40. Lze doplnit, že obdobné požadavky na zákonný podklad omezení základního práva pokojně se shromažďovat a práva na soukromý život vyplývají také z čl. 11 a čl. 8 Úmluvy. Rovněž ESLP vyžaduje, aby právní norma, na jejímž základě dochází k zásahu do těchto práv, byla přístupná a předvídatelná. Mimoto ve vnitrostátním právu musí existovat možnost právní ochrany proti svévolným zásahům orgánů veřejné moci do práv zaručených Úmluvou. Nelze ani připustit, aby byl zákonný prostor pro uvážení poskytnutý výkonné moci v oblastech ovlivňujících základní práva formulován jako neomezená moc; zákon tedy musí rozsah jakékoli takové diskreční pravomoci svěřené příslušným orgánům a způsob jejího výkonu formulovat dostatečně jasně a s ohledem na legitimní cíl dotčeného opatření, tak aby byla jednotlivci poskytnuta odpovídající ochrana před svévolným zásahem (srov. výše citovaný rozsudek ve věci Chernega a ostatní proti Ukrajině, § 218; a rozsudek ve věci Vig proti Maďarsku ze dne 14. 1. 2021 č. 59648/13, § 51).
41. ESLP se k opatřením souvisejícím s policejními kontrolami v minulosti vyjádřil například v případech Gillan a Quinton proti Spojenému království (rozsudek ze dne 12. 1. 2010 č. 4158/05) a Vig proti Maďarsku (citováno výše). V prvním případě ESLP hodnotil zákon, dle nějž mohla policie ve vymezeném území zastavit a na místě prohledat kohokoliv, a to za účelem zjištění, zda má dotyčný u sebe předměty, které by mohly být užity v souvislosti s terorismem. Policie tak mohla postupovat, ať už měla, či neměla podezření, že dotyčná osoba takové předměty má. Takovou právní úpravu ESLP označil ve světle Úmluvy za nevyhovující, neboť neobsahovala požadavek nezbytnosti předmětného zásahu, a mohla tak být (a dle statistických údajů skutečně byla) nadužívána (srov. § 83 a 84 rozsudku ve věci Gillan a Quinton proti Spojenému království). V druhém případě ESLP posuzoval zákon, který policii umožňoval na základě vydaného opatření o tzv. rozšířené kontrole v určité oblasti zjišťovat totožnost všech tam přítomných osob a na místě je prohledat. Při vydávání daného opatření ani při samotné kontrole nebylo dle zákona třeba dodržet požadavek nezbytnosti (přiměřenosti), a proto zásah policie učiněný v rámci jedné z těchto rozšířených kontrol ESLP označil za rozporný s požadavkem zákonnosti ve smyslu Úmluvy, a tedy porušující čl. 8 Úmluvy (srov. § 56 a 61 rozsudku ve věci Vig proti Maďarsku).
42. Na rozdíl od právních úprav v popsaných případech obsahuje § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii výslovný požadavek nezbytnosti zásahu, a i v tomto ohledu tedy odpovídá Úmluvě. Vedle toho je ovšem ještě zapotřebí vždy zkoumat, zda v konkrétním případě zásah sledoval legitimní cíl a byl nezbytný v demokratické společnosti.
d) Odůvodnění zásahu do práva pokojně se shromažďovat a do práva na soukromí a na informační sebeurčení ze strany policie jako další podmínka přípustnosti tohoto zásahu
43. Jak již bylo výše připomenuto (viz bod 18 tohoto nálezu a judikatura tam citovaná), z ústavního pořádku, krom požadavků stran zákonného podkladu pro zásah do základních práv a stran jeho legitimního cíle, vyplývá také požadavek na odůvodnění postupu orgánu moci veřejné, kterým je do základního práva zasahováno. Odůvodnění musí být takové, aby ten, do jehož práv je zasahováno, mohl sám seznat přípustnost zásahu. Tento ústavněprávní princip, odvozený zejména z čl. 2 odst. 2 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny, se promítá i do zákona o policii, který mezi základní povinnosti policistů řadí i povinnost poučovací. Podle § 13 zákona o policii je tak policista povinen před provedením úkonu poučit osobu dotčenou úkonem o právních důvodech provedení úkonu. Pouze brání-li takovému (předchozímu) poučení povaha a okolnosti úkonu, nemusí jej policista poskytnout; v tom případě ale zajistí poučení ihned, jakmile to okolnosti dovolí.
