Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky zastoupené Mgr. Janem Válkem, advokátem, sídlem, Havlíčkova 1680/13, Praha 1 - Nové Město, na zrušení části zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v § 28 ve slovech první věty "kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a" a § 38 odst. 1 první věty, která zní: "V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla.", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace obsahu návrhu
1. Návrhem podle § 64 odst. 2 písm. b) [pozn. správně podle § 64 odst. 1 písm. b)] zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), došlým Ústavnímu soudu dne 21. 2. 2018, se skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "skupina senátorů" nebo "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) [pozn. správně podle čl. 87 odst. 1 písm. a)] Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil část § 28 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech první věty "kterého v exekučním návrhu označí oprávněný" a § 38 odst. 1 první větu exekučního řádu, která zní: "V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla."
2. Skupina senátorů svůj návrh odůvodňuje porušením principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a dále porušením čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
3. Navrhovatelka se nejprve věnuje postavení soudního exekutora a jeho rozhodování o právech a povinnostech třetích osob. Poukazuje na to, že soudní exekutor je úřední osobou vykonávající veřejnou moc jako její orgán. Podle § 2 exekučního řádu vykonává svoji činnost nezávisle. V nezávislosti soudního exekutora spatřuje základní podmínku výkonu exekuční činnosti. Vychází z toho, že podle § 28 věty druhé exekučního řádu jsou úkony soudního exekutora úkony exekučního soudu a jeho postavení se tak blíží postavení soudce. Podobnost obou vyplývá i z dalších ustanovení [např. § 52 odst. 2, § 2 odst. 2, § 12 odst. 1, § 29 nebo § 46 odst. 1 exekučního řádu či § 127 odst. 1 písm. f) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů]. Postavení soudního exekutora navrhovatelka porovnává i s postavením notáře nebo insolvenčního správce. Na druhou stranu poukazuje na zčásti podnikatelský charakter činnosti soudního exekutora [viz usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. K prolínání obou charakterů činnosti soudního exekutora se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1331/07 (N 207/47 SbNU 255).
4. V další části se navrhovatelka zabývá vývojem rozsahu rozhodovacích pravomocí soudního exekutora od roku 2001 do doby podání tohoto návrhu. Zdůrazňuje, že exekuční řád prošel za dobu své existence desítkami novelizací, jež vedly z důvodu snahy o odbřemenění soudů mj. k posílení rozhodovacích pravomocí soudních exekutorů. Podrobněji popisuje zásadní novely exekučního řádu [zejména novela provedená zákonem č. 286/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů; novela provedená zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; novela provedená zákonem č. 139/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony], které postupně přesunovaly rozhodování z exekučních soudů na soudní exekutory. V této souvislosti poukazuje na to, že soudní exekutor se v zásadě stal první rozhodovací instancí a v jeho rukou se prakticky kumuluje veškerá rozhodovací pravomoc, a to jak ohledně zahajování exekučního řízení, tak ohledně jeho zastavování. V některých věcech [např. rozhodování o návrhu manžela povinného podle § 262b zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.") ve spojení s § 55 odst. 1 exekučního řádu] pak soudní exekutor rozhoduje nejen o procesněprávních záležitostech, ale i ve vztazích hmotněprávních. Soudní exekutor tak vykonává fakticky pravomoc soudu obecného v nalézacím řízení.
