Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Lidl Česká republika, v. o. s., sídlem Nárožní 1359/11, Praha 13 - Stodůlky, zastoupené JUDr. Pavlem Dejlem, Ph.D., LL.M., advokátem, sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. října 2020 č. j. 5 Afs 470/2019-33 a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. listopadu 2019 č. j. 31 A 93/2019-69, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Státní zemědělské a potravinářské inspekce, ústředního inspektorátu, sídlem Květná 504/15, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. října 2020 č. j. 5 Afs 470/2019-33 a usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 26. listopadu 2019 č. j. 31 A 93/2019-69 bylo porušeno stěžovatelčino právo na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod.II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. října 2020 č. j. 5 Afs 470/2019-33 a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. listopadu 2019 č. j. 31 A 93/2019-69 se ruší.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá, aby byla zrušena rozhodnutí označená v záhlaví s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva a svobody zaručené v čl. 4 Ústavy, v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a z vyžádaného spisového materiálu se podává, že správním rozhodnutím vedlejší účastnice (po jeho změně v odvolacím řízení) byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 1 800 000 Kč a úhrada nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč. Dne 22. 4. 2015 stěžovatelka pokutu zaplatila a následně k její žalobě Krajský soud v Plzni správní rozhodnutí o uložení pokuty zrušil a vedlejší účastnice uhrazenou pokutu vrátila dne 2. 6. 2016.
3. Stěžovatelka má za to, že jí náleží ode dne zaplacení pokuty (22. 4. 2015) do dne jejího vrácení (2. 6. 2016) úrok z neoprávněného jednání správce daně ve výši repo sazby stanovené Českou národní bankou zvýšené o 14 procentních bodů (§ 254 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném do 30. 6. 2017; dále jen "daňový řád"). Přípisem ze dne 26. 5. 2016 vedlejší účastnici vyzvala k uhrazení tohoto úroku. Vedlejší účastnice odpověděla dne 2. 6. 2016 sdělením, že nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně považuje za neoprávněný, protože nejednala v postavení správce daně a nedopadal tak na ni § 254 daňového řádu. Stěžovatelka přípis, který obsahoval zmíněné sdělení, považovala po materiální stránce za správní rozhodnutí (§ 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) o nároku na úrok, proto na něj reagovala podáním ze dne 16. 6. 2016 označeným jako odvolání (dále jen "podání ze dne 16. 6. 2016"). Vedlejší účastnice stěžovatelku přípisem ze dne 15. 7. 2016 vyrozuměla, že její podání ze dne 16. 6. 2016 nebude postoupeno Ministerstvu zemědělství (dále jen "ministerstvo"), neboť to již totožné stěžovatelčino podání vyřizuje jako návrh dle § 14 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Následně stěžovatelka doručila vedlejší účastnici své podání ze dne 2. 11. 2016 označené jako "námitka proti postupu správce daně". Tímto podáním se s odkazem na § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu domáhala vyplacení úroku z neoprávněného jednání správce daně. Ani o zmíněném podání ovšem vedlejší účastnice nerozhodla, pouze stěžovatelku přípisem ze dne 8. 12. 2016 informovala, že pokuta byla uložena v režimu správního řádu a daňový řád (včetně ustanovení o úroku z neoprávněného jednání správce daně) nelze užít. Dne 9. 3. 2017 zaslala stěžovatelka vedlejší účastnici podání označené jako "odvolání proti rozhodnutí o námitce proti postupu správce daně", z něhož bylo patrné, že má předchozí přípis vedlejší účastnice ze dne 8. 12. 2016 za rozhodnutí o námitce. Vedlejší účastnice věc postoupila ministerstvu, které následně stěžovatelku vyrozumělo, že setrvává na svém názoru, že po obsahové stránce stěžovatelka uplatňuje nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., přičemž ji již dne 7. 7. 2016 vyzvalo k doplnění jejího podání. Na výzvu však stěžovatelka nereagovala a tak byl její nárok zamítnut jako neoprávněný. Dne 26. 3. 2019 stěžovatelka zaslala vedlejší účastnici podání, v němž ji opět vyzvala k zaplacení úroku z částky 1 801 000 Kč podle § 254 daňového řádu. Vedlejší účastnice odpověděla přípisem ze dne 2. 4. 2019, v němž zopakovala své stanovisko a informovala stěžovatelku, že věc předala k vyřízení ministerstvu. Dne 15. 4. 2019 zaslala stěžovatelka vedlejší účastnici podání nadepsané "Námitka proti postupu Státní zemědělské a potravinářské inspekce, ústředního inspektorátu ve věci nároku na úrok z nezákonně uložené platební povinnosti (částky 1.801.000,- Kč) ve smyslu § 254 Daňového řádu". Toto podání vedlejší účastnice opět postoupila k vyřízení ministerstvu s odůvodněním, že po obsahové stránce jde o návrh podle § 14 zákona č. 82/1998 Sb.
