Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 28. června 2011sp. zn. Pl. ÚS 17/10ve věci návrhu Obvodního soudu pro Prahu 5, za který jedná předseda senátu JUDr. Michal Holub, na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Mgr. F. J. a Mgr. P. N. jako vedlejších účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 232/2011 Sb.).
Výrok
I. Návrh na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., se zamítá.
II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 25. března 2010 doručen návrh Obvodního soudu pro Prahu 5 na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., (dále též jen "zákon č. 201/1997 Sb.").
2. Navrhovatel uvedl, že se před ním pod sp. zn. 10 C 22/2010 projednává žaloba, kterou se státní zástupce Městského státního zastupitelství v Praze domáhá vůči České republice - Městskému státnímu zastupitelství v Praze zaplacení částky 1 615 Kč, která představuje rozdíl mezi částkou 43 268 Kč (což odpovídá hrubému platu 58 400 Kč), která by mu náležela jako čistý plat za měsíc leden 2010 podle zákona č. 201/1997 Sb., a částkou 41 653 Kč (což odpovídá hrubému platu 56 064 Kč), která mu skutečně byla vyplacena v únoru 2010 podle téhož zákona, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
3. Navrhovatel v návrhu uvádí, že názor o oprávněnosti svého nároku na doplacení části platu žalobce dovozoval ze závěru, že čl. II zákona č. 418/2009 Sb., resp. § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. je rozporný s ústavním pořádkem České republiky.
4. Navrhovatel má za to, že forma reglementace problematiky platových nároků státního zástupce formou zákona byla zjevně snahou trvale (minimálně dlouhodobě) stabilně upravit platové náležitosti státního zástupce, aby tato úprava nepodléhala momentálním politickým vlivům a náladám politiků a současně byla vyjádřením významu funkce státního zástupce v ústavním systému České republiky, neboť formou zákona jsou téměř výlučně upraveny platové nároky funkcí ve veřejném sektoru, které upravuje přímo Ústava České republiky (dále též jen "Ústava"), a platy většiny zaměstnanců státu jsou naproti tomu určeny nařízením vlády. Zákon č. 201/1997 Sb. navázal na mzdový vývoj v nepodnikatelské sféře za předminulý rok, čímž zakotvil i "platovou" solidaritu státních zástupců s ostatními zaměstnanci placenými z veřejných rozpočtů. Výše platu státního zástupce (stejně jako soudce) tak státem není individuálně určována, ale je dána určitými objektivními kritérii. Takováto právní úprava na jedné straně zajišťuje, že plat státního zástupce není odtržen od vývoje platů jiných zaměstnanců státu, a tedy i ekonomické situace státu, na druhé straně zamezuje cílenému zásahu moci politické, zejména zákonodárné a výkonné, resp. její složky vládní do výkonu pravomocí státního zastupitelství, neboť takovému zásahu do výše platu státního zástupce by předtím musel předcházet procentuálně totožný zásah do výše platů všech ostatních zaměstnanců ve veřejném sektoru.
5. Navrhovatel dále poukazuje na skutečnost, že výše platu státního zástupce je určena pouze platovou základnou násobenou koeficienty s ohledem na počet let praxe a zařazení v hierarchii státního zastupitelství. Plat je tedy fixní, bez jakýchkoli pohyblivých složek, příspěvků, osobních ohodnocení či odměn. Tato úprava má zabránit ekonomickým tlakům nadřízených složek na výkon funkce státního zástupce. Státní zástupce v zásadě nesmí, na rozdíl od např. poslanců a senátorů, vykonávat jinou výdělečnou činnost ani zastávat žádnou jinou placenou funkci. Úplná odkázanost na plat je odůvodněna potřebou ochrany výkonu funkce před vnějšími vlivy. Způsob úpravy platových nároků státních zástupců je i metodou jisté kompenzace omezených možností státních zástupců reálně ovlivnit výši svého platu. Navrhovatel dále uvádí, že státní zástupci (shodně jako soudci) nemají možnost účastnit se legislativního procesu, je jim odňato ústavní právo na stávku, nemají možnost o výši svého platu (kolektivně) se zaměstnavatelem vyjednávat či prostým nesouhlasem se změnou pracovní smlouvy zabránit snížení svého platu. Ani jejich počet (cca 1 300) není dostatečný na to, aby mohli reálně, např. využitím práva shromažďovacího či petičního, ovlivnit rozhodnutí zákonodárce při změnách zákona o platu státních zástupců.
