23. Zastávám proto názor, že krizové opatření je zvláštním (mimořádným) aktem vůle státu řešit nějakou krizovou situaci. Pokus označit je za jiný právní předpis se v budoucnosti může ukázat jako velmi problematický (navíc odporující zákonu o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), a to z řady důvodů. Především se odůvodnění nevypořádává s legální definicí krizového opatření v § 2 písm. c) krizového zákona, podle kterého jde o "organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob". Z této definice je zřejmé, že navazuje na historické pojetí pojmu opatření jako prostředku komplexního řešení nějakého problému (zde řízení státu). Tato opatření byla často adresována jednotlivcům odpovědným za jejich provedení, současně ale stanovila obecná pravidla, stejně jako způsob zajištění jejich provedení (vzorným příkladem je nařízení Marie Theresie z 1. 5. 1749 o zrušení české dvorské kanceláře a zřízení Directoria in Publicis et Cameralibus. Je adresováno jejímu kancléři, současně stanoví pravidla fungování soudnictví a veřejné správy, i opatření k jejich realizaci). Krizová opatření současnosti jsou vlastně obdobná a Ústavní soud by se s tím měl v podmínkách právního státu vypořádat.
24. V podmínkách krizového zákona, který provádí tímto zmocnění k vydání zvláštního zákona podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona, může být takové opatření vydáno jen za podmínek stanovených v tomto ustanovení - omezuje-li základní práva a svobody "v souladu s Listinou". To je podle mého názoru nutno zdůraznit, neboť zde na rozdíl od jiných zákonů nestačí, že s ní (dnes bychom to měli vyložit jako "s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky") není v rozporu (lze stanovit, vše, co ústavní pořádek nevylučuje), jak to jinak pro zákony požaduje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. To je výsledkem složité rozpravy v Poslanecké sněmovně v roce 1998 na toto téma, kde se v této části nakonec zákony provádějící čl. 6 ústavního zákona dostaly z hlediska zákonodárného uvážení téměř na úroveň prováděcích právních předpisů.
25. Nelze proto souhlasit s tím, že jde o jiný právní předpis či pouze o jiný právní předpis, protože jeho obsahem může být vše, co je třeba k organizačnímu a technickému řešení nouzového stavu a odstranění jeho následků a není k tomu třeba vydání nařízení podle čl. 78 Ústavy s ohledem na relativně obecné vymezení subjektů a relativně konkrétní vymezení zákazů, příkazů a omezení.
26. Krizové opatření je proto sběrným pojmem pro vše, co musí vláda v této době činit na základně ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace. Jde o určitý kompromis mezi výše uvedenými metodami. Samozřejmě to nevylučuje, že bude vláda přijímat i nařízení podle čl. 78 Ústavy. Vždyť ústavní zákon se netváří tak, že v době nouzového stavu končí jakákoli tvorba práva, právě naopak (čl. 8 odst. 1 a contrario). Znamená to, že půjde o opatření souhrnně řešící nějaký problém krizového stavu - formou obecných ustanovení, opatření jako v případě opatření obecné povahy, interních normativních instrukcí i pokynů jednotlivým členům vlády nebo jiným funkcionářům krizového řízení. Podle toho bude dána možnost jejich působení ve formě zásahu do základních práv a svobod, ostatní bude v gesci vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci a politického řízení státu (čl. 67 odst. 1 Ústavy). Pak nelze vyloučit ani následný (nikoli bezprostřední) přezkum, neboť na stupnici konkrétní - abstraktní a individuální a generální - budou zpravidla představovat nějaký zákaz či příkaz adresovaný neurčenému počtu osob. To, že tento postup není vyloučen analogickými prostředky, jako je tomu u právních předpisů nebo individuálních aktů orgánů veřejné moci (srov. příklad "nouzového" zatažení za brzdu v případě nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09ve věci Melčák), je současně důležitým prostředkem, který preventivně působí na to, jak a v jakém rozsahu bude vláda svých zmocnění využívat ve formě nikoli "klasických" právních předpisů (srov. k tomu Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: LINDE, 2010, s. 1098). Proto bude muset hledat Ústavní soud cesty, jak svou funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy naplnit, jako to zatím vždy dokázal. V tomto směru proto bude namístě (na rozdíl od bodu 44 odůvodnění - viz výše sub 13) skutečně brát jednotlivá opatření podle jejich obsahu a podle toho je hodnotit. Konkrétní zásah bude vznikat na trase ústavní zákon - krizový zákon - krizové opatření - individuální zásah. Při poskytování soudní ochrany pak zpravidla půjde o cestu "zpět" od individuálního zásahu do základního práva či svobody přes opatření obecné povahy či generální správní akt až po hodnocení obecného pravidla, které není konkretizováno místem, časem, účelem atd. přes zákon, který takový zásah umožňuje až k ústavnímu zákonu, popř. Ústavě či Listině. Jinou možnost zde zatím nevidím.