4. Za této situace podala stěžovatelka dne 28. 6. 2019 proti vedlejší účastnici žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen "zásahová žaloba"). Zásah spatřovala v tom, že jí vedlejší účastnice nezaplatila úrok z neoprávněného jednání správce daně (§ 254 daňového řádu). Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") napadeným usnesením žalobu odmítl. Podle něj se žalobou stěžovatelka fakticky domáhá vydání rozhodnutí o její námitce ze dne 15. 4. 2019 namísto zaslání dopisu, kterým na námitku vedlejší účastnice reagovala. Ochrany proti nečinnosti při vydání rozhodnutí se však lze domoci jinými právními prostředky, konkrétně podáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu a posléze žalobou na ochranu před nečinností správního orgánu (dále jen "nečinnostní žaloba") ve smyslu § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Zásahová žaloba, kterou stěžovatelka podala, má vůči zmíněným právním prostředkům subsidiární charakter, a byla proto nepřípustná podle § 85 s. ř. s. Krajský soud shledal, že stěžovatelka se bránila nesprávným žalobním typem. Nevyzval ji však k úpravě žaloby na jiný žalobní typ, jelikož ani správný žalobní typ (nečinnostní žaloba) by nebyla přípustná. Stěžovatelka totiž nevyčerpala prostředky ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu.
5. Stěžovatelčinu kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. Nepřisvědčil námitce nepřezkoumatelnosti usnesení krajského soudu. Dále se zabýval tím, zda ve věci byla přípustná zásahová žaloba. Shledal, že stěžovatelka skutečně podala zásahovou žalobu. Krajský soud tedy volil nešťastnou formulaci, když uvedl, že se stěžovatelka fakticky domáhala, aby vedlejší účastnice rozhodla o námitce. Nejvyšší správní soud však vyhodnotil, že vzhledem k subsidiárnímu charakteru zásahové žaloby bylo třeba zvolit jiný žalobní typ. Stěžovatelka tvrdí, že má nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně (§ 254 daňového řádu). Proti postupu správce daně týkajícího se tohoto úroku může daňový subjekt podat námitku (§ 159 odst. 3 ve spojení s § 254 odst. 5 daňového řádu), o níž musí správce daně rozhodnout. Proti takovému rozhodnutí se pak lze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Nevydá-li správní orgán rozhodnutí o námitce, lze se bránit nečinnostní žalobou, jíž se lze domoci vydání rozhodnutí, a následně se lze věcně bránit proti vydanému rozhodnutí žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatelce se tak nabízí cesta soudní ochrany nečinnostní žalobou a žalobou proti rozhodnutí. Zásahová žaloba se uplatní jen v těch případech, na které nedopadají ostatní žalobní (návrhové) typy ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatelka podala námitku (§ 159 odst. 3 ve spojení s § 254 odst. 5 daňového řádu), o které vedlejší účastnice dosud nerozhodla. Podání ze dne 15. 4. 2019, které stěžovatelka označila jako námitku, nebylo učiněno v 30denní lhůtě pro podání námitky. Jako včas uplatněnou námitku Nejvyšší správní soud vyhodnotil stěžovatelčino podání ze dne 16. 6. 2016 označené jako "odvolání proti rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, Ústředního inspektorátu, ze dne 02. 06. 2016, č. j. AB407-32/2014". O takto uplatněné námitce podle Nejvyššího správního soudu vedlejší účastnice dosud nerozhodla. Stěžovatelka se mohla bránit nečinnostní žalobou a posléze žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, namísto toho však podala zásahovou žalobu, kterou krajský soud správně odmítl. Nejvyšší správní soud konstatoval, že krajský soud stěžovatelku nemusel vyzvat k úpravě žaloby na jiný žalobní typ (tj. nečinnostní žalobu), neboť v době jejího podání nebyly splněny podmínky přípustnosti nečinnostní žaloby, mezi něž patří podle § 79 odst. 1 s. ř. s. vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Před podáním nečinnostní žaloby bylo třeba vyčerpat podnět na ochranu proti nečinnosti (§ 38 daňového řádu), jímž se mohla stěžovatelka u nadřízeného správce daně domáhat vydání rozhodnutí o námitce (tj. podání ze dne 16. 