlo by k zániku odpovědnosti za přestupek dne 24. 2. 2018 uplynutím dvou let od jeho spáchání (§ 20 odst. 3 zákona o přestupcích). K zániku odpovědnosti za přestupek by tak došlo ještě předtím, než dne 29. 3. 2018 rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci. Naopak, posuzoval-li by se zánik odpovědnosti za přestupek dle zákona o odpovědnosti za přestupky, rozhodnutí o přestupku by nabylo právní moci ještě předtím, než by došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, k čemuž by došlo nejdříve dne 3. 5. 2018. Jednoroční promlčecí doba by se totiž dvakrát přerušila a počala běžet od počátku, nejprve oznámením zahájení řízení o přestupku dne 25. 5. 2016 a následně dnem 3. 5. 2017, kdy bylo vydáno rozhodnutí, jímž byl obviněný uznán vinným. Konec tříleté promlčecí doby dle § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky by spadal až na den 24. 2. 2019. Stručně řečeno, dle zákona o přestupcích zanikla odpovědnost za přestupek uplynutím nejpozději 2 let od jeho spáchání, dle zákona o odpovědnosti za přestupky zanikla nejpozději uplynutím 3 let od jeho spáchání. Tato časová diference způsobila i jiný výsledek při posouzení promlčení odpovědnosti za přestupek dle uvedených zákonů.
3. Zákon o přestupcích platný do 30. 6. 2017 a zákon o odpovědnosti za přestupky účinný od 1. 7. 2017 dávají odlišnou odpověď na otázku, zda ve věci posuzované městským soudem rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci předtím, než došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, nebo až po něm. Dle § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky (ustanovení, které městský soud navrhuje zrušit) se má užít zákona, který je v dané věci pro obviněného méně příznivý, tj. zákona o odpovědnosti za přestupky, dle něhož by rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci před zánikem odpovědnosti za přestupek.
4. Městský soud považuje ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky za rozporné s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), dle něhož se trestnost činu posuzuje dle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a dle něhož se pozdějšího zákona užije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Trestání za správní delikty a přestupky podléhá stejnému režimu jako trestání za trestné činy a také na trestání za přestupky se vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny. Promlčení odpovědnosti za přestupek (stejně jako promlčení trestní odpovědnosti) je institutem hmotného práva, nikoli práva procesního. Městský soud spatřuje smysl čl. 40 odst. 6 Listiny v tom, aby podmínky trestnosti (včetně promlčení) byly pachateli známy již v okamžiku spáchání protiprávního jednání a nemohly být dodatečně zpřísňovány. K výsledku reprobovanému čl. 40 odst. 6 Listiny však směřuje § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky ve věci, kterou městský soud posuzuje. Dané ustanovení je natolik jednoznačné, že ho nelze vyložit ústavně souladným způsobem.
5. Městský soud poukázal na zákon č. 204/2015 Sb., jímž byl s účinností od 1. 10. 2015 novelizován § 20 zákona o přestupcích tak, že došlo k prodloužení jednoroční lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek. Dle přechodných ustanovení k zákonu č. 204/2015 Sb. se nová úprava měla užít jen na přestupky spáchané po účinnosti tohoto zákona. Jde dle městského soudu o ústavně souladnou úpravu a není zřejmé, proč se zákonodárce rozhodl v zákoně o odpovědnosti za přestupky postupovat opačně, tj. vztáhnout pozdější a méně příznivou úpravu zániku odpovědnosti za přestupek i na přestupky spáchané před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky.
6. Napadené zákonné ustanovení nemůže dle městského soudu obstát ani v testu proporcionality. Zájmu na potrestání pachatelů přestupku bylo možno totiž dosáhnout i méně invazivními způsoby, např. soustředěním většího množství pracovníků u orgánů projednávajících přestupky. Navíc požadavek právní jistoty nemůže být převážen zájmem na potrestání přestupců.