44. Citované ustanovení zákona o policii je třeba vykládat právě s ohledem na nutnost vyloučit svévolné užití zákonem konstituované pravomoci orgánu moci veřejné, zvláště je-li jejím užitím zasahováno do osobní sféry jednotlivce. Řádné poučení tak především nelze redukovat na pouhé označení právního předpisu či jeho ustanovení, na jehož základě se úkon provádí; to nepostačuje. Nelze totiž bez dalšího předpokládat, že si osoba, do jejíž osobní sféry je úkonem zasahováno, pod tímto označením dokáže představit, co policii k postupu vůči ní vedlo, a nebude postup policie považovat za svévolný, ale legitimní. Přitom právě to, tedy poučení osoby do takové míry, aby byla schopna seznat důvod legitimizující omezení jejích práv a jednat v přesvědčení o přípustnosti tohoto omezení, by mělo být cílem policie při každém jejím úkonu.
45. Právě proto nedostačuje ani poučení, které se sice neomezí jen na označení příslušného právního předpisu či jeho ustanovení, ale spočívá v pouhé citaci nebo parafrázi dané právní normy (aniž taková citace či parafráze v konkrétním případě postačuje k seznání důvodů pro omezení práv dotčené osoby). Při výzvě k prokázání totožnosti tak policie svou poučovací povinnost, interpretovanou ústavně konformním způsobem, nesplní, uvede-li například, že jednotlivce vyzývá k prokázání totožnosti, protože je podezřelý ze spáchání přestupku, aniž mu stručně sdělí, v čem má tento přestupek spočívat. Stejně tak nelze užít ani povšechného odkazu na nezbytnost zajištění ochrany bezpečnosti osob a majetku a veřejného pořádku, jelikož ani takové odůvodnění není způsobilé vyvrátit případné podezření, že policie vůči ztotožňované osobě využívá svá formální oprávnění bezdůvodně, tj. šikanózním způsobem. Teprve až alespoň stručné vysvětlení povahy ohrožení bezpečnosti osob a majetku či veřejného pořádku ztotožňovanému jednotlivci umožní nabýt důvěru v legitimitu postupu policie. Povinnost odůvodnění výzvy k prokázání totožnosti je též nástrojem proti možné libovůli a svévoli. Není-li policista ochoten seznatelně vysvětlit důvody svého zákroku, naznačuje to, že tyto důvody buď neexistují, nebo by sdělení skutečných důvodů výzvy odhalovalo jejich rozpor se zákonnými a ústavními požadavky.
46. Povinnost policisty mít a objasnit konkrétní důvod pro zjišťování totožnosti jednotlivce ostatně stanovil i zákonodárce, který by jistě v § 63 odst. 2 zákona o policii neuváděl taxativní výčet situací, kdy je policista oprávněn vyzvat jednotlivce k prokázání totožnosti, kdyby zamýšlel policii oprávnit k tomu, aby tuto výzvu učinila, kdykoliv uzná za vhodné, tedy libovolně. A právě proto, aby bylo zřejmé, že policie jednotlivce k prokázání totožnosti nevyzývá, protože se jí to zkrátka "hodí", ale že tak skutečně činí z jednoho ze zákonem taxativně stanovených důvodů, je třeba tento důvod vztáhnout na konkrétní okolnosti prováděného ztotožnění a ztotožňované osobě jej náležitě (byť nikoli nutně obsáhle) vysvětlit. Toto vysvětlení musí být konkrétní a odpovídat konkrétním okolnostem případu, nepostačí jen parafráze obecné zákonné úpravy ani odkaz na nadřízenou osobu, jíž se dotčený jednotlivec může na odůvodnění posléze "doptat".
B. Aplikace obecných principů na projednávaný případ
47. Prizmatem všech právě popsaných ústavněprávních principů a požadavků je nyní třeba posoudit předložený případ stěžovatele. Nejdříve je namístě ověřit, zda bylo vůbec zasaženo do stěžovatelových základních práv (práva pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny a práva na soukromí a na informační sebeurčení dle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny), tedy zda výzva k prokázání totožnosti mohla stěžovatele odradit od účasti na pokojném shromáždění a zda byly výzvou k prokázání totožnosti zjištěny informace, které sám stěžovatel nezamýšlel orgánům veřejné moci sdělovat. Následně bude posuzováno, zda byl stěžovatel k prokázání své totožnosti vyzván v souladu s § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, respektive zda tato výzva sledovala legitimní cíl a byla vzhledem k němu přiměřená (tj. byla vhodná, potřebná a proporcionální v užším smyslu) a zda policie splnila též podmínku náležitého poučení stěžovatele o důvodu svého postupu v souladu s § 13 zákona o policii (interpretovaným shora popsaným ústavně konformním způsobem, zejména s ohledem na čl. 4 odst. 1 Listiny).