27. Představa, že prohlásíme krizová opatření, bez ohledu na to, co obsahují, za "jiný právní předpis", má velká úskalí. Hodlá-li např. Ústavní soud setrvat na názoru, že znakem právního předpisu v právním státě je rovněž obecnost zákona (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/04), pak by to při přezkumu znamenalo zásadní zpochybnění všeho, co v takovém krizovém opatření obecné nebude (což bude téměř všechno).
28. S tím souvisí další problém. Právní předpis nelze (např. na rozdíl od SRN) napadnout přímo ústavní stížností. Proto kvalifikace krizového opatření jako právního předpisu by znamenala, že by jej přímo mohli napadnout jen oprávnění navrhovatelé podle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a obecné soudy by je mohly přezkoumávat podle čl. 95 odst. 1 Ústavy.
29. Třetí zásadní překážkou je čl. 4 odst. 2 Listiny, který umožňuje zásah do základních práv a svobod pouze formou zákona. Právě proto je zde úprava v čl. 5 a 6 ústavního zákona. To, že krizové opatření omezuje základní práva a svobody, je proto třeba brát jako jednání orgánu veřejné moci na základě zákona - např. rozhodnutí o uvalení vazby na konkrétní osobu není v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 8 odst. 2 a 5 Listiny), totéž lze uvést pro případ rozhodnutí o karanténě pro větší skupinu osob, město atd. Vláda zde omezení netvoří, nýbrž provádí na základě zákonného zmocnění předvídaného ústavním pořádkem.
30. Čtvrtou řekněme nejasností je konstatování, že sice nejde o nařízení vlády (viz bod 44 odůvodnění) ve shodě s tam citovanými komentáři k Ústavě, ale jaký význam potom má prohlášení, že jde o jiný právní předpis, když je to pouze obecné označení všech tzv. podzákonných právních předpisů. Nechce-li se Ústavní soud postavit na stanovisko ryzí nauky právní, podle které jsou rozhodnutí a opatření vlastně konkrétními právními normami a jejich deklaratorní a konstitutivní povahu lze těžce od sebe oddělit, přičemž opatření jako akt po výtce konstitutivní povahy je z povahy věci spjat s dotvářením právní pozice jeho adresátů (viz k tomu v teoretické rovině názorně Merkl, A. Obecné právo správní. II. díl. Praha - Brno: Orbis, 1932, s. s. 15 a násl., praktické příklady zejména Rádl, Z. Nejvyšší správní soud. Komentář k zákonu ze dne 16 června 1937. Praha: Kompas, 1937, s. 74-119), bude namístě takovýto pokus o vyvrácení axiomu, že obecný pojem zahrnuje pojmy zvláštní a jedinečné, opustit.
31. Pro úplnost ještě upozorňuji na dosud neúčinný § 4 zákona č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), ve znění pozdějších předpisů. Toto ustanovení neřadí rozhodnutí předsedy vlády o vyhlášení nouzového stavu (konečně přesná formulace oproti čl. 5 odst. 1 ústavního zákona) mezi jiné právní akty, což odpovídá povaze sui generis.
32. Co se týče části odůvodnění sub V. 3 k povaze mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, tak s ohledem na výslovnou úpravu jejich povahy v § 94a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se závěry usnesení souhlasím. Vzhledem k tomu, že tato opatření jsou podle soudního řádu správního v kognici správních soudů, bude teprve věcí dalšího vývoje, jaké stanovisko ke konkrétním opatřením bude třeba zaujmout, až budou rozhodnutí správních soudů řádně napadena před Ústavním soudem.
33. Pouze poukazuji na to, co jsem uvedl výše z hlediska potřeby souhlasu vlády k jejich vydání v době nouzového stavu a ke konfirmaci mimořádných opatření vydaných Ministerstvem zdravotnictví do té doby (viz výše sub 19 a násl.). Za zcela neopodstatněnou část považuji řešení otázky podstatného přesahu těchto opatření ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Přesahem je třeba vždy rozumět přesah něčeho, zde tedy osobního zájmu, což je základ pro podání ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Nejsou-li zde dány tyto podmínky, nemá ani co přesahovat.
