Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Petry Štěrbové, zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem v Brně, třída Kpt. Jaroše 1922/3, proti usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněnému pod č. 69/2020 Sb., ve znění usnesení vlády ze dne 9. 4. 2020 č. 396, zveřejněného pod č. 156/2020 Sb., usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215, o přijetí krizového opatření, zveřejněnému pod č. 85/2020 Sb., mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020 č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. 3. 2020 č. j. MZDR 12745/2020-4/MIN/KAN a mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2020 č. j. MZDR 15190/2020-4/MIN/KAN, za účasti vlády a Ministerstva zdravotnictví jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení předmětu řízení
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 26. 3. 2020 se fyzická osoba - Petra Štěrbová (dále jen "stěžovatelka") domáhá zrušení usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněného pod č. 69/2020 Sb., ve znění usnesení vlády ze dne 9. 4. 2020 č. 396, zveřejněného pod č. 156/2020 Sb., (dále jen "usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu"), usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 85/2020 Sb., (dále jen "usnesení vlády o přijetí krizového opatření"), mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020 č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN (dále jen "první mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví"), mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. 3. 2020 č. j. MZDR 12745/2020-4/MIN/KAN (dále jen "druhé mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví") a konečně mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2020 č. j. MZDR 15190/2020-4/MIN/KAN (dále jen "třetí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví"). Stěžovatelka je přesvědčena, že v důsledku vyhlášení nouzového stavu a navazujících opatření vydaných z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2) na území České republiky bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo na svobodný pohyb a pobyt podle čl. 14 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka dále navrhuje, aby Ústavní soud přikázal Ministerstvu zdravotnictví ukončit stav porušování jejího práva na svobodu pohybu a zakázal mu pokračovat v porušování práv a svobod stěžovatelky zaručených ústavním pořádkem vydáváním mimořádných opatření, k nimž Ministerstvo zdravotnictví nemá zákonné zmocnění a kterými jsou překračovány limity zákona a ústavního pořádku. S ohledem na potřebu bezodkladného zásahu ze strany Ústavního soudu stěžovatelka požaduje vydání předběžného opatření; konečně navrhuje, aby Ústavní soud stanovil vykonatelnost zrušujícího nálezu s odstupem jednoho dne od doručení nálezu účastníkům řízení, aby vláda měla přiměřený časový prostor pro eventuální přijetí nových krizových opatření.
II. Obsah napadených právních aktů
3. Dne 12. 3. 2020 vyhlásila vláda podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti republiky") nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2). V předmětném usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu vláda uvedla, že nouzový stav vyhlašuje od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů a zároveň nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření [podle § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "krizový zákon")], která stanoví samostatným usnesením.
4. Dne 15. 3. 2020 vláda vydala usnesení o přijetí krizového opatření podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Uvedeným usnesením vláda s účinností ode dne 16. 3. 2020 od 00:00 hodin do dne 24. 3. 2020 do 6:00 hodin zakázala volný pohyb osob na území celé České republiky; pro zákaz stanovila několik výjimek (např. cesty do zaměstnání a k výkonu podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti, nezbytné cesty za rodinou nebo osobami blízkými, cesty nezbytně nutné k obstarávání základních životních potřeb atd.). Vláda zároveň nařídila osobám pobývajícím na území České republiky omezit pohyb na veřejně dostupných místech na dobu nezbytně nutnou, pobývat v místě svého bydliště se stanovenými výjimkami a omezit kontakty s jinými osobami na nezbytně nutnou míru; usnesení zároveň obsahuje řadu doporučení. Usnesení vlády o přijetí krizového opatření bylo zrušeno usnesením vlády České republiky ze dne 23. 3. 2020 č. 279, zveřejněným pod č. 126/2020 Sb., o přijetí krizového opatření, a to s účinností ode dne 24. 3. 2020 od 6:00 hodin.
