Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti P. B., zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2021 č. j. 1 As 426/2019-32 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2019 č. j. 11 A 17/2019-53, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2021 č. j. 1 As 426/2019-32 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2019 č. j. 11 A 17/2019-53 bylo porušeno základní právo stěžovatele pokojně se shromažďovat dle čl. 19 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jeho právo na ochranu soukromí a na informační sebeurčení dle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod a právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Tato rozhodnutí se proto ruší.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatel se domáhá zrušení v záhlaví označených rozsudků Městského soudu v Praze (dále také "městský soud") a Nejvyššího správního soudu, protože jimi mělo být porušeno zejména jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a v důsledku toho i jeho právo na ochranu soukromí a na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny.
2. Ústavní soud z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaných spisů Městského soudu v Praze sp. zn. 11 A 17/2019 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 426/2019 zjistil následující. Stěžovatel v červnu 2018 cestoval do obce Louka u Litvínova za účelem účasti na několikadenní společenské akci. Ihned po svém příjezdu do obce byl stěžovatel v prostorách vlakového nádraží hlídkou Policie České republiky (dále jen "policie") vyzván, aby prokázal svou totožnost (konkrétní formulace výzvy není z materiálů dostupných Ústavnímu soudu zřejmá). Stěžovatel výzvě vyhověl a současně se ptal na její důvody. Policie svůj postup odůvodnila odkazem na ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o policii"). Toto ustanovení opravňuje policistu vyzvat osobu k prokázání totožnosti "při plnění jiného úkolu, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti". Jeden z policistů provádějících ztotožnění kromě odkazu na zmíněné ustanovení dále uvedl, že "je to k zabezpečení bezpečnosti veřejného pořádku, bezpečnosti osob a majetku", že není povinen stěžovateli sdělovat, jaký úkol v dané chvíli policie plní, a že se stěžovatel může případně se stížností obrátit na nadřízené (viz záznam zásahu založený ve vyžádaném spise Městského soudu v Praze). Stěžovatel právě popsaný zásah policie považoval za nezákonný, a proto se s žalobou na určení nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti a na ochranu před případně trvající nezákonnou evidencí zjištěných údajů týkajících se jeho osoby obrátil na městský soud.
3. Městský soud napadeným rozsudkem stěžovatelovu žalobu zamítl, a to především na základě vyjádření žalovaného Ministerstva vnitra. Ministerstvo konkretizovalo důvody ztotožnění stěžovatele. Uvedlo, že onou akcí, jíž se stěžovatel přijel do obce Louka u Litvínova účastnit, byla akce Klimakemp 2018. Tato akce navazovala na obdobnou akci konanou o rok dříve, během níž docházelo k protiprávnímu jednání ze strany některých účastníků - blokování důlních zařízení v hnědouhelném dole Bílina. Nadto organizátor akce, zapsaný spolek Limity jsme my, v rámci pozvánky na akci Klimakemp 2018 na svém webu otevřeně uváděl, že podobné aktivity spočívající v občanské neposlušnosti budou součástí akce i v roce 2018. Městský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že zákonnost zásahu policie je třeba hodnotit v kontextu těchto skutečností a že si jich měl být stěžovatel vědom, a musel tedy být srozuměn s tím, že vůči němu může dojít k omezujícímu zásahu. To vše, ačkoliv se tvrzeně účastnil uvedené akce toliko s cílem navštívit v rámci ní organizované přednášky a řádně oznámenou demonstraci. Jelikož městský soud dospěl k závěru, že výzva k prokázání totožnosti nebyla nezákonná, konstatoval dále, že nezákonná nemůže být ani evidence zjištěných údajů. Městský soud shledal, že policie svůj postup vůči stěžovateli odůvodnila zcela v souladu se zákonem, neboť uvedla konkrétní ustanovení právního předpisu, na jehož základě úkon prováděla, což bylo přiměřené vzniklé situaci.
4. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Ve svém rozhodnutí v podstatě zopakoval argumentaci městského soudu stran rizikovosti akce Klimakemp 2018 s ohledem na průběh jejího předchozího ročníku. Otázce zákonnosti evidence zjištěných údajů ani otázce (ne)dostatečnosti sdělení důvodů postupu policie se Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí nevěnoval.