34. Obecně pak pro všechny druhy těchto opatření platí, že jsou vydávána na základě uvážení příslušného orgánu výkonné moci, čemuž musí nutně odpovídat i měřítka jejich přezkumu (v našich podmínkách obecně § 78 soudního řádu správního). Přitom ale není vyloučeno, že někdy jiné než jediné řešení nebude přicházet do úvahy (srov. k tomu např. Stober, R., Eisenmenger, S. Katastrophenverwaltungsrecht - Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, roč. 2005, č. 2, s. 128) bez ohledu na to, kolik se "po válce" objeví generálů. Jde přitom o účel těchto opatření, takže v takových případech se navrhuje připustit určitá velkorysost. Právě uvedení autoři hovoří o přijatelnosti trpěné nezákonnosti ("geduldene Illegalität") při hodnocení aktů správního uvážení.
35. To jsou však otázky, které sice mohly být v odůvodnění usnesení dotčeny, ale s ohledem na obsah ústavní stížnosti k tomu ani nebyla dána Ústavnímu soudu možnost. Nicméně vzhledem k tomu, že jsem se svou argumentací k výše uvedeným částem odůvodnění neuspěl, považuji za potřebné na sporná místa odůvodnění upozornit s vědomím, že je to teprve počátek hledání alespoň trochu uspokojivých odpovědí na otázky, se kterými nemohli ústavodárce ani zákonodárce v takové podobě a rozsahu počítat a které představují nová paradigmata práva katastrof, jak se díky celosvětovým různým krizím postupně formuje. Stačí uvést příklad sub 5 uvedených východisek pro hodnocení takových opatření, jako jsou solidarita a kompenzace újmy ze strany šťastné většiny vůči postižené menšině. Co když ale jsou postiženi prakticky všichni, kteří mohou přispět? Z tohoto hlediska jsou mé konkurenční připomínky k odůvodnění jen pouhým vyjádřením jiného názoru a odborného stanoviska k ústavní stížnosti, která si ani takovou pozornost - při vší úctě k sledovanému cíli - nezasloužila.
2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka k odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20
Podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám následující odlišné stanovisko k odůvodnění rozhodnutí.
K rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu
S argumentací k tomuto aktu uvedenou v rozhodnutí v zásadě souhlasím, uvádím k tomu jen pár doplňujících úvah, které se pokoušejí zasadit rozhodování vlády o vyhlášení nouzového stavu do širšího rámce.
Vzhledem k tomu, že vláda jako kolektivní orgán může rozhodovat pouze ve sboru, prakticky jediný způsob uskutečňování jejího oprávnění řídit veřejnou správu spočívá právě v přijímání usnesení vlády. Jednotlivá usnesení mohou mít různý význam a právní důsledky právě proto, že se jedná o jediný prostředek, jak vláda může projevit svou vůli navenek. Obecně lze říci, že samotné usnesení nemá a nemůže mít obecně závazné účinky (jako kupř. právní předpis), jde o akt interního charakteru, závazný jen pro podřízené subjekty, pokud se ovšem usnesením vlády neschvaluje návrh právního předpisu obsažený v příloze, tj. nařízení vlády. Může se tak jednat např. o usnesení vlády, kterým se schvaluje:
1. vydání nařízení vlády,
2. vydání interního normativního aktu (směrnice) vlády,
3. individuální právní akt, tj. např. jmenování do funkce nebo odvolání z funkce,
4. vládní návrh zákona, kterým vláda využívá práva zákonodárné iniciativy (čl. 41 odst. 2 Ústavy),
5. vyjádření vlády k návrhu zákona (který nepředložila vláda) (čl. 44 odst. 1 Ústavy),
6. program vlády nebo žádost o vyslovení důvěry apod.
Z hlediska právních účinků je patrně nejdůležitější schválení usnesení o vydání nařízení vlády. Nařízení vlády se vydává k provedení zákona v jeho mezích (čl. 78 Ústavy), tj. secundum et intra legem. Jde o odvozený, podzákonný právní předpis, obecně závazné pravidlo chování, pramen českého práva, k jehož vydání není třeba speciálního zmocnění v zákoně, neboť zmocnění obsahuje již samotná Ústava.
Přestože výše uvedený výčet je toliko demonstrativní, nesmí se zapomínat na existenci zvláštního ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti"), jenž upravuje některé krizové stavy a na který se (obsahově) při tvorbě Ústavy jaksi pozapomnělo. Tento ústavní zákon upravuje mimo jiné možnost vlády vydat rozhodnutí o nouzovém stavu (čl. 5), které se zveřejňuje v hromadných sdělovacích prostředcích, vyhlašuje se stejně jako zákon, tj. ve Sbírce zákonů, a nabývá účinnosti okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví (čl. 12).