7. Dále se městský soud vymezil proti nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993sp. zn. Pl. ÚS 19/93(N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), dle něhož předpisy o promlčení trestní odpovědnosti a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení o tom, po jakou dobu může být čin stíhán, nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny. Městský soud zdůraznil, že judikatura i právní teorie se shodují v tom, že promlčení trestní odpovědnosti (stejně jako promlčení odpovědnosti za přestupek) je institutem hmotného práva, a nikoli procesního. Nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93, který se věnoval ústavnosti § 5 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, (dále jen "zákon o protiprávnosti komunistického režimu"), je nutné vnímat jako snahu o projev určité diskontinuity s režimem "komunistické totalitní diktatury". Podle městského soudu nelze klást rovnítko mezi přijetím úpravy zpětně vylučující běh promlčecích lhůt pro některé trestné činy (§ 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu) a snahou zákonodárce v roce 2017 přijmout novou komplexní úpravu správního trestání.
II. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení
8. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Senátu Parlamentu (dále jen "Senát") a Poslanecké sněmovně Parlamentu (dále jen "Poslanecká sněmovna") jako účastníkům řízení, dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
9. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že jí návrh zákona o odpovědnosti za přestupky předložila vláda dne 16. 7. 2015. Téhož dne byl návrh rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 555/0. Prvé čtení zákona se uskutečnilo dne 16. 12. 2015 a návrh byl přikázán ústavně právnímu výboru jako garančnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako dalšímu výboru. Ústavně právní výbor doporučil návrh zákona přijmout ve znění jím přijatých pozměňovacích návrhů a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj doporučil návrh zákona přijmout. Druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 12. 4. 2016 a v podrobné rozpravě bylo předneseno několik pozměňovacích návrhů, které se však netýkaly napadeného ustanovení. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 6. 5. 2016 a návrh zákona byl schválen ve znění pozměňovacích návrhů většinou 121 poslanců ze 157 přítomných.
10. Senát ve svém vyjádření uvedl, že mu Poslanecká sněmovna návrh zákona o odpovědnosti za přestupky postoupila dne 19. 5. 2016. Návrh vnímal pozitivně jako moderní právní úpravu. Senátní projednávání návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky se výslovně nedotklo lhůt pro zánik odpovědnosti za přestupek. Senát vrátil návrh zákona o odpovědnosti za přestupky Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Učinil tak dne 15. 6. 2016 v třicetidenní lhůtě dle čl. 46 odst. 1 Ústavy. Pro vrácení zákona Poslanecké sněmovně hlasovalo 45 senátorů z 62 přítomných.
11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření dále uvedla, že o návrhu zákona ve znění senátních pozměňovacích návrhů hlasovala dne 12. 7. 2016 a návrh zákona přijala. Prezidentem podepsaný návrh obdržela dne 27. 7. 2016. Po podpisu příslušnými ústavními činiteli byl zákon dne 28. 7. 2016 odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů, v níž byl vyhlášen dne 3. 8. 2016 pod č. 250/2016 Sb.
12. Vláda se ve svém vyjádření ztotožnila s názorem městského soudu, že čl. 40 odst. 6 Listiny nedopadá jen na trestní řízení, ale i na správní řízení o přestupku. Dle jejího názoru však čl. 40 odst. 6 Listiny nebrání tomu, aby v době běhu promlčecí doby (tj. v době, kdy odpovědnost za přestupek ještě nezanikla) zákon stanovil, že se dosud běžící promlčecí doba prodlužuje. Na rozdíl od městského soudu se vláda domnívá, že při hodnocení ústavnosti napadeného ustanovení je nutno vycházet z nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93, dle něhož se čl. 40 odst. 6 Listiny zabývá tím, které trestné činy lze stíhat (ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho je lze stíhat. Uvedený nález sice řešil specifickou situaci posuzování trestní odpovědnosti v době přechodu z režimu "komunistické totalitní diktatury" do režimu demokratického právního státu. To samo o sobě nemůže být dle vlády důvodem, aby Ústavní soud při posuzování nyní napadeného ustanovení rozšířil předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny i na problematiku promlčecích dob. Závěry v daném nálezu nelze zpochybnit ani poukazem na jeden z podpůrných argumentů, které před Ústavním soudem zazněly, a sice, že promlčení trestní odpovědnosti spadá do okruhu procesních předpokladů trestní stíhatelnosti. Vláda souhlasí s městským soudem, že v judikatuře a u odborné veřejnosti převažuje pojímání promlčení trestní odpovědnosti jako hmotněprávního institutu. I zákon o odpovědnosti za přestupky řadí úpravu promlčení do hmotněprávních ustanovení zákona. Ani vnímání institutu promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek jako institutu hmotného práva však nevede k závěru, že by promlčení mělo spadat pod čl. 40 odst. 6 Listiny.
13. Smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny je dle vlády zabránit tomu, aby obviněný byl potrestán za jednání, které nebylo trestné v době, kdy je spáchal. Napadené zákonné ustanovení není s čl. 40 odst. 6 Listiny v rozporu, neboť neprohlašuje za trestné jednání, které nebylo trestné v době, kdy byl čin spáchán. Není ani v rozporu s požadavkem na předvídatelnost práva a právní jistotou. V době páchání přestupku totiž pachatel mohl předvídat, že bude za své jednání potrestán. V době, kdy došlo ke změně právní úpravy, bylo předvídatelné, že jeho odpovědnost za přestupek trvá a zanikne až uplynutím promlčecí doby. Vláda se domnívá, že pachatel v době páchání svého činu nemůže spoléhat na to, že jeho jednání se v budoucnu promlčí. Právní úprava počítá s instituty jako přerušení a stavení běhu promlčecích dob. Nejde tedy o prosté plynutí času, s nímž by bylo možno jakkoli kalkulovat. Pachatel přestupku tak získá jistotu ohledně promlčecí doby až v případě, že tato doba skutečně uplyne a odpovědnost za přestupek z tohoto důvodu zanikne.
14. Vláda se dále ve svém vyjádření zmínila o judikatuře Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu. Věnovala se též testu proporcionality, který ve svém návrhu zmínil i městský soud. Dle vlády městský soud v testu proporcionality nesprávně identifikoval cíl napadeného ustanovení. Není jím primárně zájem na potrestání pachatelů přestupků, ale vyvážení právní jistoty, rovnosti a veřejného zájmu. Do přijetí zákona o odpovědnosti za přestupky byla úprava správního trestání roztříštěná a nejednotná, zejména úprava lhůt pro zánik odpovědnosti za správní delikty či přestupky byla značně roztříštěná, včetně pravidel pro jejich počítání. Nová právní úprava má posílit právní jistotu a odstranit nedůvodné rozdíly mezi úpravou přestupků a dosavadních správních deliktů. Takto vymezeného cíle nebylo možno dosáhnout jinými legislativními prostředky než napadenou úpravou. Jde o úpravu, která vyhovuje kritériu přiměřenosti. Dle vlády požadavek právní jistoty pachatelů ohledně lhůty, v níž jim nejpozději může být pravomocně uložen trest, nepřevažuje nad zájmem na sjednocení právní úpravy přestupků a zavedení jednotných pravidel respektujících zásadu rovnosti.
15. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
III. Upuštění od ústního jednání
16. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IV. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákona
17. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná, nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový zákon, jenž překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [nález ze dne 6. 3. 2007sp. zn. Pl. ÚS 3/06(N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26 odůvodnění].
18. Ústavní soud shledal, že městskému soudu svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky. Napadené zákonné ustanovení má totiž být užito v řízení před městským soudem. Jak si Ústavní soud ověřil, v žalobě, o níž bude městský soud rozhodovat, žalobce namítal, že došlo k zániku jeho odpovědnosti za přestupek ještě předtím, než za něj byl pravomocně potrestán. Městský soud tak bude v řízení posuzovat otázku zániku odpovědnosti za přestupek, k jejímuž zodpovězení je nezbytné použít i přechodné ustanovení v napadeném § 112 odst. 2 větě první zákona o odpovědnosti za přestupky.