5. Výše nastíněný legislativní vývoj vedoucí k posílení rozhodovacích pravomocí soudního exekutora pak podle navrhovatelky klade zvýšené nároky i na nezávislost a nestrannost jeho rozhodování. Právní úprava neomezené volby soudního exekutora oprávněným a postupně vzniklý "trh exekučních služeb" prakticky znemožňují, aby nosné principy výkonu exekuční činnosti (nezávislost, nestrannost a spravedlivost rozhodování) byly realizovány. Jakkoliv stěžovatelka připouští, že soudní exekutor není soudce, je na jeho rozhodování třeba klást stejné ústavněprávní požadavky jako na soudce (čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny). Nelze přitom přehlédnout, že soudní exekutor nejen rozhoduje, ale i nuceně vykonává, tj. na rozdíl od soudce invazivně a často nevratně zasahuje do práv a oprávněných zájmů povinných a dalších osob. Domnívá se, že stanovisko Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545), v němž Ústavní soud odmítl připodobnění postavení soudního exekutora k postavení soudce, bylo legislativním vývojem po 1. 11. 2009 zcela překonáno. Ústavní soud by měl na změněné postavení soudního exekutora reagovat alespoň v tom smyslu, že ukončí rozdílné vnímání postavení soudních exekutorů a soudců ve svých nálezech, přičemž pro posuzování ústavních limitů, které mají za cíl chránit nezávislost a nestrannost by měla být užívána tatáž kritéria. Vycházeje z důvodové zprávy k návrhu exekučního řádu uvádí, že záměrem zákonodárce bylo ustanovit soudní exekutory jako subjekty, které budou mj. ekonomicky nezávislé. Složkou této nezávislosti by měla být i nezávislost na vůli a pokynech účastníků řízení, a to zejména v tom směru, zda vůbec bude ten který soudní exekutor exekuci provádět. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že narozdíl od původního záměru zákonodárce jsou soudní exekutoři zcela závislí na volbě tzv. rámcových oprávněných (telekomunikačních operátorů, bank, pojišťoven, energetických společností apod.), které vnímají jako své klienty. Úzké vztahy vznikající mezi soudními exekutory a oprávněnými vyvolávají důvodné pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudních exekutorů při výkonu exekuční činnosti a rovněž vylučují nestranné a nepodjaté rozhodování. Skutečnost, že je soudní exekutor vybírán oprávněným otevírá široké možnosti k nekalým praktikám, klientelismu a korupci, což dokazují případy kárně stíhaných exekutorů. V této souvislosti zmiňuje např. kupčení s pohledávkami, mnohatisícové počty exekucí atd. Vytváří se přitom ekonomická závislost, která může vyústit i v jakousi podřízenost soudního exekutora vůči rámcovým (institucionálním) oprávněným.
6. Ustanovení § 2 exekučního řádu předpokládá výkon nezávislé a nestranné exekuční činnosti. U účastníků řízení ani u veřejnosti nesmí vzniknout pochybnost o nezávislosti a nestrannosti soudního exekutora. Výše zmiňovaná reálně existující ekonomická závislost soudního exekutora na oprávněném vznikající v důsledku dlouhodobých vztahů ústí podle navrhovatelky v jeho podjatost. Vyvolává-li vztah soudního exekutora a účastníka řízení pochybnost o nepodjatosti soudního exekutora, klade si pak navrhovatelka otázku, zda nehledět stejně přísně i na objektivně vzniklý vztah mezi soudním exekutorem a oprávněným podáním exekučního návrhu, který i bez shora uváděných konotací může vyvolat pochybnosti o podjatosti soudního exekutora. K objektivní existenci pouhé pochybnosti o nepodjatosti se pak vyjadřuje i judikatura obecných soudů i Ústavního soudu [např. nález ze dne 27. 11. 1996 sp. zn. I. ÚS 167/94 (N 127/6 SbNU 429) nebo nález ze dne 8. 7. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 13/06 (N 126/50 SbNU 97)]. Ekonomická závislost na oprávněném, byť i jen podvědomě motivovaná snahou vyjít oprávněnému vstříc, koliduje se zásadou rovnosti stran zakotvenou v § 18 odst. 1 exekučního řádu. Na tomto místě navrhovatelka poznamenává, že povinný si soudního exekutora volit nemůže.
7. Navrhovatelka se domnívá, že soudní exekutor veden snahou o ekonomický profit své činnosti a nabízející své služby na celorepublikovém "exekučním trhu" může nabízet (a nabízí) rámcovým oprávněným nestandardní podmínky či ústupky (např. v podobě nepožadování záloh na náklady exekuce či odpuštění úhrady nákladů exekuce při jejím zastavení pro nemajetnost povinného). Představa o nezávislém a nestranném rozhodování nemůže být podle navrhovatelky reálná. Vyslovuje přesvědčení, že z povahy § 28 exekučního řádu je zřejmé, že soudní exekutor musí mít velice často nějaký poměr k oprávněné osobě (třebaže obvykle nemusí jít o poměr příbuzenský či přátelský). V takovém prostředí nelze zajistit nezávislé a objektivní rozhodování o právech a povinnostech jak oprávněného, tak i povinného.