Jak vyplývá z výše uvedeného, i o těchto rozhodnutích vydává vláda usnesení. Jelikož ústavní zákon o bezpečnosti nestanoví jinak, i zde platí zachování stejné většiny hlasů (všech) členů vlády jako u ostatních usnesení. Nabízí se otázka, jaký charakter má dané krizové rozhodnutí vlády. Souhlasím s tím, že jde o mimořádný, specifický ústavní akt vydaný za situace, kdy existuje nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy a zdraví. Jelikož jde o specifický ústavní akt vydaný za mimořádné situace na základě ústavního zákona o bezpečnosti, patrně si není nutné klást otázku, zda jde o právní předpis či jiný akt, například opatření obecné povahy. Specifičnost takových ústavních aktů spočívá v tom, že nejsou přezkoumatelné v ústavním, natož ani ve správním soudnictví, což potvrzuje i odborná literatura (poznámka pod čarou č. 1). Ústavní soud nemá Ústavou ani zákonem o Ústavním soudu stanovenu pravomoc taková rozhodnutí vlády přezkoumávat. Akty ve věci nouzového stavu - jako ústavní akty - je však oprávněna přezkoumat Poslanecká sněmovna (jde vlastně o politickou kontrolu v mimořádné situaci), která je může i zrušit. Existuje tedy relevantní parlamentní kontrola, zvláště pokud jde o eventuální omezení ústavně garantovaných práv. V případě nouzového stavu jako zcela výjimečné situace je tak na vládu delegována v podstatě (svým způsobem) pravomoc zákonodárce, avšak podléhající kontrole komorou Parlamentu. Podle mého mínění nelze ustanovení čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti považovat za jakési zmocnění k vydání nařízení či spíše vymezení prostoru pro vydání nařízení [k tomu srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)], neboť vláda podle čl. 78 Ústavy zmocnění nepotřebuje. Je si třeba totiž uvědomit, že ve vztahu k "obecné" úpravě v Ústavě má ústavní zákon o bezpečnosti postavení úpravy speciální, použitelné toliko za mimořádného stavu. Jde tedy o specifickou, mimořádnou situaci, kdy běžný ústavní režim obsažený v Ústavě nelze aplikovat.
Je nepochybné, že rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu má "normativní dopad" (bod 26), neboť aktivizuje hypotézy norem obsažených v některých zákonech, jako je např. trestní zákon nebo zákon o zadávání veřejných zakázek.
K argumentaci, že usnesení o přijetí krizového opatření není opatřením obecné povahy
Nemohu akceptovat provedený rozbor, kdy se posuzuje, zda rozhodnutí vlády naplňuje znaky opatření obecné povahy. Podstatné totiž je, že vláda vůbec opatření obecné povahy přijímat nemůže. Správní řád sice v § 171 stanoví, že podle části šesté, upravující přijímání opatření obecné povahy, postupují "správní orgány", však vládu nelze za správní orgán považovat, přestože se v § 1 odst. 1 správního řádu v rámci legislativní zkratky také mluví o orgánech moci výkonné. Určitý základ pro takový závěr můžeme nalézt v komentářích ke správnímu řádu. Tak J. Vedral konstatuje, že na výkon pravomocí vlády (a prezidenta republiky) se správní řád "zásadně" nevztahuje, "a to s ohledem na účel správního řádu a charakter pravidel obsažených ve správním řádu (regulace výkonu vrchnostenské veřejné správy směřující vůči konkrétním adresátům veřejné správy) (...) funkce vlády (...) spočívá nikoliv v rozhodování konkrétních záležitostí v oboru výkonné moci, resp. veřejné správy, ale v obecném (politickém) řízení exekutivy a ve spolupůsobení při utváření vnitřních směrů politiky a vnějších vztahů státu" (poznámka pod čarou č. 2). Obdobné závěry uvádějí spoluautoři jiného komentáře (poznámka pod čarou č. 3). Oba komentáře na podporu uvedeného závěru ovšem také (obecně) zmiňují pravomoci stanovené vládě Ústavou. Lze to ostatně podpořit dalšími ustanoveními správního řádu, resp. konstrukcí opravných prostředků. Můžeme např. uvést, že proti rozhodnutí ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu se nepodává odvolání, ale rozklad, o kterém rozhoduje ministr nebo jiný vedoucí ústředního správního úřadu na základě návrhu rozkladové komise (§ 152 správního řádu). Správní řád také kupř. neuvažuje o vládě jako o nadřízeném správním orgánu (§ 178). Vláda tak logicky nemůže plnit (neplní) funkci vyššího, odvolacího správního úřadu. Také zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, (dále jen "kompetenční zákon") jednoznačně stanoví, že činnost ministerstev a ostatních ústředních správních úřadů řídí, kontroluje a sjednocuje vláda České republiky (§ 28 odst. 1).