6. 2016, které Nejvyšší správní soud po materiální stránce vyhodnotil jako námitku podle § 254 daňového řádu). Stěžovatelka sice podala podnět na ochranu proti nečinnosti ze dne 18. 6. 2019, v němž se domáhala, aby ministerstvo uložilo vedlejší účastnici povinnost rozhodnout o námitce podané podle § 254 odst. 5 daňového řádu ve spojení s § 159 daňového řádu. Byť v daném podnětu zmiňovala svou opožděnou námitku ze dne 15. 4. 2019, lze její podnět podle Nejvyššího správního soudu vztáhnout i na podání ze dne 16. 6. 2016 (včasnou námitku), o němž dosud nebylo rozhodnuto. Na podnět na ochranu proti nečinnosti ministerstvo zareagovalo přípisem ze dne 11. 7. 2019, v němž stěžovatelku informovalo, že podnět shledalo neoprávněným. Stěžovatelka však žalobu ke krajskému soudu podala již dne 28. 6. 2019, před jejím podáním tudíž nevyčkala na to, jak ministerstvo podnět vyřídí, či na uplynutí 30denní lhůty k vyřízení takového podnětu (její konec připadl na 18. 7. 2019). Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016 č. j. 5 As 9/2015-59 (č. 3409/2016 Sb. NSS) musí být podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti před správním orgánem splněna již k okamžiku podání žaloby (tj. nečinnostní žaloba má být podána až poté, co nadřízený správní orgán prostředku nevyhověl, případně poté, co mu uplynula lhůta k vyřízení takového prostředku). Stěžovatelka žalobu podala ještě před tím, než ministerstvo jejímu podnětu na ochranu proti nečinnosti nevyhovělo, a ještě před tím, než mu uplynula lhůta k vyřízení tohoto podnětu. Ke dni podání žaloby tak nebyly splněny podmínky přípustnosti nečinnostní žaloby, na čemž nic nemění ani to, že v průběhu řízení o žalobě ministerstvo podnětu na ochranu proti nečinnosti nevyhovělo.
II. Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka namítá, že napadené usnesení krajského soudu je nepřezkoumatelné, neboť z něj není patrno vypořádání její argumentace o přípustnosti zásahové žaloby. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu obsahuje nepřesvědčivé a vnitřně rozporné vypořádání kasační námitky nepřezkoumatelnosti usnesení krajského soudu.
7. Porušení svého práva na soudní ochranu stěžovatelka spatřuje v závěru o nepřípustnosti podané zásahové žaloby a v tom, že jí správní soudy odkázaly na nečinnostní žalobu, která měla směřovat proti nevydání rozhodnutí o námitce. Stěžovatelka se však domáhala soudní ochrany proti trvajícímu zásahu vedlejší účastnice spočívajícím v nevyplacení úroku. Vypořádání Nejvyššího správního soudu považuje za dogmatické trvání na judikaturních závěrech o subsidiárním charakteru zásahové žaloby, které přehlíží, že se stěžovatelka dostala do nepřehledné procesní situace z důvodu nezákonného postupu správního orgánu. Stěžovatelka tvrdí, že se v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud odchýlil od svých závěrů vyslovených v rozsudku ze dne 10. 6. 2015 č. j. 2 Afs 234/2014-43 (č. 3290/2015 Sb. NSS), aniž by věc předložil rozšířenému senátu.
8. Na rozdíl od zásahové žaloby, na jejímž základě by bylo možno rovnou meritorně posoudit existenci jejího nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně, nečinnostní žalobou se lze domoci pouze vydání rozhodnutí, nikoli ovšem jeho meritorního přezkumu. Nečinnostní žalobu tak stěžovatelka nepovažuje za účinnou soudní ochranu. Nesouhlasí s kvalifikací jejího podání ze dne 16. 6. 2016 jako námitky ve smyslu § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu. Stěžovatelka dané podání zamýšlela jako odvolání podle § 81 správního řádu, což v něm výslovně zmiňovala, nikoli jako námitku podle § 254 daňového řádu. Tím, že takto podání ze dne 16. 6. 2016 Nejvyšší správní soud v roce 2020 (tj. po 4 letech od jeho učinění) překvalifikoval, uzavřel stěžovatelce cestu k obraně i nečinnostní žalobou, neboť jednoroční lhůta k podání nečinnostní žaloby (§ 80 odst. 1 s. ř. s.) podle stěžovatelky již dávno uplynula.
