234. Zákon č. 14/2017 Sb. byl ve Sbírce zákonů vyhlášen dne 25. 1. 2017 a ve vztahu k napadeným ustanovením § 4a až 4c zákona o střetu zájmů nabyl účinnosti na základě výslovné výjimky v čl. VIII dne 9. 2. 2017. Zákonodárce v něm stanovil, že čl. I bod 17 tohoto zákona nabývá účinnosti již patnáctým dnem po jeho vyhlášení. Namítá-li navrhovatelka, že tato lhůta je příliš krátká, fakticky až retroaktivní, nelze ji ani de facto přisvědčit, a to tím spíše, že šlo (již několik let stále jde) o závažnou, hojně diskutovanou politickou a legislativní záležitost. Ta byla a je předmětem zájmu nejen politických stran, nýbrž i parlamentní rozpravy a akcí občanské společnosti, když se bezprostředně dotýkala i konkrétní politicky a státně extrémně exponované osoby. Námitka o krátkosti lhůty, kdy tato problematika byla předmětem více než ročního projednávání v obou sněmovnách, proto neobstojí, aniž by zde bylo třeba podrobně rozvádět koncepce předběžného působení zákonů (srov. např. Kloepfer, M. Vorwirkung von Gesetzen. C. H. Beck, München 1974). Tato diskuse a její závěry byly s ohledem na význam pro posuzovanou věc podrobně vyloženy sub VIII. c) právě s ohledem na obsáhlou argumentaci navrhovatelky proti všem myslitelným pochybením v zákonodárném procesu. Na výklad všech okolností a na vypořádání námitek navrhovatelky proto stačí pouze odkázat s tím, že de facto nejde o případ retroaktivity, nýbrž jen retrospektivity, kdy právo reaguje na skutečnosti, které považuje za potřebné nyní právně upravit; nezasahuje do nich však právně ani zpětně, ani jejich právní úpravu nemění. Další rozdíl je v tom, že § 4a zákona o střetu zájmů upravuje nějakou trvalou činnost, čemuž bude v případě porušení odpovídat kvalifikace trvajícího přestupku (§ 8 zákona o odpovědnosti za přestupky), zatímco § 4b a 4c zákona o střetu zájmů dopadají na situace, kdy se vstupuje do zadávacího řízení nebo podává žádost vždy znovu a znovu, a stejně tak se řízení o nich vždy znovu uzavírá. Tvrzení navrhovatelky, že tím je narušeno její (sc. obchodní společnosti) finanční hospodaření, jde mimo definici podnikání. Tak jako je rozdíl mezi podnikáním a správou vlastního majetku, tak se rovněž liší podnikání a získávání dotací a investičních pobídek.
235. Totéž se týká rovněž její námitky uplatněné u všech napadených ustanovení, tj. zdánlivé obecnosti zákona a jeho zaměření proti konkrétní osobě - viz zejména sub IX. a) 3., 128, 181, 202, 226. K tomu je třeba ještě uvést jednu podstatnou okolnost z hlediska hodnocení důvodnosti námitek navrhovatelky proti zásahu do základních práv a svobod (ovšem konkrétní osoby) cestou výjimek v čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb. Požadavek vacationis legis je problémem objektivního práva, nikoli zásahu do základních práv, jak tvrdí navrhovatelka. Plyne z principu právního státu, který vyžaduje nejen to, aby se adresáti nových pravidel s nimi mohli seznámit, ale aby měli rovněž potřebný čas k přípravě na jejich realizaci. To není prvotně spojeno s možností zásahu do základních práv, neboť se takový požadavek týká nejen nositelů základních práv a svobod, nýbrž i (často zejména) orgánů veřejné moci, které jsou však jejich adresáty. Opak by znamenal, že žádný odklad účinnosti zákona č. 14/2017 Sb. by tvrzený zásah nemohl odvrátit. Tak tomu ale není, stejně jako v jiných případech stanovení účinnosti právního předpisu. K újmě zde proto může dojít až zprostředkovaně, což ale v důsledku provedeného ústavně konformního výkladu přechodných ustanovení v posuzované věci není nutno řešit.
236. Navrhovatelce však lze přisvědčit v tom, že došlo "ke změně pravidel v průběhu hry", jde-li o členy vlády a některé vedoucí ústředních úřadů ve funkcích v únoru 2017. Avšak zde platí, co již rovněž bylo podrobně zdůvodněno v různých souvislostech s argumentací navrhovatelky ke všem napadeným ustanovením zákona. I zde stačí dodat, že z posuzovaných návrhů není patrno, a není to známo Ústavnímu soudu ani jinak, že by z tohoto důvodu některý z veřejných funkcionářů musel svou funkci opustit, protože by byl tvrzenou "nepravou retroaktivitou" § 4b a 4c zákona o střetu zájmů reálně dotčen. To bylo podrobně vyloženo shora této části odůvodnění. Dotčen mohl být tehdejší místopředseda vlády a ministr financí, jenž však byl ze svých funkcí odvolán ke dni 24. 5. 2017 (viz k tomu též sub 223). Konečně již bylo na více místech konstatováno, že podle názoru Ústavního soudu samotnému veřejnému funkcionáři žádné tzv. legitimní očekávání na "neměnnost podmínek výkonu funkce" nesvědčí; jde o pravidla výkonu veřejné moci, nikoli o nabytá práva soukromníka (iura quaesita). Sub 115 bylo totéž vyloženo, jako je v tomto případě rozdíl mezi členy komor Parlamentu a členy vlády.