Tyto závěry lze potvrdit, resp. dovodit i na základě Ústavy, případně právě ve spojení s kompetenčním zákonem. Vláda není "obyčejný" orgán výkonné moci, Ústava ji charakterizuje jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67). Vláda pochopitelně není ani správním úřadem ve smyslu čl. 79 odst. 1 Ústavy, tedy jedním z orgánů, na které se především vztahuje správní řád. I když to neplyne výslovně z Ústavy, vláda jako vrcholný orgán výkonné moci ostatní orgány výkonné moci, tedy ministerstva, jiné ústřední správní úřady a správní úřady jím podřízené, řídí. Vláda tak (politicky) usměrňuje výkon státní správy, mimo činnosti tzv. nezávislých správních úřadů, resp. některých jejich aktivit. Vláda sama státní správu nevykonává, resp. nedisponuje obvyklými pravomocemi správních úřadů, i když se v minulosti objevila jedna přechodná anomálie (poznámka pod čarou č. 4). Ostatně za obdobnou anomálii - i když jde o platná a účinná ustanovení - považuji ustanovení § 11 zákona č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů (zákon o ochraně státních hranic), které vládu "zmocňuje" k vydání opatření (obecné povahy) o dočasném zavedení ochrany vnitřních hranic.
K závěru, že usnesení o přijetí krizového opatření má povahu jiného právního předpisu
Především nemohu akceptovat závěr, že vláda v dané věci vystupuje v režimu krizového zákona "a jedná jako orgán krizového řízení (...) což znamená, že je jako orgán veřejné správy oprávněna vydávat rozhodnutí o krizových opatřeních" (bod 43). Jak je již konstatováno výše, vláda není orgánem veřejné správy, resp. správním úřadem, ale vrcholným orgánem výkonné moci. Mám proto za to, že tento akt vlády nebyl přijat podle § 5 písm. a) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, ale přímo na základě čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti. Krizový zákon stanoví jen "podrobnosti" (ostatně není překvapivé, že krizový zákon také mluví o rozhodnutí vlády?). Proto takový akt - stejně jako rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu - podléhá přezkumu Poslaneckou sněmovnou, a proto o něm platí, co bylo uvedeno výše o charakteru rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu.
Nemohu přijmout ani závěr, že "krizové opatření vlády má materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo ustanovení § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu" (bod 45). Nedovedu si totiž mj. představit, že by - byť specifickým (sui generis) - podzákonným předpisem mohla být omezena základní práva. A tudíž by např. obecný soud v krizové situaci postupoval podle čl. 95 odst. 1 Ústavy a jiný (podzákonný) předpis by mohl neaplikovat. Nicméně, soulad se kterým zákonem by posuzoval a který zákon by namísto daného jiného právního předpisu použil? Proč by kupř. skupina poslanců podávala návrh na zrušení aktu vlády Ústavnímu soudu, když Poslanecká sněmovna může rozhodnutí vlády vydané v souvislosti s nouzovým stavem třeba jen částečně (operativně) zrušit.
Jestliže by se skutečně - za každou cenu - usilovalo o vtěsnání daného rozhodnutí vlády do množiny právních předpisů, materiálně by šlo uvažovat toliko o aktu obdobném (z hlediska právní síly) zákonu, a nikoliv o podzákonném právním předpisu. Ústavní zákon o bezpečnosti totiž na vládu - jako na operativní exekutivní orgán výkonné moci - deleguje nejen vyhlášení nouzového stavu, ale také rozhodnutí o rozsahu omezení základních práv, což by jinak příslušelo Parlamentu. Jinými slovy: vydání takového aktu vlády bylo operativně (z časových důvodů) delegováno na vládu a nahrazuje - v souladu s čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti - činnost zákonodárce v době nouzového stavu (poznámka pod čarou č. 5). Nesmí se také zapomínat na čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého mohou být povinnosti (tedy i omezení práv) ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, resp. na čl. 4 odst. 2 Listiny, který stanoví, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. V daném případě jde tedy v podstatě o realizaci možnosti omezení základních práv, která jsou předvídána Listinou v podobě aprobovaných důvodů, za nichž lze tato práva omezit, a pouze formou zákona. Ústavní zákon o bezpečnosti ostatně výslovně stanoví, že k omezení práv musí dojít v souladu s Listinou (čl. 6 odst. 1).