II. Argumentace účastníků řízení
5. Stěžovatel má za to, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a jeho právo na ochranu soukromí a na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. V ústavní stížnosti v prvé řadě tvrdí, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je nepřezkoumatelné, neboť nevypořádává všechny jeho námitky. Nereflektována podle stěžovatele zůstala jeho výtka, že městský soud označil za postačující, jestliže policie výzvu k prokázání totožnosti odůvodnila odkazem na zákonné ustanovení, aniž uvedla konkrétní věcné důvody pod toto ustanovení podřaditelné. Nadto Nejvyšší správní soud nevypořádal ani stěžovatelovu námitku, že zásah policie nebyl nezbytný [srov. § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, citovaný v bodě 2 tohoto nálezu].
6. Dále stěžovatel uvádí, že důvodnost kontroly totožnosti jakéhokoliv účastníka akce nemůže být dána tím, že někteří účastníci jejího předchozího ročníku se dopustili přestupku. Nadto pokud už policie vycházela ze zkušeností z předchozího ročníku akce, měla vycházet i ze skutečnosti, že všichni pachatelé tehdejších přestupků byli bez komplikací zadrženi. V tomto kontextu se preventivní kontrola totožnosti blíže neurčeného okruhu osob jeví zcela zbytečná (nikoliv nezbytná). Podle stěžovatele jediným faktickým důsledkem zjišťování totožnosti účastníků akce Klimakemp 2018 byla jejich psychologická disciplinace ze strany policie; stát těmto účastníkům prostřednictvím svého represivního aparátu dal symbolicky najevo, že má průběh akce pod kontrolou, a svým zásahem je stigmatizoval.
7. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřily soudy, jejichž rozhodnutí byla ústavní stížností napadena. Městský soud odkázal na odůvodnění svého rozsudku, aniž se k věci dále vyjádřil. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření nejprve zrekapituloval skutkové okolnosti případu, přičemž zdůraznil, že nesdílí benevolentní pohled stěžovatele na přestupkovou činnost, ke které docházelo na akci Klimakemp 2017, a že se od této činnosti organizátoři akce Klimakemp 2018 nedistancovali, ale nadále se k ní hlásili a účastníky k ní opět vyzývali. Dále Nejvyšší správní soud uvedl, že ačkoliv nijak nezpochybňuje legálnost a jistý společenský přesah akcí Klimakemp jako celku, a nepřehlíží ani historický význam tzv. přímých akcí, pokud jde o vývoj a prosazování ochrany určitých lidských práv, nelze nebrat v potaz také rizika, která byla s tímto druhem akce bezprostředně spjata, jakož ani zákonné povinnosti policie, které jí vůči takovému ohrožení chráněných hodnot jí ukládají v rámci jí svěřených pravomocí vystupovat. Nejvyšší správní soud připomněl, že účastníci akce, jejichž totožnost byla zjišťována, nemuseli být potenciálními pachateli přestupkové činnosti, ale třeba i jen případnými svědky protiprávního jednání. Závěrem svého vyjádření Nejvyšší správní soud dodal, že ačkoliv hlídka policie při zásahu vůči stěžovateli neuvedla konkrétní věcné důvody svého postupu, sdělila mu, že se může obrátit na její nadřízené, což však stěžovatel neučinil.
8. K vyjádření bylo vyzváno i Ministerstvo vnitra jako žalovaný správní orgán; to se však k věci nevyjádřilo, čímž se vzdalo postavení vedlejšího účastníka v řízení o ústavní stížnosti.
III. Hodnocení Ústavního soudu
9. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost je přípustná [§ 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a contrario], neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu.
10. Stěžovatel má především za to, že výzvou k prokázání totožnosti, která podle něj nebyla učiněna v souladu s § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, bylo porušeno jeho právo na ochranu soukromí a na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl k prokázání totožnosti vyzván v souvislosti s účastí na hromadné akci, je nicméně třeba projednávaný případ hodnotit i s ohledem na právo pokojně se shromažďovat zakotvené v čl. 19 Listiny, přestože se jej stěžovatel výslovně nedovolává. Ústavní soud není vázán právní kvalifikací, kterou věci přisuzuje stěžovatel v odůvodnění své ústavní stížnosti [srov. například nálezsp. zn. III. ÚS 2645/11ze dne 12. 9. 2013 (N 163/70 SbNU 517), bod 8; všechna rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná též z http://nalus.usoud.cz].