237. Ústavnost napadených ustanovení však lze podrobit kontrole z hlediska norem objektivního ústavního práva, konkrétně pak těch, ve kterých jsou zakotveny principy fungování demokratického právního státu. V tomto ohledu je významné nejen to, v čem změna podmínek výkonu veřejné funkce spočívá, ale také jaká je její povaha, tedy zejména zda osoby ji vykonávající jsou do ní ustanovovány volbou nebo jmenováním, či jde o funkci v rámci moci zákonodárné, výkonné či soudní. V tomto případě se sporná regulace týká pouze členů nejvyšší exekutivy, v první řadě předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Ti jsou do svých funkcí ustanovováni jmenováním a nesou (jako vláda) společnou odpovědnost vůči Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), na níž také závisí její osud (čl. 68 odst. 3, čl. 72 Ústavy), přičemž meze výkonu jejich funkce určuje svými zákony Parlament (příp. zákonnými opatřeními Senát). Znovu je tak třeba připomenout, že z uvedeného je patrna závislost vlády, resp. funkcí jejích členů na Poslanecké sněmovně Parlamentu, přičemž žádné ústavní garance ohledně výkonu funkce po celé funkční období neexistují a ani je nelze vyvodit z povahy věci.
238. Obdobná je situace u vedoucích "jiného ústředního úřadu", byť lze vysledovat určitý rozdíl v tom, že důvodem zřizování některých ústředních úřadů, jejichž náplní je výkon státní správy na určitém úseku, případně kontrolní či odborná činnost, je v některých případech nutnost zajištění nezávislosti na aktuální politické situaci. Tato nezávislost je garantována prostřednictvím osoby vedoucího takového úřadu, jehož není možné během funkčního období bez splnění zákonných podmínek, které jsou obvykle nastaveny poměrně restriktivně, odvolat. Ani zde však nejde o ústavní garance nerušeného výkonu funkce, ty zde spočívají "pouze" v zákonné rovině a směřují k zajištění nezávislosti v rámci soustavy orgánů výkonné moci. Pro oba případy je podstatné i to, že veřejného funkcionáře jeho funkce "nezbavují" a vlastně ani nevyžadují (dodatečné) splnění dalších předpokladů, je-li ochoten strpět případné ekonomické důsledky, jež pro něj z toho vyplynou.
239. Neobstojí ani tvrzení o téměř okamžitém nabytí účinnosti napadených ustanovení zákona o střetu zájmů. Co se týče § 4a zákona o střetu zájmů, sama navrhovatelka uznává význam sanačního přechodného ustanovení čl. II bodu 6 zákona č. 14/2017 Sb., což bylo výše podrobně vyloženo. Naopak je spíš otázkou, zda zde nejsou zvýhodněni někteří veřejní činitelé, jejichž funkční období přesahuje svou délkou i funkční období poslanců či senátorů. Navíc lze znovu připomenout, že § 4a zákona o střetu zájmů obsahuje šetrné řešení i pro jiné případy, než je přechodné období podle ustanovení čl. II bodu 6 zákona č. 14/2017 Sb. (viz výše). Další svého druhu přechodné období k přizpůsobení se nové právní úpravě obsahuje § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů, popř. další ještě mírnější řešení se nachází v § 4a odst. 3 zákona o střetu zájmů. Ustanovení o přestupku proti § 4a odst. 1 podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů proto může být vykládáno jen v souladu s těmito ustanoveními. Co se týče skrytého sanačního významu ustanovení věty druhé § 4b zákona o střetu zájmů, popř. výkladu nejasného textu přechodného ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů (neplatí zde lex dura, sed lex), lze odkázat na to, co bylo vyloženo výše sub 224 a násl.