6. Navrhovatel dále upozorňuje, že rok 2010 je čtrnáctým kalendářním rokem, v němž je plat formálně určen uvedeným zákonem, a zároveň jedenáctým rokem, v němž podle tohoto zákona ve skutečnosti určen není. V současné době je plat původně stanovený podle zákona č. 201/1997 Sb. snížen dvěma zákony, a to zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kdy došlo k zmrazení výše platové základny státního zástupce na úrovni roku 2007, což zákonodárce označil za "mimořádné opatření při určování výše platu státních zástupců v letech 2008 až 2010", zákonem č. 418/2009 Sb. pak byl plat státního zástupce oproti zmrazené základně snížen o 4 %. V roce 2010 je tak plat státního zástupce o 23 % nižší, než by byl podle zákona č. 201/1997 Sb. beze změn provedených zákony č. 261/2007 Sb. a č. 418/2009 Sb., zatímco od roku 1997 průměrný plat zaměstnanců veřejného sektoru rostl mezi lety 1997 a 2007 o 106 % (do roku 2010 nejméně o 112 %). V roce 2009, kdy byl již druhým rokem zmražen plat státních zástupců, což vedlo k úspoře maximálně několika desítek milionů korun, došlo ke zvýšení tabulkových platů zaměstnanců veřejného sektoru o 3,5 %, což představovalo nárůst výdajů státního rozpočtu o cca 7,7 mld. Kč. V tomtéž roce byl ve stavu legislativní nouze schválen zákon č. 418/2009 Sb., který z důvodu "stabilizace" rozpočtu dále snížil platy státních zástupců o 4 %, což představuje dle důvodové zprávy úsporu 31,2 mil. Kč, tedy cca 0,02 % pro rok 2010 plánovaného schodku státního rozpočtu. Nepoměr mezi zvyšováním platů většině zaměstnanců státu a cíleným diskriminačním snižováním platů státních zástupců je tedy zjevný, přičemž snaha moci zákonodárné negativně zasahovat do platových náležitostí státního zástupce je dlouhodobou a stále se stupňující.
7. S ohledem na výše uvedené navrhovatel shledává čl. II zákona č. 418/2009 Sb., resp. § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. rozporným se zásadou přiměřenosti, proporcionality a odůvodněnosti (racionality) zásahu zákonodárné moci, neboť zákonodárce změnu zákona č. 201/1997 Sb. dostatečně neodůvodnil a disproporcionálně a diskriminačně, tedy neústavně jí zasáhl do postavení státního zastupitelství, tudíž moci jiné. Při zdůvodňování potřebnosti přijetí zákona č. 418/2009 Sb. bylo v zákonodárném sboru poukazováno na to, že se plat o 4 % snižuje všem zaměstnancům ve veřejném sektoru. Poté, co zákonodárci zákon č. 418/2009 Sb. přijali, však Poslanecká sněmovna rozhodla o navýšení státního rozpočtu pro rok 2010 o příslušnou částku k dorovnání platů zaměstnanců ve veřejné sféře na výši roku 2009 tak, aby výše platů těchto zaměstnanců byla zachována. Zákonodárci tedy vlastně jediný důvod pro zásah do zákona o platu státních zástupců svým následným jednáním sami popřeli.
8. Navrhovatel spatřuje v přijetí napadeného ustanovení zákona zásah do principu dělby moci (čl. 1 Ústavy), principu demokratického právního státu (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a zásady legality [čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina")]. Podle názoru žalobce zákonodárný sbor překročil přijetím zákona č. 418/2009 Sb. svou pravomoc, neboť jednu z brzd či protivah, která mu je ve vztahu k jiné moci svěřena, v rozporu s ústavními principy zneužil. Zákon č. 418/2009 Sb. je tudíž nutno mít za projev libovůle zákonodárce, pohybující se mimo prostor legality a legitimity. V této souvislosti navrhovatel poukazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003sp. zn. Pl. ÚS 11/02, ze dne 14. 7. 2005sp. zn. Pl. ÚS 43/04(oba viz níže) a další, o kterých se žalobce domnívá, že je lze aplikovat i na postavení státních zástupců, a ve kterých Ústavní soud vyslovil, že případný zásah do platových nároků soudců musí zákonodárný sbor více nežli jindy s ohledem na postavení adresátů normy vážit, přičemž taková platová restrikce může být toliko nástrojem solidárním, a nikoli nástrojem prvním a jediným, jak zákonodárce zákonem č. 418/2009 Sb. učinil.