48. Stěžovatel byl policií k prokázání své totožnosti vyzván poté, co vystoupil z vlaku v obci Louka u Litvínova, kde se v tu dobu konala veřejně přístupná akce Klimakemp 2018. Stěžovatel měl, dle svých slov, v úmyslu navštívit v rámci akce organizované přednášky a řádně oznámenou demonstraci. Dle přesvědčení Ministerstva vnitra, které vystupovalo v řízení před správními soudy jako žalovaný subjekt, bylo možné předpokládat, že v rámci akce dojde k protiprávnímu blokování důlních zařízení v hnědouhelném dole Bílina. Pro posouzení toho, zda byl stěžovatel chráněn čl. 19 Listiny, ovšem není podstatné, zda byla akce předem oznámena (neoznámení shromáždění nemůže být samo o sobě důvodem k zásahu do základních práv jeho účastníků, srov. bod 15 tohoto nálezu), ani zda v jejím průběhu mělo docházet k protiprávní činnosti (i protiprávní postupy účastníků shromáždění mohou být v rámci shromažďovacího práva chráněny, srov. příklady a judikaturu ESLP v bodě 20 tohoto nálezu). Podstatné je pouze to, zda akce byla shromážděním pokojným. Nic nenasvědčuje tomu, že by akce pokojným shromážděním nebyla, tedy že by v jejím průběhu mělo docházet k (podněcování) násilí či k masivnímu páchání trestné činnosti. Ani vniknutí na soukromý pozemek a několikahodinové blokování důlních zařízení pouhou přítomností osob bez dalšího za takové aktivity podle Ústavního soudu označit nelze.
49. Nadto nelze odhlédnout od toho, že k blokování důlních zařízení v roce 2017 nedošlo a v roce 2018 ani nemělo dojít samoúčelně; veřejně deklarovaným cílem pokojné blokády bylo vyjádřit nesouhlas s prolomením limitů těžby hnědého uhlí v dole Bílina a podnítit zásadní debatu o změnách klimatu a problémech s nimi souvisejících. Blokáda důlních zařízení tedy byla vědomým porušením právních předpisů apelujícím na obecný zájem, konkrétně zájem na příznivém životním prostředí [Listinou v článku 35 odst. 1 dokonce každému garantovaný jako právo, jehož esenciálním jádrem je závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka; srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 22/17ze dne 26. 1. 2021 (124/2021 Sb.), bod 89]. Stručněji, blokáda byla aktem tzv. občanské neposlušnosti [srov. definici tohoto pojmu v Smart, B. Defining Civil Disobedience. In: Hugo, A. B. (ed.). Civil Disobedience in Focus. London: Routledge, 1991, s. 189-211; citovanou v Kozák, J. Občanská neposlušnost z perspektivy práva a právní teorie. Právník, 2013, č. 4, s. 361-376, poznámka pod čarou č. 12].
50. Nicméně, jak již bylo uvedeno, ani skutečnost, že v průběhu shromáždění dochází k tzv. občanské neposlušnosti, ještě sama o sobě neznamená, že má být tomuto shromáždění, jakožto nepokojnému, odejmuta ústavní ochrana. Nelze tedy dospět k závěru, že by bylo možno takové shromáždění na veřejných místech omezit za jiných, než ústavním pořádkem (Listinou) stanovených podmínek. Stále je tedy třeba dbát, aby případné omezení takového shromáždění bylo stanoveno zákonem a bylo v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu.
51. Shrnuto ještě jinak, ústavní pořádek shromáždění konaná za účelem ochrany životního prostředí zpod své ochrany nevyjímá, byť by v jejich rámci docházelo k vědomému porušování právních předpisů za účelem upozornění na ohrožení obecného zájmu (tedy k občanské neposlušnosti). Do základních práv účastníků takového shromáždění tedy lze zasáhnout jen na základě zákona, při sledování legitimního cíle a je-li to k naplnění tohoto cíle nezbytné.