5. Dne 23. 3. 2020 zakázalo prvním mimořádným opatřením Ministerstvo zdravotnictví jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 stejného zákona, s účinností ode dne 24. 3. 2020 od 6:00 hodin do dne 1. 4. 2020 do 6:00 hodin volný pohyb osob na území celé České republiky a pro uvedený zákaz stanovilo několik výjimek. Ministerstvo zdravotnictví zároveň nařídilo osobám pobývajícím na území České republiky omezit pohyb na veřejně dostupných místech na dobu nezbytně nutnou, pobývat v místě svého bydliště se stanovenými výjimkami, omezit kontakty s jinými osobami na nezbytně nutnou míru a pobývat na veřejně dostupných místech nejvýše v počtu dvou osob (kromě stanovených výjimek). V odůvodnění prvního mimořádného opatření je uvedeno, že bylo vydáno v souvislosti s nepříznivým vývojem epidemiologické situace; cílem všech navržených změn v návaznosti na de facto shodná omezení dříve přijatá usnesením vlády mělo být dočasné maximální omezení sociálních kontaktů mezi lidmi.
6. Dne 30. 3. 2020 zakázalo druhým mimořádným opatřením Ministerstvo zdravotnictví jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 stejného zákona, s účinností ode dne 1. 4. 2020 od 6:00 hodin do dne 11. 4. 2020 do 6:00 hodin volný pohyb osob na území celé České republiky a pro uvedený zákaz stanovilo několik výjimek. Obsahově je druhé mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví téměř shodné s prvním mimořádným opatřením; pouze jeho odůvodnění je obsáhlejší (obsahuje rámcový popis nemoci, způsobu jejího šíření a přehled nárůstu počtu nakažených). Druhé mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví bylo s účinností ode dne 7. 4. 2020 od 0:00 hodin zrušeno třetím mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví.
7. Dne 6. 4. 2020 zakázalo třetím mimořádným opatřením Ministerstvo zdravotnictví jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 stejného zákona, s účinností ode dne 7. 4. 2020 od 0:00 hodin do konce nouzového stavu volný pohyb osob na území celé České republiky a pro uvedený zákaz stanovilo několik výjimek. Obsahově je třetí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví téměř shodné s prvním a druhým mimořádným opatřením; doplněna byla další výjimka z plošného omezení, a to sportování na venkovních sportovištích, v parcích, přírodě a na jiných veřejně přístupných místech. Třetí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví bylo zrušeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 4. 2020 č. j. MZDR 15190/2020-5/MIN/KAN, které bylo následně zrušeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020 č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN. Pouze první mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020 je stále platné, byť zákaz podle něj pozbyl účinnosti dne 1. 4. 2020.
III. Argumentace stěžovatelky
8. Ve svém podání stěžovatelka uvádí, že není přípustné ponechat moc výkonnou bez kontroly v situaci, ve které jsou zjevně nepřiměřeně využívána opatření ohrožující samu podstatu demokracie a právního státu. Stěžovatelka je přesvědčena, že její základní práva byla porušena v důsledku chaoticky vydávaných opatření, jež byla přijata bez respektování příslušných procedur a řádného odůvodnění.
9. Stěžovatelčinu rozsáhlou argumentaci lze shrnout následovně: Za prvé, nouzový stav nebyl vyhlášen v souladu s čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti republiky, jelikož usnesení vlády o jeho vyhlášení neobsahuje vymezení, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Vyhlášení nouzového stavu nadto nebylo přezkoumáno Poslaneckou sněmovnou, přestože tomu nic nebránilo. Za druhé, napadená opatření jsou podle stěžovatelky protiústavní, jelikož nebyla založena na doporučení Komise pro řešení výskytu závažných infekčních onemocnění v České republice a byla vydána bez koordinace s Ústředním krizovým štábem. Za třetí, nebyla napadená opatření dostatečně odůvodněna. Podle § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, musí opatření obecné povahy (za něž stěžovatelka všechny napadené akty považuje) obsahovat odůvodnění, v němž je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a výkladu právních předpisů.
10. Za čtvrté, postup exekutivy, která původní usnesení vlády vydané v režimu krizového zákona zrušila a nahradila je vydáním prvního mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví, je svévolný a nepředvídatelný. Podle stěžovatelky nepředstavuje § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví dostatečné zákonné zmocnění, které by zakládalo pravomoc ministerstva vydat napadené první mimořádné opatření; naopak, pro účely rozsáhlé krizové situace, kterou je i současná epidemie, existuje příslušná úprava v krizovém zákonu zmocňující vládu k přijímání krizových opatření, za něž je vláda politicky odpovědná. Vláda a Ministerstvo zdravotnictví nadto svým postupem znemožnily dotčeným osobám domáhat se náhrady škody podle § 36 krizového zákona, čímž porušily ústavní právo všech osob na území České republiky domáhat se stanoveným postupem svého práva u soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Konečně (za páté) stěžovatelka namítá, že jsou napadená opatření nepřiměřená - za efektivnější a méně omezující alternativu stěžovatelka považuje například zdravotní kontroly obyvatelstva či separaci osob vyššího věku.
11. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 1. 4. 2020 stěžovatelka rozšířila svůj návrh a napadla rovněž druhé mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví. Podle stěžovatelky platnost prvního mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví formálně skončila dne 1. 4. 2020 uplynutím doby, na kterou bylo přijato; namísto toho, aby bylo původní mimořádné opatření prodlouženo, bylo přijato druhé mimořádné opatření. Stěžovatelka uvedený postup exekutivy považuje za svévolný a vedený mimo jiné snahou znemožnit soudní přezkum; ke svému podání přiložila právní analýzu, na základě které mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví nejsou opatřeními obecné povahy, ale správními rozhodnutími, jelikož proti nim lze podat odvolání. Podle stěžovatelky jsou mimořádná opatření individuálními správními akty vztahujícími se k individuálně určené osobě nebo skupině osob, a proto jimi nelze ukládat obecně závazné povinnosti. Napadená dvě mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví je podle stěžovatelky nutno v důsledku výše uvedeného posuzovat jako nulitní (nicotná) pro nedostatek kompetence Ministerstva zdravotnictví.
12. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 14. 4. 2020 stěžovatelka rozšířila svůj návrh, napadla rovněž třetí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví a zároveň podala návrh na vydání předběžného opatření za podpůrného využití ustanovení občanského soudního řádu.
IV. Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
13. Dne 17. 4. 2020 bylo Ústavnímu soudu doručeno podání Ministerstva zdravotnictví, které bylo označeno jako vyjádření k ústavní stížnosti ve věcisp. zn. Pl. ÚS 8/20. Ministerstvo zdravotnictví v předmětném podání uvedlo, že se z veřejně dostupných zdrojů dozvědělo, že plénum Ústavního soudu bude rozhodovat o ústavní stížnosti stěžovatelky směřující proti napadeným aktům. Přestože si je Ministerstvo zdravotnictví vědomo, že nebylo k vyjádření Ústavním soudem vyzváno, považuje za vhodné se v dané věci na základě dostupných informací vyjádřit, a to s ohledem na závažnost projednávané věci, ve které rozhodnutí Ústavního soudu může mít významnou precedenční váhu a může ovlivňovat postupy dalších soudů a/nebo stěžovatelů.
14. Podle Ministerstva zdravotnictví by měla být ústavní stížnost stěžovatelky odmítnuta z následujících důvodů. Za prvé, o přezkumu vyhlášení nouzového stavu nemůže Ústavní soud rozhodovat. Za druhé, krizové opatření vlády je právním předpisem sui generis a stěžovatelka je zjevně neoprávněnou osobou k podání návrhu. Za třetí, opatření Ministerstva zdravotnictví je rovněž právním předpisem sui generis a stěžovatelka je zjevně neoprávněnou osobou.
15. Ústavní soud vedlejší účastníky k zaslání vyjádření k ústavní stížnosti stěžovatelky nevyzval, neboť v dané věci (jak je uvedeno níže) nebyly naplněny předpoklady řízení před Ústavním soudem; opačný postup by byl s ohledem na ekonomii řízení zjevně bezúčelný (srov. k tomu Wagnerová, E. a kol. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha: ASPI, a. s., 2007, s. 108-109). Ústavní soud proto předmětné vyjádření pouze založil do spisu, avšak dále k němu nepřihlížel a zároveň ho ani neposlal k replice stěžovatelce.
V. Předpoklady řízení před Ústavním soudem
16. Ústavní stížnost byla projednána plénem Ústavního soudu na základě jeho rozhodnutí o atrahování působnosti ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 (publikováno pod č. 52/2014 Sb.), podle kterého si plénum vyhrazuje rozhodování v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda. Plénum posoudilo ústavní stížnost stěžovatelky jako celek (nevyčlenilo její jednotlivé části k samostatnému projednání) i přesto, že jedna část ústavní stížnosti směřuje pouze proti mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví.