9. Ve svém návrhu navrhovatel dále poukazuje na zvláštní postavení státního zastupitelství jako soustavu státních orgánů, která kombinuje znaky moci výkonné i moci soudní. Princip nezávislosti státního zastupitelství má zajistit nestrannost státního zástupce při dozorování zákonnosti přípravného řízení, umožnit mu zastupovat v řízení před soudem veřejný zájem, který nemusí být totožný se zájmem státu, a také v souvislosti se zásadou obžalovací zajistit to, že jednotlivé trestní kauzy skutečně budou předloženy soudu k jeho rozhodnutí. Podle názoru žalobce je nezávislost státních zástupců součástí základního ústavního principu demokratického právního státu. Nezávislost státních zástupců lze odvodit i z v podstatě totožné právní úpravy jejich postavení, jako je tomu v případě soudců. Zde je možno poukázat na omezení možnosti přeložení státních zástupců, předpoklady a způsob vzniku jejich funkce, taxativně uvedené důvody zániku funkce, úpravu kárného řízení, přičemž všechny tyto atributy jsou jinak obecně bez toho, že by při tom vznikaly jakékoliv pochybnosti, přijímány jako záruky soudcovské nezávislosti. Za takovou záruku je v případě soudců pojímáno i jejich hmotné zabezpečení, které má mimo jiné, shodně jako u státních zástupců, omezit korupční tlaky vůči těmto představitelům státní moci. Z těchto důvodů se žalobce domnívá, že v případě posuzování ústavnosti zásahů do platových nároků státních zástupců by měl Ústavní soud postupovat minimálně obdobně jako v případě posuzování zásahů moci zákonodárné do totožných nároků soudců.
10. Navrhovatel spatřuje v postupu zákonodárce při snížení platů státních zástupců o 4 % v roce 2010 také porušení zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny), neboť jde o postup, kdy si moc politická z veřejných zaměstnanců vybere jen některé a těm sníží platy bez jakéhokoliv racionálního odůvodnění; platy totiž byly sníženy pouze úzké skupině zaměstnanců státu tak, že osoby podílející se na sanaci schodků veřejných rozpočtů byly určeny dle svého povolání.
11. Navrhovatel dále poukazuje na názor žalobce, že Česká republika nemůže svým zaměstnancům jednostranně snižovat odměnu za práci, neboť takový postup by byl nejméně v rozporu s ústavním principem rovnosti. Výše mzdy každého zaměstnance je dána v zásadě pracovní smlouvou a zaměstnavatel ji nemůže jednostranně měnit. Zatímco mzda je v zásadě určena tržně na základě dohody zaměstnance a zaměstnavatele, plat je jednostranně určen zaměstnavatelem na základě platového předpisu. Tento rozdíl však není možné interpretovat tak, že umožňuje (na rozdíl od "soukromé" sféry) jednostranné snižování platu. Zaměstnanci státu by se tak stali a priori méněcennou kategorií zaměstnanců, jejichž právo na spravedlivou odměnu by bylo možno libovolně omezovat jen proto, že jejich zaměstnavatelem je stát, který zároveň disponuje možností měnit právní předpisy upravující výši odměny za práci.
12. Navrhovatel se také domnívá, že přijetím zákona č. 418/2009 Sb. došlo k porušení ústavního práva státních zástupců na spravedlivou odměnu za práci, neboť důvodem snížení platu státních zástupců zjevně nebylo to, že pravomoci státního zástupce byly sníženy, přeneseny na jiný subjekt či že by snad státní zástupci méně nebo hůře pracovali a plnili své úkoly. Je zřejmé, že plat, jenž má být odměnou za odvedenou práci a plní pro svého příjemce mnoho funkcí (zabezpečovací, kompenzační, motivační), nemůže být zaměstnavatelem jednostranně, neodůvodněně snižován, a to navíc za okolností, kdy zaměstnavatel se svým zaměstnancem o změně výše jeho platu ani nejedná.