----------
1) Srov. RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1154 a násl. MAREŠ, M., NOVÁK, D. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 53.
2) VEDRAL, J. Správní řád. Praha: Bona Polygon, 2012, s. 24. Tamtéž ovšem připomíná, že správní řád zakládá působnost vlády při řešení sporů mezi správními orgány (§ 136 odst. 6), což ovšem nelze považovat za výkon státní správy.
3) JEMELKA, L., PONDĚLNÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 4.
4) Vládě byla v jediném případě zákonodárcem v minulosti nesystémově přiznána (zřejmě omylem) pravomoc (správního úřadu) rozhodovat (vydávat správní akty): podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, vláda mohla rozhodovat o výjimkách ze zákazů ve zvláště chráněných územích (příslušným by de lege ferenda mělo být Ministerstvo životního prostředí), což od 1. 12. 2009 (po novele) skutečně platí, byť rozhodnutí musí předcházet usnesení vlády. K tomu srov. též rozhodnutí Městského soudu v Praze č. j. Ca 19/2008-33.
5) Obecně k delegaci zákonodárcem srov. KYSELA, J. Úvod k teorii zákonodárné delegace: pojem a typy. In: GERLOCH, A., MARŠÁLEK, P. (eds.). Zákon v kontinentálním právu. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s. 153 a násl. K úpravě zejména v jednotlivých státech srov. KYSELA, J. Zákonodárství bez parlamentů. Delegace a substituce zákonodárné pravomoci. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2006.
3. Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka k odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20
Souhlasím s výrokem usnesení, avšak nikoli s tou částí jeho odůvodnění, která se týká odmítnutí návrhu na zrušení napadeného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu jako návrhu, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
1. Předně pro pořádek poukazuji na to, že stěžovatelka petitem ústavní stížnosti napadla pouze usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu ze dne 12. 3. 2020 č. 194, vyhlášené pod č. 69/2000 Sb., nenapadla je tedy "ve znění usnesení vlády ze dne 9. 4. 2020 č. 396", jak se nesprávně dovozuje v záhlaví plénem přijatého usnesení. Usnesení vlády č. 396, vyhlášené pod č. 156/2020 Sb., nemění text předchozího usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu (není jeho "novelou"), nýbrž pouze prodlužuje dobu trvání nouzového stavu (čl. 6 odst. 2 věta druhá ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky - dále též jen "ÚZB"), což nemá vliv na znění ani platnost onoho prvního vládního usnesení o vyhlášení nouzového stavu.
2. Prvním argumentem většiny pléna pro nepříslušnost Ústavního soudu k projednání návrhu na zrušení napadeného usnesení vlády je, že "speciální procedurální formu soudního přezkumu rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu obecně nepředpokládá ani ústavní pořádek, ani zákon o Ústavním soudu" (bod 23). To je sice pravda, avšak otázku, zda je takové zvláštní úpravy pro založení příslušnosti soudů, resp. Ústavního soudu vůbec zapotřebí, si většina pléna již neklade. Judikatura Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu i komentářová literatura přitom uznávají, že tam, kde vláda svým usnesením zasahuje do veřejných subjektivních práv, lze je přezkoumat ve správním soudnictví, ať už na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, žaloby proti nečinnosti správního orgánu, nebo žaloby proti nezákonnému zásahu. Zasahuje-li usnesení vlády do soukromých subjektivních práv, je soudní ochrana poskytována v soukromoprávním sporu podle části páté občanského soudního řádu. Zasahuje-li do ústavně zaručených práv, je proti němu přípustná i ústavní stížnost, nikoli však abstraktní přezkum ústavnosti právního předpisu. Usnesení vlády, jímž vláda rozhoduje o nouzovém stavu, se ovšem odlišuje od obecné úpravy usnesení vlády (toliko interního aktu) výslovně svou formou, když se označuje za "rozhodnutí" (čl. 12 ÚZB), dále tím, že může být vydáno jen z důvodů ústavně stanovených (čl. 5 odst. 1 ÚZB), ústavně předurčeny jsou jeho obsah (čl. 6 odst. 1 ÚZB) i meze (čl. 5 odst. 2, čl. 6 odst. 2 a 3 ÚZB), musí být ústavně určeným způsobem nejen zveřejněno, ale též vyhlášeno, a to "stejně jako zákon", a nabývá své "účinnosti" (čl. 12 ÚZB).
