44. Podle § 8 krizového zákona, ve znění zákona č. 323/2016 Sb., má krizové opatření podle § 6 odst. 1 formu rozhodnutí. Napadené rozhodnutí (usnesení) vlády o přijetí krizového opatření tedy formálně není právním předpisem - nařízením vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy (shodně viz Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 736-752, bod 19). Klasifikaci pramenů práva je (jak je uvedeno výše) v první řadě třeba odvinout od obsahu právní normy. Je-li obsahový komponent právní normy obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, je nutné i tento pramen považovat za formu práva (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/99týkající se právní povahy rozhodnutí vlády podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
45. Napadené usnesení o přijetí krizového opatření má právněnormativní obsah, který je vymezen obecným předmětem i třídou subjektů (viz bod 40). To znamená, že byť není napadený akt nařízením ve smyslu čl. 78 Ústavy, má povahu obecného normativního právního aktu. Na základě uvedeného závěru o obecnosti předmětu i adresátů předmětného usnesení proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené krizové opatření vlády má materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo ustanovení § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
46. Protože stěžovatelka není osobou, která by v konkrétní věci byla účastníkem řízení o ústavní stížnosti, s níž by předmětný návrh eventuálně mohla spojit (§ 74 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.), nýbrž brojí přímo proti jinému právnímu předpisu, není k takovému izolovanému návrhu jako fyzická osoba aktivně legitimována ve smyslu § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Proto Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky v části směřující proti napadenému usnesení vlády o přijetí krizového opatření odmítl podle § 43 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Jelikož Ústavní soud dospěl k závěru o chybějící aktivní legitimaci stěžovatelky, nezabýval se již pro nadbytečnost tím, že napadené usnesení o přijetí krizového opatření bylo zrušeno usnesením vlády č. 279 (viz bod 4).
V. 3 Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví
47. První, druhé a třetí opatření Ministerstva zdravotnictví jsou obsahově téměř totožné s usnesením vlády o přijetí krizového opatření. Jinými slovy, předmětnými mimořádnými opatřeními Ministerstvo zdravotnictví rovněž omezilo volný pohyb osob (se stanovenými výjimkami) na území celé České republiky.
48. Ústavní soud dospěl k závěru, že k projednání druhého a třetího mimořádného opatření Ústavní soud není příslušný, jelikož uvedená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví byla zrušena [V. 3 a)]. Napadené první mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví je opatřením obecné povahy soudně přezkoumatelným podle § 101a a násl. s. ř. s. [V. 3 b)], ústavní stížnost je v této části nicméně nepřípustná, neboť stěžovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje, a její návrh zároveň svým významem nepřesahuje podstatně vlastní zájmy stěžovatelky [V. 3 c)].
V. 3 a) Druhé mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví a třetí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví byly zrušeny
49. Jak je uvedeno v bodech 6 a 7, druhé mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví i třetí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví byly zrušeny pozdějšími mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví. Z tohoto důvodu je nutné ústavní stížnost v části směřující proti druhému a třetímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví odmítnout z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
V. 3 b) První mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví je opatřením obecné povahy
50. Ministerstvo zdravotnictví přijalo první mimořádné opatření jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, a to podle § 69 odst. 1 písm. i) stejného zákona, který stanoví, že mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
51. Relevantní část ustanovení § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví zní: "(...) opatření orgánu ochrany veřejného zdraví (...) na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění (...) podle § 80 odst. 1 písm. g) (...), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, (...) vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Toto opatření obecné povahy nabývá účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce orgánu ochrany veřejného zdraví, který opatření vydal, a vyvěšuje se na dobu nejméně 15 dnů. Jde-li o opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví, zašle je Ministerstvo zdravotnictví též krajským hygienickým stanicím, které jsou povinny jej bezodkladně vyvěsit na svých úředních deskách na dobu nejméně 15 dnů."
52. Jelikož zákon o ochraně veřejného zdraví přímo stanoví, že mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví vydané podle § 69 odst. 1 písm. i) stejného zákona má formu opatření obecné povahy, jsou úvahy o materiálním posouzení povahy uvedeného aktu podstatně zúženy [viz obecná východiska v části V. 2 a)].