9. Před odmítnutím žaloby ve správním soudnictví pro volbu nesprávného žalobního typu je třeba nejprve žalobci umožnit změnu žaloby na správný žalobní typ. Stěžovatelka napadá i hodnocení Nejvyššího správního soudu, že v její věci by žaloba i po změně na správný žalobní typ (nečinnostní žalobu) byla nepřípustná, a proto nebylo třeba umožňovat změnu žalobního typu. Nesouhlasí s výkladem, že podmínka bezúspěšného vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti před správním orgánem musí být splněna již v okamžiku podání žaloby a že již nelze přihlížet k tomu, že stav bezúspěšného vyčerpání nastal až v průběhu řízení před soudem. V jejím případě došlo k bezúspěšnému vyčerpání tohoto prostředku v průběhu soudního řízení.
III. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice, replika stěžovatelky
10. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejší účastnici.
11. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že sice korigoval nepřesnosti v usnesení krajského soudu, nicméně ztotožnil se se závěrem o nepřípustnosti stěžovatelčiny zásahové žaloby. Současně nebyl prostor pro změnu žalobního typu, neboť byla-li by podaná zásahová žaloba změněna na nečinnostní žalobu (jakožto správný žalobní typ) byla by nepřípustná pro nevyčerpání prostředků k ochraně před nečinností v daňovém řízení. Výjimku ze subsidiarity zásahové žaloby nezakládá ani stěžovatelkou odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 234/2014. Subsidiarita zásahové žaloby plní důležitou funkci, neboť vede k tomu, že nejprve má správní orgán ve správním rozhodnutí jako formalizovaném aktu vyjádřit své hodnocení, které pak soud přezkoumává, namísto toho, aby ve věci prvotní názor zaujímaly správní soudy na základě faktického postupu správního orgánu, což by se dělo, byla-li by věc meritorně projednávána v režimu zásahové žaloby. Nejvyšší správní soud trvá na svém hodnocení, že podání ze dne 16. 6. 2016 bylo námitkou ve smyslu § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu. Má-li stěžovatelka za to, že jí uplynula lhůta k podání nečinnostní žaloby ve věci vydání rozhodnutí o podání ze dne 2. 6. 2016, pak jí nic nebrání požádat znovu o vyplacení úroku z neoprávněného jednání správce daně a následně uplatnit prostředky ochrany, jak byly Nejvyšším správním soudem popsány.
12. Krajský soud ve vyjádření uvedl, že k namítanému porušení stěžovatelčiných základních práv nedošlo, a odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí. Oba správní soudy podle něj svá rozhodnutí řádně odůvodnily.
13. Vedlejší účastnice uvedla, že z usnesení krajského soudu i rozsudku Nejvyššího správního soudu jsou patrné důvody jejich rozhodnutí.
14. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice Ústavní soud zaslal stěžovatelce na vědomí, která k nim zaslala repliku. Jinými slovy zde stěžovatelka zopakovala svou argumentaci z ústavní stížnosti o odepření spravedlnosti, o tom, že nebyly podmínky překvalifikovat stěžovatelčino podání způsobem, jak učinil Nejvyšší správní soud, a o rozporu napadeného rozsudku s rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 234/2014. Protože replika jen opakuje již uplatněnou argumentaci, nezasílal ji Ústavní soud účastníkům řízení a vedlejší účastnici.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
15. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V. Posouzení opodstatněnosti a důvodnosti ústavní stížnosti
16. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla porušena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatelky.
17. Z vyžádaného spisového materiálu se podává, že stěžovatelka se po vedlejší účastnici domáhala zaplacení úroku z neoprávněného jednání správce daně podle § 254 odst. 1 daňového řádu. Úrok požadovala z pokuty, která jí byla uložena za správní delikt správním rozhodnutím, které však následně zrušil Krajský soud v Plzni. Úrok požadovala od zaplacení pokuty (22. 4. 2015) do dne jejího vrácení (2. 6. 2016). Dovolávala se přitom rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2016 č. j. 9 Afs 128/2016-39 (č. 3485/2016 Sb. NSS), který se vztahuje na případy tzv. věcné (kompetenční) dělené správy podle § 161 odst. 3 daňového řádu (tj. případy, kdy peněžité plnění, jímž může být i pokuta, je uloženo jedním orgánem veřejné moci, avšak příslušným k evidenci, výběru a případnému vymožení tohoto peněžitého plnění je jiný orgán veřejné moci). Podle tohoto rozsudku náleží daňovému subjektu úrok z neoprávněného jednání správce daně podle § 254 odst. 1 daňového řádu, bylo-li zrušeno rozhodnutí o pokutě, na níž se uplatní režim dělené správy. Ve věci stěžovatelky byla pokuta zaplacena a vrácena před 1. 7. 2017, kdy nabyl účinnosti zákon č. 170/2017 Sb., který do § 254 odst. 1 daňového řádu vložil poslední větu, podle níž úrok z neoprávněného jednání správce daně nevzniká v případě peněžitého plnění v rámci dělené správy (tato novela tak na věc nedopadá). Z předloženého správního spisu je patrné, že vedlejší účastnice a jí nadřízené ministerstvo setrvale zastávaly názor, že na případ stěžovatelky nedopadá § 254 odst. 1 daňového řádu a její požadavek na zaplacení úroku kvalifikovaly jako uplatnění nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb.