19. Vhodné je poznamenat, že napadené zákonné ustanovení z jazykového hlediska pojednává o třech lhůtách, resp. ustanoveních dosavadních předpisů o těchto lhůtách: 1. lhůtě pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, 2. lhůtě pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a 3. lhůtě pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt. Obsahoval-li by § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky přechodné ustanovení ke třem svojí povahou různým lhůtám, bylo by nezbytné prověřit, zda městský soud má ve svém řízení užít každou z nich. Jedině tak by totiž byl aktivně procesně legitimován ke zrušení celé věty první v § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky. Ústavní soud však shledal, že takové prověřování není namístě, jelikož § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky nepojednává o třech svojí povahou různých lhůtách, nýbrž o lhůtě jediné, byť ve trojím označení.
20. Smyslem zákona o odpovědnosti za přestupky je zajistit jednotnou a komplexní právní úpravu základů správněprávní odpovědnosti fyzických, právnických a podnikajících fyzických osob doplňující jejich trestní odpovědnost spolu s právní úpravou specifického řízení k uplatnění správněprávní odpovědnosti (viz stranu 73 důvodové zprávy k zákonu o odpovědnosti za přestupky ve sněmovním tisku č. 555/0; dostupné z https://www.psp.cz). Do přijetí zákona o odpovědnosti za přestupky se úprava správního trestání vyznačovala roztříštěností a nejednotností (i z hlediska právní terminologie). O tom svědčí i okolnost, že právní institut spočívající v zániku odpovědnosti za přestupky či jiné správní delikty uplynutím zákonem vymezeného časového úseku byl v jednotlivých zákonech označován rozdílně, byť jeho podstata i důsledky byly stejné. V právním řádu se tak bylo možno setkat se lhůtou pro projednání přestupku [např. § 57 odst. 4 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění účinném do 30. 6. 2017], se lhůtou pro uložení pokuty [např. § 8 odst. 3 zákona č. 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků a o změně některých zákonů (zákon o obecné bezpečnosti výrobků), ve znění účinném do 30. 6. 2017] či lhůtou pro zánik odpovědnosti za přestupek [např. § 30 odst. 7 zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění účinném do 30. 6. 2017]. O tom, že podstata těchto jinak označených lhůt byla vždy stejná, svědčí např. kombinace těchto pojmů v § 20 zákona o přestupcích, kde se pod nadpisem "zánik odpovědnosti za přestupek" stanovilo, že přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; případně v § 192 odst. 4 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, kde s uplynutím shodně vymezených lhůt byl spojen důsledek zániku odpovědnosti právnické osoby za správní delikt a nemožnost projednat přestupek fyzické osoby.
21. Důvod, pro který jsou v jazykovém vyjádření v § 112 odst. 2 větě první zákona o odpovědnosti za přestupky zmíněny tři lhůty (bod 19), tak Ústavní soud spatřuje v tom, že zákon reagoval na pojmovou nejednotnost dosavadní právní úpravy správního trestání. Jde však vždy o jeden právní institut, byť odlišně označovaný, spočívající v zániku odpovědnosti za přestupky či jiné správní delikty uplynutím zákonem vymezeného časového úseku. Z tohoto důvodu není z hlediska aktivní procesní legitimace městského soudu k podání návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky rozhodné, jaká z vícerých variant označení téhož vyvstala v řízení před městským soudem, z něhož vzešel návrh na zrušení zákona.
V. Ústavní konformita legislativního procesu
22. Ústavní soud se zabýval průběhem legislativního procesu a shledal, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (bod 9 a násl.) odpovídají skutečnosti, přičemž toto zjištění postačuje k závěru, že zákon, jehož součástí je napadené ustanovení, byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
VI. Věcné posouzení návrhu
23. Dle čl. 40 odst. 6 Listiny se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.
24. Již v minulosti Ústavní soud dovodil, že čl. 40 odst. 6 Listiny dopadá i na správní trestání, viz nálezy ze dne 13. 6. 2002sp. zn. III. ÚS 611/01(N 75/26 SbNU 253); ze dne 11. 7. 2007sp. zn. II. ÚS 192/05(N 110/46 SbNU 11). Shodně se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2004 č. j. 6 A 126/2002-27 (č. 461/2005 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz).