3. Druhý argument pro nepříslušnost Ústavního soudu spočívá podle většiny pléna v tom, že "vládní rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu nepředstavuje jednu z forem realizace veřejné správy přijatou správním orgánem", neboť "vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá charakter správní, nýbrž ústavní" (bod 24). Pak je ovšem namístě se ptát, zda je v demokratickém právním státě založeném na úctě k základním právům člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jež jsou pod ochranou soudní moci (čl. 4 Ústavy), přijatelné vykládat ostatní normy ústavního pořádku (čl. 5 ÚZB, čl. 67, 83 a 87 Ústavy) tak, že z dosahu přezkumné pravomoci Ústavního soudu jsou a priori vyloučena všechna usnesení (rozhodnutí) vlády jako vrcholného orgánu moci výkonné jen proto, že jsou vydávána mimo oblast veřejné správy (srov. § 2 s. ř. s.) na základě zvláštního ústavního zákona. Takový závěr má totiž dalekosáhlé důsledky. Má-li spočívat jeho zdůvodnění v pokračujícím textu v bodu 24, tedy že "rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě" a že "vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána", je třeba upozornit na to, že:
1) Již ústavní zákon o bezpečnosti České republiky stanoví, že "současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají" s tím, že zákon stanoví pouze "podrobnosti" (čl. 6 věty druhá a třetí). Těžko tedy přijmout závěr, že by akt vyhlášení nouzového stavu měl mít důsledky (dopady) toliko uvnitř "systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě", a že by tedy neměl žádné vnější účinky na fyzické či právnické osoby. Tyto externí účinky jsou totiž podle mého názoru nepochybné: jak plyne z citovaného znění čl. 6 odst. 1 ÚZB, spočívají již v tom, že zároveň s vyhlášením nouzového stavu je vláda povinna vymezit, která subjektivní práva stanovená ve zvláštním zákoně se omezují a které povinnosti se ukládají, přičemž zákon stanoví toliko podrobnosti. Právním základem pro omezení konkrétních práv a uložení povinností je tedy (na základě ústavního zákona o bezpečnosti České republiky) primárně již samo rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu: bez něj ani k žádným - podrobnějším - omezením práv stanovených ve zvláštním zákoně či k nařízení povinností nebo stanovení zákazů nemůže dojít (viz hypotézy zákonných norem v § 5 a 6 krizového zákona).
2) Nenechme se mýlit zněním napadeného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu č. 69/2020 Sb., které - ve srovnání s předchozími rozhodnutími o nouzovém stavu - ve svém obsahu výčet omezovaných práv a ukládaných povinností přímo neobsahuje, když tak činí "jen" odkazem na § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona, uvádějíc, že v jejich smyslu vláda "nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření, jejichž konkrétní provedení stanoví vláda samostatným usnesením vlády" (čl. I). V předchozích rozhodnutích vlády či předsedy vlády o nouzovém stavu byly sice přímo obsaženy jak výčty nařízených krizových opatření, tak i ustanovení o tom, která práva se omezují a které povinnosti se ukládají [srov. č. 373/2002 Sb. a č. 374/2002 Sb., č. 121/2006 Sb. - viz např. jeho bod 1 písm. b) "zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na území, z něhož byla provedena evakuace, s výjimkou osob provádějících záchranné a likvidační práce podle pokynů příslušného krizového štábu a velitele zásahu a příslušníků ozbrojených bezpečnostních sborů a vojáků zajišťujících bezpečnost a veřejný pořádek na postiženém území", dále č. 140/2013 Sb., č. 11/2007 Sb. - viz např. jeho čl. II písm. b) "právo vlastnické, a to tak, že vlastníci lesů, jejichž lesy byly rozsáhlou větrnou kalamitou postiženy, jsou povinni přednostně a bez zbytečných odkladů zpracovat kalamitou poškozené porosty"], v povaze obsahu a jeho externích účinků se od nich však napadené usnesení vlády nijak podstatně neliší. Na tom nic nemění, že jednotlivá krizová opatření (včetně omezení práv a stanovení zákazů) pak přijímají či provádějí svými akty orgány krizového řízení podle krizového zákona. Jistě tak neplatí, že rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu pro fyzické či právnické osoby "není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti" a že "vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření".