53. Přestože obsahově téměř totožné usnesení o přijetí krizového opatření vlády posoudil Ústavní soud jako "jiný právní předpis" ve smyslu § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, nelze zákonem o ochraně veřejného zdraví jasně stanovenou formu bez dalšího "prolomit". Takový postup by totiž fakticky znemožnil stěžovatelce brojit proti uvedenému aktu přímo v podobě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. s. ř. s., což by bylo v rozporu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny. Pojem "rozhodnutí", užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny, totiž představuje autonomní pojem ústavního práva a citovaný článek Listiny je použitelný i na opatření obecné povahy [viz nález ze dne 17. 3. 2009sp. zn. IV. ÚS 2239/07(N 57/52 SbNU 267), body 19 a 20]; z hlediska zachování ústavnosti je totiž rozhodné, aby se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, mohl obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (viz bod 30 nálezusp. zn. III. ÚS 2634/18ze dne 15. 1. 2019).
54. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že při hodnocení povahy napadených aktů z hlediska možnosti jejich soudního přezkumu ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. je v daném případě nutné vycházet primárně z toho, jak mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví označuje zákon. V tomto smyslu postačí, že zákon o ochraně veřejného zdraví mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví za opatření obecné povahy přímo označuje, byť pro ně stanoví určité odchylky od části šesté správního řádu (opatření se vydávají bez řízení o návrhu opatření obecné povahy a nabývají ze zákona účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce orgánu ochrany veřejného zdraví, který opatření vydal).
V. 3 c) Ústavní stížnost stěžovatelky není přípustná v části směřující proti prvnímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví
55. Jelikož jde v daném případě o opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s., je nutné posoudit ústavní stížnost stěžovatelky v části směřující proti prvnímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví jako ústavní stížnost směřující proti "opatření" ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Opatření obecné povahy totiž není akt individuální aplikace práva ve smyslu "pravomocného rozhodnutí v řízení", jak vyplývá z jeho samotných definičních znaků [viz část V. 2 a)]; nelze je rovněž podřadit ani pod pojem "jiný zásah orgánu veřejné moci". Ústavní soud jiný zásah veřejné moci vymezil jako převážně jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči ústavně zaručeným právům (svobodám), jenž představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výsledkem řádné rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení [viz nálezsp. zn. III. ÚS 62/95ze dne 30. 11. 1995 (N 78/4 SbNU 243)]. Pravomoc Ústavního soudu přezkoumat jiný zásah orgánu veřejné moci je rovněž dána jen za podmínky nemožnosti nápravy jiným způsobem [viz např. nálezsp. zn. I. ÚS 3296/17ze dne 20. 12. 2017 (N 238/87 SbNU 853)]. V případě opatření obecné povahy o jednorázový "útok" v právě uvedeném smyslu nejde a lze proti němu brojit návrhem na zrušení podle soudního řádu správního.
56. Směřuje-li ústavní stížnost proti opatření ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, proti kterému lze brojit návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., je dále nutné posoudit, zda je ústavní stížnost stěžovatelky přípustná v případě, že stěžovatelka uvedené procesní prostředky nevyčerpala.
57. Podle § 75 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; Ústavní soud nicméně neodmítne přijetí ústavní stížnosti, přesahuje-li stížnost svým významem podstatně vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo.
58. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti tvrdí, že "předmět její ústavní stížnosti má naprosto zásadní přesah nad rámec jejích vlastních zájmů, neboť namítané zásahy do jejích práv se dotýkají všech osob na území ČR". Ústavní soud se s uvedeným tvrzením neztotožňuje a dospívá k závěru, že podmínky pro výjimku z principu subsidiarity ústavní stížnosti v případě stěžovatelky dány nejsou.
59. Při posuzování, zda byly naplněny podmínky pro aplikaci § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud vychází ze zásady, že jde o výjimku z obecného pravidla, což značí, že předmětné ustanovení nelze vykládat rozšiřujícím způsobem [viz nálezsp. zn. II. ÚS 193/94ze dne 13. 3. 1996 (N 19/5 SbNU 159)]. Neuplatnila-li stěžovatelka dostupné řádné procesní prostředky k ochraně svých subjektivních práv a napadla-li předmětná mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví přímo ústavní stížností, vzala na sebe zároveň riziko, že Ústavní soud dospěje při posouzení "přesahu" jí formulované ústavní stížnosti k závěru pro ni nepříznivému.