11. Po posouzení ústavní stížnosti z těchto hledisek dospěl Ústavní soud k závěru, že je důvodná.
A. Obecné principy
a) Právo shromažďovací a nepřípustnost odrazování od jeho výkonu
12. Právo pokojně se shromažďovat (dále také "shromažďovací právo") zaručené čl. 19 odst. 1 Listiny patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky, pročež jej lze chápat i jako kolektivní výkon svobody projevu. Právě kolektivní aspekt shromáždění může často vystupovat jako podpůrný faktor pro rozproudění veřejné diskuse a debaty nad věcmi veřejnými, poněvadž někteří jedinci nemají vůli (z různých důvodů) veřejně pronášet a prezentovat své názory individuálně a pokoušet se přesvědčovat ostatní o jejich správnosti. Účast na shromáždění společně s jinými jim však poskytuje možnost, jak se veřejně s určitými názory ztotožnit, vyjádřit jim tak podporu a takto využít svého práva na svobodu projevu [nálezsp. zn. II. ÚS 164/15ze dne 5. 5. 2015 (N 88/77 SbNU 285), bod 22].
13. Je to právě kolektivní aspekt shromažďovacího práva, který aktivní účast na veřejném životě umožňuje i těm, kdo by se z nejrůznějších důvodů obávali vykonávat jiná, individuální a s konkrétní osobou tedy spojitelná politická práva (svobodu projevu, právo rovného přístupu k veřejným funkcím). To ostatně reflektuje i výklad ustanovení § 7 zákona č. 84/1990, o právu shromažďovacím, ve znění zákona č. 252/2016 Sb. (dále jen "zákon o právu shromažďovacím"). Dle tohoto ustanovení jsou sice účastníci shromáždění povinni si nezakrývat obličej způsobem ztěžujícím či znemožňujícím jejich identifikaci. Nicméně v metodice a praxi je toto ustanovení (které je v komentářové literatuře kritizováno, srov. Černý, P. § 7 - Povinnosti účastníků shromáždění. In: Černý, P., Lehká, M. Zákon o právu shromažďovacím. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 112.) vykládáno nikoliv tak, že totožnost jednotlivých účastníků shromáždění má být známa, ale že musí být její zjištění toliko umožněno, a to nadto pouze v případě, že je ohrožen veřejný pořádek [Jamborová, K., Potměšil, J. Zákon o právu shromažďovacím. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, citováno dle: ASPI (právní informační systém)]. Účastníci shromáždění mají tedy být za určitých okolností ztotožnitelní, nikoliv však již dopředu ztotožnění. Ostatně novelou č. 94/2021 Sb. zákonodárce upřesnil, že umožnit svou identifikaci odhalením obličeje jsou účastníci shromáždění povinni toliko, je-li k tomu z důvodu narušení či ohrožení pokojného průběhu shromáždění vydán pokyn.
14. V demokratické společnosti, tj. společnosti vzkvétající díky pluralitě postojů k věcem veřejným, je význam práva pokojně se shromažďovat dále posílen tím, že k omezení tohoto práva může často dojít jen před zraky veřejnosti (typicky u spontánních, tj. předem neoznámených shromáždění), v důsledku čehož je toto právo odolnější vůči plíživému omezování ústavně zaručených práv a svobod. Shromažďovací právo tak může představovat klíčový prostředek pro vyjadřování názorů a pro zachování svobody a demokracie [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/16ze dne 27. 6. 2017 (N 110/85 SbNU 793; 282/2017 Sb.), bod 57].
15. Ústavně zaručené právo pokojně se shromažďovat lze vykonávat jak účastí na shromážděních předem oznámených v souladu s příslušnou podústavní úpravou (viz zejména § 5 zákona o právu shromažďovacím), tak i účastí na shromážděních neoznámených. Neoznámení shromáždění nemůže být důvodem k jeho rozpuštění (či k jinému zásahu do práva shromažďovacího). Tento závěr, implicitně obsažený již v samotné zákonné úpravě (srov. možnost rozpustit neoznámené shromáždění jen tehdy, bylo-li by jej možno podle zákona zakázat, § 12 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím) dlouhodobě zastává i komentářová literatura [Šimíček, V. Čl. 19 - Shromažďovací právo. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, citováno dle: ASPI (právní informační systém); Výborný, Š. Čl. 19 - Právo shromažďovací. In: Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 600.]. Ústavně chráněná jsou nicméně toliko pokojná shromáždění (srov. znění čl. 19 Listiny). Ochrany tedy naopak nepožívají shromáždění nepokojná, tj. shromáždění zaměřená či projevující se agresivním či dokonce násilnickým způsobem či shromáždění, při nichž v masivní míře dochází k páchání trestné činnosti (srov. obě posledně uvedené citace).