8. Navrhovatelka dále podotýká, že napadená právní úprava odporuje i právu na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, přičemž toto ústavně zaručené právo by mělo nalézt svoje uplatnění i u soudních exekutorů. Provedení tohoto práva je možné realizovat pouze tak, že jednotlivé věci jsou přidělovány k projednání na základě předem stanoveného systému či rozvrhu. V této souvislosti cituje nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 22/16, v němž bylo reagováno na budování nevhodných vztahů mezi insolvenčními správci a soudci nebo jinými osobami. Závěry vyplývající z tohoto nálezu mají mít obecnou platnost a jsou použitelné i na rozhodování soudního exekutora. Právo na zákonného soudce představuje zcela nepominutelnou podmínku řádného výkonu té části státní moci, která byla soudům svěřena. Pro naplňování tohoto práva musí rozvrh práce obsahovat předem stanovená pravidla pro určení konkrétního soudce nebo soudců v senátu, kteří budou ve věci rozhodovat, jakož i pravidla pro jejich zastupování a přerozdělování věcí [viz nález ze dne 15. 6. 2016 sp. zn. I. ÚS 2769/15 (N 115/81 SbNU 795)]. Vycházeje z těchto v judikatuře Ústavního soudu vyslovených principů dospívá navrhovatelka k závěru, že stav neomezené volby soudního exekutora oprávněným bez jakýchkoliv pravidel či objektivního systému jeho přidělování, neumožňuje uplatnění této zásady.
9. Závěrem navrhovatelka konstatuje, že soudní exekutor vybíraný jedním z účastníků řízení může být spravedlivý, ale již ne nezávislý a nestranný. Napadená ustanovení zakotvují přežilý systém neomezené volby soudního exekutora oprávněným založený na principu "tržní soutěže orgánů veřejné moci". Dosavadní konstrukce exekučního řádu, kdy působnost soudního exekutora může zvolit výlučně jedna strana sporu, je dlouhodobě neudržitelná. Jestliže soudnímu exekutorovi náleží rozhodování o právech a povinnostech třetích osob v zásadních věcech (viz výše), nelze akceptovat, aby mezi oprávněným a soudním exekutorem byl tak silný vztah závislosti jako dosud. Dosavadní snahy o zavedení místní příslušnosti soudních exekutorů nebyly úspěšné, proto se navrhovatelka obrací na Ústavní soud.
10. V doplnění návrhu ze dne 22. 3. 2018 navrhovatelka stručně uvádí svoji argumentaci ohledně srovnání právního postavení soudního exekutora na straně jedné a notáře jako soudního komisaře na straně druhé. Zde uvádí, že ačkoliv jsou obě povolání podobná obsahem činnosti i způsobem právní regulace, existuje výrazná odlišnost ve způsobu určování konkrétní osoby notáře či soudního exekutora pro konkrétní řízení. Zatímco např. dědicům v pozůstalostním řízení není dána možnost jakkoliv dědické řízení ovlivnit případnou volbou rozhodujícího orgánu, tak soudního exekutora, který razantním způsobem zasahuje do mnoha ústavně zaručených práv a svobod jednoho účastníka řízení, vybírá druhý z účastníků řízení (oprávněný). Přestože je jednou ze zásad civilního procesu ochrana slabší strany, exekuční řád jde opačným směrem.
II. Znění relevantních právních předpisů
11. Ustanovení § 28 exekučního řádu zní (pozn. části, které navrhovatelka požaduje zrušit, jsou vyznačeny podtržením): "Exekuci vede ten exekutor, kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a který je zapsán v rejstříku zahájených exekucí. Úkony exekutora se považují za úkony exekučního soudu."
12. Ustanovení § 38 odst. 1 první věta exekučního řádu zní: "V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla."
III. Rekapitulace vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
13. Podle § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") jako účastníkům řízení, a vládě (dále jen "Vláda") a Veřejnému ochránci práv, jež jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Ústavní soud se rovněž obrátil na Exekutorskou komoru České republiky (dále jen "Exekutorská komora"), aby jako amicus curiae poskytla Ústavnímu soudu podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření k návrhu.
14. Veřejný ochránce práv do řízení nevstoupil. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže [sub III a) a III b)]; vyjádření Vlády obsahuje bod III c) a vyjádření Exekutorské komory se nachází v bodě III d).
III a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
15. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření ze dne 4. 4. 2018 omezila toliko na popis průběhu zákonodárného procesu, a to jednak ve vztahu k přijetí zákona č. 120/2001 Sb., jednak i k novele exekučního řádu provedené zákonem č. 396/2012 Sb.
16. Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh zákona č. 120/2001 Sb. (exekučního řádu), jakož i jeho novela provedená zákonem č. 396/2012 Sb. prošly řádným zákonodárným procesem podle příslušného jednacího řádu (podrobnosti jsou uvedeny ve vyjádření Poslanecké sněmovny a dohledatelné na webových stránkách www.psp.cz).