52. Z výše uvedeného je zřejmé, že stěžovatel svou účastí na akci Klimakemp 2018 vykonával své základní právo pokojně se shromažďovat. Nyní je na místě posoudit, zda výzva k prokázání totožnosti představovala zásah do tohoto jeho práva. Ústavní soud má za to, že tomu tak bylo, neboť výzva měla ve vztahu k výkonu stěžovatelova shromažďovacího práva nepochybně odrazující účinek. Ústavní soud připomíná, že záměrem akce, v souvislosti s níž byl stěžovatel vyzván k prokázání své totožnosti, bylo, krátce shrnuto, projevit nesouhlas se státní politikou určování limitů pro těžbu uhlí. Přitom lze mít za to, že pokud je kolektivně projevován názor spočívající v kritice státu, pak postup státního orgánu (policie), který potenciálně může vést k evidenci osob zastávajících takový "protistátní" názor, může působit směrem k odrazení od takového projevu daného názoru, tedy od využití práva pokojně se shromažďovat.
53. Ústavní soud si je samozřejmě vědom toho, že právní řád zakotvuje četné záruky s cílem zabránit zneužití informací zjišťovaných orgány moci veřejné. Ve vztahu k policii jsou takovou zárukou především ustanovení hlavy III. zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, a § 60 a § 79 a násl. zákona o policii. Z § 63 zákona o policii mimoto nelze dovodit, že by důsledkem výzvy k prokázání totožnosti mělo automaticky být zjištění (zapsání) informací o místě a čase výskytu ztotožňované osoby, a nikoliv jen ověření (přečtení) informací o této osobě již v minulosti zjištěných a uložených v zákonem vyjmenovaných evidencích (srov. § 66 zákona o policii). Nelze proto bez dalšího usuzovat, že k vytváření seznamů osob zastávajících názory kritické vůči státní politice opravdu dochází či že je tato informace ve vztahu k daným osobám státem jakkoliv používána.
54. Na druhou stranu při přijetí teze, že ztotožňování osob spočívá toliko v přečtení, a nikoliv v zapsání určitých údajů, nelze rozumět tomu, jak by takové ztotožňování mohlo napomoci k předcházení protiprávní činnosti či ke snadnějšímu nalezení jejích případných pachatelů. Bylo by proto zcela logické, pokud by se účastníci akce domnívali, že se v důsledku ztotožnění ve spojení s účastí na Klimakempu, lapidárně řečeno, dostali na nějaký seznam. A právě v tomto spočíval odrazující účinek, který mohla mít výzva k prokázání totožnosti na účastníky Klimakempu, včetně stěžovatele. Namítaný postup policie, zjišťující totožnost osob v souvislosti s konáním akce Klimakemp 2018, tak lze označit za opatření s odrazujícím účinkem vůči výkonu shromažďovacího práva účastníků akce, a tudíž zasahující do stěžovatelova práva pokojně se shromažďovat.
55. Co se týče přítomnosti zásahu do práva na soukromí a na informační sebeurčení, Ústavní soud konstatuje následující. Nebylo zjištěno, že by stěžovatel patřil mezi svolavatele v rámci Klimakempu 2018 konané, předem oznámené demonstrace, ani že by jinak předem orgánům moci veřejné sděloval své autonomní rozhodnutí účastnit se předmětné akce. Policii tedy před ztotožněním stěžovatele nebylo známo, kdo stěžovatel je, stejně jako jí ani nebyla známa informace o jeho pohybu na daném místě a v souvislosti s danou akcí. Ačkoliv se stěžovatel nacházel na veřejně přístupném místě (vlakovém nádraží) v souvislosti s účastí na veřejné akci, tyto informace nebyly veřejně známé a orgány moci veřejné s nimi nedisponovaly již před tím, než je zjistily napadenou policejní výzvou k prokázání totožnosti. Tato výzva tudíž představovala zásah do stěžovatelova základního práva na soukromí a na informační sebeurčení.
56. Zásah do práva stěžovatele pokojně se shromažďovat a do jeho práva na soukromí a na informační sebeurčení byl formálně odůvodněn odkazem na zákonné ustanovení, které je obecně způsobilé být zákonným pokladem omezení základního práva (viz body 39 až 42 tohoto nálezu). Ústavní soud nicméně shledal, že tato výzva nebyla učiněna zcela v souladu se zákonným podkladem [§ 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii], neboť nebyla nezbytná.