16. Ustanovení čl. 19 odst. 2 Listiny pak stanoví, že na základě zákona lze omezit na veřejných místech konaná shromáždění, je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu.
17. Z výše uvedeného vyplývá, že zásah do práva pokojně se shromažďovat je přípustný (nepředstavuje porušení tohoto práva), je-li činěn v souladu se zákonem. Takový zákon ovšem musí mít určitou kvalitu; daná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich základního práva [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/16ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.), bod 93]. Další podmínka, kterou musí přípustný zásah do shromažďovacího práva splňovat, je, aby tento zásah sledoval jeden z legitimních cílů vyjmenovaných v čl. 19 odst. 2 Listiny. Konečně je třeba, aby byl předmětný zásah k naplnění tohoto cíle v demokratické společnosti nezbytný, tj. aby byl ve vztahu k danému cíli přiměřený. Nutnost zachování přiměřenosti (proporcionality) při zásazích do základních práv vyplývá z ústavního pořádku, zejména z čl. 4 Listiny, a byla již dostatečně vymezena judikaturou Ústavního soudu. Podle této judikatury je zásah do základního práva proporcionální sledovanému legitimnímu cíli, pokud splňuje následující tři kritéria: 1) opatření omezující základní právo je vůbec způsobilé dosáhnout sledovaného cíle (test vhodnosti); 2) sledovaného cíle není možno ve stejné nebo podobné míře dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do základního práva (test potřebnosti); a 3) zásah je přiměřený, tedy závažnost zásahu do základního práva je v dané konkrétní situaci vyvážena významem sledovaného cíle, neboli oběť přinesená v podobě omezení základního práva se nedostává do nepoměru s užitkem, který omezení přineslo (proporcionalita v užším smyslu) [srov. kromě posledně citovaného nálezu například i nálezsp. zn. I. ÚS 1587/15ze dne 15. 12. 2015 (N 214/79 SbNU 443), bod 27 a další judikaturu tam citovanou].
18. Z judikatury Ústavního soudu pak - krom faktického naplnění všech právě uvedených požadavků pro přípustnost zásahu do základního práva - vyplývá ještě další požadavek, a to že orgán moci veřejné, který zasahuje do základního práva (zde práva pokojně se shromažďovat), musí svůj postup odůvodnit tak, aby ten, do jehož práv je zasahováno, mohl sám seznat přípustnost takového zásahu. Orgány moci veřejné jsou totiž vázány čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. K tomu pak komplementárně působí čl. 4 odst. 1 Listiny, podle nějž mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod; toto ustanovení tak zpřesňuje dopad čl. 2 odst. 2 Listiny na individuální osoby [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 512/02ze dne 20. 11. 2002 (N 143/28 SbNU 271)]. Navíc v podmínkách materiálního právního státu je třeba zmíněná ustanovení vykládat nikoliv v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc jakýmkoliv způsobem, nýbrž je nutné trvat na tom, že při uplatnění pravomoci je orgán veřejné moci povinen co nejvíce respektovat ochranu základních práv jednotlivce [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 29/05ze dne 1. 6. 2005 (N 113/37 SbNU 463)]. Právě z těchto premis Ústavní soud již v minulosti dovodil, že v podmínkách materiálního právního státu musí omezení či narušení autonomní sféry jednotlivce mít jasný a předem seznatelný důvod legitimizující použití takového omezení [nálezsp. zn. I. ÚS 1835/07ze dne 18. 11. 2008 (N 196/51 SbNU 375), bod 32]. Jinými slovy, každý zásah do osobní sféry jednotlivce, ať už je činěn v rámci jakéhokoliv postupu státu vůči jednotlivci, musí být ospravedlněn konkrétní skutečností, respektive důvodem takového omezení, a nikoliv proveden pouze proto, že orgán státu je takovou pravomocí formálně nadán [bod 33 posledně citovaného nálezu; zpřesnění nálezu provedl Ústavní soud ve stanovisku pléna sp. zn. Pl.ÚS-st. 33/11 ze dne 8. 11. 2011 (ST 33/63 SbNU 567; 368/2011 Sb.), kde zdůraznil, že je při omezení osobní sféry jednotlivce potřeba vyloučit zejména svévolný postup orgánu moci veřejné]. Pokud zásah orgánu moci veřejné do základního práva jednotlivce takto ospravedlněn není, představuje nepřípustné omezení (porušení) tohoto práva.