60. Naplnění podmínky "podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele" je nutno spatřovat v požadavku obecného dosahu rozhodnutí v dané věci, přičemž sama obecnost dosahu není podmínkou dostatečnou. Dalším znakem je podstatný přesah svým významem vlastních zájmů stěžovatele; posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž Ústavní soud klade na obecné důsledky rozhodnutí o dotčeném základním právu [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/96ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)].
61. Z judikatury Ústavního soudu dále vyplývá, že mezi relevantní aspekty pro posouzení "podstatného přesahu" patří např. ojedinělost napadeného postupu [viz např. nálezsp. zn. I. ÚS 860/15ze dne 27. 10. 2015 (N 191/79 SbNU 161)], procesní hospodárnost [viz např. nálezsp. zn. II. ÚS 1837/16ze dne 13. 12. 2016 (N 243/83 SbNU 767)], potřeba zrušení neústavního právního předpisu [srov. usnesenísp. zn. III. ÚS 16/96ze dne 6. 1. 1997 (U 1/7 SbNU 325)] či aplikační nejednotnost [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 89/94ze dne 29. 11. 1994 (N 58/2 SbNU 151)].
62. V nyní projednávaném případě stěžovatelka významnost "přesahu" své ústavní stížnosti spatřuje zejména ve skutečnosti, že se mimořádná opatření týkají všech osob na území České republiky; pouhé tvrzení dotčenosti velké skupiny osob však samo o sobě není dostačující. Je současně nutné prokázat, že velká skupina obyvatel pociťuje vznesenou právní otázku za natolik problematickou, že by se jí Ústavní soud měl přednostně zabývat (srov. usnesenísp. zn. II. ÚS 446/04ze dne 16. 6. 2005). Jinými slovy, dotčenost většího počtu lidí je třeba dostatečně tvrdit spolu s odpovídající intenzitou vnímání "problémovosti" daného problému takovou skupinou - pouhý subjektivní dojem stěžovatelky nestačí (srov. např. usnesenísp. zn. II. ÚS 756/06ze dne 20. 12. 2006).
63. Přestože napadené první mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví zasahuje do právní sféry velkého počtu osob, Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nesplnila svoji povinnost tvrzení ve vztahu k okolnostem, jež naplňují hypotézu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Vedle obecných úvah, proklamací a citací neobsahuje ústavní stížnost stěžovatelky žádná relevantní tvrzení, která by Ústavnímu soudu umožňovala zabývat se věcí "mimo pořadí". Podle Ústavního soudu v době projednávání ústavní stížnosti nic nenasvědčuje názoru, že by správní soudy nebyly s to poskytnout potenciálním navrhovatelům efektivní ochranu jejich subjektivních práv, a to i s ohledem na skutečnost, že podle § 101d s. ř. s. soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do devadesáti dnů od doručení návrhu.
64. Přesah ústavní stížnosti nemůže být zároveň dán tím spíše, že zákazy obsažené v prvním mimořádném opatření Ministerstva zdravotnictví již nejsou v době projednávání ústavní stížnosti stěžovatelky účinné (byť mimořádné opatření samo nebylo zrušeno). První mimořádné opatření proto nemá ani potenciál dále zasahovat do ústavně zaručených práv širší skupiny osob, jak stěžovatelka tvrdí.
65. Lze tedy uzavřít, že jelikož nebyly naplněny předpoklady pro uplatnění výjimky z přípustnosti podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, v části směřující proti prvnímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví Ústavní soud odmítl ústavní stížnost stěžovatelky jako návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
VI. Závěr
66. Ústavní soud z výše uvedených důvodů odmítl ústavní stížnost v části směřující proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jelikož k projednání takového návrhu není příslušný, v části směřující proti usnesení vlády o přijetí krizového opatření podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, v části směřující proti druhému mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví a třetímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví jako návrh, k jehož projednání Ústavní soud není příslušný, a v části směřující proti prvnímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný
67. S ohledem na výše rozvedené důvody a vzhledem k odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky nebylo třeba zabývat se souvisejícími dílčími návrhy, neboť ty mají pouze akcesorickou povahu, a proto sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti.
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení ze dne 22. 4. 2020sp. zn. Pl. ÚS 8/20.