25. Pro posouzení návrhu je nezbytné zabývat se výkladem pojmu "trestnost" v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny a posoudit, zda pod něj spadá i institut zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím promlčecí doby v úpravě správního trestání.
26. K výkladu pojmu "trestnost" v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny se Ústavní soud vyjádřil ve výše zmíněném nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93, jímž zamítl návrh na zrušení zákona o protiprávnosti komunistického režimu, který v § 5 stanovil, že do promlčecí lhůty trestných činů se nezapočítává doba od 25. 2. 1948 do 29. 12. 1989, pokud z politických důvodů neslučitelných se základními zásadami právního řádu demokratického státu nedošlo k pravomocnému odsouzení nebo zproštění obžaloby.
27. V daném nálezu bylo uvedeno: "Trestností činu se podle české trestněprávní nauky rozumí možnost být pro trestný čin stíhán, uznán vinným a potrestán. Základem trestní odpovědnosti je trestný čin, který je definován přesným popisem jeho znaků a též tzv. materiálním znakem, totiž nebezpečností činu pro společnost. Jde o vyjádření principu: ‚nullum crimen sine lege', resp. ‚sine culpa' ... Článek 40 odst. 6 Listiny tím zřetelně nepřipouští retroaktivitu zákona, pokud jde o vymezení trestnosti a výše trestu. Listina základních práv a svobod není normou trestního práva, ale vyjímá z různých právních oblastí určité zásady, které pokládá za základní, a proto hodné zvýšené právní ochrany. V čl. 40 odst. 6 nemá proto na mysli nic více, než co říká, totiž, že vymezení jednotlivých trestných činů a jejich trestnosti, jež se podle trestního zákona provádí určením charakteristických znaků a stupně společenské nebezpečnosti jednotlivých činů, nemůže být ‚ex post' po spáchání činu následně měněno v neprospěch pachatele. Stejný požadavek vznáší i pro vymezení a stanovení výše trestu. Pouze v tomto smyslu a tomto rozsahu formuluje věta druhá odst. 6 Listiny zákaz retroaktivity zákona (srov. text: pozdějšího zákona se použije ...). Otázka procesních předpokladů trestní stíhatelnosti vůbec, a tím spíše otázka promlčení, nepatří v České republice ani v jiných demokratických státech do oblasti těch základních práv a svobod principiální povahy, jež jsou podle čl. 3 Ústavy součástí ústavního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, a tím nahrazují v jiných ústavách obvyklou kapitolu ústavy o základních právech a svobodách. Argument, že je promlčení institutem hmotného práva trestního, není pro posouzení věci podstatný nejen proto, že je trvalým předmětem sporu trestněprávní dogmatiky a v některých jiných demokratických státech je chápán převážně jako procesněprávní institut, ale především proto, že Ústava ani Listina základních (a ne jiných) práv a svobod neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž stanoví nesporné a základní konstitutivní principy státu a práva vůbec. Listina základních práv a svobod v čl. 40 odst. 6 se zabývá tím, které trestné činy lze principiálně stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho lze tyto činy stíhat. V důsledku toho předpisy o promlčení a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení, po jakou dobu může být čin, který je prohlášen za trestný, stíhán, nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny." Tento názor následovalo plénum Ústavního soudu i v usnesení ze dne 10. 1. 2006sp. zn. Pl. ÚS 34/05, které se týkalo věci, v níž byl aplikován § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu.