19. Lze shrnout, že do práva pokojně se shromažďovat lze zasáhnout jen tehdy, je-li postupováno v souladu se zákonem, v zájmu naplnění některého z legitimních cílů a ve vztahu k tomuto cíli přiměřeně. Zasahuje-li do shromažďovacího práva orgán moci veřejné, musí svůj postup odůvodnit.
20. Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno též v čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") zdůraznil, že čl. 11 Úmluvy chrání toliko pokojná shromáždění; jeho ochrany nepožívají demonstrace, jejichž organizátoři a účastníci mají násilné úmysly. Současně však jednotlivec nepozbývá ochrany čl. 11 Úmluvy v důsledku sporadických výskytů násilí ze strany jiných účastníků shromáždění, zůstávají-li jeho úmysly i jednání pokojné (srov. rozsudek ve věci Frumkin proti Rusku ze dne 5. 1. 2016 č. 74568/12, § 98 a 99). Konkrétněji, za pokojná shromáždění požívající ochrany čl. 11 Úmluvy ESLP v minulosti označil například blokování komunikací zemědělskou technikou za podmínky, kdy tato není užita k ubližování na zdraví (rozsudek ve věci Kudrevičius a další proti Litvě ze dne 15. 10. 2015 č. 37553/05, § 93 ); protesty v průběhu summitu G8, byť se v době posuzovaného zásahu očekávalo, že se jich budou účastnit extremisté s násilnými úmysly (rozsudek ve věci Schwabe a M. G. proti Německu ze dne 1. 12. 2011 č. 8080/08 a 8577/08, § 104); či obstrukční protest proti kácení stromů ve veřejném parku (rozsudek ve věci Chernega a ostatní proti Ukrajině ze dne 18. 6. 2019 č. 74768/10, § 8 a 231).
21. Podle ELSP zásah do práva dle čl. 11 Úmluvy představuje nejen naprosté znemožnění shromáždění, ale také jeho omezení v důsledku opatření přijatých před jeho konáním, v jeho průběhu či po něm (výše citovaný rozsudek ve věci Kudrevičius a další proti Litvě, § 100 a judikatura tam citovaná). Do práva pokojně se shromažďovat přitom zasahují i ta opatření, která mají ve vztahu k nositelům tohoto práva v konkrétní situaci tzv. odrazující účinek (chilling effect), tedy jim plný výkon práva sice neznemožňují, ovšem odrazují je od něho. Například předchozí nepovolení shromáždění, které ovšem následně bez jakéhokoliv narušení proběhne, představuje zásah do práva dle čl. 11 Úmluvy právě proto, že nevydání příslušného povolení má odrazující účinek jak ve vztahu k reálným, tak i ve vztahu k potenciálním účastníkům shromáždění. Toto nepovolení tedy může představovat porušení práva dle čl. 11 Úmluvy, pokud není učiněno na základě zákona, nesleduje legitimní cíl či není v demokratické společnosti nezbytné (rozsudek ve věci Bączkowski a další proti Polsku ze dne 3. 5. 2007 č. 1543/06, § 67 až 69). Stejně tak mohou nepřípustné odrazování od výkonu práva dle čl. 11 Úmluvy představovat i následné sankce za účast na pokojném shromáždění (rozsudek ve věci Navalnyy proti Rusku ze dne 15. 11. 2018 č. 29580/12 a další, § 152).
22. K zásadě nepřípustnosti opatření s tzv. odrazujícím účinkem ve své judikatuře, byť prozatím jen ve vztahu k právu na svobodu projevu, výslovně přihlížel i Ústavní soud [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 1586/09ze dne 6. 3. 2012 (N 43/64 SbNU 491), bod 44; či nálezsp. zn. I. ÚS 2617/15ze dne 5. 9. 2016 (N 162/82 SbNU 539), bod 116]. Porušení práva zaručeného Listinou v důsledku porušení této zásady nicméně dosud nekonstatoval [srov. případ stěžovatele, který byl pokutou nucen k podání vysvětlení v souvislosti s tím, že v průběhu řádně oznámeného shromáždění na pozemní komunikaci umístil zvukové reproduktory, v němž Ústavní soud dospěl k závěru o porušení vlastnického práva stěžovatele, aniž však hodnotil odrazující účinek pokuty na výkon práva shromažďovacího; nálezsp. zn. I. ÚS 1849/08ze dne 18. 2. 2010 (N 30/56 SbNU 339), body 26 a 27].