57. Policie stěžovatele k prokázání totožnosti vyzvala, dle slov zasahujícího příslušníka, s cílem zabezpečit veřejný pořádek, osoby a majetek; v řízení před správními soudy žalované Ministerstvo vnitra ještě upřesnilo, že šlo o snahu předejít opakování protiprávního jednání, kterého se dopustili někteří účastníci předchozího ročníku akce a ke kterému byli dle pozvánky zveřejněné na webových stránkách pořadatele vyzýváni i účastníci aktuálního ročníku Klimakempu. Protiprávní jednání některých účastníků předchozího ročníku akce Klimakemp spočívalo v tom, že vnikli na soukromý pozemek a svými těly po dobu několika hodin blokovali důlní zařízení v hnědouhelném dole Bílina. Výzva k prokázání totožnosti tedy sledovala legitimní cíl, a to naplnění ústavně aprobovaného veřejného zájmu na ochraně práv a svobod druhých (zde zejména obchodních zájmů majitelů dolu Bílina) a zajišťování veřejného pořádku (v tomto případě v okolí dolu Bílina).
58. K dosažení tohoto cíle byl napadený zásah i teoreticky vhodný, tedy způsobilý jej dosáhnout. Lze si představit, že ti z účastníků akce Klimakemp 2018, kteří by hypoteticky měli v úmyslu dopustit se protiprávního jednání, mohli být bezprostředním kontaktem s policií a s ním související ztrátou anonymity od tohoto úmyslu odrazeni.
59. Výzva k prokázání totožnosti stěžovatele však nebyla k naplnění určeného legitimního cíle potřebná, neboť tohoto cíle bylo možno ve stejné nebo podobné míře dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do stěžovatelova základního práva pokojně se shromažďovat a do jeho práva na soukromí a na informační sebeurčení. Zamýšlela-li policie dát najevo, že má průběh akce Klimakemp 2018 pod kontrolou a je připravena předejít případnému protiprávnímu jednání účastníků této akce či na něj reagovat, mohla tak, a snad i účinněji, učinit jinými prostředky bez vyzývání stěžovatele k prokázání totožnosti. Tak příkladmo k tomu mohla sloužit samotná přítomnost příslušníků policie na relevantních místech, například tam, odkud bylo možné uskutečnit průnik nepovolaných osob do dolu Bílina (spíš než na vlakovém nádraží). Případně mohla policie prostřednictvím různých komunikačních kanálů (letáků, megafonem atp.) sdělovat informace, které by od protiprávního jednání odrazovaly (např. povahu a výši hrozících sankcí). Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti krom toho presumuje, že zjišťování totožnosti osob ze strany policie mohlo být činěno i za účelem zjištění potenciálních svědků (nikoli pachatelů) případného protiprávního jednání. Ani k dosažení takového účelu se ovšem nejeví jako vhodné považovat za potenciální svědky paušálně všechny osoby pohybující se v prostorách vlakového nádraží, odkud nadto činnost jiných osob v dole Bílina nelze zpozorovat. Navíc je třeba zdůraznit, že takový postup zákon o policii - při výkladu respektujícím hodnotu soukromí a informačního sebeurčení - vůbec neumožňuje, jelikož je velmi nepravděpodobné, že by v konkrétním případě byla výzva k prokázání totožnosti potenciálních (nikoliv skutečných) svědků protiprávní činnosti nezbytná k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti.
60. Výzva k prokázání totožnosti stěžovatele tedy sice byla tvrzeně učiněna na základě ústavně konformního zákonného ustanovení, sledovala legitimní cíl a k jeho dosažení byla vhodná, nicméně nebyla k jeho dosažení potřebná, pročež v důsledku nesplňovala ani požadavek nezbytnosti zakotvený přímo v příslušném zákonném ustanovení. Tato výzva tak představovala nepřípustný zásah do stěžovatelových základních práv, práva pokojně se shromažďovat a práva na soukromí a na informační sebeurčení, neboť v jejím důsledku bylo stěžovateli znemožněno realizovat jeho autonomní rozhodnutí účastnit se akce Klimakemp 2018 bez vědomí orgánů veřejné moci, čímž se mohl cítit od účasti na této akci odrazován.