17. Návrh exekučního řádu předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 20. 9. 2000. Návrh zákona byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 725/0 dne 22. 9. 2000 ve III. volebním období. Poslanecká sněmovna projednala návrh exekučního řádu v prvém čtení dne 1. 12. 2000 a přikázala jej k projednání ústavněprávnímu výboru, který jej projednal dne 22. 1. 2001 a vydal usnesení, jež bylo publikováno pod číslem sněmovního tisku 725/2. Poslanecká sněmovna poté projednala návrh exekučního řádu ve druhém čtení dne 24. 1. 2001. Podané pozměňovací návrhy k návrhu zákona byly zpracovány a publikovány pod číslem sněmovního tisku 725/3. Poslanecká sněmovna projednala návrh exekučního řádu ve třetím čtení dne 26. 1. 2001 a s návrhem zákona vyslovila souhlas. V závěrečném hlasování (hlasování č. 224) podle sněmovního tisku 725, ve znění schválených pozměňovacích návrhů, z přítomných 158 poslanců vyslovilo s návrhem souhlas 130 poslanců, proti návrhu hlasovali 3 poslanci (viz stenoprotokol PČR, PS 1998-2002, 32. schůze, část 143, 26. 1. 2001). Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 5. 2. 2001. Senát s návrhem exekučního řádu vyslovil dne 28. 2. 2001 souhlas. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 8. 3. 2001 a prezident jej dne 22. 3. 2001 podepsal. Zákon byl posléze dne 3. 4. 2001 vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 48 pod č. 120/2001 Sb.
18. Návrh zákona č. 396/2012 Sb. předložila Poslanecké sněmovně Vláda dne 23. 11. 2011. Vládní návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 11. 2011 jako sněmovní tisk č. 537/0 v VI. volebním období. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona v prvém čtení dne 16. 12. 2011 a přikázala jej k projednání ústavněprávnímu výboru. Uvedený výbor návrh zákona projednal dne 23. 4. 2012 a vydal usnesení, jež bylo publikováno pod číslem sněmovního tisku 537/3. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona ve druhém čtení dne 7. 6. 2012. Souhrn podaných pozměňovacích a jiných návrhů byl zpracován a publikován pod číslem sněmovního tisku 537/4. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona ve třetím čtení dne 13. 6. 2012. V závěrečném hlasování (hlasování č. 117) bylo přijato usnesení, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s vládním návrhem zákona č. 396/2012 Sb., podle sněmovního tisku 537 ve znění schválených pozměňovacích návrhů, když v závěrečném hlasování z přítomných 186 poslanců, pro návrh hlasovalo 99 poslanců, proti návrhu hlasovalo 81 poslanců (viz stenoprotokol PČR, PS 2010-2013, 40. schůze, část 205, 13. 6. 2012). Znění napadených ustanovení exekučního řádu nebylo pozměňovacími návrhy přijatými Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení věcně dotčeno. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona senátu dne 25. 6. 2012. Senát návrh zákona projednal dne 18. 7. 2012 na své 24. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna poté projednala návrh zákona vrácený Senátem dne 19. 9. 2012. V závěrečném hlasování (hlasování č. 62) přijala Poslanecká sněmovna usnesení, kterým schválila návrh zákona č. 396/2012 Sb., ve znění, ve kterém byl postoupen senátu, když z přítomných 188 poslanců hlasovalo pro tento návrh 102 poslanců a proti návrhu hlasovalo 77 poslanců (viz stenoprotokol PČR, PS 2010-2013, 46. schůze, část 68, 19. 9. 2012). Zákon byl doručen dne 26. 9. 2012 prezidentu republiky, který jej dne 9. 10. 2012 podepsal. Zákon byl vyhlášen dne 26. 11. 2012 ve Sbírce zákonů v částce 145 pod č. 396/2012 Sb.
III b) Vyjádření Senátu
19. Senát ve svém vyjádření ze dne 27. 3. 2018 po rekapitulaci obsahu návrhu uvádí, že rozhodná podoba napadených ustanovení je výsledkem přijetí zákona č. 396/2012 Sb. Do té doby bylo hlavním pilířem způsobu přidělování exekučních věcí nařizování exekuce a pověřování soudního exekutora soudem. Nyní exekuci provádí ten soudní exekutor, kterého v exekučním návrhu označí oprávněný, a ten má povinnost požádat exekuční soud o pověření a nařízení exekuce (§ 43a odst. 1 exekučního řádu). Pověřování soudního exekutora vedením exekuce tedy aktem soudu zůstalo, ale bylo oproštěno od formy soudního rozhodnutí a doručování účastníkům řízení. V další části se Senát už jen věnuje pouze popisu průběhu legislativního procesu přijetí zákona č. 396/2012 Sb. Poukazuje přitom na některé názory, které v průběhu rozpravy zazněly (např. tehdejšího ministra spravedlnosti Pavla Blažka, senátorky JUDr. Jiřiny Rippelové nebo senátora Mgr. Jiří Dienstbiera). Senát uzavřel, že návrh zákona č. 396/2012 Sb. byl přijat Senátem v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení ponechává na Ústavním soudu.