Vedou mne k tomu následující důvody:
1. Předmětem řízení v této věci bylo podání označené jako "ústavní stížnost", nicméně nesplňující prakticky žádný z procesních předpokladů řízení o ústavní stížnosti před Ústavním soudem podle § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu. Takovýto návrh měl být odmítnut se stručným odůvodněním, proč tyto předpoklady pro projednání jako ústavní stížnost nesplňuje. Na závěru o nutnosti takový návrh odmítnout byla všeobecná shoda, nicméně důvody pro to byly odlišné a mohly by mít dalekosáhlé důsledky pro další rozhodování na tomto úseku. Nicméně i tak to vedlo k formulaci odůvodnění, které daleko významem a důsledky přesahuje to, co bylo Ústavnímu soudu k projednání předloženo a co se ještě může znovu vrátit. S argumentací v odůvodnění se v některých podstatných částech nemohu ztotožnit.
2. Nebylo provedeno možné zobecnění problémů dalších již podaných ústavních stížností na obdobné téma, které by umožnilo formulovat jednotná východiska pro postup Ústavního soudu v množství budoucích řízení, která budou s rozhodnutím vlády o vyhlášení nouzového stavu a dalšími opatřeními souviset. Ve snaze o rychlé vyřízení bylo usnesení přijato prakticky na podkladě argumentace předložené navrhovatelkou, jejíž podání je v podstatě pokusem o actione popularis, kterou v této podobě mohl sepsat každý z těch, co se v té době nacházeli pod jurisdikcí České republiky a sledovali internetové diskuse na posuzované téma. Bohužel tento pokus částečně uspěl.
3. Ústavní soud rozhodl formou pouhého usnesení, ačkoli je otázkou, zda nedošlo k překonání právních názorů vyjádřených v nálezech, takže to pevný základ pro další rozhodování zřejmě nepřináší, bez ohledu na velké úsilí, které bylo vynaloženo při jeho přípravě a rozpravě o jeho variantách. Současně jsou tím ale ponechána zadní vrátka pro možnou změnu některých v něm učiněných závěrů. Nicméně určité vodítko tím dáno bylo, nejsem však zcela přesvědčen, že vždy ku prospěchu věci.
4. Je třeba vidět, že Ústavní soud zde obrazně mohl "vykolíkovat hřiště" z hlediska toho, kdo a v jaké formě (jakým procesním prostředkem) se bude na něj moci obracet a v jaké procesní formě tak bude muset učinit (každá má jiné požadavky na návrh, navrhovatele, postup řízení a důsledky rozhodnutí). Je otázkou, zda tak bylo možno učinit bez znalosti toho, jak budou v individuálně konkrétních kauzách vystupovat správní soudy a obecné soudy.
5. V odůvodnění je sice obsažen popis (ne rozbor) napadených opatření (rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu, krizových opatření vlády a mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví) a stručně pojednáno, proč je stěžovatelka napadá. Poté je proveden obsáhlý rozbor jejich možné právní povahy (zejména body 21 až 54), aniž by byl učiněn závěr, zda taková opatření byla vydána po právu, zda splňují základní ústavní hlediska hodnocení takových opatření, jakými jsou dělba moci, úcta k právům a svobodám, legalita, legitimita, subsidiarita, proporcionalita, rovnost v omezení, dočasnost, solidarita a kompenzace vzniklé újmy nebo škody. Protože o dodržení některých z těchto hledisek lze mít pochybnosti, bylo možno se k nim vyjádřit, i když pro řešení návrhu to bylo nadbytečné stejně, jako byl problematickým pokus o charakterizování jednotlivých opatření. Úkolem Ústavního soudu je ovšem vyjadřovat se k projednatelnému návrhu a jeho argumentaci; činí-li přesto něco navíc, pak musí také brát v úvahu, do jaké pozice se tím může napříště (kdy návrh již bude v pořádku a bude třeba jej vypořádat) se svými závěry dostat - tedy myslet alespoň o ony dva pověstné tahy dopředu a zbytečně se sám z partie nevyšachovat.