23. Na druhou stranu Ústavní soud v nálezusp. zn. II. ÚS 3647/10ze dne 2. 6. 2011 (N 106/61 SbNU 589) označil za bezprostředně aplikovatelný čl. 3 odst. 3 Listiny, který stanoví, že nikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod (v uvedené věci byla stěžovatelka sankciována - v podobě ponechání ve vazbě - výhradně za to, že udržovala korespondenční styk s osobami, jež se orgánům činným v trestním řízení jevily jako problematické). Z toho je zřejmé, že ani samotný výkon shromažďovacího práva nemůže být sankcionován nepřípustným zásahem do jiných základních práv.
24. Lze shrnout, že k zásahu do práva pokojně se shromažďovat může dojít nejen znemožněním shromáždění, ale také jeho omezením v důsledku opatření přijatých před jeho konáním, v jeho průběhu či po něm. Při hodnocení takových opatření z hlediska jejich způsobilosti zasáhnout do práva pokojně se shromažďovat je třeba přihlížet k zásadě nepřípustnosti tzv. odrazujícího účinku. Pokud opatření uplatňovaná vůči jednotlivcům proto, že hodlají vykonat, vykonávají či vykonali své shromažďovací právo, jim způsobují újmu na jiných právech, ocitají se rovněž v rozporu s čl. 3 odst. 3 Listiny.
25. V případě, že kterýkoli orgán veřejné moci svým nezákonným či jinak ústavně nekonformním (nesledujícím legitimní cíl či k tomuto cíli nepřiměřeným) postupem působí tak, aby jednotlivce odradil od realizace jeho politického práva či svobody, ať už svobody projevu chráněné čl. 17 Listiny, či práva pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny, jedná se zpravidla o porušení tohoto práva.
b) K právu na ochranu soukromí a na informační sebeurčení a možnosti jeho omezení
26. Právo na nerušený soukromý život požívá v liberálních demokratických státech zcela zvláštní respekt a ochranu, neboť zajištění autonomní sféry jednotlivce je nejspolehlivější zárukou individuální nezávislosti a lidské svobody [nálezsp. zn. II. ÚS 2048/09ze dne 2. 11. 2009 (N 232/55 SbNU 181), bod 19]. Právo na respekt k soukromému životu zahrnuje vedle tradičního vymezení soukromí v jeho prostorové dimenzi (ochrana obydlí v širším slova smyslu) a v souvislosti s autonomní existencí a veřejnou mocí nerušenou tvorbou sociálních vztahů (v manželství, v rodině, ve společnosti) i garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), bod 29]. Soukromý život tak obsáhne nejen internum, nýbrž i externum, které se vztahuje k obchodním, pracovním nebo i sociálním aktivitám [nálezsp. zn. I. ÚS 1586/09ze dne 6. 3. 2012 (N 43/64 SbNU 491), bod 27]. Funkcí práva na respekt k soukromému životu je zajistit prostor pro rozvoj a realizaci individuální autonomní osobnosti, tj. zajistit prostor svobody jednotlivce (srov. výše již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 29).
27. Právo na nerušený soukromý život obecně chrání možnost jednotlivce žít svůj život bez nepřiměřených zásahů a narušení, přičemž v základech tohoto práva je koncept svobody ve smyslu "být nechán na pokoji", tedy existence soukromé zóny, do které by neměl nikdo vstupovat či zasahovat [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 1587/15ze dne 15. 12. 2015 (N 214/79 SbNU 443), bod 26].
28. V Listině není právo na respekt k soukromému životu (dále také "právo na soukromí") garantováno v jednom všezahrnujícím článku [jako je tomu v čl. 8 Úmluvy]. Ochrana soukromé sféry jednotlivce je v Listině rozložena a doplňována dalšími aspekty práva na soukromí, deklarovanými na různých místech Listiny. Nicméně při výkladu jednotlivých základních práv garantovaných Listinou, která jsou zachycením práva na soukromí v jeho různých dimenzích, je nezbytné respektovat účel obecně chápaného a dynamicky se vyvíjejícího práva na soukromí jako takového [srov. výše citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 31].
29. Právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života výslovně zakotvuje čl. 10 odst. 2 Listiny. Toto ustanovení kromě rodinného života chrání především autonomní rozhodování jedince o jeho osobní fyzické či psychické integritě (Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 284). K porušení základního práva dle čl. 10 odst. 2 Listiny dojde, pokud je jedinci toto autonomní rozhodování znemožněno.
30. Součástí práva na soukromí je i právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda vůbec a případně v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení, výslovně garantovaný čl. 10 odst. 3 Listiny (srov. výše citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 29 a judikaturu tam zmíněnou). Právo na informační sebeurčení přitom zahrnuje též právo na ochranu před sledováním, hlídáním a pronásledováním především ze strany veřejné moci i ve veřejném prostoru či na veřejně přístupných místech (Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 284).