18. Ústavní soud poznamenává, že v režimu zákona č. 82/1998 Sb. je v případě sporu na poškozeném, aby prokázal, že mu vznikla škoda (tj. v případě požadavku na úrok z peněžní částky, kterou měl stát po určitou dobu ve svém držení v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím, je třeba prokázat, že při pravidelném běhu okolností by v případě, že by nezákonné rozhodnutí vydáno nebylo, poškozený dosáhl z této částky úroku v žalobou požadované výši). Naproti tomu úrok z neoprávněného jednání správce daně se vyplácí v případech, kdy podle zákona vzniká (§ 254 odst. 1 daňového řádu), ve výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, aniž by daňový subjekt musel vznik škody či její výši prokazovat.
19. Podstatou zkoumání Ústavním soudem v posuzované věci je otázka, zda správní soudy neporušily stěžovatelčino právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny), což vyžaduje posouzení, jakým žalobním typem se stěžovatelka mohla před správními soudy domoci ochrany proti postupu vedlejší účastnice, která požadavek na vyplacení úroku z neoprávněného jednání správce daně považovala za neoprávněný a která nespatřovala ani prostor pro vydání rozhodnutí podle daňového řádu, neboť požadavky na vyplacení tohoto úroku kvalifikovala jako uplatnění nároku podle zákona č. 82/1998 Sb.
V. A. Námitka nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí
20. Právu na soudní ochranu zaručenému v čl. 36 odst. 1 Listiny (a principu vyloučení libovůle) odpovídá požadavek řádného odůvodnění rozhodnutí obecných soudů [viz např. nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723), nález ze dne 21. 1. 2014 sp. zn. IV. ÚS 2468/11 (N 6/72 SbNU 83), nebo nález ze dne 26. 11. 2013 sp. zn. II. ÚS 4927/12 (N 199/71 SbNU 361)]. Z rozhodnutí jak krajského soudu, tak Nejvyššího správního soudu jsou zřetelné důvody, které vedly k jejich vydání. Stěžovatelka tudíž nedůvodně správním soudům vytýká nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí.
21. Nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí nelze zaměňovat s rozhodnutím po věcné stránce nezákonným. Napadené usnesení krajského soudu není nepřezkoumatelné, jak namítá stěžovatelka, neboť krajský soud vysvětlil, proč stěžovatelčinu žalobu vyhodnotil jako nečinnostní, což také ve svém důsledku dává odpověď na to, proč nepovažoval za určující judikaturu k zásahové žalobě, jíž se stěžovatelka dovolávala. Závěr krajského soudu o podání nečinnostní žaloby byl nesprávný, jak vyhodnotil Nejvyšší správní soud v bodě 18 svého rozsudku. Podle Nejvyšší správního soudu šlo o zásahovou žalobu. Skutečnost, že závěr krajského soudu byl po věcné stránce nesprávný, však z jeho usnesení nedělá nepřezkoumatelné rozhodnutí. Ústavní soud přisvědčil Nejvyššímu správnímu soudu, že šlo o zásahovou žalobu. Stěžovatelka se jejím petitem domáhala, aby soud zakázal vedlejší účastnici pokračovat v nezákonném zásahu spočívajícím v nevyplacení blíže specifikovaného úroku z neoprávněného jednání správce daně, což je petit odpovídající zásahové žalobě. Svou žalobu ostatně sama stěžovatelka pojala jako zásahovou žalobu, neboť se v ní odkazuje na § 82 a § 84 odst. 1 s. ř. s., jež jsou součástí úpravy zásahové žaloby.
22. Nesprávný závěr krajského soudu o nečinnostní žalobě Nejvyšší správní soud korigoval v napadeném rozsudku. Ani rozsudek Nejvyššího správního soudu není nepřezkoumatelný, neboť obsahuje podrobné odůvodnění (srov. rekapitulaci v bodě 5.). Stěžovatelka v ústavní stížnosti s rozhodovacími důvody Nejvyššího správního soudu obsáhle polemizuje, což by nebylo možné, byl-li by napadený rozsudek skutečně nepřezkoumatelný, jak namítá stěžovatelka.