240. Legisvakanční doba byla v tomto případě sice skutečně velmi krátká, nicméně s ohledem na to, co je předmětem dané regulace, a kdo je jejím adresátem, Ústavní soud nedospěl k závěru, že by danou úpravou mohlo fakticky dojít k narušení právní jistoty s ohledem na to, co bylo výše uvedeno. Konečně není bez významu, že legisvakanční doba patnácti dnů je převzata po vzoru obecného pravidla § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, z tehdy účinného znění. Po jeho novelizaci zákonem č. 277/2019 Sb. sice toto pravidlo již bylo opuštěno, to samo o sobě však ústavní pochybnosti nevyvolává, neboť jeho použití se jeví jako problematické jen z hlediska zákonné materie, na kterou dopadá. Jde o hraniční termín, neboť kratší může být stanoven jen výjimečně za podmínek § 3 odst. 4 zákona č. 309/1999 Sb., zatímco jako obecné pravidlo nyní platí nabytí účinnosti dnem 1. ledna nebo 1. července. Jak však bylo vyloženo, tato okolnost (změna názoru zákonodárce), s ohledem na skutkové okolnosti přijetí zákona, jeho předmět a dotčené subjekty, má v posuzované věci význam spíše teoretický, i když podle současné úpravy nabývání účinnosti by bylo nezbytné na rozdíl od tradiční právní úpravy předsunutí účinnosti na 9. 2. 2017 odůvodnit jako zvlášť výjimečný případ. Kromě toho je třeba u zákazů a omezení v § 4b a 4c zákona o střetu zájmů uvést, že v případě účasti v zadávacím řízení nebo při žádosti o dotace nejde o pravidelnou každodenní náplň podnikatelské činnosti, jako je tomu na rozdíl od toho v případě činností podle § 4a zákona o střetu zájmů, kde však bylo zřejmě právě z tohoto důvodu vloženo ono sanační ustanovení čl. II bodu 6 zákona č. 14/2017 Sb.
X. Závěr
241. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud dospěl k závěru, že návrhy na zrušení napadených ustanovení zákona o střetu zájmů nejsou důvodné, a proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl, že se zamítají.
242. Návrh navrhovatele na zrušení části třetí zákona č. 14/2017 Sb., tedy jeho čl. IV, kterým se mění některá ustanovení zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byl odmítnut pro jeho zjevnou neopodstatněnost (viz bod II výroku tohoto nálezu) podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle čl. 1 odst. 2 písm. b) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti (sdělení č. 52/2014 Sb.).
243. Vedlejší účastnice v průběhu řízení dne 20. 12. 2019 doplnila své vyjádření (viz sub 47 a násl.) a spojila je s návrhem, aby soudce zpravodaj s ohledem na důvěrnou povahu Auditní zprávy vyžádal její oficiální překlad od Ministerstva pro místní rozvoj. Ústavní soud ve shora uvedeném odůvodnění svého nálezu na více místech vyložil, jaký je účel řízení ve věci návrhu o abstraktní kontrole ústavnosti zákonů. Proto nemohl návrhu vedlejší účastnice vyhovět, neboť předmětem tohoto řízení není konkrétní případ založený na jednom konkrétním rozhodnutí orgánu EU, nýbrž rubrikovaná ustanovení zákona o střetu zájmů vztahující se na všechny případy stejného druhu i pro budoucnost. De facto však Ústavní soud vypořádal i argumentaci vedlejší účastnice tím, že rozhodl o návrhu na zrušení § 4b a 4c zákona o střetu zájmů a předestřel jejich ústavně konformní výklad [sub IX. c) a IX. d)].
244. Argumentace navrhovatele a vedlejší účastnice, popř. navrhovatelky, z hlediska výtek neústavnosti napadených ustanovení nebyla shledána důvodnou. Ústavní soud však závěrem považuje za potřebné připomenout, že způsob, jakým se tato ustanovení dostala bez náležité standardní přípravy do ústavního projednání (např. ve srovnání s původním návrhem, který vláda v roce 2015 předložila Poslanecké sněmovně jako tisk č. 564/0), je příkladem toho, kam může vést snaha "neutralizovat" politického konkurenta, tedy do podoby složitého a málo srozumitelného textu. A to nejen z důvodu vytvoření nepravé mezery v zákoně pro řízení o poskytnutí dotace nebo finanční pobídky, nýbrž i proto, že pro funkcionáře bez volebního období nebo funkčního období vytváří de facto bez náležitého odůvodnění a vyjádření v zákoně možnost zcela se vyhnout omezením a zákazům z § 4a zákona o střetu zájmů. To jen dokazuje, jak problematické může být "zákonodárství ve vlastní věci". Ústavní soud upozorňuje, že ne v každém podobném pokusu by mohla tato snaha vyřadit např. politického konkurenta těsně před volbami projít testem ústavnosti. V obecné části odůvodnění tohoto nálezu bylo vyloženo, že úprava otázek střetu zájmů je především systémovou záležitostí, nikoli problémem jedné konkrétní osoby. Jak již bylo zdůrazněno, v případě, kdy je problematika střetu zájmů převedena na pole práva, ustupují do pozadí prostředky politického boje a nastupují požadavky právního státu, vyžadující, aby každé tvrzení a obvinění bylo dokázáno. Jen poté mohou nastoupit právem předvídané následky či sankce.
Odlišné stanovisko soudců Jaroslava Fenyka a Josefa Fialy ve vztahu k části výroku nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/17, jímž byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 4a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů
Předesíláme, že se s většinou pléna ztotožňujeme co do výsledku posouzení ústavnosti § 4b a § 4c zákona o střetu zájmů (dále jen ZSZ). Výhrady máme ovšem k výsledku posouzení ústavnosti § 4a ZSZ (zákaz týkající se médií), který, na rozdíl od většiny pléna, považujeme za protiústavní a máme za to, že měl být derogován.