III c) Vyjádření vlády
20. Vláda ve vyjádření ze dne 2. 5. 2018 sice připouští možnost legislativního zavedení principu teritoriality v příslušnosti soudních exekutorů, avšak podle jejího názoru to neznamená apriori protiústavnost stávajícího právního stavu. Zásadně nesouhlasí s tvrzením, že by status soudního exekutora bylo možno postavit na roveň soudci. V platné právní úpravě nelze spatřovat porušení základních práv a napadená ustanovení, resp. pravidla z nich vyplývající, obstojí i v testu proporcionality.
21. K povaze exekutorské činnosti uvádí, že v případě exekučního řízení nejde o řešení sporů (jak snad mohlo z návrhu vyplývat), nýbrž jeho hlavním cílem je uspokojit věřitele, který má platný exekuční titul a domáhá se po dlužníkovi svého plnění. Cílem exekučního řízení je efektivní vymáhání exekučních titulů a proto je ospravedlnitelné, že toto řízení má svá specifická procesní pravidla.
22. Vláda připouští, že novelizacemi exekučního řádu (zejména novely provedené zákonem č. 286/2009 Sb. a zákonem č. 396/2012 Sb.) došlo k posílení pravomocí soudního exekutora, které bylo odůvodněno snahou o odbřemenění soudů, avšak rozhodně nelze tvrdit, že by se stal první instancí rozhodovacího procesu. Novelou provedenou zákonem č. 286/2009 Sb. získal soudní exekutor rozhodovací pravomoci ohledně návrhu na odklad nebo zastavení exekuce, avšak pouze v případech, které nejsou mezi účastníky řízení sporné. Nevyhoví-li soudní exekutor návrhu na odklad exekuce nebo souhlasí-li oprávněný s návrhem na zastavení exekuce, je věc postoupena k věcnému rozhodnutí soudu. Obdobná situace nastává i u rozhodování o návrhu manžela povinného na zastavení exekuce a o námitkách proti příkazu k úhradě nákladů exekuce.
23. Co se týče novelizace exekučního řádu provedené zákonem č. 396/2012 Sb., platí, že soud již sice nerozhoduje o nařízení exekuce, nýbrž vydává soudnímu exekutorovi pověření k provedení exekuce, avšak před jeho vydáním prověřuje, zda jsou splněny všechny zákonem stanovené předpoklady pro její nařízení (srov. § 43a odst. 3 exekučního řádu). Nejsou-li splněny, soud udělí soudnímu exekutorovi pokyn, aby exekuční návrh částečně nebo úplně odmítl, nebo zamítl, nebo aby exekuční řízení zastavil. Tímto pokynem je exekutor vázán (§ 43a odst. 6 exekučního řádu). Ani zde nelze tedy tvrdit, že se u soudního exekutora kumulují prvoinstanční rozhodovací pravomoci. Rovněž tvrzení, že soudní exekutor rozhoduje o tom, kdy je exekuce skončena, není zcela správné. K tomu, aby exekuce skončila vymožením pohledávky a dalších nároků podle § 46 odst. 2 exekučního řádu, není třeba žádné rozhodnutí, nýbrž po vymožení příslušných nároků exekuce skončí ze zákona. Soudní exekutor se ani nemůže odchýlit od návrhu oprávněného a sám určit jaký nárok z exekučního titulu bude vymáhán. Vláda nesouhlasí ani s dalšími v návrhu obsaženými tvrzeními.
24. V této části Vláda uzavírá, že soudní exekutor je oprávněn především k rozhodování o procesních záležitostech či tam, kde návrhům vyhovuje. Zpravidla však v těchto případech existuje možnost podání odvolání či jiného opravného prostředku (např. vylučovací žaloba). Tyto zásadní pravomoci jsou tedy svěřeny exekučním soudům, nikoliv soudním exekutorům.
25. K postavení soudního exekutora pokládá vláda za nutné vyzdvihnout, že soudní exekutor nemůže být stavěn na roveň soudci i z čistě ekonomického důvodu. Zatímco soudce je placen státem, soudní exekutor vykonává svoji činnost za odměnu, kterou si sám musí vymoci. Vláda připomíná hybridní postavení soudního exekutora (podnikatel v. orgán veřejné moci). Co se týče volby soudního exekutora, poukazuje na možnost povinného vznést námitku podjatosti, o níž rozhoduje exekuční soud.