V. B. Obecná východiska práva na soudní ochranu a žalobních (návrhových) typů ve správním soudnictví
23. Ve správním soudnictví lze rozlišit tři "základní" žalobní typy, jimiž jsou žaloba proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), nečinnostní žaloba (§ 79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§ 82 a násl. s. ř. s.). Vedle "základních" žalobních typů pak existují ještě další návrhové (žalobní) typy, a to návrhy ve volebním soudnictví a ve věcech místního referenda, návrhy ve věcech politických stran a hnutí, kompetenční žaloba, návrh na zrušení opatření obecné povahy a návrh na zrušení služebního předpisu.
24. "Základní" žalobní typy jsou uzpůsobeny zobecněným způsobům, jimiž nejčastěji orgány veřejné správy zasahují do práv a povinností (právní sféry) jednotlivců. Reflektují specifika a principiální odlišnosti zmíněných nejčastějších forem působení orgánů veřejné správy, čímž napomáhají tomu, aby řízení před správními soudy mohlo proběhnout rychle a aby zde mohly soudy poskytnout ochranu adekvátně reagující na povahu působení veřejné správy. V tomto ohledu vymezení žalobních typů ve správním soudnictví naplňuje pokyn ústavodárce v čl. 36 odst. 4 Listiny k zákonné úpravě podrobností poskytování soudní ochrany. V bodě 39. nálezu ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18 (N 147/95 SbNU 272) Ústavní soud zmínil, že stanovení koncepce jednotlivých žalobních typů je věcí správního soudnictví a jde o komplexní otázku výkladu zákonného procesního předpisu sahající do samotného jádra správního soudnictví. K tomuto výkladu jsou povolány správní soudy, nikoli Ústavní soud, který však dbá na to, aby výklad správních soudů nezakládal v jednotlivých případech porušení základních práv či svobod.
25. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu ze systémového hlediska je hlavním řízením před správními soudy řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, přičemž nečinnostní žaloba a zásahová žaloba představují doplňkovou formu ochrany tam, kde žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze aplikovat [usnesení rozšířeného senátu 18. 4. 2017 č. j. 6 Afs 270/2015-48 (3579/2017 Sb. NSS), bod 52]. Jde o výraz subsidiarity zásahové žaloby, která též znamená, že zásahová žaloba je přípustná teprve tehdy, nepřichází-li v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nečinnostní žaloby a ani podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020 č. j. 9 Azs 63/2020-96 (č. 4059/2020 Sb. NSS), bod 15]. Již v minulosti Ústavní soud deklaroval, že do výkladu o subsidiaritě zásahové žaloby není důvod z ústavního hlediska zasahovat, neboť jde o výklad, který vnáší do soudního řádu správního logické a systematické uspořádání jednotlivých žalobních (návrhových) typů [nález ze dne 15. 1. 2019 sp. zn. III. ÚS 2634/18 (N 7/92 SbNU 52), bod 67.].
26. Jakkoli by se snad mohlo zdát, že určení "správného" žalobního (návrhového) typu ve správním soudnictví žalobce (navrhovatele) pravidelně staví před složitý procesní problém, je nutno zdůraznit, že v drtivé většině případů nečiní určení "správného" žalobního (návrhového) typu potíže. Vyskytují se však ojedinělé případy, kdy je jeho určení složitou záležitostí. Svým rozsahem však představují jen zlomek případů řešených správními soudy. Zejména v těchto případech vystupuje do popředí požadavek, aby správní soud informoval žalobce (navrhovatele), že zvolil "nesprávný" žalobní (návrhový) typ a umožnit mu jeho změnu na "správný", ledaže by v konkrétní věci nebyly splněny podmínky řízení ani podle "správného" žalobního (návrhového) typu, což je však nutno v odůvodnění rozebrat (zmíněný nález sp. zn. II. ÚS 2398/18, bod 58.; nález ze dne 7. 1. 2020 sp. zn. III. ÚS 389/19, bod 21.). Tímto způsobem je zajištěno, že ani v těch ojedinělých případech, kdy není určení "správného" žalobního typu jednoduchou právní otázkou, nepůjde o překážku pro poskytnutí soudní ochrany. Posuzovaná věc spadá do zmíněné množiny případů, kdy stanovení "správného" žalobního typu není jednoduchou záležitostí.