Jsme přesvědčeni, že zájem na pluralitě a transparentnosti médií je neoddiskutovatelný a že omezení jejich plurality či transparentnosti ohrožuje samotnou podstatu demokracie, a tedy je nezbytné tyto hodnoty odpovídajícím způsobem chránit. Tato ochrana však nesmí být nahodilá, ale naopak musí být efektivní, tedy zejména koncepční a objektivní. Většina pléna Ústavního soudu podle našeho názoru tyto požadavky nedocenila.
Zvolené a většinou pléna Ústavního soudu aprobované řešení podle nás vytváří následující zásadní problémy a absurdní situace: 1. Úprava § 4a se zcela odchyluje od předmětu právní úpravy ZSZ a neplní jeho účel. 2. Napadená úprava a její hodnocení většinou pléna Ústavního soudu jsou poznamenány konkrétním adresátem, jemuž je ve skutečnosti norma určena (současný předseda vlády), což vyvolává absurdní účinky, zákonodárcem a většinou pléna nevnímané. Ve svém důsledku je tak právní úprava nedůsledná, nepřiléhává a mezerovitá, čímž vyvolává pochybnosti o tom, že je způsobilá dosáhnout předpokládaných cílů. 3. Zcela stranou pozornosti zákonodárců i většiny pléna Ústavního soudu zůstala otázka, již považujeme v této věci za naprosto klíčovou, a to je vymezení hranice mezi osobním a veřejným resp. politickým zájmem, který nemá majetkovou povahu (vztah § 4, § 4b a §4c ZSZ k § 4a ZSZ). 4. Při svém důsledném výkladu a aplikaci vyvolává právní úprava § 4a ZSZ opačný efekt, než který je jí sledován: může poškodit pluralitu médií a poskytování informací o výkonu veřejné moci (čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina"). 5. V důsledku shora uvedených skutečností máme za to, že právní úprava § 4a ZSZ je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4, čl. 11 odst. 1, čl. 17 odst. 1 a 3, čl. 26 odst. 1 Listiny.
Tato svá tvrzení odůvodňujeme následovně:
Ad 1) Účel regulace střetu majetkových zájmů podle § 4 ZSZ
Předmětem úpravy ZSZ je především "povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit." [§ 1 písm. a) ZSZ]. O potřebnosti této právní úpravy není sporu.
Problém ovšem nastal tím, když ZSZ byl doplněn o ustanovení § 4a (novela č. 14/2017 Sb.), které se s účelem zákona míjí a vytváří tak svéráznou právní úpravu v mnoha rysech nikoli nepodobnou tzv. protiústavním přílepkům. (poznámka pod čarou č. 1) Pro formální provázanost této úpravy s jinými ustanoveními ZSZ se ale o "pravý" přílepek nejedná. Přesto ustanovení § 4a ZSZ podle našeho názoru zcela vybočuje z účelu tohoto zákona směrem, který v testu proporcionality používaném při posuzování ústavnosti Ústavním soudem neobstojí (viz bod 5).
"Střetem zájmů" se podle § 4 ZSZ rozumí "každé jednání veřejného funkcionáře, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce. Osobním zájmem se pro účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři, osobě blízké veřejného funkcionáře, právnické osobě ovládané veřejným funkcionářem nebo osobou blízkou veřejného funkcionáře zvýšení majetku, majetkového nebo jiného prospěchu, zamezení vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu nebo jinou výhodu; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý ve vztahu k neomezenému okruhu adresátů." Toto ustanovení zcela koresponduje s účelem ZSZ a lze proti němu uplatnit toliko námitky ve vztahu k zúženému výčtu veřejných funkcionářů.
K § 4 ZSZ důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona uvádí, že ...je potřeba přesně stanovit omezení výkonu těch činností veřejných funkcionářů, které by mohly vyvolat střet zájmů, a zabránit i tímto způsobem porušování nebo obcházení zákona. Stanoveným veřejným funkcionářům se proto navrhuje omezit nebo zakázat určité výdělečné činnosti nebo působení v určitých funkcích, a to s ohledem na specifika vykonávaných funkcí...
Podle § 4 odst. 1 ZSZ osoby spadající po definici "veřejný funkcionář" (všichni zde vyjmenovaní s výjimkou poslanců a senátorů, členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a funkcionářů ÚSC - členů zastupitelstev, starostů atd.) nesmí: a) podnikat nebo provozovat jinou samostatnou výdělečnou činnost, b) být členem statutárního orgánu, členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, která podniká (dále jen "podnikající právnická osoba"), pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, nebo c) být v pracovněprávním nebo obdobném vztahu nebo ve služebním poměru, nejde-li o vztah nebo poměr, v němž působí jako veřejný funkcionář.
Omezení podle odstavce 1 se nevztahuje na správu vlastního majetku a na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární, uměleckou nebo sportovní, nejde-li o vlastní podnikání v těchto oborech (§ 4 odst. 2 ZSZ).