28. Ústavní soud konstatuje, že institut promlčení trestní odpovědnosti [nyní upraven v § 34 a 35 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "trestní zákoník"); dříve jako promlčení trestního stíhání upraven v § 67 a 67a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "trestní zákon")] je z hlediska čl. 40 odst. 6 věty první Listiny třeba posuzovat stejně jako institut zániku odpovědnosti za přestupek (dříve přestupek a jiný správní delikt) uplynutím promlčecí lhůty (§ 20 zákona o přestupcích) či promlčecí doby (§ 29 až 32 zákona o odpovědnosti za přestupky). Jde totiž svou povahou o obdobné instituty, jeden z oblasti soudního trestání, druhý z oblasti správního trestání, mezi nimiž není důvodu pro účely čl. 40 odst. 6 věty první Listiny činit rozdílu.
29. Z uvedeného důvodu je třeba na výše citované závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93reagovat i při posuzování návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky. Podstata argumentace, kterou Ústavní soud v tomto nálezu odůvodnil zamítavý výrok, spočívala v tom, že v období vymezeném v zákoně o protiprávnosti komunistického režimu neexistovala vážná vůle státních orgánů trestně stíhat některé trestné činy, jichž se dopustily osoby spřízněné s tehdy vládnoucím režimem. Na § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu je tak třeba nazírat optikou přechodu od předlistopadového režimu k demokratickému a právnímu státu, jehož základním rysem byla snaha o vypořádání se s negativními důsledky předlistopadového režimu ve všech sférách společenského života (hodnotové - majetkové, politické, právní atd.). Právě v tomto vysoce společensky citlivém a specifickém kontextu je třeba nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93vnímat, neboť § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu byl jeho ryzím výrazem, nekladoucím si ambice upravovat obecně podmínky trestní odpovědnosti či konkrétně problematiku promlčení, ale dát průchod spravedlnosti i vůči těm, na něž v předlistopadovém režimu nedosáhla.
30. Nosný právní závěr nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93, že tedy promlčecí doba ve vztahu k trestným činům uvedeným v § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu nepočala běžet, jestliže tehdejší stát neměl z ideologických důvodů vážně míněnou vůli je stíhat, byl tak jednorázový a vyčerpal se právě ve vztahu k těmto trestným činům.
31. Ústavní soud proto neshledal, že by bylo nutno překonávat výše citovaný názor (bod 27), že čl. 40 odst. 6 věta první Listiny nedopadá na institut promlčení trestní odpovědnosti (nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93) a potažmo institut zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím zákonem vymezeného časového úseku, neboť tento názor se vztahoval toliko k velmi specifické otázce související s polistopadovým vypořádáním se s minulostí, Ústavní soud jej i dnes považuje za platný, avšak nemající žádné obecné dopady do budoucna.
VI. A. Obecný zákaz retrospektivy v neprospěch a čl. 40 odst. 6 Listiny
32. Smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny je úprava časových aspektů právní úpravy trestání. Účelem věty první daného ustanovení (dle níž se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán) je chránit obviněného před tím, aby na něj dopadalo zpřísnění právní úpravy trestnosti a ukládání trestu, k němuž došlo až v době po spáchání činu. Věta první tak chrání obviněného proti tomu, aby byl potrestán za čin, který v době jeho spáchání nebyl vůbec trestný. Tím se však normativní dosah věty první čl. 40 odst. 6 Listiny nevyčerpává, neboť rovněž chrání obviněného před tím, aby na něj byla použita pozdější přísnější úprava, která až po spáchání činu nově zpřísnila vymezení trestnosti činu, který byl i v době jeho spáchání trestný. Věta druhá čl. 40 odst. 6 Listiny (dle níž se pozdějšího zákona použije, jestliže je to pro pachatele příznivější) obviněnému naopak zaručuje, že bude těžit i z budoucího zmírnění úpravy trestnosti činu.
33. V konečném důsledku tak čl. 40 odst. 6 Listiny obviněnému zaručuje, že při posuzování trestnosti činu na něj nikdy nebude použita přísnější právní úprava, než která tu byla v době jeho spáchání. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny tak zakotvuje zákaz retroaktivity v neprospěch obviněného při posuzování trestnosti činu a ukládání trestu, čímž se zajišťuje v těchto oblastech právní jistota (věta první), a dále obsahuje příkaz retroaktivního působení pozdějšího zákona, je-li to pro pachatele příznivější (věta druhá).