6. Přitom již u bodu 21 (nesplnění předpokladů pro projednání ústavní stížnosti) bylo možno s ohledem na obsah podání stěžovatelky skončit (čímž by odpadla i potřeba zaujímat toto odlišné stanovisko). Protože podání nesplňovalo podmínky podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, bylo též naprosto zbytečné zabývat se otázkou podstatného přesahu osobního zájmu stěžovatelky z hlediska výjimky ze zákazu projednání nepřípustné ústavní stížnosti podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, zejména když jediné projednatelné mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví bylo přenecháno k řešení pořadem soudního řádu správního (bez posouzení možných důsledků pro podávání ústavních stížností). Zde se navíc nepřípadně usnesení v bodě 59 dovolává nálezusp. zn. II. ÚS 193/94, kde však Ústavní soud přezkoumával podstatný přesah osobního zájmu v zahraničí žijícího stěžovatele, který čelil pravomocnému rozhodnutí pozemkového úřadu. Šlo tak o výjimku z nepřípustnosti ústavní stížnosti s cílem odstranit vzniknou nerovnost mezi různými skupinami možných restituentů bez trvalého pobytu na území České republiky na základě neústavního pravomocného rozhodnutí.
7. Nicméně ústavní stížnost takto odmítnuta nebyla. Proto považuji za potřebné zaujmout stanovisko i k některým jednotlivým argumentům odůvodnění samotného. Jakkoli se některé z nich mohou zdát bagatelní, souvisejí s obecnějšími a zásadnějšími problémy. Nelze zapomínat ani na to, za jakých podmínek byl ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon") v roce 1998 přijímán a jaká pozornost byla poslanci v diskusích na toto téma věnována budoucímu rozhodování Ústavního soudu (téměř žádná).
8. Již v bodu 3 se uvádí, že vláda vyhlásila nouzový stav. To je ovšem (přes formulaci čl. 5 odst. 1 ústavního zákona) nepřesné. Na tom se vláda usnést nemůže, protože to již řeší jeho čl. 12, kdežto vyhlášení a podpis je věcí předsedy vlády jako u jiných jejích aktů. Z hlediska případného přezkumu (viz níže) by se zkoumalo jak vyhlášení (podle zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů) a zveřejnění [podle zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), a zákonů o provozování rozhlasového a televizního vysílání, informační fakticita má zjevně přednost] podle čl. 12 ústavního zákona, tak splnění podmínek pro vydání takového rozhodnutí (ty se od podmínek vyhlášení přece liší) z hlediska řádného postupu krizového managementu. Stejně tak to platí pro vyhlášení a zveřejnění přijatých rozhodnutí o krizových opatřeních (§ 8 krizového zákona). Je rozdíl mezi přezkumem vyhlášení a přezkumem samotného rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, ten je zde setřen.
9. Následně je v usnesení odmítnut názor stěžovatelky, že v případě rozhodnutí o nouzovém stavu, popř. o krizovém opatření, jde o opatření obecné povahy. Závěr o bezpodmínečné nepřezkoumatelnosti vyhlášeného rozhodnutí o nouzovém stavu (nelze tedy přezkoumat vyhlášení - např. pouhé zveřejnění, ale chybějící publikaci ve Sbírce zákonů?) vyžadoval podrobnější zdůvodnění a zejména vypořádání se s další tentokrát závaznou judikaturou Ústavního soudu, zejména s nálezemsp. zn. Pl. ÚS 8/02(N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.; koluzní publikace předpisu, který měl plnit funkci vyhlášky, nařízení a zákona v jednom) asp. zn. Pl. ÚS 27/09(N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.; tzv. případ Melčák).
10. V posledně uvedeném (rychlo)nálezu Ústavní soud mimo jiné řešil a vyřešil možnost zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jak na to bylo v rozpravě k nynějšímu usnesení poukazováno. V tomto nálezu Ústavní soud mj. konstatoval, že předmětné rozhodnutí o vyhlášení voleb má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona. Tedy právní situace hodně podobná té současné. Pro uvedené rozhodnutí dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož "prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb." (!). Jak by v takovém případě měl Ústavní soud postupovat, kdyby byl dodržen (což ale nyní nebylo prakticky možné) čl. 6 odst. 1 ústavního zákona a rozhodnutí o nouzovém stavu by obsahovalo i nějaké krizové opatření? Jak však bude ukázáno níže, několik opatření rozhodnutí (samozřejmě, ne vyhlášení) o vyhlášení nouzového stavu ve skutečnosti obsahuje, a pro posouzení věci nikoli, to zdůrazňuji, bezvýznamných.