Právní úprava střetu zájmů není v rámci členských států Evropské unie (ale i vně EU) ničím ojedinělým a ve svém celku nabízí zajímavé srovnání. Komparace s členskými státy EU má větší vypovídací hodnotu, než srovnání s jinými zeměmi, protože vychází ze společného hodnotového základu, je pod určitým vlivem unijní legislativy i rozhodovací praxe Soudního dvora EU a nabízí tak určitou představu o tom, kam asi bude úprava střetu zájmů v okolních, resp. blízkých státech směřovat. (poznámka pod čarou č. 2) Je proto pro posouzení § 4a ZSZ určitě inspirativní.
Většina členských států EU reguluje možnost podnikat především ve vztahu k členům vlády a zákonodárcům (Rakousko, Belgie, Bulharsko, Chorvatsko, Kypr, Estonsko, Itálie, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Malta, Polsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko, Španělsko). Omezení jsou vázána na podnikání soukromé, ale v řadě případů (Rakousko, Itálie, Lotyšsko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Španělsko) i na podnikání ve státní sféře. Zapovězená pozice se nejčastěji omezuje na členství v dozorčí radě, ve správní radě nebo výkonné manažerské nebo poradenské pozici. V České republice se zákaz podnikat a vykonávat jinou výdělečnou činnost podle § 4 odst. 1 ZSZ na poslance a senátory (zákonodárce) nevztahuje. (poznámka pod čarou č. 3)
Zahraniční úpravy zpravidla řeší i způsob, jak se má veřejný funkcionář zachovat, aby se nemusel vztahů k podnikání, resp. k majetku vzdát navždy. Mnoho způsobů plyne i z požadavků OECD (ČR je členem), která se problémem střetu zájmů zabývá dlouhodobě. OECD například vypracovala poměrně zajímavý manuál k řešení konfliktu zájmů veřejného funkcionáře, a to včetně přípustných způsobů oddělení majetku. (poznámka pod čarou č. 4)
Podobně jako ve shora uvedených státech i česká úprava směřuje především k prevenci střetu zájmů v oblasti majetkové a vyjadřuje to variantním řešením uvedeným ústavně konformně v § 4, § 4b a § 4c ZSZ. Přes veškerou snahu se nám nepodařilo dohledat zahraniční úpravu, která by požadovala obdobný zákaz, který zavádí § 4a ZSZ.
Plenární nález odkazuje na sekundární akty unijního práva, které ovšem regulují také jen majetkové vztahy, respektive tzv. finanční zájmy Evropské unie. Není nám znám žádný závazný požadavek Evropské unie, či mezinárodní organizace, který by zakazoval veřejnému funkcionáři činnosti, které jsou v § 4a ZSZ.
Naopak jsme zjistili, že na úrovni Evropské unie jsou již mnoho let vedena jednání zaměřující se především na pluralitu médií a na jejich transparentnost, a nikoli na střet zájmů, jenž má být § 4a potlačen.
Tyto mezinárodní dokumenty jistě nabízí celou řadu námětů a opatření, které mají čelit riziku celospolečenského mediálního monopolu, zajistit průhlednost struktury vlastníků (resp. vlivu) v této oblasti a jsou širokospektré (politické, ekonomické). Odrážejí skutečnost, že monopol v oblasti médií je nebezpečím pro demokracii vždy, a nikoli jen v souvislosti se vstupem jedince do veřejné funkce.
Ad 2) Pluralita a transparentnost médií jako cíl § 4a ZSZ?
Novela ZSZ zákonem č. 14/2017 Sb. doplnila do tohoto předpisu ustanovení § 4a, 4b a 4c.
Ustanovení § 4a ZSZ se zabývá zcela specifickým zákazem adresovaným všem veřejným funkcionářům vyjmenovaným v § 2 odst. 1 ZSZ na rozdíl od § 4b a 4c, které pouze v určitém směru omezují podnikání veřejných funkcionářů a vhodně doplňují ustanovení § 4 ZSZ.
Podle § 4a ZSZ však žádný z veřejných funkcionářů (§ 2 odst. 1 ZSZ) nesmí vůbec být provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku ani společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku.
S ohledem na absenci důvodové zprávy a poměrně chaotický způsob projednání novely v PSP není zcela zřejmé, proč zákonodárce zvolil média jako potenciální riziko střetu zájmů u veřejných funkcionářů a proč vůbec tuto právní normu včlenil do ZSZ. Lze se jen domnívat, že důvodem k přijetí úpravy byla zcela konkrétní situace spojená s konkrétní osobou, což vyústilo k zúženému a nekoncepčnímu přístupu k projednávané problematice, čehož se v důsledku bohužel nevyvarovala ani většina pléna Ústavního soudu.
Odůvodnění nálezu vychází z toho, že hrozba koncentrace ekonomické moci a mediální moci (bod 97 nálezu) legitimizuje omezení základních práv v ustanovení § 4a ZSZ.