34. Vedle speciálního zákazu retroaktivity v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny, který platí pro oblast soudního a správního trestání, je v předpisech ústavního pořádku stanoven i obecný zákaz retroaktivity zákona v neprospěch, který vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle něhož je Česká republika právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana [nález ze dne 8. 6. 1995sp. zn. IV. ÚS 215/94(N 30/3 SbNU 227); nález ze dne 12. 11. 2013sp. zn. Pl. ÚS 22/13(N 185/71 SbNU 221; 22/2014 Sb.), bod 23]. Vzhledem k citelným dopadům, které ve sféře jednotlivce vyvolává soudní a potažmo i správní trestání, je v čl. 40 odst. 6 Listiny výslovně (a jako lex specialis pro soudní a správní trestání) upraven zákaz retroaktivity v neprospěch, a naopak příkaz retroaktivního působení pozdějšího zákona, je-li to pro pachatele příznivější.
35. Ve vztahu k obecnému zákazu retroaktivity zákona v neprospěch, který lze dovodit z čl. 1 odst. 1 Ústavy, se v souvislosti s pojmem retroaktivita zmiňuje tzv. pravá retroaktivita a tzv. nepravá retroaktivita (přesněji "retrospektiva").
36. Pravá retroaktivita zahrnuje dvě situace: 1. stav, kdy nová úprava dává vznik novým právním vztahům před její účinnosti za podmínek, které dodatečně stanovila, a 2. situaci, kdy nová právní úprava mění právní vztahy vzniklé podle staré úpravy ještě před účinností nového předpisu [srov. TICHÝ, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104 a násl., citovaný v nálezu ze dne 4. 2. 1997sp. zn. Pl. ÚS 21/96(N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. Pravá retroaktivita nastává, je-li podle pozdější normy posouzeno lidské chování, resp. právní skutečnosti či právní vztahy atd., které se uskutečnily dříve, než tato právní norma nabyla účinnosti (KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208).
37. Podstatou tzv. nepravé retroaktivity (tj. retrospektivy) je, že platnost právních skutečností, vznik právních vztahů a jejich následky, k nimž došlo před účinností nového zákona, se posoudí podle práva dřívějšího, ale trvá-li dříve vzniklý právní vztah i nadále, posoudí se ode dne účinnosti zákona nového podle zákona nového a podle tohoto zákona se posoudí i právní následky dotyčného právního vztahu vzniklé po účinnosti nového zákona (viz KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208; obdobně též BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha: ASPI, 2003, s. 86). V případě tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy) ve skutečnosti o zpětnou účinnost zákona ani nejde (KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208; GERLOCH, A. Teorie práva. 3. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, s. 97-99), neboť při ní dochází k úpravě právních vztahů až pro dobu přítomnou či budoucí; o zpětné působení práva by šlo, založil-li by předpis právní účinky pro minulost (HANUŠ, L. Důvěra v právo z pohledu nepřípustnosti retroaktivní interpretace právních předpisů. In: Právní rozhledy č. 14/2005, s. 519-523).
38. Obecný zákaz retroaktivity v neprospěch se vztahuje pouze na tzv. pravou retroaktivitu, nikoli retroaktivitu nepravou (retrospektivu) [nález ze dne 15. 5. 2012sp. zn. Pl. ÚS 17/11(N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 51]. Od zákazu pravé retroaktivity v neprospěch se lze odchýlit pouze výjimečně, a to výslovným ustanovením zákona a jen tehdy, kdy právní povinnost stanovená pro minulost byla dříve pociťována alespoň jako povinnost mravní [nález ze dne 12. 3. 2002sp. zn. Pl. ÚS 33/01(N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]. U tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy) je naopak výjimkou její zapovězení na ústavní úrovni. Tzv. nepravá retroaktivita (retrospektiva) není možná, vylučuje-li to princip důvěry v právo. O takovouto situaci jde v případě, že význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva [zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 53; nález ze dne 15. 9. 2015sp. zn. Pl. ÚS 18/14(N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), bod 34].