13. Závěrem navrhovatel vyslovuje své přesvědčení, že zákonodárný sbor přijetím zákona č. 418/2009 Sb. porušil jeden ze základních principů demokratického právního státu, a to princip legitimního očekávání. Státní zástupce nastupuje do své funkce s vědomím, že jeho postavení odvozené přímo z čl. 80 odst. 2 Ústavy je upraveno zákonem, a to včetně jeho platových nároků. Státní zástupce tedy po nástupu do funkce legitimně očekává, že zákonná úprava jeho postavení bude zachována. Postup zákonodárce, který bez důvodu zvláště závažného usiluje o změnu platových pravidel v oblasti justice, lze označit za formu porušení obecné právní zásady pacta sunt servanda a disproporcionální protiústavní zásah do legitimního očekávání těch, pro něž již byly zákonem na dobu neurčitou formulovány určité podmínky, s jejichž znalostí osoby mající zájem o práci státních zástupců do těchto funkcí nastupovaly. Časté zásahy zákonodárného sboru do zákona o platu státních zástupců navíc ve svém důsledku narušují princip předvídatelnosti právní normy pro její adresáty a princip právní jistoty.
II.
14. Dne 26. 8. 2010 byly Ústavnímu soudu doručeny ústavní stížnosti Mgr. F. J. a Mgr. P. N. spojené s návrhem na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. Oba stěžovatelé, zastoupení stejným advokátem, jsou státními zástupci, kteří se v řízení před obecným soudem domáhali vyplacení částky 1 615 Kč, o kterou jim prý byl aplikací shora uvedeného zákona snížen plat na úroveň 96 % dosavadního platu. Okresní soud v Hradci Králové ústavní stížností napadeným rozsudkem jejich žalobu zamítl, a jelikož proti tomuto rozsudku není ve smyslu § 202 odst. 2 občanského soudního řádu přípustné odvolání, obrátili se s danou věcí na Ústavní soud. Vzhledem k tomu, že uvedené ústavní stížnosti směřovaly proti stejnému rozsudku obecného soudu, věcně se týkaly i shodné otázky, namítaly zasažení do týchž ústavně chráněných práv a navrhovaly i zrušení stejného ustanovení právního předpisu, byly v zájmu hospodárnosti řízení a v souladu s § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a § 112 odst. 1 občanského soudního řádu spojeny usnesením Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2010sp. zn. I. ÚS 2493/10ke společnému řízení a rozhodnutí. Usnesením Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 2493/10ze dne 25. října 2010 pak byla řízení o předmětných ústavních stížnostech ve smyslu § 78 zákona o Ústavním soudu přerušena a návrh na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud v nyní projednávané věci jedná o návrhu identickém s návrhem stěžovatelů, byl jejich později podaný návrh na zrušení uvedeného zákonného ustanovení pro překážku litispendence dne 18. 11. 2010 jako nepřípustný (§ 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) Ústavním soudem odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu z důvodu uvedeného v § 43 odst. 1 písm. e) téhož zákona. Mgr. F. J. a Mgr. P. N. přitom mají právo účastnit se jednání v nyní projednávané věci jako vedlejší účastníci (§ 35 odst. 2 věta za středníkem zákona o Ústavním soudu).
III.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
15. V souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") a Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"), aby se k návrhu vyjádřily.