Nález připouští, že § 4a ZSZ tak či tak překračuje rámec regulace střetu zájmů, což marginalizuje odkazy na Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy členským státům č. CM/Rec(2018)1 a usnesení Evropského parlamentu (2017/2209(INI)) ze dne 3. 5. 2018 (body č. 170 a 171 nálezu). Ta se nicméně věnují především transparentnosti a pluralitě. Usnesení EP sice okrajově zmiňuje v bodu 41 možný střet zájmů, hovoří však v této souvislosti o vhodných omezeních nikoli o úplném zákazu, tak, jak ho zavádí § 4a ZSZ, přičemž celý kontext usnesení směřuje proti reálnému riziku monopolizace médií jakýmkoli subjektem.
Ostatně, citované dokumenty nelze vytrhávat z kontextu, protože například Rada Evropy přijala celou řadu dalších doporučení pro práci se sdělovacími prostředky s tzv. novými médii (internet). (poznámka pod čarou č. 5) O těch § 4a ZSZ ale zcela mlčí (viz komentář níže).
Z hlediska transparentnosti a plurality máme za to, že situace v České republice nevyžaduje tak razantní řešení, jaké představuje ustanovení § 4a ZSZ.
Dostatečnou pluralitu českých (resp. často ve skutečnosti i "nečeských") medií ukazuje například přehled na https://www.mediaguru.cz/media/7774/mapa-vlastniku-2019_mediaguru.pdf. Z přehledu se o monopolu kohokoli z provozovatelů a dalších osob se v rámci ČR těžko dá hovořit. Pro opačné tvrzení by musela být provedena analýza hlubší. Takovou jsme ale nikde v dokumentech Poslanecké sněmovny a Senátu nenašli, takže o ní vážně uvažovat nemůžeme.
Z hlediska účinných nástrojů politiky v oblasti sdělovacích prostředků má významnou úlohu spíše ÚOHS. Posouzení dovolenosti chování jakéhokoli soutěžitele ve vztahu k dodržování soutěžních pravidel, na které ÚOHS dohlíží, se podobně jako cíle napadené úpravy primárně odvíjí od určení jeho postavení v tržním prostředí, ve kterém se pohybuje, resp. soutěžně právní posouzení konkrétního chování soutěžitele na trhu se odvíjí od jeho pozice na příslušném (roz. zde mediálním) trhu. Tento trh je nazýván relevantním - ten hraje klíčovou roli při posouzení zneužití dominantního postavení; a shodně i při posuzování spojení soutěžitelů, nebo v případě kartelových dohod. Podle § 2 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže "je relevantním trhem trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území."
Konkrétní relevantní trh je přitom vymezován ÚOHS vždy před uskutečněním samotné soutěžně právní analýzy. Ve své rozhodovací praxi ÚHOS věcně vymezuje relevantní trh v oblasti vydávání deníků a časopisů. Pro účely své kontroly ÚHOS trhy člení následovně: např. "podle typu tisku (noviny versus časopisy), geografické rozšířenosti (celostátní deníky versus regionální deníky), periodicity vydání (deníky, týdeníky, měsíčníky apod.), obsahu či tematického zaměření konkrétního titulu (např. zpravodajské, sportovní či ekonomické deníky a týdeníky, dále motoristické, sportovní, kulturní nebo společenské časopisy, časopisy o bydlení, časopisy pro ženy atd.) či kvality (bulvární nebo seriózní tisk). ÚHOS ve své praxi rovněž naznačil možné rozlišení, zda jsou vydávané produkty (deníky či časopisy) poskytovány za úplatu či naopak bezplatně."
Z toho plyne, že riziku monopolního postavení může ÚOHS účinně bránit i v oblasti mediálního trhu a to podle našeho názoru zcela správně bez ohledu na to, kdo o ně usiluje (zda například veřejný funkcionář, či soukromý podnikatel atd.).
Pluralita médií je zabezpečována nejen v oblasti hospodářské soutěže. Nezastupitelnou úlohu hraje i Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Rada je správním úřadem, který vykonává státní správu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a převzatého vysílání. Rada dohlíží na zachovávání a rozvoj plurality programové nabídky a informací v oblasti vysílání a převzatého vysílání, dbá na jeho obsahovou nezávislost a na dodržování právních předpisů v oblasti vysílání. Podle zákona č. 132/2010 Sb., o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání, vede evidenci poskytovatelů audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání. Rada dále monitoruje vysílání provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání a obsah audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání, reaguje na podněty široké veřejnosti a ukládá sankce podle zákona.
Také nezávislá a finančně udržitelná veřejnoprávní média a nezisková komunitní média mohou sloužit jako protiváha rostoucí koncentraci mediální moci. Díky své působnosti a uspořádání jsou veřejnoprávní média vhodná k tomu, aby se zabývala informačními potřebami a zájmy všech částí společnosti a totéž platí i pro komunitní média ve vztahu k okruhu jejich uživatelů.
I současná privátní "mediální scéna" v České republice je, jak už shora bylo uvedeno, je velmi rozmanitá a pluralitní, přestože vlastnická struktura některých sdělovacích prostředků není vždy zcela transparentní. (poznámka pod čarou č. 6) Řešení nedostatků tohoto druhu ale stejně není ustanovení § 4a ZSZ způsobilé zajistit, protože nedosáhne na ty, kteří ve sdělovacích prostředcích působí skrytě a ti mohou být pro obsah médií mnohem větším nebezpečím než veřejný funkcionář, který své vztahy jednoznačně deklaruje.