39. O tzv. nepravou retroaktivitu (retrospektivu) může jít obecně také u lhůt či dob, které započaly plynout za účinnosti dřívější úpravy a které do účinnosti nové úpravy ještě neuplynuly (srov. KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208; či zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/14, bod 40). V takovém případě se počátek, běh a délka lhůty či doby řídí do účinnosti nové úpravy starou úpravou. Po účinnosti nové úpravy se pak záležitosti dalšího běhu a délky těchto časových úseků řídí novou právní úpravou. Zákonodárce může obecně intertemporální střet nové a staré právní úpravy týkající se lhůt či dob pojmout dle principu tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy), u níž je, jak bylo výše uvedeno, výjimkou její zapovězení na ústavní úrovni. O tzv. pravou retroaktivitu by naopak v případě lhůt či dob šlo tehdy, měla-li by nová právní úprava za následek "obživnutí" lhůty či doby, která uplynula ještě před nabytím účinnosti nové právní úpravy (zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/14, bod 40 odůvodnění).
40. Nutno zdůraznit, že zatímco obecný zákaz retroaktivity až na výjimky připouští změnu úpravy ještě neskončených dob či lhůt v neprospěch adresátů, čl. 40 odst. 6 Listiny naopak zamezuje tomu, aby jde-li o trestnost činu, byla užita právní úprava účinná až po spáchání činu, která je pro obviněného méně příznivá, než která byla účinná v době jeho spáchání. Jsou-li součástí vymezení trestnosti činu lhůty či doby, uplatní se i na tyto lhůty či doby zákaz retroaktivity v neprospěch podle čl. 40 odst. 6 věty první Listiny, která vystupuje jako zvláštní úprava (lex specialis) vůči obecnému zákazu retroaktivity v neprospěch, jenž je obecnou úpravou (lex generalis).
41. Z hlediska čl. 40 odst. 6 věty první Listiny tak je rozhodné, zda pod pojem "trestnost činu" zde užitý spadá i úprava promlčecích dob u zániku odpovědnosti za přestupek.
VI. B. K pojmu "trestnost" v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny
42. Pojem "trestnost" užitý v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny je autonomním pojmem užitým v předpisu ústavního pořádku. Jako u ostatních autonomních pojmů ústavního práva pro něj proto platí, že nemusí nutně odpovídat obsahu shodného pojmu užitého v běžných zákonech.
43. Jakkoli jde o autonomní pojem užitý v Listině, Ústavní soud nespatřuje důvod, proč se při jeho vymezení nepřidržet závěrů trestněprávní nauky a judikatury k výkladu shodného pojmu v trestním zákoníku (a před ním trestním zákoně), jde totiž o propracované závěry, které plně vyhovují i úpravě v čl. 40 odst. 6 Listiny. Tyto závěry lze pak v souladu s předchozí judikaturou Ústavního soudu (srov. výše bod 24) přiměřeně použít na pojem trestnosti ve správním právu trestním.
44. Trestností činu trestněprávní nauka a judikatura rozumí možnost, že pachatel určitého trestného činu bude uznán vinným a bude mu uložen trest či vyvozena trestní odpovědnost (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 1990 sp. zn. 1 To 9/90; publikovaný jako R 11/1991 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu; výše zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93; ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 39; JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 4. vydání. Praha: Leges, 2014, s. 72-73). Trestností se rozumějí všechny podmínky, na nichž závisí výrok o vině a trestu (NOVOTNÝ, O., VANDUCHOVÁ, M., ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 6. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 95). Vazba mezi trestností a trestní odpovědností je dána jejich přístupem k trestnému činu a jeho pachateli. Zatímco trestní odpovědnost se vztahuje k pachateli činu a jsou s ní spojeny trestněprávní důsledky ve smyslu právních následků za spáchání činu, trestnost činu vyjadřuje formálněprávní aspekt trestného činu a ve své abstraktní podobě je důsledkem trestní odpovědnosti (ŠÁMAL P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 39-40).