16. Poslanecká sněmovna prostřednictvím první místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové sdělila, že návrh zákona, který byl po svém přijetí zveřejněn pod č. 418/2009 Sb., byl do Poslanecké sněmovny předložen vládou 21. září 2009 jako sněmovní tisk č. 920. Na základě žádosti předsedy vlády Poslanecká sněmovna projednala návrh zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Vláda v předloženém sněmovním tisku č. 920 uvedla, že navrhovaná právní úprava odpovídá ústavnímu pořádku a právnímu řádu České republiky a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána, s tím, že Evropská unie ponechává právní úpravu platů a náhrad výdajů představitelů státní moci, soudců, státních zástupců a dalších zaměstnanců státu národní právní úpravě. Rozpočtový výbor projednal sněmovní tisk č. 920 dne 23. září 2009 a doporučil Poslanecké sněmovně, aby jej projednala v obecné rozpravě, neprojednávala žádnou jeho část v rozpravě podrobné a schválila jej bez připomínek. Návrh zákona byl schválen ze 188 přítomných poslanců 182 hlasy pro, proti 2 hlasy. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona ještě jednala na své 64. schůzi poté, co Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Tyto návrhy se ale netýkaly napadeného čl. II zákona č. 418/2009 Sb., a tedy ani ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu schválila ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, a to 142 hlasy pro, 3 hlasy proti, ze 161 přítomných poslanců. Prezident republiky zákon podepsal 13. listopadu 2009 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 418/2009 Sb. Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky, a současně sdělila, že souhlasí v této věci s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
17. Senát prostřednictvím svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky sdělil, že návrh zákona, který byl přijat pod č. 418/2009 Sb., byl doručen Senátu dne 25. září 2009 a byl projednáván jako senátní tisk č. 173 ve dvou výborech, a to ve výboru ústavněprávním, který byl výborem garančním, a ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. K jednání na ústavněprávním výboru lze uvést, že záležitost týkající se navrhovaného snížení platů byla poměrně široce diskutována. Diskuse byla vedena jednak obecně ve vztahu ke všem osobám, na které se snížení mělo vztahovat, kdy bylo poukazováno na tzv. zmrazení platové základny, které bylo provedeno pro období let 2008 až 2010 v rámci zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. V té souvislosti zazněl návrh na zvážení, zda by s navrhovaným snížením platů nemělo být spojeno i tzv. odmrazení platové základny s tím, že dočasné snížení platové základny pro rok 2010 by mohlo být i ve větším rozsahu. Vedle toho pak byla tato záležitost diskutována ve vztahu k soudcům, jelikož zástupci Soudcovské unie se obrátili na některé členy výboru se žádostí, aby došlo k vynětí soudců z navrhovaného snížení platů, a veřejně byl prezentován zásadní nesouhlas Soudcovské unie a Unie státních zástupců s navrhovanou úpravou. K těmto otázkám se vyjádřili i zástupci předkladatele a po rozpravě převážil v ústavněprávním výboru většinový názor, aby v této záležitosti nebylo do úpravy postoupené z Poslanecké sněmovny zasahováno a byla zachována úprava předložená vládou, založená na tom, aby v souvislosti s naléhavou potřebou finančních úspor došlo ke 4% úspoře finančních prostředků na platy v roce 2010 pro celou rozpočtovou sféru. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své 15. schůzi konané dne 5. října 2009 a ve svém usnesení č. 221 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát předložený návrh zákona projednal na své 12. schůzi dne 5. října 2009 a po rozpravě přijal usnesení č. 290, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, uvedených v příloze; jednalo se o pozměňovací návrhy, které doporučil k přijetí ústavněprávní výbor. Pro toto usnesení z 65 přítomných senátorů hlasovalo 65 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna pak 4. listopadu 2009 setrvala na svém návrhu a zákon byl 27. listopadu 2009 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 418/2009 Sb. Předmětný návrh zákona Senát projednal v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem. Navrhovaná restrikce platů byla při projednávání návrhu zákona v Senátu vnímána a posuzována v kontextu toho, že v zásadě srovnatelná restrikce má být v roce 2010 provedena u všech osob, jejichž platy jsou financovány ze státního rozpočtu, a akceptoval ji ve většinovém přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Skutečností, kterou Senát nemohl při projednávání předpokládat, je, že po schválení této zákonné úpravy došlo následně k narušení uvedeného jednotícího principu, když v rámci schvalování vládního návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2010 nebylo v Poslanecké sněmovně přijato vládou navržené 4% snížení objemu finančních prostředků na platy zaměstnanců ve veřejném sektoru. Tuto změnu již Senát následně nemohl vzít v úvahu, jelikož projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu nespadá do jeho působnosti.
18. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků řízení navrhovateli a umožnil mu se k nim vyjádřit. Navrhovatel v replice prohlásil, že skutečnosti uváděné účastníky řízení nejsou spornými, ale s názorem o ústavnosti napadeného ustanovení, jak již uvedl v návrhu, nesouhlasí. Podáním ze dne 23. 11. 2010 zástupce vedlejších účastníků Ústavnímu soudu sdělil, že s návrhem ve věci samé souhlasí v rozsahu uvedených hmotněprávních argumentů. Co se týče argumentů procesní povahy vztahujících se k proceduře přijetí zákona a směřujících ke zrušení novelizačního ustanovení (původní znění petitu ze dne 22. března 2010), tak k nim se vedlejší účastníci nevyjadřují, protože mají za to, že se s nimi Ústavní soud fakticky vyrovnal v nálezu vydaném podsp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. září 2010 (viz níže). K vyjádřením Poslanecké sněmovny a Senátu vedlejší účastnící uvádějí, že nezpochybňují formální sdělení procedurálního charakteru, ale nesouhlasí se závěrem, že vydaný zákon není protiústavní. Ve svém vyjádření pak vedlejší účastníci poukazují na princip nezávislosti výkonu funkce státních zástupců, který, byť není vyjádřen v ústavních textech výslovně, lze odvodit výkladem. Vedlejší účastníci dále pokazují na nálezy Ústavního soudu, ve kterých dospěl k závěru, že trvalost a neměnnost odměňování soudců, kteří mají zaručen stálý příjem, je součástí garance jejich nezávislosti, která je materiálním znakem právního státu. Vedlejší účastníci se domnívají, že ve vztahu k principům výkonu funkce státního zástupce lze dojít ke stejným závěrům, byť jsou některé aspekty výkonu funkce státního zástupce odlišné od aspektů výkonu funkce soudce. Vzhledem k obsáhlosti vyjádření vedlejších účastníků k návrhu Ústavní soud poté, co se s jeho obsahem seznámil, pro stručnost vymezuje jeho hlavní body: vztah nezávislosti a odměňování, otázka nezávislosti v kontextu ústavního textu, mezinárodní srovnání nezávislosti státních zástupců, historický rozbor vývoje právní úpravy po roce 1989, odlišnost nezávislosti státních zástupců od nezávislosti soudců (nestrannost), nezávislost státních zástupců ve světle dosavadní judikatury obecných soudů a Ústavního soudu, mezinárodněprávní standardy nezávislosti, právně-filozofické důvody nezávislosti státních zástupců, rozpor s právem na nerušený výkon veřejné funkce, rozpor s principem rovnosti, přiměřenosti a legitimního očekávání a požadavkem racionality právní normy. Ve svém písemně formulovaném závěrečném návrhu doručeném Ústavnímu soudu dne 19. 5. 2011 vedlejší účastníci zvláště poukázali na ad hoc charakter platových úprav představitelů justice, který je v hrubém rozporu se žádoucí stabilitou odměňování. Ačkoliv zákonodárce měl napadený zákon odůvodňovat jako přechodné opatření s předpokladem budoucího růstu, poukazují vedlejší účastníci na další platovou restrikci v roce 2011. Tím měl zákonodárce - nahlíženo s odstupem času - zásadně zpochybnit legitimitu napadeného zákona. Dosaženou úsporu ve státním rozpočtu považují vedlejší účastníci za iluzorní, neboť je zastíněna zásadními dopady na soustavu státního zastupitelství, podlamuje důvěru státních zástupců ve smysl svého poslání a respekt společnosti k nim. Skupinu státních zástupců považují za jedinou skupinu, která měla být v roce 2010 zasažena platovou restrikcí. Napadené ustanovení tak má být pouze zástupným symbolem a výsledkem populistického jednání zákonodárce. Vedlejším úmyslem zákonodárce mělo být potlačení nezávislosti justice a omezení účinné ochrany společnosti. Vedlejší účastníci závěrem zopakovali své stanovisko návrhu vyhovět.
19. Dne 21. 3. 2011 doplnili vedlejší účastníci eventuální petit, kterým reagovali na možné pochybnosti o projednatelnosti návrhu po 31. prosinci 2010: [Ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb.] "ve znění platném po celou dobu roku 2010 bylo v rozporu s ústavním pořádkem České republiky po celé období své platnosti.". Dále připojili eventuální petit, jímž by mělo být vysloveno, že [ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb.] "se zrušuje k 1. lednu 2010.". Konečně připojili kumulativní petit, dle něhož [ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb.] "nelze na platové poměry státních zástupců v roce 2010 aplikovat.".