26. Vláda se dále odvolává na výsledky analýzy "Vliv teritoriality soudních exekutorů na vymahatelnost pohledávek, na délku vymáhání a na další parametry exekučního řízení, návrhy alternativních legislativních řešení" z roku 2015 (k dispozici ke stažení na https://teritorialita.webnode.cz/). Z této analýzy lze vyvodit existenci absolutní disproporce u některých exekutorských úřadů v objemu stávající agendy a objemu agendy v případě zavedení teritoriality. Důvodem je rozdílná bonita teritorií a také fakt, že mezi vymahatelností exekucí započatých v různých letech mohou být v rámci jednoho regionu nemalé rozdíly, což může způsobit významnou potenciální nestabilitu cash flow exekutorského úřadu. Podle vlády nejsou na zavedení principu teritoriality exekutorské úřady připraveny a k jejímu zavedení by mělo docházet po zralé úvaze a úplném legislativním procesu.
27. V další části se vláda věnuje vymezení postavení soudního exekutora v judikatuře. Podle vlády i z rozhodovací soudní praxe vyplývá, že nelze ztotožňovat činnost soudního exekutora a soudce. V této souvislosti připomíná zejména stanovisko sp. Pl. ÚS-st. 23/06, nález ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 4104/12 (N 156/70 SbNU 443), usnesení ze dne 11. 5. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 10/10 (U 6/57 SbNU 617) nebo usnesení ze dne 26. 4. 2006 sp. zn. IV. ÚS 180/06. Ze všech těchto rozhodnutí jasně vyplývá, že Ústavní soud neakceptuje rovné postavení soudce a soudního exekutora.
28. Ohledně navrhovatelkou tvrzeného porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny vláda uvádí, že toto ústavně zaručené právo (už jen jazykovým výkladem) se týká pouze soudců, nikoliv soudních exekutorů. Opět s poukazem na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/10 zdůrazňuje, že soudní exekutor není soudem. To se podává nejen z důvodové zprávy k exekučnímu řádu, ale i z § 159a odst. 4 o. s. ř. nebo § 2 exekučního řádu, z nichž vyplývá vázanost soudního exekutora rozhodnutím soudů. Jakkoliv se soudní exekutoři při nuceném výkonu exekučních titulů podílejí na uplatňování veřejné moci a požívají tak veřejnoprávní postavení, nelze přehlédnout ani soukromoprávní podstatu jejich činnosti. Podle vlády je třeba brát v potaz, že přenesení části pravomocí soudu na soudního exekutora nezakládá shodnost jejich postavení. Zatímco soudce rozhoduje o právu, soudní exekutor je pouhým vykonavatelem již rozhodnutého případu.
29. Vláda dále v obecné rovině připouští, že čl. 36 odst. 1 Listiny zakotvující právo na soudní ochranu je použitelný i vůči soudním exekutorům, neboť ti spadají pod tzv. jiný orgán ve smyslu uvedeného článku. Ustanovení § 2 exekučního řádu sice stanoví, že soudní exekutor vykonává exekuční činnost nezávisle, avšak to neznamená, že požívá stejné míry nezávislosti a nestrannosti, jako je tomu u soudních orgánů [k tomu např. srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (N 123/61 SbNU 767) ve vztahu k nezávislosti státního zastupitelství nebo nález ze dne 2. 2. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 14/15 (N 22/80 SbNU 257) ve vztahu k nezávislosti člena kolegia Nejvyššího kontrolního úřadu]. I přesto, že jsou záruky nezávislosti soudních exekutorů ve srovnání se soudci nižší, relevantní právní úprava zajišťuje jejich dostatečnou nezávislost v podobě např. neslučitelnosti jejich činnosti s jinou výdělečnou činností s výjimkou zákonem stanovených licencí, nemožnost volnosti při výběru exekuce (srov. § 30 exekučního řádu), požadavek vysoké kvalifikace a důvěryhodnosti při jmenování soudních exekutorů, právo povinného vznést námitku podjatosti aj.). Vláda v této části uzavírá, že současná právní úprava nemůže důvodně vzbuzovat pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudních exekutorů.
30. Závěrem vláda uvádí, že úprava obsažená v napadených ustanoveních sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana majetkových práv věřitelů a práva soudních exekutorů podnikat. V testu proporcionality obstojí podle vlády v kolizi stojící majetková práva dlužníků s právem věřitelů svobodně nakládat se svojí pohledávkou, jakož i s právem soudních exekutorů svobodně rozhodovat o své podnikatelské činnosti. Podle vlády lze připustit různé způsoby úpravy příslušnosti soudních exekutorů. Stávající právní úprava je jednou z možností, která ovšem nezakládá i z důvodu absence rdousícího efektu potřebu jejího zrušení Ústavní soudem.