61. Vedle toho policie nesplnila ani další podmínku přípustnosti zásahu do stěžovatelových základních práv, neboť stěžovateli neposkytla náležité poučení o důvodu svého postupu, tedy poučení způsobilé legitimizovat prováděný zásah. Ke stěžovatelovu dotazu policie toliko sdělila, že postupuje na základě § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii a že "je to k zabezpečení bezpečnosti veřejného pořádku, bezpečnosti osob a majetku". Policie tedy uvedla jen formální odkaz na příslušné zákonné ustanovení a jeho parafrázi, ale nedoplnila žádné konkrétní okolnosti, které by mohly věcně odůvodnit, respektive legitimizovat prováděné ztotožnění. K opakované žádosti stěžovatele jej policista dále odkázal na své nadřízené. Stěžovateli tak nebylo sděleno nic, z čeho by mohl nabýt přesvědčení, že policie vůči němu postupuje zákonně, a nikoli svévolně či dokonce šikanózně. Policie neposkytla žádné konkrétní (byť třeba i stručné) vysvětlení, z nějž by bylo patrno, že jedná v rámci zákonem svěřených pravomocí i v materiálním smyslu, a že se nejedná jen o libovolné a nedůvodné využívání jejích formálních pravomocí, které v materiálním právním státě není přípustné. Policejní hlídka stěžovateli na místě nesdělila ani tolik, čím pak bylo argumentováno v řízení před správními soudy, tedy například to, že vzhledem k přestupkové činnosti účastníků minulého ročníku akce Klimakemp vyzývá všechny letošní účastníky k prokázání totožnosti (bez ohledu na to, že takový postup nemůže obstát z hlediska požadavku potřebnosti k naplnění sledovaného cíle). Právě až na takto konkretizovaný právní důvod by ovšem stěžovatel mohl adekvátně reagovat, ať uznáním legitimity postupu policie, nebo třeba kultivovanou polemikou s ním či následnou obranou proti němu.
62. Z veřejně dostupné judikatury správních soudů mimoto vyplývá, že v minulosti byli účastníci akce Klimakemp k prokázání totožnosti vyzýváni na základě různých ustanovení zákona o policii. V roce 2017 policie vyzvala určitou osobu k prokázání totožnosti zprvu s odůvodněním, že v rámci dané akce provádí kontrolu všech osob, a až následně toto odůvodnění upravila tak, že ztotožnění provádí z důvodu pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2018 č. j. 1 As 145/2018-57). Jiné účastníky, kteří na akci Klimakemp 2017 cestovali dvěma různými zvláště objednanými autobusy, policie k prokázání totožnosti vyzvala s dvěma různými odůvodněními, a to prvně z důvodu pátrání po hledané či pohřešované osobě a podruhé s ohledem na důvodný předpoklad, že se v autobuse zdržují cizinci bez oprávnění k pobytu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2020 č. j. 10 A 150/2017-67 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2020 č. j. 10 A 151/2017-67). Ústavní soud samozřejmě nijak nehodnotí postup policie v právě uvedených případech, to nyní není jeho úkolem. Uvedené příklady nicméně dokreslují širší kontext stěžovatelovy věci a zvýrazňují nutnost náležitého poučování osob, vůči nimž policie jako orgán veřejné moci postupuje a do jejichž práv zasahuje, tedy i poučování ztotožňovaných osob o materiálních, a nikoliv jen formálních důvodech ztotožnění. Při absenci takového poučení se nabízí vysvětlení, že policie výzvu k prokázání totožnosti nadužívá, respektive k ní přistupuje i v jiných, než zákonem taxativně vymezených situacích. V demokratickém právním státě ovšem nelze připustit, aby policie ke ztotožňování, jenž může být zásahem do práva pokojně se shromažďovat a zpravidla je zásahem do práva na soukromí a na informační sebeurčení, přistupovala bez ohledu na zákonem vymezené podmínky a užívala jej k účelům, jež zákon nedovoluje, například k manifestaci své moci.
63. Zbývá dodat, že výzva k prokázání totožnosti představovala újmu na stěžovatelově právu na soukromí a na informační sebeurčení odůvodněnou toliko uplatňováním jeho shromažďovacího práva. Postup policie ve stěžovatelově případě byl tedy rovněž v rozporu s čl. 3 odst. 3 Listiny.
64. Lze uzavřít, že v projednávaném případě byla nezákonnou (protože nikoliv nezbytnou) a neodůvodněnou výzvou k prokázání totožnosti porušena ústavně zaručená práva stěžovatele, a to jeho právo pokojně se shromažďovat podle čl. 19 odst. 1 Listiny a právo na ochranu soukromí a na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Porušení stěžovatelových ústavních práv ze strany policie nijak nenapravily ani správní soudy, které jeho žalobu i následnou kasační stížnost zamítly. Nejvyšší správní soud přitom navíc nerespektoval svou povinnost vypořádat se v rozhodnutí s námitkami účastníků řízení, které mají vztah k projednávané věci, a to způsobem, který odpovídá závažnosti těchto námitek vzhledem k možnému výsledku řízení, čímž sám porušil též právo stěžovatele na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. nálezsp. zn. III. ÚS 1167/17ze dne 31. 7. 2017 (N 134/86 SbNU 273), body 27 a 29 a judikatura tam citovaná]. Nejvyšší správní soud se totiž v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nezabýval kasační námitkou stěžovatele týkající se nedostatečnosti poučení o důvodech postupu policie; učinil tak teprve až ve svém vyjádření k ústavní stížnosti (tam uvedl, že bylo na stěžovateli, aby se s dotazem stran důvodů postupu policejní hlídky obrátil na její nadřízené, aniž však takový aktivní přístup ztotožňované osoby vyžaduje zákon o policii).
65. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že stěžovatel v řízení před správními soudy (srov. body 34 až 37 stěžovatelovy žaloby na listu č. 5 vyžádaného spisu Městského soudu v Praze) namítal rovněž to, že policie možná nezákonně zpracovává údaje o něm zjištěné, tedy informaci o čase, místě a důvodech jeho výskytu (jeho účasti na akci Klimakemp 2018), tyto údaje činí součástí širší databáze potenciálně rizikových osob a spojuje s dalšími údaji vztahujícími se ke stěžovateli. Je zřejmé, že nezákonně zjištěné údaje nelze dále zpracovávat. Ze samotného provedení ztotožnění ovšem nevyplývá, že by k zaznamenání zmíněných údajů o stěžovateli a k jejich dalšímu využití skutečně došlo. Lze nicméně využít možnosti adresovat pověřenci pro ochranu osobních údajů žádost o zpřístupnění a případný výmaz stěžovatele se týkajících a policií zpracovávaných údajů [srov. § 79a odst. 2 písm. e) ve spojení s § 88b odst. 1 zákona o policii].
C. Závěr
66. Právo pokojně se shromažďovat poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky, pročež jej lze chápat i jako kolektivní výkon svobody projevu. Je to právě kolektivní aspekt shromažďovacího práva, který aktivní účast na veřejném životě umožňuje i těm, kdo by se z nejrůznějších důvodů obávali vykonávat jiná, individuální a s konkrétní osobou tedy spojitelná politická práva. Ústavně zaručené právo pokojně se shromažďovat lze vykonávat jak účastí na shromážděních předem oznámených v souladu s příslušnou podústavní úpravou, tak i účastí na shromážděních neoznámených. K zásahu do práva pokojně se shromažďovat může dojít nejen znemožněním shromáždění, ale také jeho omezením v důsledku opatření přijatých před jeho konáním, v jeho průběhu či po něm. Při hodnocení takových opatření z hlediska jejich způsobilosti zasáhnout do práva pokojně se shromažďovat je třeba přihlížet k zásadě nepřípustnosti tzv. odrazujícího účinku.
67. V případě, že kterýkoli orgán veřejné moci svým nezákonným či jinak ústavně nekonformním postupem působí tak, aby jednotlivce odradil od realizace jeho politického práva či svobody, ať už svobody projevu chráněné čl. 17 Listiny, či práva pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny, jedná se zpravidla o porušení tohoto práva.
68. Součástí práva na soukromí je i právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda vůbec, a pokud ano, v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení. K zásahu do tohoto práva garantovaného čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny dojde, pokud je jedinci znemožněno autonomně rozhodovat o tom, co a jak o něm bude známo, tedy pokud je mu znemožněno realizovat rozhodnutí týkající se jeho soukromého a rodinného života (někde bydlet, s někým utvářet vazby atp.) bez vědomí subjektů, kterým je jedinec nezamýšlel sdělovat.
69. Zasáhnout do práva pokojně se shromažďovat prostřednictvím odrazujícího opatření a do práva na soukromí a na informační sebeurčení lze na základě zákona, mimo jiné i § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii. Toto ustanovení opravňuje policistu vyzvat jednotlivce k prokázání totožnosti, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti. Aby výzvou k prokázání totožnosti učiněnou na základě tohoto ustanovení nedošlo k porušení základních práv ztotožňované osoby, je třeba dodržet podmínky, které citované ustanovení zakotvuje, a rovněž zachovat proporcionalitu výzvy (respektive proporcionalitu jí způsobeného zásahu do základního práva) vzhledem ke sledovanému legitimnímu cíli. Výzvu k prokázání totožnosti podle citovaného ustanovení může policie učinit toliko za účelem ochrany některého z ústavně aprobovaných veřejných zájmů na bezpečnosti osob a majetku, veřejném pořádku či na předcházení trestné činnosti (výzva musí mít legitimní cíl); výzva musí být k dosažení legitimního cíle vhodná; naplnění legitimního cíle nesmí být možné zajistit jinými prostředky, které by méně zasahovaly do dotčených základních práv ztotožňované osoby; a význam legitimního cíle musí být skutečně takový, aby vyvážil zásah do daných základních práv.