Ustanoveními § 4a ZSZ rovněž nejsou, jak uvedeno výše, pokryty elektronické informační zdroje, které působí ve virtuálním prostředí (internetové zpravodajské servery, sociální sítě, internetová podoba tiskovin...). Přitom elektronické zpravodajské platformy mají narůstající význam. Přes tento nesporný fakt nebyla tato média do výčtu "zakázaných" aktivit veřejných funkcionářů v § 4a ZSZ zahrnuta vůbec. Je otázkou, zda také proto, že pozornost zákonodárců byla opět upřena pouze na druhy médií spojovaných s konkrétní osobou.
Tato mezera nečiní z § 4a ZSZ pouhou neúplnou úpravu, jak uvádí nález (bod 177), ale vytváří především ústavně nepřijatelnou nerovnost mezi veřejnými funkcionáři (§ 2 odst. 1 ZSZ) se vztahem k různým druhům médií (elektronická v. klasická).
Současně § 4a ZSZ vůbec nerozlišuje mezi těmi druhy médií, která se zaměřují na čistě nepolitickou sféru, jako jsou zábavní, technická atd. média, u nichž není vůbec zřejmé, jak by mohla být veřejným funkcionářem zneužita. "Vysvětlení", které nabízí nález v bodech 178. a 179. je podle našeho názoru nepřiléhavé a nepřesvědčivé. Mediální realita roku 1989 je nesrovnatelná se současnou situací. Tehdy politický článek, kritický k režimu, nemohl být otevřeně publikován a proto i publikace politického příspěvku v odborném médiu vyvolávala autorem zamýšlenou pozornost čtenářů. Na dnešní pluralitní mediální scéně by se podobný postup určitě minul účinkem a vyvolal spíše nevoli čtenářů. Považujeme rovněž za krajně nekorektní, vyvozuje-li určité závěry většina pléna z konkrétní osoby navrhovatele a jejích životních osudů, navíc poměrně vzdálených. V abstraktním přezkumu ústavní konformity norem takovýto přístup nemá místo. Stejně absurdní by bylo, kdyby Ústavní soud přijal derogační nález jen kvůli osobě navrhovatele.
Jde totiž o to, zda napadená právní úprava § 4a ZSZ obstojí jako obecné řešení pro futuro ve vztahu ke všem osobám, které v budoucnu budou aspirovat na veřejné funkce. Situace se totiž může obrátit. Příště se o některou veřejnou funkci (§ 2 odst. 1 ZSZ) může ucházet někdo, kdo opravdu ovládne mediální scénu a kdo teprve stojí před branami Parlamentu, a komu ztížená možnost ovlivňovat jejich obsah ze strany těch, kdo stojí již za nimi (v konkrétní funkci), přijde velmi vhod. Ale proč pouze moc mediální? Tím, kdo bude usilovat o politickou funkci, může být ostatně někdo, kdo rozhodující vliv nezíská prostřednictvím médií, ale jako dominantní podnikatel v některé strategické oblasti jako je energetika, informační bezpečnost atd. Ten může díky tomu, že § 4a ZSZ je "šit na míru" konkrétní osobě, stát dokonce za branami Parlamentu jako poslanec či senátor, neboť § 4 odst. 1 ZSZ takovým veřejným funkcionářům v těchto " oborech" podnikat nebrání. Bude kvůli této osobě také přijat ad hoc nový zákon? A můžeme spoléhat na to, že bude přijat včas?
Ad 3) Majetkový zájem a nemajetkový osobní zájem
Byť ZSZ v § 1 uvádí, že jeho cílem je stanovit povinnost vybraných funkcionářů vystříhat se všech střetů zájmů, tedy bez jejich bližší specifikace, je z celé systematiky a dalších dopadů zákona zřejmé, že jeho středobodem jsou majetkové zájmy veřejných funkcionářů. Zákon nikde nezakazuje těmto funkcionářům např. být členy spolků sledujících určitý nevýdělečný cíl, výslovně jim pak v § 2 odst. 4 povoluje vykonávat činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární, uměleckou nebo sportovní.
To má svůj důvod. Zatímco u přímého majetkového obohacení z činnosti, která k přímému majetkovému obohacení slouží (typicky podnikání), lze jednoznačně říct, že je osobním zájmem daného veřejného funkcionáře, který je způsobilý kolidovat se zájmem veřejným, u všech jiných možných zvýhodnění již jednoznačně nelze říci, kdy je ještě zájmem osobním, a kdy již zájmem veřejným, který daný veřejný funkcionář je oprávněn prosazovat, v případě politických veřejných funkcionářů v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů zejména v rámci svého politického programu.