17. Stěžovatelka se domáhá, aby Ústavní soud její ústavní stížnost projednal přednostně a s nejvyšším urychlením jako naléhavý návrh ve smyslu § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Ústavní soud tak učinil fakticky a věc pro její naléhavost přednostně projednal.
18. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byly naplněny předpoklady pro řízení před Ústavním soudem. Návrh byl podán osobou zastoupenou advokátem podle § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb., a je z něj patrné, čeho se stěžovatelka domáhá. Dále Ústavní soud posuzoval, zda je příslušný k projednání návrhu, zda je stěžovatelka osobou oprávněnou k podání návrhu a zda je návrh přípustný.
19. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vychází z předpokladu, že usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu a usnesení vlády o přijetí krizového opatření jsou opatřeními obecné povahy ve smyslu části šesté správního řádu; napadená mimořádná opatření jsou pak podle ní nicotná pro nedostatek kompetence Ministerstva zdravotnictví. Podle stěžovatelky je její ústavní stížnost přípustná i přesto, že proti napadeným opatřením nebrojila nejprve v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") - předmět jejího návrhu má totiž zásadní přesah nad rámec jejích vlastních zájmů ve smyslu § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
20. Ústavní soud se s názorem stěžovatelky neztotožňuje, jelikož dospěl k závěru, že napadená usnesení vlády nejsou opatřeními obecné povahy ve smyslu části šesté správního řádu ani § 101a a násl. s. ř. s.; první mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví opatřením obecné povahy sice je, ústavní stížnost stěžovatelky však svým významem podstatně nepřesahuje její vlastní zájmy. Z důvodů uvedených dále Ústavní soud ústavní stížnost v části směřující proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu odmítl jako návrh, k jehož projednání není příslušný [V. 1]; v části směřující proti usnesení vlády o přijetí krizového opatření jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným [V. 2]; v části směřující proti druhému a třetímu mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, a v části směřující proti prvnímu mimořádnému opatřením Ministerstva zdravotnictví jako návrh nepřípustný [V. 3].
V. 1 Usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu
21. S ohledem na argumentaci stěžovatelky se Ústavní soud nejprve zabýval základní otázkou, zda je ústavněsoudní přezkum předmětného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu vůbec možný - zda je k němu Ústavní soud příslušný; k tomu je třeba zaměřit se na samotnou podstatu uvedeného aktu, svou povahou aktu výjimečného, jedinečného a do značné míry nezařaditelného pod právněteoretické definice.
22. Podle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky může vláda vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Podle druhého odstavce stejného ustanovení vláda o vyhlášení nouzového stavu neprodleně informuje Poslaneckou sněmovnu, která je může zrušit. Podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky se nouzový stav může vyhlásit jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území; současně s vyhlášením musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně (a v jakém rozsahu) se v souladu s Listinou omezují a které povinnosti (a v jakém rozsahu) se ukládají. V souladu s čl. 12 stejného zákona se rozhodnutí o nouzovém stavu zveřejňuje v hromadných sdělovacích prostředcích a vyhlašuje se stejně jako zákon; účinnosti nabývá okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví.
23. Speciální procedurální formu soudního přezkumu rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu obecně nepředpokládá ani ústavní pořádek, ani zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). O nepřezkoumatelnosti vládního vyhlášení nouzového stavu v režimu správního soudnictví i v režimu ústavního přezkumu panuje shoda v komentářové literatuře (viz např. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1154-1155; či Mareš, M. a Novák, D. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 53).
24. Tvrdí-li stěžovatelka, že předmětné usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu je opatřením obecné povahy, je třeba její názor odmítnout zejména s ohledem na skutečnost, že vládní rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu nepředstavuje jednu z forem realizace veřejné správy přijatou správním orgánem. Vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá charakter správní, nýbrž ústavní. Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána.
25. Ze stejných důvodů nelze rozhodnutí vlády o nouzovém stavu považovat ani za (jiný) právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") nebo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. V případech přezkumu právních předpisů je příslušnost Ústavního soudu vymezena především předmětem řízení: Ústavní soud nemůže přezkoumávat právní akty, které (ani "jiným") právním předpisem nejsou z hlediska formy (název, procedura, zveřejnění příslušným publikačním orgánem), obsahu (neobsahují právní normy) či funkce (nemají regulovat chování) [srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 224]. Z judikatury Ústavního soudu přitom vyplývá, že klasifikaci pramenů práva je nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)]. Vyhlášení nouzového stavu je ad hoc rozhodnutím - týká se individuálního případu mimořádné situace a neobsahuje žádné opakovatelné pravidlo. Samotné rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu rovněž nemá právněnormativní obsah, v důsledku čehož neplní funkci právního předpisu.