70. Z ústavního pořádku vyplývá také požadavek, aby orgán moci veřejné, který zasahuje do základních práv, svůj postup odůvodnil tak, aby ten, do jehož práv je zasahováno, mohl sám seznat přípustnost zásahu a aby bylo vyloučeno svévolné užití zákonem konstituované pravomoci. Tento ústavněprávní princip, odvozený zejména z čl. 2 odst. 2 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny, se promítá i do poučovací povinnosti policisty podle § 13 zákona o policii. Toto ustanovení je třeba vykládat tak, že nepostačí, pokud policista uvede pouze označení konkrétního zákonného ustanovení, na jehož základě výzvu k prokázání totožnosti činí, ani pokud jej jen cituje či parafrázuje. Policista je povinen právní důvod svého postupu vztáhnout na konkrétní okolnosti prováděného ztotožnění a ztotožňované osobě jej náležitě (byť nikoli nutně obsáhle) vysvětlit, a to ideálně tak, aby si ztotožňovaná osoba dokázala představit, co policii k postupu vůči ní vedlo, nepovažovala postup policie za svévolný, s nutností takového postupu se ztotožnila a tomuto postupu se s důvěrou v jeho legitimitu podrobila.
71. Ve stěžovatelově případě došlo k zásahu do jeho práva pokojně se shromažďovat a do práva na soukromí a na informační sebeurčení, neboť mu bylo policejní výzvou k prokázání totožnosti znemožněno účastnit se akce Klimakemp 2018 bez vědomí orgánů veřejné moci (policie), čímž se stěžovatel mohl cítit od účasti na této akci odrazován. Policie přitom nepostupovala v souladu s § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, neboť stěžovatele k prokázání totožnosti vyzvala, aniž to bylo nezbytné k naplnění ústavně aprobovaného veřejného zájmu na ochraně práv a svobod druhých a zajišťování veřejného pořádku (zejména k předcházení blokování práce důlních zařízení v hnědouhelném dole Bílina). Právě popsaného legitimního cíle bylo ve stejné nebo podobné míře možno dosáhnout i jinými prostředky, které by méně zasahovaly do stěžovatelových základních práv (policie mohla potenciální pachatele protiprávní činnosti od jejich domnělého záměru odrazovat i jinak než paušálním ztotožňováním účastníků dané akce), a proto zásah nelze považovat za potřebný, a tedy ani přiměřený (nezbytný). Policie nadto nesplnila ani další podmínku přípustnosti zásahu do stěžovatelova základního práva, neboť v rozporu s § 13 zákona o policii, interpretovaným zejména s ohledem na čl. 4 odst. 1 Listiny, stěžovatele nepoučila o důvodu svého postupu způsobem, který by byl způsobilý legitimizovat omezení jeho práv.
72. Pokud městský soud stěžovatelovu žalobu na nezákonnost napadené výzvy k prokázání totožnosti zamítl, aniž by jednoznačně identifikoval základní práva a veřejný zájem, které se při této výzvě dostaly do konfliktu, aniž by tyto řádně vyvážil a aniž by poučovací povinnost policie interpretoval s ohledem na čl. 4 odst. 1 Listiny a shledal její nenaplnění, porušil stěžovatelovo základní právo pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny a dále právo na soukromí a na informační sebeurčení dle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Ani Nejvyšší správní soud zásah do stěžovatelova práva pokojně se shromažďovat a práva na soukromí a na informační sebeurčení nenapravil. Navíc pak porušil stěžovatelovo ústavně zaručené právo na spravedlivý proces, neboť se v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nezabýval kasační námitkou stěžovatele týkající se nedostatečnosti poučení o důvodech postupu policie.
73. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud podle § 82 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl ústavní stížnosti a zrušil napadená rozhodnutí Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu pro porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, konkrétně jeho práva pokojně se shromažďovat zaručeného čl. 19 odst. 1 Listiny, práva na soukromí a na informační sebeurčení garantovaného čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny a práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 11. října 2021
Ludvík David, v. r. předseda senátu
Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k odůvodnění nálezusp. zn. II. ÚS 1022/21