V. C. Určení "správného" žalobního typu v posuzované věci
27. Ústavní soud poznamenává, že vedlejší účastnice v posuzované věci vychází z toho, že její rozhodnutí o pokutě bylo vydáno podle správního řádu, a odmítá názor, že by tak vystupovala v postavení správce daně, a proto dovozuje, že v posuzované věci nelze daňový řád užít, včetně ustanovení o úroku z neoprávněného jednání správce daně. Naopak stěžovatelka tvrdí, že šlo o případ dělené správy podle § 161 odst. 3 daňového řádu, a dovozuje, že daňový řád na postup vedlejší účastnice dopadal. Ústavní soud tak konstatuje, že mezi vedlejší účastnicí a stěžovatelkou je spor již o tom, zda na věc dopadá či nedopadá daňový řád, což s sebou přináší problém, v režimu jakého procesního předpisu má vůbec před správním orgánem proběhnout řešení otázky, který procesní předpis na věc dopadá. Popsaný rozdílný náhled vedlejší účastnice a stěžovatelky vede k nepřehledné procesní situaci (srov. bod 3.), kdy stěžovatelka svá podání zhusta formuluje a podává tak, aby vyhovovala daňovému řádu, a vedlejší účastnice na ně důsledně reaguje tak, že se na daná podání daňový řád nevztahuje, a vyřizuje je mimo procesní režim daňového řádu, což vede k nové reakci stěžovatelky, která se opět snaží držet daňového řádu. Nejvyšší správní soud tuto nepřehlednou procesní situaci v napadeném rozsudku uchopil tak, že po procesní stránce měly správní orgány postupovat podle daňového řádu, což Ústavní soud dovozuje z toho, že Nejvyšší správní soud stěžovatelčina podání kvalifikoval podle daňového řádu. Ústavní soud z tohoto přístupu Nejvyššího správního soudu vychází, neboť nejde o otázku ústavního práva. Současně považuje za potřebné výslovně uvést okolnost, kterou Nejvyšší správní soud nezmínil explicitně a která tak z jeho přístupu vyplývá toliko implicitně, totiž že v procesním režimu daňového řádu se má zodpovědět otázka, zda stěžovatelce náleží či nenáleží jí požadovaný úrok z neoprávněného jednání správce daně, takovým určením procesního režimu však není soudem předjímáno, zda po věcné stránce nárok na tento úrok je nebo není dán.
28. Jsou-li splněny podmínky podle § 254 odst. 1 daňového řádu (mezi ně patří zrušení, změna nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně), pak správce daně má podle § 254 odst. 3 daňového řádu z úřední povinnosti předepsat na osobní daňový účet úrok z neoprávněného jednání správce daně do 15 dnů ode dne účinnosti rozhodnutí, kterým bylo rozhodnutí o stanovení daně zrušeno, změněno nebo prohlášeno za nicotné, a vznikne-li v důsledku zrušení, změny nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně, vratitelný přeplatek, vrátí jej podle § 254 odst. 4 daňového řádu správce daně bez žádosti v téže lhůtě. Podle rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013 č. j. 8 Afs 15/2013-54 a ze dne 5. 2. 2015 č. j. 7 As 254/2014-48 daňový řád nepředpokládá, aby se o žádosti o přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně vydávalo negativní rozhodnutí, postačí, zašle-li správce daně žadateli sdělení, že daný úrok nevznikl. Jak vyplývá z § 254 odst. 5 daňového řádu, proti tomuto sdělení je možno podat námitku podle § 159 daného zákona, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dotčená osoba o úkonu dozvěděla (§ 159 odst. 1). Nejvyšší správní soud v minulosti zdůraznil, že § 159 daňového dopadá toliko na (aktivní) úkony správce daně, tj. na situace, kdy je správce daně při placení daní činný, nedopadá naopak na situace, kdy je správce daně nečinný, neboť nečinnost nelze podřadit pod úkon ve smyslu § 159 odst. 1 daného zákona [rozsudek ze dne 5. 11. 2020 č. j. 7 Afs 198/2020-20 (č. 4123/2021 Sb. NSS), bod 20; rozsudek ze dne 19. 10. 2016 č. j. 2 Afs 191/2016-38, body 20 a 21]. Z právě zmíněných rozsudků vyplývá, že tímto aktivním úkonem ve smyslu § 159 odst. 1 daňového řádu může být např. i sdělení, že správce daně ve věci úroku z neoprávněného jednání nebude činit žádný úkon, neboť podle něj nárok na něj nevznikl. Ústavní soud konstatuje, že v posuzované věci vedlejší účastnice ve sdělení ze dne 2. 6. 2016 č. j. AB407-32/2014 stěžovatelku informovala o svém stanovisku, že nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně považuje za neoprávněný. Stěžovatelce se tedy dostalo aktivního úkonu ve vztahu k její žádosti.