20. K dotazu Ústavního soudu založil odbor ekonomický Ministerstva spravedlnosti do spisu údaje o průměrném měsíčním platu soudce a státního zástupce v letech 2006 až 2010 v následující podobě:
Průměrný plat (Kč) 2010 2009 2008 2007 2006 SOUDCI 81 485 84 169 83 565 83 236 77 521 STÁTNÍ ZÁSTUPCI 70 475 73 492 74 527 73 120 68 297
K uvedenému se po výzvě Ústavního soudu vyjádřil navrhovatel i vedlejší účastníci. Navrhovatel zpochybnil vypovídací hodnotu údajů o průměrných platech, neboť tyto údaje blíže nezohledňují u soudů a státních zastupitelství rozdílnou personální strukturu (služební stáří, funkční zařazení apod.). Rovněž vedlejší účastníci poukázali na skutečnost, že průměrný plat je výsledkem působení mnoha faktorů, kromě výše platové základny i násobících koeficientů, služebního věku a funkčního zařazení. Poukázali na rozdíl mezi výší průměrných platů soudců a státních zástupců s tím, že relativní rozdíl v těchto platech se zvyšuje v neprospěch státních zástupců. Ve druhém okruhu argumentů vedlejší účastníci poukázali na dlouhodobost trendu, kdy především v posledním desetiletí podstupují platy státních zástupců změny znamenající platovou restrikci. Oproti tomu platy v nepodnikatelské sféře, jejichž faktická výše je důsledkem rozpočtové politiky státu, rostly. Na svých návrzích vedlejší účastníci setrvali.
21. K řízení před Ústavním soudem nutno dále uvést, že navrhovatel (č. l. 33), účastníci řízení (č. l. 26 a č. l. 18) a vedlejší účastníci řízení (č. l. 74) vyslovili souhlas s upuštěním od ústního jednání. Vzhledem k tomu, že od ústního jednání Ústavní soud neočekával další objasnění věci, postupoval s odkazem na § 44 odst. 2 zákona o Ústavním a rozhodl bez ústního jednání.
IV.
Dikce napadených ustanovení
22. Napadené ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. zní: "Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat státního zástupce 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. LI zákona č. 261/2007 Sb.".
V.
Aktivní legitimace navrhovatele
23. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Toto oprávnění je dále konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle něhož může soud u Ústavního soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. Podmínkou meritorního projednání takového návrhu je naplnění dikce čl. 95 odst. 2 Ústavy v tom smyslu, že se musí jednat o zákon, jehož má být při řešení věci použito, tzn. zákon nebo jeho ustanovení, jež je navrhováno ke zrušení, mají být navrhovatelem přímo aplikovány při řešení konkrétního sporu. Ústavní soud shledal tuto podmínku naplněnou, neboť navrhovatel bude posuzovat žalobu o zaplacení rozdílu mezi platem, který by žalobci příslušel před přijetím napadených ustanovení a po napadenými ustanoveními provedeném snížení platu.
VI.
Ústavní konformita legislativního procesu
24. V rámci řízení o návrhu na zrušení zákona či jeho části Ústavní soud zkoumá, zda byl napadený předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 418/2009 Sb., jehož článkem II byl § 3 zákona č. 201/1997 Sb. doplněn o odstavec 9, tedy o napadené ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, resp. že v tomto řízení nezjistil nic, co by svědčilo pro závěr opačný. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud také ve svém nálezu ze dne 7. 9. 2010sp. zn. Pl. ÚS 12/10(N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.; veškerá citovaná judikatura Ústavního soudu je dostupná též v elektronické databázi na http://nalus.usoud.cz). Ve vztahu k recentním závěrům Ústavního soudu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nutno podotknout, že stejně jako v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10, jehož individuální závěry zůstaly nálezemsp. zn. Pl. ÚS 55/10nedotčeny, neshledává Ústavní soud materiální porušení principů legislativního procesu v pouhé skutečnosti, že zákon byl projednán ve stavu legislativní nouze. Ústavní postavení opozice, resp. relevantní parlamentní menšiny nemohlo být dotčeno za situace, kdy návrh zákona byl schválen ze 188 přítomných poslanců 182 hlasy pro, proti 2 hlasy, resp. 142 hlasy pro, 3 hlasy proti ze 161 přítomných poslanců, tedy naprostou většinou všech poslanců. V posouzení této otázky je Ústavní soud vázán závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10.