III d) Vyjádření Exekutorské komory
31. Exekutorská komora, která byla vyzvána ke stanovisku jako tzv. amicus curiae, se vyjadřuje k jednotlivým bodům návrhu. Nejprve si klade otázku, zda je soudní exekutor soudcem ve smyslu materiálním. Podle doktrinálního vymezení nemusí být soudem nebo soudcem pouze orgán takto označený, nýbrž může jít i o osobu odlišnou. Podstatné je, že musí jít o orgán nezávislý a jeho členové musí disponovat nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Obdobně se k této otázce staví i Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") např. v rozsudku velkého senátu ze dne 10. 5. 2001 Kypr v. Turecko, nebo ze dne 1. 7. 1997 ve věci Rolf Gustafson v. Švédsko aj.). Je přitom třeba vždy zvažovat objektivní kritéria (způsob vzniku funkce, trvání funkce, existence záruk proti tlaku zvenčí, viz např. rozsudek pléna ESLP ze dne 22. 6. 1989 ve věci Langborger v. Švédsko). Exekutorská komora dospívá k závěru, že po materiální stránce je soudní exekutory možné považovat za soud.
32. Exekutorská komora zdůrazňuje, že stát přenesl na soudní exekutory část moci soudní. Nelze pochybovat o tom, že soudní exekutor je při výkonu exekuční činnosti nositelem delegované státní moci (nucený výkon exekučních titulů) a vykonává pravomoc svěřenou mu předpisy veřejného práva. S tímto je spojena pravomoc, resp. povinnost, nezávisle rozhodovat v právních věcech. Soudní exekutor má oprávnění samostatně rozhodovat o právech a povinnostech, což vyplývá z § 28 exekučního řádu. Při rozhodování o právech a povinnostech postupuje soudní exekutor obdobně podle občanského soudního řádu a činí úkony, které přísluší soudu prvního stupně (§ 55b exekučního řádu). Je přitom oprávněn vykonat všechny úkony, které občanský soudní řád a další právní předpisy jinak svěřují soudu. V této části Exekutorská komora shrnuje, že soudnímu exekutorovi je svěřena významná rozhodovací pravomoc v civilním soudním řízení, přičemž její významnost odpovídá rozhodovací pravomoci soudců a stát je vázán ústavním imperativem vytvářet institucionální předpoklady pro reálnou nezávislost soudních exekutorů.
33. V další části se Exekutorská komora věnuje otázce, zda je soudní exekutor orgánem (osobou), který disponuje nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Základní zákonná úprava nezávislosti, nestrannosti a spravedlnosti při rozhodování je formálně vyjádřena v § 2 a § 116 exekučního řádu. Dále vyjmenovává jednotlivé komponenty exekutorské nezávislosti a porovnává je se soudcovskou nezávislostí. Jsou jimi nepodjatost (§ 29 exekučního řádu), způsob uvedení do funkce (ministrem spravedlnosti), relativní neodvolatelnost (§ 15 exekučního řádu), podmínky uplatňování kárné odpovědnosti, neomezené trvání funkčního období, slib, inkompatibilita, nemožnost přeložení bez souhlasu, důvody pro pozastavení funkce, vázanost zákony a u soudních exekutorů i jinými právními předpisy a rozhodnutími soudu vydanými v řízení, postavení soudního exekutora jako úřední osoby, odborné předpoklady pro výkon funkce (§ 9 exekučního řádu). Zatímco u výše uvedených komponent dosahuje soudcovská a exekutorská nezávislost víceméně shody, rozdíl nastává u komponenty hmotného zabezpečení, což však souvisí s podstatou konstituování povolání soudního exekutora. Ačkoliv stát na rozdíl od soudce přímo nezabezpečuje nezávislost soudního exekutora, činí tak nepřímo tím, že reguluje jeho právo na úplatu. Na základě tohoto rozboru dospívá Exekutorská komora k závěru, že soudní exekutor požívá stejné nezávislosti jako soudce, resp. soud. ¨ 34. Exekutorská komora dále poukazuje na zásadní aspekt, který je způsobilý promítnout se do postupu a rozhodování soudního exekutora, a tím je možnost vymáhajícího věřitele zvolit si soudního exekutora. Zde si klade otázku, zda je slučitelné s právem na spravedlivý proces a s právem na zákonného soudce, aby jedna procesní strana prakticky neomezeně volila osobu, která bude povolána k rozhodování jeho věci. Příslušností danou na výběr (např. podle § 87 o. s. ř.) zákonodárce zdůrazňuje legitimní potřeby - účelnost, hospodárnost, rychlost řízení. Neomezená volba soudního exekutora však tyto legitimní potřeby nenaplňuje (např. záměrnou volbou soudního exekutora vzdáleného bydlišti povinného). Exekutorská komora dochází k závěru, že neomezená volba soudního exekutora není v rozporu s právem povinného na spravedlivý proces, respektive s právem na přístup k nezávislému a nestrannému orgánu, nicméně připouští, že otázka případné ekonomické závislosti soudního exekutora na oprávněném není bezvýznamná, neboť absolutní většina exekučních řízení je zahajována nikoli jednotlivci, ale institucemi i s desítkami tisíc pohledávek. Volba soudního exekutora vymáhajícím věřitelem je každopádně vnímána problematicky. Jakkoliv i v exekučním řízení platí zásada rovnosti účastníků řízení (čl. 37 odst. 3 Listiny), Exekutorské komoře se jeví, že tento princip je neomezenou volbou soudního exekutora narušen.