26. Vyhlášení nouzového stavu vládou je v nyní projednávané věci primárně aktem aplikace ústavního práva; představuje "akt vládnutí", který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je "přezkoumatelný" primárně demokraticky zvoleným politickým ("nesoudním") orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna. Nestanovil-li zákonodárce vhodný standard soudního přezkumu formou speciálních procesních pravidel, nelze na politické rozhodnutí o nouzovém stavu aplikovat tradiční ústavněprávní přezkum proporcionality. Vláda za vyhlášení nouzového stavu nese politickou odpovědnost, neboť odpovídá Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), která pak může naplnit kontrolní funkci ve smyslu čl. 5 odst. 4 ústavního zákona o bezpečnosti republiky. Podstatu nepřezkoumatelnosti některých aktů výstižně vyjadřuje J. Kysela, podle kterého "je totiž zřejmé, že budou-li soudy přezkoumávat veškerá rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci, budou to do značné míry nakonec soudy, a nikoliv tyto orgány, kdo danou věc rozhodnou." (Kysela, J. Ústava mezi právem a politikou. Úvod do ústavní teorie. Praha: Leges, 2014, str. 299). Jak se ostatně podává z napadeného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, vyhlašuje se jím nouzový stav bez určení konkrétních omezení základních práv a svobod a bez uložení jakýchkoliv povinností; tím se napadené usnesení liší od předchozích rozhodnutí vlády o nouzovém stavu - viz dále.
27. Absence soudní kontroly vyhlášení nouzového stavu není absolutní a lze si představit okolnosti, za kterých by sám Ústavní soud mohl (a měl) posoudit, zejména na základě návrhu politické menšiny, zda byl nouzový stav řádně vyhlášen, zda měl zamýšlené ústavněprávní účinky, a následně i rozhodnout o zákonnosti či ústavnosti navazujících realizačních aktů, a to s odkazem na čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy, případně i na čl. 10 a 10a Ústavy. Akt vyhlášení nouzového stavu by Ústavní soud mohl zrušit, byl-li by v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenal-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu.
28. K právě uvedenému je třeba zdůraznit ještě následující: Z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky vyplývá, že určit omezovaná práva i jejich rozsah je třeba spolu s vyhlášením nouzového stavu. V nyní projednávané věci vláda rozhodnutí o nouzovém stavu přijala a publikovala samostatně formou usnesení, přičemž konkrétní povinnosti i jejich rozsah stanovila až v navazujících opatřeních. Uvedený postup se formálně liší od postupu vlády zvoleného v minulosti při vyhlašování nouzových stavů [viz např. rozhodnutí vlády ze dne 2. 6. 2013 vyhlášené pod č. 140/2013 Sb. (přijaté v souvislosti s povodněmi), rozhodnutí vlády ze dne 24. 1. 2007 vyhlášené pod č. 11/2007 Sb. (přijaté v souvislosti s větrnou kalamitou) či rozhodnutí vlády ze dne 2. 4. 2006 vyhlášené pod č. 121/2006 Sb. (přijaté rovněž v souvislosti s povodněmi)].
29. Postup vlády, která nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a následně stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla implicitně omezena základní práva (a jejich rozsah) a ve kterých zároveň byly uloženy povinnosti (a jejich rozsah), není protiústavní. Vláda vymezila v usnesení o vyhlášení nouzového stavu omezovaná práva odkazem na § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona a na další konkretizující usnesení vlády. I přesto, že je takové implicitní vymezení obecné a neurčité, nelze je považovat za excesivní porušení či zneužití ústavního práva. Z uvedeného formálního nedostatku nelze vyvozovat neplatnost rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, jelikož příliš striktní hodnocení formálních náležitostí by zcela pomíjelo vážnost a mimořádnost situace, která k vyhlášení nouzového stavu vedla. Jak je uvedeno výše, kontrolní odpovědnost je zajištěna primárně ze strany Poslanecké sněmovny, přičemž ochrana základních práv je garantována soudním přezkumem konkrétních opatření omezujících základní práva a svobody.