11. Konstatování v bodech 29 až 31 lze přisvědčit - vláda jednala s vědomím, že nelze jedním krizovým opatřením problém vyřešit. Představa, že se takové rozhodnutí bude neustále měnit a doplňovat, je myslím pro vysvětlení dostatečná. Z hlediska publicity vyhlášení (bod 31) nejsem přesvědčen o tom, že oním prostředkem mají být tiskové konference, jak se to zřejmě běžně chápe. Muselo by se na nich krizové opatření doslova přečíst, nikoli jen popsat a vysvětlit (na obranu právníků často platí - dva členové vlády - tři vysvětlení). Navíc v odůvodnění Ústavního soudu nejsou zmíněny důkazy o tom, kdy skutečně byla tato opatření zveřejněna pozdě (např. dálkovým přístupem na stránkách Ministerstva vnitra v adresáři "legislativa", v teletextech televizních stanic, na internetových stránkách vlády, Českého rozhlasu apod.).
12. V takovém případě by se obsahem rozhodnutí (nikoli vyhlášením, to je jiná věc) stala i krizová opatření prohlášená většinou Ústavního soudu za "jiný právní předpis" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Otázkou, na kterou bylo třeba dát odpověď, v takovém případě je: "Byl by tím obsah rozhodnutí o nouzovém stavu imunizován?" Je pak (viz výše) nějaký zásadní rozdíl ve vyhlášeném rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/1999 Sb. (též neústavní obsah a důsledky) a v takovém rozhodnutí vlády? V tolik diskutovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09dokonce Ústavní soud vydal předběžné opatření č. j.Pl. ÚS 24/09-16o odkladu jeho vykonatelnosti (U 16/54 SbNU 607; 312/2009 Sb.), ačkoli se postavil na stanovisko, že v něm převažují prvky prováděcího právního předpisu. Bylo by tak možno postupovat v případě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu z let 2002, 2006, 2007 a 2013, když v nich krizová opatření (tedy "jiné právní předpisy") obsažena byla?
13. Konečně rozhodně nelze v souvislosti s provedenou charakteristikou obsahu rozhodnutí (bod 25 odůvodnění usnesení) souhlasit s názorem, že klasifikaci pramenů práva (forem vyjádření právní obsahu) je nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy. To si nedovedu představit. Nehledě na rozdíly mezi prameny práva (zdroj právních norem) a obsahem právní normy, nelze na tom klasifikaci budovat, nechceme-li vyvracet tradiční nauku o zákonu (ústavách) v materiálním a ve formálním smyslu a zpochybnit hierarchii právních předpisů.
14. Je jistě správný názor, že vyhlášení nouzového stavu spouští mechanismy zvláštního postupu v celé řadě jiných zákonů (stavební, trestní, přestupkové, daňové, devizové, vodní, veřejné zakázky a další). To z něj ale ještě nedělá právní předpis. Bylo proto nutno alespoň rozebrat obsah takového rozhodnutí (usnesení vlády č. 194). V posuzované věci jde o situaci, se kterou nikdo nemohl v roce 1998, popř. 2000 počítat, a proto činit jednoznačné a definitivní závěry uzavírající cestu k přezkumu takového rozhodnutí je unáhlené. Navíc ani neřeší otázku, který okamžik je rozhodující - vyhlášení nebo zveřejnění?
15. Samozřejmě představa, že někdo požádá o odklad vykonatelnosti vyhlášení stavu ohrožení státu či válečného stavu (pozor, čl. 12 ústavního zákona platí obecně pro všechny tyto stavy), je dosti šílená (činil by tak z barikád nebo z frontových zákopů?). Pak už by nezbylo než poukázat na tvrzení C. Schmitta o faktické normalitě, že tedy veškeré právo je projevem nějaké situace, kterou musí suverén řešit (viz Schmitt, C. Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität. 2. vyd., Duncker & Humblot, 1934, s. 19-20). Nakonec k tomu směřuje (v této souvislosti ne příliš výstižná a pochopená) citace práce prof. Kysely v bodě 26. Zde je třeba připomenout, že podstata (má-li být řeč o podstatě) soudní nepřezkoumatelnosti nějakého aktu či rozhodnutí nespočívá v tom, že soudy by neměly přezkoumávat vše, k čemuž vývoj právního státu od 18. století pomalu směřuje. Ta spočívá v tom, že ne vše je judikovatelné. Právě tato otázka je spojena s tradičně diskutovaným pojmem "akt moci vládní" (viz bod 26 - "akt vládnutí") oproti "akt moci výkonné" [z hlediska přezkoumatelnosti ve správním soudnictví - známé pod pojmem "actes gouvernementales" nebo "acte de gouvernement" - považované od roku 1822 francouzskou Státní radou za nepřezkoumatelné jako akty politické, dnes jde též o problém známý pod označení "political question" - viz k tomu konečně spor z roku 2006 o (ne)jmenování několika soudních čekatelů prezidentem republiky a argumentaci jeho obhájců]. Ne bez významu v této věci je rovněž v diskusi nad usnesením zmiňovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/04(N 147/46 SbNU 443) vylučující z kognice Ústavního soudu tzv. medical question.