31. K zásahu do základního práva na informační sebeurčení dojde, pokud je jedinci znemožněno autonomně rozhodovat o tom, co a jak o něm bude známo, tedy pokud je mu znemožněno realizovat rozhodnutí týkající se jeho soukromého a rodinného života (někde bydlet, s někým utvářet vazby atp.) bez vědomí subjektů, kterým je tento jedinec nezamýšlel sdělovat. Porušení práva na soukromí a na informační sebeurčení dle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny v minulosti Ústavní soud konstatoval například v případě, kdy soudce pro účely trestního řízení udělil souhlas se zpřístupněním zdravotnické dokumentace v neomezeném rozsahu, ačkoliv to vzhledem k povaze skutečností prověřovaných v rámci trestního řízení nebylo nutné [nálezsp. zn. II. ÚS 2499/14ze dne 10. 3. 2015 (N 55/76 SbNU 761), bod 26].
32. Ačkoliv Listina výslovně neuvádí, kdy a jak lze právo na soukromí a na informační sebeurčení ve smyslu jejího čl. 10 omezit (na rozdíl od práva pokojně se shromažďovat, srov. bod 16 tohoto nálezu), nelze ani toto právo považovat za neomezitelné. Právo na soukromí a na informační sebeurčení lze nicméně omezit pouze za účelem ochrany jiných základních práv či ústavně aprobovaných veřejných zájmů [výše citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 37]. Stejně jako je tomu u práva shromažďovacího, rovněž zásah do práva na soukromí a na informační sebeurčení, má-li být přípustný, musí mít zákonný podklad, přičemž daná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí [srov. nálezsp. zn. II. ÚS 502/2000ze dne 22. 1. 2001 (N 11/21 SbNU 83)]. Dále musí předmětný zásah sledovat legitimní cíl (tedy ochranu jiných základních práv či ústavně aprobovaných veřejných zájmů) a být ve vztahu přiměřenosti (proporcionality) k danému cíli (srov. bod 17 tohoto nálezu). Dále musí jít o zásah ospravedlněný konkrétní skutečností, respektive důvodem omezení základního práva, a nikoliv provedený pouze proto, že orgán státu je takovou pravomocí formálně nadán (srov. bod 18 tohoto nálezu).
33. Právo na soukromí se uplatňuje ve více sférách, a to ve sféře soukromé a sociální, přičemž druhou z nich lze dále dělit na sféru společenskou, občanskou a profesionální. Zatímco v sociální sféře neplatí naprosté informační sebeurčení, neboť se v ní mohou vyskytovat fakta, která mohou být předmětem oprávněného veřejného zájmu, ve sféře soukromé naprosté informační sebeurčení zpravidla platí [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 23/05ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41), body 33 až 35]. Vnější okraj sociální sféry jednotlivce pak tvoří tzv. veřejná sféra. Pravdivé informace z této veřejné sféry lze šířit prakticky bez omezení; k zásahu do práva na soukromí a na informační sebeurčení tak zde zpravidla vůbec nedochází (srov. bod 36 právě citovaného nálezu). Při hodnocení přítomnosti, a popřípadě i přípustnosti zásahu do práva na soukromí a na informační sebeurčení je tedy podstatné to, kdo konkrétně je v dané situaci jeho nositelem a do jaké sféry tohoto nositele předmětná informace spadá. Uvedené hledisko je součástí hodnocení existence zásahu, legitimity zásahem sledovaného cíle a přiměřenosti zásahu.
c) Podmínky přípustnosti zásahu do práva pokojně se shromažďovat a práva na soukromí a na informační sebeurčení výzvou k prokázání totožnosti podle § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii
34. Úkolem policie je zejména chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek a předcházet trestné činnosti (srov. § 2 zákona o policii). Ochrana práv a svobod druhých, zajišťování veřejného pořádku a předcházení zločinnosti jsou přitom ústavně aprobovanými veřejnými zájmy, jejichž naplnění může představovat legitimní cíl zásahu do základních práv [srov. například nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/07ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), bod 23; nebo výše citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 20 a judikatura tam uvedená].