4. Konkluze většiny pléna, podle níž "neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ... přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a ,izolovaný' přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického charakteru" (bod 30), na níž je ve výsledku založena nepříslušnost Ústavního soudu k projednání předloženého návrhu, se pak formalisticky upíná jen k požadavku slovního výčtu napadených krizových opatření v textu rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, aniž by se přihlédlo k tomu, že samo vyhlášení nouzového stavu, resp. jeho trvání, je součástí hypotéz řady zákonných norem, obsažených napříč celým právním řádem. Rozlišování rozhodnutí vlády (popř. jejího předsedy) o vyhlášení nouzového stavu na základě uvedeného kritéria nemám za smysluplné. Rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu je nepochybně aktem aplikace práva (ústavního zákona), je tedy vždy rozhodnutím právním. Kdyby šlo v případě napadeného usnesení vlády pouze o politické rozhodnutí, jak dovozuje většina pléna, nemohlo by mít právní důsledky. A to nepochybně má - jak v rovině omezování práv, ukládání povinností a stanovení krizových opatření (viz výše), tak např. i v oblasti trestněprávní (kde nouzový stav je znakem skutkové podstaty u některých trestných činů), daňové, stavebního práva aj. Skutečnost, že vláda i za ně (stejně jako za každé jiné své usnesení) nese politickou odpovědnost a že (navíc) Poslanecká sněmovna má zvláštní pravomoc toto rozhodnutí zrušit, s tím nijak nesouvisí.
5. Podivuhodný rozpor v přijatém usnesení se pak zjevuje v tom, když se v něm nejprve obecně tvrdí, že (zjevně jakékoli) rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu "neobsahuje žádné opakovatelné pravidlo", že "nemá právněnormativní obsah, v důsledku čehož neplní funkci právního předpisu" (bod 25 in fine), vzápětí se však napadené usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu klasifikuje tak, že "představuje ,akt vládnutí', který má normativní dopad" (bod 26 in principio), aby pak nakonec bylo zase konstatováno, že "přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní projednávané věci" (bod 30). Jestliže pak v tomto "terénu" většina pléna - neshledávajíc Ústavní soud příslušným in concreto o návrhu rozhodnout - připouští, že "absence soudní kontroly vyhlášení nouzového stavu není absolutní", neboť "lze si představit okolnosti", za kterých by toto rozhodnutí vlády Ústavní soud "mohl (a měl) posoudit", resp. "mohl zrušit", a to "bylo-li by v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenalo-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu" (bod 27), zřejmě tím vychází jen z dosud ojedinělé praxe Ústavního soudu, který se i s odkazem na čl. 9 odst. 2 Ústavy bez speciální procedurální formy soudního přezkumu (sic!) odhodlal na základě návrhu spojeného s ústavní stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu) zrušit (dokonce) ústavní zákon, přestože ústavní pořádek ani zákon o Ústavním soudu rovněž nepředpokládá (neupravuje) soudní přezkum "ústavnosti" ústavních zákonů [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09(N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)]. Pakliže však tehdy svou příslušnost (pravomoc) k rozhodnutí o takové ústavní stížnosti Ústavní soud shledal, ztrácí nyní tento argument většiny pléna - tím spíše, jde-li ve věci pouze o usnesení (správně "rozhodnutí" vlády - viz bod 31 usnesení pléna i. p.) - dosti ze své váhy.
6. Jistěže není jen teď a tady. Lze si představit řadu situací, kdy vláda zjevně překročí svou pravomoc při vyhlášení nouzového stavu nebo ji dokonce zneužije: Např. vyhlásí nouzový stav z jiných důvodů, než jí umožňuje čl. 5 odst. 1 ÚZB, nebo jej vyhlásí z důvodu, který čl. 5 odst. 2 ÚZB výslovně zakazuje (stávka na ochranu práv a oprávněných hospodářských a sociálních zájmů), nebo jej vyhlásí na dobu delší než 30 dnů, nebo omezí práva nikoli "v souladu s Listinou základních práv a svobod", nebo omezí taková, která zvláštní zákon nestanoví (viz čl. 6 odst. 1 ÚZB). Nebude-li však (vládní) většina v Poslanecké sněmovně schopna či ochotna toto rozhodnutí vlády zrušit, co si pak počít s takovým "aktem vládnutí politického charakteru"? Nebude-li obsahovat přímo konkrétní krizová opatření, a bude-li proto jeho zrušení Ústavním soudem v zásadě vyloučeno (stěží jej lze prohlásit za nicotný), bude už při suspendování jiných základních práv zbývat jen právo občanů na odpor ve smyslu čl. 23 Listiny?