29. Jakkoli dosud zmiňovaná sdělení nejsou rozhodnutím ve smyslu § 101 daňového řádu, o podané námitce se již vydává rozhodnutí (§ 159 odst. 3 daňového řádu), proti němuž se lze odvolat (§ 254 odst. 5 daného zákona). Rozhodnutí o námitce a následné rozhodnutí o odvolání jsou pak za splnění zákonných podmínek způsobilá přezkumu před správními soudy v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Je-li správce daně v prodlení s vydáním rozhodnutí o námitce či rozhodnutí o odvolání nebo odmítá-li je vydat, pak se lze opět při splnění zákonných podmínek domáhat ochrany nečinnostní žalobou (§ 79 a násl. s. ř. s.), jíž se lze domoci uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí v soudem určené lhůtě (§ 81 odst. 2 s. ř. s.), a po jeho vydání (včetně rozhodnutí o odvolání) se pak ve věci samé lze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Tímto způsobem se tak může dotčená osoba bránit před správním soudem.
30. Nejvyšší správní soud nicméně v rozsudku ze dne 10. 6. 2015 č. j. 2 Afs 234/2014-43 (č. 3290/2015 Sb. NSS) dovodil, že v případě, kdy dotčený subjekt ve věci úroku z neoprávněného jednání správce daně včas nepodá námitku podle § 159 ve spojení s § 254 odst. 5 daňového řádu, resp. ji nepodá vůbec, může se i přesto bránit před správním soudem, a to zásahovou žalobou (§ 82 a násl. s. ř. s.) směřující proti faktickým úkonům správního orgánu (především tedy nevyplacení požadovaného úroku). Ve věci, jíž se týkal zmíněný rozsudek 2 Afs 234/2014 daňový subjekt podal námitku podle § 159 daňového řádu opožděně a z tohoto důvodu ji správce daně neposuzoval věcně, ale své rozhodnutí založil jen na zjištění o opožděnosti námitky. Podle Nejvyššího správního soudu však neměl správce daně na takové podání nahlížet jako na opožděnou námitku, nýbrž jako na podnět k provedení toho, k čemu byl ex offo povinen, přičemž pro takový případ Nejvyšší správní soud shledal možnost obrany zásahovou žalobou.
31. Z výše uvedeného vyplývá, že za určitých okolností se lze ve věci úroku z neoprávněného jednání správce daně úspěšně bránit žalobou proti rozhodnutí (bod 29.) a za určitých okolností zásahovou žalobou (bod 30.). V ústavní stížností napadeném rozsudku pak Nejvyšší správní soud hodnotil, jaký je ve věci úroku z neoprávněného jednání správce daně vztah mezi ochranou poskytovanou skrze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou, o níž se zmínil rozsudek sp. zn. 2 Afs 234/2014. Dospěl přitom k závěru, že stěžovatelce není dána mezi těmito žalobami volba podle její preference, ale že určení "správného" žalobního typu se stále odvíjí od zásady subsidiarity zásahové žaloby.
32. Ústavní soud uvádí, že z ústavního pořádku nevyplývá požadavek na to, aby se dotčená osoba mohla před správním soudem bránit alternativně dvěma či více žalobními (návrhovými) typy (srov. zmíněný nález sp. zn. III. ÚS 2634/18, bod 69.), postačí, je-li ochrana poskytována jedním žalobním (návrhovým) typem. Výklad, že v konkrétní situaci lze užít vždy jen jeden žalobní typ, tak sám o sobě s předpisy ústavního pořádku nekoliduje. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku navíc objasnil, že opačný závěr o možnosti bránit se v jeden okamžik dvěma žalobními typy např. zásahovou žalobou a žalobou proti rozhodnutí, by mohl vést k neřešitelným situacím v podobě vydání dvou protichůdných meritorních rozsudků, neboť u žaloby proti rozhodnutí je soud vázán žalobními body (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.) a k rozdílnému výslednému hodnocení by tak mohla vést skutečnost, že by ve svých žalobách žalobce uplatnil rozdílné námitky. Jak bylo výše zmíněno (bod 25.), výklad o subsidiaritě zásahové žaloby není rozporný s ústavními předpisy. Ústavní soud tak nemá důvod přehodnocovat samotný základ argumentace Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku založený právě na subsidiaritě zásahové žaloby, jímž je hodnocení, že v situaci, kdy dotčená osoba včas podala námitku podle § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu a kdy je tak možno poskytnout ochranu žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (k tomu srov. bod 29.), nebude soudní ochrana poskytována zásahovou žalobou.