VII.
Právní hodnocení Ústavního soudu
25. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadeného ustanovení, důvodný.
26. Navrhovatel předkládá několik argumentačních okruhů: Považuje napadenou úpravu za disproporcionální a iracionální zásah do nezávislosti státních zástupců, principu dělby moci a nezávislosti justice jako celku (čl. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 80 odst. 2, čl. 81 Ústavy). Rovněž namítá porušení základního práva na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny). Dále se dovolává principu rovnosti a zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 1 Listiny). Povšechně pak poukazuje na princip legitimního očekávání, princip právní jistoty a zásadu pacta sunt servanda (principy právního státu).
VII. a)
K charakteru nezávislosti státních zástupců
27. V úvodu úvah Ústavního soudu je nutno odmítnout klíčový komparativní argument navrhovatele a zdůraznit, že státní zastupitelství nevykonává soudní moc, a tudíž jsou možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního soudu značně omezené. Jestliže navrhovatel systematicky a podrobně odkazuje na předchozí závěry Ústavního soudu ve vztahu k otázce (ne)přípustnosti platových restrikcí na straně soudců, nedomnívá se Ústavní soud, že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce státního zástupce představovaly základ souměřitelného postavení se soudci.
28. Na tomto místě není účelné široce shrnovat závěry dosavadní judikatury Ústavního soudu ve vztahu k platovým restrikcím na straně soudců [nálezsp. zn. Pl. ÚS 13/99ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/99ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/2000ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/02ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 34/04ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 43/04ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/05ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/05ze dne 16. 1. 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 13/08ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)]. Postačí např. připomenout závěr opakovaný v posledně uvedeném nálezu, založený na (protikladné) komparaci ústavního postavení soudců na jedné straně a představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně druhé. Toliko a pouze ve vztahu k soudní moci byl Ústavním soudem shledán "rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry" (bod 21). Klíčovou ústavní hodnotou, kterou Ústavní soud ve své judikatuře hájil, byla v Ústavě explicitně formulovaná soudcovská nezávislost jakožto hodnota, která zcela specificky kolidovala se zásahem do platových poměrů soudců. Důsledkem uvedeného je dílčí závěr, že dosavadní judikatura Ústavního soudu neobsahuje takový výklad ústavního pořádku, který by skupině státních zástupců poskytoval v platových otázkách postavení obdobné nezávislosti soudcovské.
29. Jak vyplývá z obsahu návrhu, přiložené žaloby a vyjádření vedlejších účastníků, navrhovatel, stejně jako vedlejší účastníci, se přesto domnívají, že většinu těchto závěrů platných pro soudce lze do jisté míry také vztáhnout na postavení státních zástupců. Vedlejší účastníci k tomu konstatují, že "vzájemná vazba nepřípustné restrikce a nezávislosti platí v tomto případě bez ohledu na odlišný typ nezávislosti, protože její předpoklady - především nezávislost na politické moci - jsou shodné" (bod 13 vyjádření). V postupu zákonodárce spočívajícím v (negativním) zásahu do platů státních zástupců tak spatřují nepřípustný zásah do své nezávislosti.
30. Ústavní soud proto, vycházeje ze závěrů svého výše citovaného nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10i z dřívějších nálezů vztahujících se k problematice "soudcovských platů", podrobněji uvádí k námitkám navrhovatele uvedeným v části VIII odst. 2 a 3 návrhu a k námitkám vedlejších účastníků uvedeným ve vyjádření k návrhu v části 1, týkajícím se nezávislosti státních zástupců, že postavení státních zástupců není co do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti srovnatelné s postavením soudců, jejichž nezávislost je garantována přímo čl. 81 a zejména čl. 82 odst. 1 Ústavy. Vztah mezi hmotným zabezpečením soudců a jejich nezávislostí pak přímo vyplývá z § 75 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Přesto Ústavní soud konstatuje k námitkám navrhovatele i vedlejších účastníků, kteří kladli ve svém návrhu na princip nezávislého výkonu funkce státního zástupce a obecně jeho postavení v justičním systému velký důraz, následující.