To nachází svůj výraz zejména v tom, že obecná povinnost zdržet se jednání ve střetu zájmů dle § 3 odst. 1 je koncipována jako zákaz všeho, co přináší veřejnému funkcionáři, osobě blízké či osobě jím ovládané především majetkový prospěch.
Podnikání v oblasti sdělovacích prostředků je z přitom hlediska omezení střetu zájmů zahrnuto již v § 4 ZSZ, které omezuje podnikání veřejných činitelů vůbec (s výjimkami stanovenými zákonem - viz výše). Jestliže podle nálezu je za určitých podmínek přípustné, aby zákon reguloval poměry právě jen konkrétní fyzické osoby (premiér Babiš), novela provedená ustanovením § 4a, zaměřená zjevně právě na tuto osobu, ve skutečnosti ve vztahu k němu je z majetkového hlediska obsoletní, protože jeho omezení (včetně médií) již jsou obsažena v § 4.
ZSZ sice operuje i s pojmy "jiný prospěch" a výhoda, ty však nikde nezpřesňuje a jeho celková systematika je vázána právě na majetkový prospěch (viz například veřejná kontrola majetkových poměrů, kterou právě plénum ÚS projednává podsp. zn. Pl. ÚS 38/17).
I kdybychom přes všechny shora uvedené výhrady v souladu s odůvodněním nálezu považovali ustanovení § 4a ZSZ za zamýšlený nástroj proti střetu zájmů, který zakazuje veřejnému funkcionáři jiné jednání, než takové, které jemu či osobám na něj napojeným může přinášet přímý majetkový prospěch, pak se obáváme, že takový zákaz je formou cenzury dle čl. 17 odst. 3 Listiny, neboť jeho pravým účelem je dosáhnout toho, aby se zabránilo vlivu veřejných funkcionářů na obsah médií.
Rovněž podle typu zakázaného postavení dochází k zásahu do práva vlastnit dle čl. 11 odst. 1 Listiny ve vztahu ke společníkům a členům a do práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny.
Ustanovení § 4a ZSZ totiž zakazuje již samotný vztah veřejného funkcionáře (vlastnický, provozovatelský, ovládací) k mediálně činnému subjektu. Nemá tedy bránit ovlivňování médií před nějakým již konkrétním jednáním ze strany veřejného funkcionáře (např. nátlak na šéfredaktora atd.), který by zasahoval do nezávislosti médií. § 4a ZSZ tedy brání toliko ničím konkrétním nepodloženému abstraktnímu vzdálenému nebezpečí, že by snad k nějakému takovému ovlivňování mohlo docházet. Již jen toto nebezpečí může být trestáno jako přestupek (§ 23 ZSZ). Jde tedy o obdobnou formu postihu, kterou Ústavní soud již v minulosti zakázal (nálezPl. ÚS 34/15) jako ústavně nekonformní v souvislosti s tzv. sedací vyhláškou, kde šlo o tzv. "předpolí" k přestupku. Zde považoval Ústavní soud za nepřípustné, aby za přestupek byla považována činnost (sezení), která sama o sobě není nikterak společensky škodlivá, a proto způsobilá k postihu. Vyjádřil, že samotné sezení na určitých místech může být vnímáno toliko jako příprava k přestupku, přičemž postih přípravy je obecně možný jedině tehdy, jde-li o vybraný závažný trestný čin (srov.Pl. ÚS 34/15, bod 37.).
Úprava § 4a ZSZ v návaznosti na § 23 odst. 1 písm. b) ZSZ představuje zcela obdobný případ a Ústavní soud nynějším nálezem svůj předchozí právní názor popřel. Situace v případě § 4a ZSZ je o to křiklavější, že takový zákaz je ukládán osobám, které zastávají významné veřejné funkce, tedy požívají kvalifikované důvěry právního řádu, kdy např. jsou některým z nich zpřístupňovány utajované informace a svěřena kontrola nad ozbrojenými bezpečnostními sbory a ozbrojenými silami. Tím spíše by se zde měla uplatnit klasická právní zásada praesumptio boni viri, tedy dokud není prokázán opak, je třeba předpokládat, že každý jednotlivec bude jednat čestně. § 4a ZSZ však předpokládá, že již jen určitým vztahem každého veřejného funkcionáře k mediálnímu subjektu je objektivita tohoto média ohrožena.
Zdůrazňujeme, že uvedené závěry o nesouladu s předchozí judikaturou Ústavního soudu korespondují s tím, že § 4a ZSZ je formulován jako absolutní zákaz v jakékoliv kvantitativní i kvalitativní podobě vztahu k médiím.
Za protiústavní bychom ovšem nepovažovali, pokud by imanentní nebezpečí pro pluralitu, transparentnost či objektivitu médií zákon spojoval s konkrétními znaky, např. s určitým přímým nebo nepřímým procentuálním podílem veřejného funkcionáře na ovládání mediální scény (typickým příkladem byla italská zkušenost se S. Berlusconim /poznámka pod čarou č. 7/). To ovšem náš zákonodárce neučinil a většina pléna Ústavního soudu toto pochybení tolerovala.
Ad 4) Opačný efekt - zákaz obecních zpravodajů?