35. Jedním z oprávnění, která zákon policii k naplnění jejích úkolů svěřuje, je i oprávnění vyzvat jednotlivce k prokázání jeho totožnosti. To je však možné pouze za taxativně stanovených podmínek obsažených v § 63 odst. 2 písm. a) až k) zákona o policii, tedy například je-li dotyčný podezřelý ze spáchání trestného činu či přestupku, požaduje-li se od něj vysvětlení, odpovídá-li popisu hledané nebo pohřešované osoby či zdržuje-li se v blízkosti místa, kde došlo ke spáchání trestného činu nebo přestupku.
36. Ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii opravňuje policistu vyzvat osobu k prokázání totožnosti i při plnění jiného než v předchozích písmenech konkretizovaného úkolu, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti. Uvedené účely představují ústavně aprobované veřejné zájmy, jejichž naplnění může představovat legitimní cíl omezení základního práva. Prostřednictvím požadavku nezbytnosti výzvy k prokázání totožnosti vzhledem ke sledovaným legitimním cílům navíc předmětné ustanovení ve své podstatě zdůrazňuje též požadavek proporcionality takového postupu (jeho vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti). Zodpovězení otázky, zda byla výzva k prokázání totožnosti učiněna v souladu se zákonem, tedy v sobě už zahrnuje i posouzení její přiměřenosti ve vztahu k zasaženým základním právům.
37. Výzvou k prokázání totožnosti zpravidla jednotlivci (kromě nevýznamného časového zdržení) nebude znemožněno realizovat autonomní rozhodnutí týkající se jeho soukromého života, ovšem téměř vždy (je-li výzva učiněna při realizaci rozhodnutí, která dotyčný jedinec dosud orgánům veřejně moci neoznámil) mu bude znemožněno realizovat je bez vědomí orgánů veřejné moci (policie). Výzva k prokázání totožnosti tak zpravidla představuje zásah do práva na soukromí a na informační sebeurčení, jehož součástí je právě i možnost nebýt nikým, tím spíše představitelem státu, sledován, nebýt objektem shromažďování informací o svém životě, žít v skrytu a nepozorován.
38. V závislosti na okolnostech, při nichž policie jednotlivce k prokázání jeho totožnosti vyzývá, pak může postup policie představovat zásah i do jiných základních práv dotyčného. Je-li například výzva učiněna v souvislosti s účastí ztotožňovaného na pokojném shromáždění (k pokojnosti shromáždění srov. body 15 a 20 tohoto nálezu), může představovat zásah do práva shromažďovacího, pokud v jejím důsledku ztotožňovaný může mít pocit, že je od účasti na daném shromáždění odrazován.
39. V posuzovaném případě došlo k zásahu do práv stěžovatele na základě § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii. Je tedy třeba především zhodnotit, zda dané ustanovení vyhovuje požadavkům na zákonný podklad pro omezení základního práva, tedy zda je přesné a zřetelné ve svých formulacích a dostatečně předvídatelné, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovalo dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí (srov. bod 17 tohoto nálezu). Dotčené ustanovení je totiž formulováno poměrně široce a v podstatě umožňuje policistovi vyzvat kohokoliv k prokázání totožnosti při plnění úkolů policie, je-li to k plnění těchto úkolů nezbytné [viz částečný formulační překryv úkolů policie dle § 2 a znění § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii]. Jakkoliv jsou úkoly policie vymezeny ne zcela určitými pojmy jako veřejný pořádek či široce jako ochrana osob a majetku a předcházení trestné činnosti, nelze toto vymezení označit za nepředvídatelné v tom smyslu, že by si pod nimi běžná osoba nedokázala představit konkrétní situace, v nichž bude mít policie povinnost své úkoly plnit. Nadto předmětné ustanovení zakotvuje požadavek nezbytnosti prokazování totožnosti vzhledem k plnění úkolů policie, což představuje pojistku proti jeho svévolné aplikaci; je totiž tudíž nutné, aby v každém jednotlivém případě byly zkoumány konkrétní okolnosti výzvy, včetně toho, v jaké situaci a vůči jaké konkrétní osobě byla učiněna. Vždy je samozřejmě také třeba, aby existoval konkrétní důvod legitimizující výzvu k prokázání totožnosti, respektive aby bylo jasné, k ochraně jakého konkrétního veřejného zájmu je identifikace osoby nezbytná. Předmětné ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii nelze brát jako sběrnou klauzuli, pod kterou se vejde jakákoliv situace a výzva k prokázání totožnosti kohokoli kdekoli. Při popsaném ústavně konformním chápání dotčeného ustanovení lze uzavřít, že toto ustanovení může sloužit jako zákonný podklad omezení základních práv.