30. Lze tedy uzavřít, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a "izolovaný" přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického charakteru. Naopak - v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o nouzovém stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní projednávané věci.
31. Konečně je třeba uvést, že byť vláda publikovala rozhodnutí o nouzovém stavu ve Sbírce zákonů jako usnesení (v rozporu s čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti republiky), na povaze a účinnosti samotného vyhlášení to nic nemění. Podstatu čl. 12 je totiž nutné spatřovat zejména ve skutečnosti, že publicita vyhlášení nouzového stavu musí být maximální, a tedy účinná a efektivní. Otázku, zda rozhodnutí o nouzovém stavu bylo vyhlášeno způsobem maximálně účinným a předvídatelným, musí posoudit Poslanecká sněmovna, případně soudy při přezkumu navazujících realizačních opatření (viz bod 27). Ústavní soud v tomto ohledu pouze uvádí, že poskytuje-li právní řád řadu způsobů publikace rozhodnutí o nouzovém stavu prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků, měla by jich vláda využít plně a komplexně tak, aby se o vyhlášení nouzového stavu mohl dozvědět opravdu každý. Oznámení nouzového stavu (jen) na tiskové konferenci vhodným způsobem publikace v případě tak závažného aktu podle Ústavního soudu není - na jeho rozhodnutí to však nic nemění.
32. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud návrh na ústavněprávní přezkum usnesení samotného rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu odmítl podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jelikož k jeho projednání není příslušný.
V. 2 Usnesení vlády o přijetí krizového opatření
33. Napadené usnesení o přijetí krizového opatření omezujícího pohyb osob na území České republiky (se stanovenými výjimkami) bylo vládou přijato podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona; k posouzení procesních předpokladů pro projednání předmětného návrhu je nutné se nejprve zabývat povahou napadeného aktu. Ústavní soud dospěl z níže uvedených důvodů k závěru, že napadené usnesení není opatřením obecné povahy [V. 2 a)], nýbrž má povahu jiného právního předpisu [V. 2 b)].
V. 2 a) Napadené usnesení vlády o přijetí krizového opatření není opatřením obecné povahy
34. Podle § 171 správního řádu postupují správní orgány podle části šesté správního řádu (opatření obecné povahy), ukládá-li jim zvláštní zákon vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Podle § 101a s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. V bodě 26 nálezusp. zn. Pl. ÚS 14/07ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409) Ústavní soud uvedl, že "institut opatření obecné povahy představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů".
35. Při řešení problému, zda lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je nutné posoudit, jsou-li naplněny všechny pojmové znaky tohoto specifického právního institutu, kterými jsou především konkrétnost předmětu a obecnost adresátů [viz nálezsp. zn. IV. ÚS 2087/07ze dne 29. 3. 2010 (N 67/56 SbNU 757)]. Má-li však podle zákonodárce správní orgán o určité věci "rozhodnout" určitou konkrétní formou a ten příkaz dodrží, prostor pro úvahy o charakteru předmětného aktu je významně zúžen. Jinak řečeno, akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud dospěl k závěru, že uvedený akt má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupříkladu jako opatření obecné povahy [viz bod 31 nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/11ze dne 31. 1. 2012 (N 23/64 SbNU 223; 132/2012 Sb.)].
36. Odborná literatura spatřuje naplnění pojmového znaku konkrétnosti předmětu v případě, kdy je správním aktem regulována určitá (konkrétní) skutková podstata (konkrétní případ), přičemž povahu předmětu regulace je vhodné zkoumat z pohledu kritéria prostorového, věcného, příp. časového, teleologického a obsahového (viz Bahýľová, L., Hejč, D. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 24-26).
37. Podle § 5 písm. c) krizového zákona lze za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací. Podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, ve znění zákona č. 430/2010 Sb., je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území. V souladu s § 8 krizového zákona, ve znění zákona č. 323/2016 Sb., se pak rozhodnutí o krizových opatřeních uvedených v § 6 odst. 1 zveřejňují v hromadných informačních prostředcích a vyhlašují se stejně jako zákon; účinnosti nabývají okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví.