16. Něco jiného je role Poslanecké sněmovny - ta není přezkumným orgánem, nýbrž orgánem, který rozhoduje na základě většiny (byť v právním rámci) přijetím politického rozhodnutí ve smyslu čl. 6 Ústavy. To pak platí i pro její usnesení, kterým se trvání nouzového stavu prodlužuje. Nejde proto jen o usnášení se (rozhodování) vlády. Jinou věcí by pak bylo rozhodování o návrhu přehlasované menšiny v Poslanecké sněmovně na zrušení rozhodnutí o nouzovém stavu (což by se dalo čekat). Tam by skutečně mohly být vzaty v úvahu jen ústavní a zákonné náležitosti takového rozhodnutí, nikoli však (v rozporu s čl. 6 Ústavy) samotné většinové rozhodnutí (viz též níže sub 18), neboť to je z hlediska kognice Ústavního soudu nejudikovatelné jako důsledek volebního rozhodnutí nositele svrchovanosti podle čl. 2 odst. 1 Ústavy.
17. Z právě uvedeného plyne, že je jedna věc posuzovat právní vlastnosti obecného pojmu "rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu" jako takového, a druhá věc je již posouzení konkrétního rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu (usnesení vlády č. 194 vyhlášené pod č. 69/2020 Sb.). Závěr o nemožnosti je napadnout, a to zdůrazňuji, přímo napadnout před Ústavním soudem, platí, neboť ústavodárce ani zákonodárce pro to nestanovil proceduru jako např. v případě přezkumu (ne)vyhlašování referenda o přistoupení k Evropské unii.
18. Nejde však o "absenci" soudní kontroly vůbec, jak by naznačoval bod 27 odůvodnění, nýbrž o možnost dodatečného napadení v případě, že se takové rozhodnutí (nouzový stav a krizová opatření) projeví v zásahu do základních práv a svobod. Nemělo by však jít o návrh "politické menšiny", jak se v bodě 27 uvádí (lze k tomu jako praktický příklad uvést čl. 129 odst. 6 Ústavy Slovenské republiky, ale i jeho kritiku v odborné literatuře), nýbrž o ochranu každého, kdo tvrdí porušení svých práv a svobod. Všichni přece víme, že koronavir si nevybírá podle politických názorů, přesvědčení a počtu mandátů, nýbrž podle zdravotních příznaků a chorob (srdcaři, cukrovkáři, obézní).
19. Jde-li o nemožnost přezkumu právě v nynějším případě, není to vyloučeno pro případy budoucí. Přesto mám jednu výhradu k tvrzení v bodu 26, že v nynějším (nikoli asi přezkoumávaném, což částečně omlouvá) rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu nejsou stanovena konkrétní omezení a uloženy jakékoli povinnosti. Toto tvrzení neobstojí za podmínky, že jde o konkrétní přezkum konkrétního rozhodnutí pod č. 69/2020 Sb., nikoli o nějaký abstraktní přezkum abstraktního rozhodnutí. V tom konkrétním rozhodnutí je uložena konkrétní povinnost předsedovi vlády v bodu II. 1, a zejména (nota bene) je v něm pod bodem II. 2 uloženo členům vlády požádat vládu o předchozí souhlas "k opatřením souvisejícím s vyhlášeným nouzovým stavem, která člen vlády nebo jím řízené ministerstvo činí v rámci svých pravomocí, a to před jejich uplatněním". Tedy v tomto konkrétním nouzovém stavu je nutná jejich konfirmace! Dále je zde rozhodnuto v návaznosti na bod II. 2 o sanaci dosavadních mimořádných opatření před vyhlášením nouzového stavu (bod III), tedy ratihabice sui generis.