35. Exekutorská komora tedy podporuje změnu pravidel o neomezené volbě soudního exekutora ze strany věřitele. Má-li se tak stát cestou vyhovění návrhu na zrušení části některých ustanovení exekučního řádu, nemůže nic namítat. Současně však upozorňuje, že zrušení navrhovaných ustanovení, resp. jejich částí, není samo o sobě způsobilé přivodit systematickou změnu, neboť exekuční řád je protkán projevy neomezené volby soudního exekutora (např. § 44b nebo § 29 odst. 11 exekučního řádu). Případný vyhovující nález by měl proto odložit zrušení předmětných ustanovení na takovou dobu, aby zákonodárce mohl nalézt dostatečně vhodné řešení, které si vyžádá významný zásah do exekučního řádu a jeho systematiky. Rovněž by bylo namístě věnovat se tomu, jaký vliv bude mít případné vyhovění návrhu na již běžící exekuční řízení.
III e) Vyjádření dalších osob
36. Ústavní soud dále obdržel vyjádření spolku Česká asociace věřitelů a obecně prospěšné společnosti Transparency International - Česká republika, o. p. s., které svá sdělení zaslaly Ústavnímu soudu z vlastní iniciativy s tím, že chtějí vystupovat rovněž v pozici amici curiae. Ústavní soud vzal tato nevyžádaná vyjádření na vědomí.
37. Česká asociace věřitelů, z. s. (dále jen "ČAV") pléduje za zachování dosavadního právního stavu. Uvádí, že právo na zákonného soudního exekutora není ústavně zaručeno. Případná podjatost soudního exekutora vybraného oprávněným je vyloučena, neboť od počátku jde o zákonodárcem předvídaný způsob určení místní příslušnosti. Navrhovatelkou tvrzený rozpor částí napadených ustanovení je pouze domnělý. Návrh skupiny senátorů přitom zastírá pravý účel, jímž je podle ČAV zrušení soutěže mezi soudními exekutory, jakožto jednoho ze základních principů, které k přijetí exekučního řádu vedly. Naopak snahou je dosažení pravidelného pověřování exekucemi bez ohledu na kvalitu odváděné služby. Návrh vznáší vůči soudním exekutorům velmi závažná obvinění, avšak až na případ jednoho již bývalého soudního exekutora, vůči němuž je vedeno insolvenční řízení, se jedná o tvrzení povrchní, zavádějící a zcela nepodložená. V právním státě je třeba vycházet z presumpce správnosti postupu soudního exekutora, neboť při vedení exekuce je vázán Ústavou, zákony a jinými právními předpisy, rozhodnutími a pokyny soudů, jeho úkony jsou zaznamenávány v exekučním spise a jeho činnost podléhá poměrně širokému státnímu dohledu. V neposlední řadě jsou soudní exekutoři od nezákonností odrazováni i výší sankcí, které jim lze za kárné provinění uložit (ty jsou na úrovni pětinásobku nejvyšších pokut u advokátů a notářů a na úrovni dvacetinásobku pokuty, kterou lze uložit insolvenčnímu správci). Nelze také pominout široký zájem médií o činnost soudních exekutorů. Všechny výše uvedené kautely jsou podle ČAV zárukou, že soudní exekutoři budou svoji činnost vykonávat řádně.
38. Podle ČAV návrh skupiny senátorů z větší části pouze shrnuje postupný přenos rozhodovací pravomoci ze soudu na soudního exekutora a s tím spojené rozhodovací agendy. Zrušením napadených částí § 28 a § 38 odst. 1 exekučního řádu by došlo k zablokování běžících 4,8 milionů exekucí, neboť by v nich chyběl pověřený soudní exekutor, který by je administroval.