38. Jak je uvedeno výše, z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že úvahy o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou namístě zásadně v případě, chybí-li zcela zákonné pojmenování aktu či došlo-li k zásadní změně právní úpravy, k níž chybějí výslovná přechodná ustanovení (viz usnesenísp. zn. III. ÚS 1085/11ze dne 17. 4. 2013; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Krizový zákon výslovně nestanoví, že opatření vlády vydané podle čl. 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, ve znění zákona č. 430/2010 Sb., je svojí formou opatřením obecné povahy. Naopak, podle § 8 krizového zákona, ve znění zákona č. 323/2016 Sb., má uvedené opatření vlády formu rozhodnutí; prostor pro materiální posouzení daného aktu je proto značně zúžen.
39. Úvaha, zda určitý akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, nicméně zůstává Ústavnímu soudu otevřena, neboť právě vymezení předmětu regulace determinuje, jakým způsobem je předmětný správní akt schopen zasáhnout do právní sféry jednotlivce a jakým způsobem proti němu jednotlivec může soudně brojit. V nyní projednávaném případě dospěl k závěru, že zvláštní důvody pro posouzení napadeného krizového opatření jako opatření obecné povahy dány nejsou. Takové posouzení totiž nepřipadá v úvahu právě proto, že napadený akt ani materiálně znaky opatření obecné povahy nenaplňuje.
40. Usnesení vlády o přijetí krizového opatření se vztahovalo na celé území České republiky, prostorové kritérium tedy na konkrétnost předmětu regulace neukazuje. Regulace zároveň nebyla omezena na přesně vymezené věci (předměty) a jde o plošné omezení pohybu osob, který nebyl vyčerpán individuálním jednáním. I přesto, že úprava byla přijata na základě akutní potřeby boje proti epidemii a původně byla omezena na určitý časový úsek, je nutné přihlédnout právě (především) k obecnosti stanoveného předmětu regulace z hlediska prostorového. Při zohlednění de facto absolutní obecnosti adresátů dané regulace (tj. všechny osoby na území státu) lze dospět k závěru, že pojmové znaky opatření obecné povahy v daném případě naplněny nejsou.
V. 2 b) Napadené usnesení vlády o přijetí krizového opatření má povahu jiného právního předpisu
41. Z výše uvedeného vyplývá, že proti usnesení vlády o přijetí krizového opatření stěžovatelka nemůže brojit návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s., v důsledku čehož je nutné zabývat se dále povahou jejího návrhu směřujícího proti usnesení vlády o přijetí krizového opatření. Přestože je podání stěžovatelky obecně označeno jako "ústavní stížnost", z jeho obsahu plyne, že ve skutečnosti (podle obsahu podání) v této části o ústavní stížnost nejde, neboť chybí její základní pojmový znak, jímž je tvrzený individualizovaný zásah do práv stěžovatelky v podobě rozhodnutí, opatření či jiného zásahu orgánu veřejné moci [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
42. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) Ústavní soud k problematice vydávání právních předpisů vládou uvedl následující: "Z ústavněprávních požadavků vyplývá, že orgány s legislativní pravomocí jsou oprávněny a povinny vydávat právní předpisy ve formě, která je jim určena. Formou předepsanou vládě je ve smyslu čl. 78 Ústavy nařízení. Podle tohoto ustanovení může vláda vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Stačí tedy existence zákona, v jeho rámci však musí existovat prostor pro legislativní činnost vlády. Na tom nic nemění skutečnost, že v některých případech zákonodárce k vydání nařízení vládu výslovně zmocňuje; vláda se pak musí pohybovat ,secundum et intra legem', nikoli mimo zákon (praeter legem). Zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X, přísluší vládě stanovit, že má býti X1, X2, X3, nikoli též, že má býti Y."
43. V uvedených souvislostech je nutné zdůraznit, že vláda v režimu krizového zákona vystupuje a jedná jako orgán krizového řízení (viz § 4 a násl. krizového zákona), což znamená, že je jako orgán veřejné správy oprávněna vydávat rozhodnutí o krizových opatřeních podle § 6 krizového zákona pouze v případě krizové situace. Nelze proto dospět k závěru, že by vláda měla (či musela) vydávat realizační krizová opatření formou nařízení na základě generálního zmocnění v čl. 78 Ústavy v postavení vrcholného orgánu výkonné moci (srov. odlišný názor Vaníček, J., Vodehnal, O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 53, § 5).