20. To se pak mělo promítnout do stanoviska k povaze napadených mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, o čemž pojednává usnesení Ústavního soudu v části V. 3. Vzniká pak problém, zda nejsou body II. 2 a II. 3 rozhodnutí o nouzovém stavu v rozporu se zákonem o ochraně veřejného zdraví a dalšími zákony umožňujícími vydávat mimořádná opatření v podobě obecných opatření za každé situace, děje se tak ale v podmínkách nouzového stavu a vláda má možnost ukládat úkoly podle kompetenčního zákona svým členům (§ 21); je jen otázkou, zda to může činit i vůči ministrům v oblastech speciálními zákony svěřených do působnosti toho kterého ministerstva. Je ovšem pravda, že se zvláštním režimem, tentokrát pro skutečné právní předpisy, počítá již i zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), ve znění zákona č. 277/2019 Sb. (§ 9 odst. 3).
21. Tuto skutečnost přece nebylo možné přejít bez dalšího. Rovněž tvrzení, že v případě porušení čl. 9 odst. 2 Ústavy lze přece jen řádné vyhlášení nouzového stavu přezkoumat (co stav ohrožení státu a válečný stav podle čl. 12 ústavního zákona?), je dosti násilné; navíc stále zůstává otázka - podle jaké procedury, když ta přece chybí? Jako "neústavní" ústavní zákon, když se volá na pomoc čl. 9 odst. 2 Ústavy a rozhodnutí o nouzovém stavu doslova text ústavního zákona přebírá? Nebo jako zákon, jiný právní předpis, zvláštní opatření nebo individuální právní akt či jako kompetenční spor? "Zadní vrátka" v této podobě, a navíc v pouhém usnesení, nepovažuji za dostatečné řešení. Kdo bude moci podat návrh a podle jaké procedury zvláštní části zákona o Ústavním soudu se bude postupovat? V každém případě závěr v bodu 32 (nemožnost přezkumu) je třeba vztáhnout jen na konkrétní usnesení vlády č. 194 vyhlášené pod č. 69/2020 Sb. V jiných případech může být situace jiná, půjde-li o konkrétní opatření dopadající na individuálně určené osoby nebo opatření interní povahy v rámci systému orgánů krizového řízení.
22. V usnesení není rovněž akceptován názor, že krizová opatření vlády jsou akty svého druhu (sui generis), pro která platí zvláštní pravidla. Výraz "opatření" jako právní akt má u nás dlouhou tradici ještě od dob monarchie (konečně se tomu věnoval i již zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/04). Závěr usnesení, že nejde o opatření obecné povahy podle správního řádu a soudního řádu správního lze akceptovat, ale jen zčásti. Různé modely prostředků zvládání mimořádných stavů se slovy teorie (např. Gross, O. Chaos or Rules: Should Responses to Violent Crises Always Be Constitutional? The Yale Law Journal, vol. 112, roč. 2003, č. 5, zejm. s. 1042-1069) pohybují od zachování běžných pravidel (tzv. Bussines as Usual Model) po reakci podle hrozícího nebezpečí v podobě vždy odpovídajících (nikoli standardizovaných) zmocnění pro výkonnou moc (tzv. Models of Interpretative or Legislative Accommodation). Jde prostě o reakci na okamžitý stav, který nelze ústavně předvídat, i když např. i naše úprava patří k těm, které se o to s různým úspěchem snaží. Dalo by se to zobecnit tak, že nejdřív je tak třeba jednat podle starořímské maximy ne quid res publica detrimenti capiat, a teprve potom se soudit. Lze uvést jako příklad takového přístupu v praxi společné usnesení obou komor Kongresu vydané nikoli podle ústavního vzoru, ale podle situace, kdy byl prezident Spojených států zmocněn "použít všechny nutné a vhodné síly proti těm národům, organizacím nebo osobám, které rozhodly o plánování, nařízení, spáchání nebo které napomohly teroristickým útokům, ke kterým došlo 11. září 2001" (citováno podle Scheppele, K. L. Law in a Time of Emergency: States of Exception and the Temptations of 9/11. Journal of Constitutional Law, sv. 6, č. 5, roč. 2004, s. 1001).