Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Davida Uhlíře a soudců Kateřiny Šimáčkové (soudce zpravodaj) a Tomáše Lichovníka - ze dne 15. června 2016 sp. zn. I. ÚS 2769/15 ve věci ústavní stížnosti Ing. Josefa Fixy, zastoupeného Mgr. Antonínem Novákem, advokátem, se sídlem tř. Kosmonautů 8, Olomouc, proti rozhodnutí Magistrátu města Olomouce č. j. SMOl/ŽP/55/14519/2010/Zv ze dne 8. 8. 2011 a rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje č. j. KUOK 122121/2011 ze dne 9. 12. 2011, jimiž byla stěžovateli uložena povinnost odstranit nedokončenou stavbu malé vodní elektrárny, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 28/2012-70 ze dne 9. 12. 2014, kterým byla zamítnuta stěžovatelova správní žaloba, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 20/2015-52 ze dne 19. 8. 2015, kterým byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost, spojené s návrhem na odklad vykonatelnosti napadených rozhodnutí, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ostravě a Krajského úřadu Olomouckého kraje jako účastníků řízení.
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 20/2015-52 ze dne 19. 8. 2015 a rozsudkem Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 28/2012-70 ze dne 9. 12. 2014 bylo porušeno základní právo stěžovatele na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a právo na nestranný a nezávislý soud podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.II. Tato rozhodnutí se proto ruší.III. Ve zbytku se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatel se svou ústavní stížností domáhá zrušení rozhodnutí uvedených v záhlaví a navrhuje, aby byla odložena jejich vykonatelnost. Uvádí, že bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces a na zákonného soudce, přičemž odkazuje na čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Magistrát města Olomouce uložil svým napadeným rozhodnutím stěžovateli povinnost odstranit do 31. 12. 2011 nedokončenou stavbu malé vodní elektrárny. Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel odvolal.
3. Krajský úřad Olomouckého kraje napadeným rozhodnutím změnil lhůtu, v níž má být stavba odstraněna, a ve zbytku rozhodnutí Magistrátu města Olomouce potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu.
4. Krajský soud v Ostravě (dále též jen "krajský soud") nejprve dne 27. 4. 2012 v senátu složeném z předsedkyně Moniky Javorové, soudce Jiřího Gottwalda a soudkyně Miroslavy Honusové rozhodl, že žalobě přiznává odkladný účinek.
5. Poté krajský soud dne 9. 12. 2014 v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Gottwalda a soudkyň Moniky Javorové a Barbory Berkové napadeným rozsudkem žalobu stěžovatele zamítl.
6. V odůvodnění rozhodnutí se krajský soud nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že soud je nesprávně obsazen a že ve věci nerozhodují zákonní soudci, neboť původně byla předsedkyní senátu v jeho věci Monika Javorová a členkou senátu Miroslava Honusová. Krajský soud odkázal na čl. 38 odst. 1 Listiny a § 36 odst. 2 o. s. ř., podle něhož "rozvrh práce určí, který senát nebo jediný soudce (samosoudce) věc projedná a rozhodne". Krajský soud konstatoval, že princip zákonného soudce představuje jednu ze záruk nezávislého a nestranného rozhodování. O její porušení jde vždy, jestliže věc projedná a rozhodne senát, který k tomu nebyl podle předem daných pravidel povolán rozvrhem práce. Jedině dodržování těchto principů je způsobilé zabránit libovolnému nebo účelovému obsazení soudu ad hoc, a zamezit tak pochybnostem o nezávislém a nestranném rozhodování soudů. Podle krajského soudu byla věc stěžovatele v souladu s rozvrhem práce přidělena do oddělení 22 A. Podle rozvrhu práce aktuálního v době rozhodování krajského soudu bylo do tohoto oddělení zařazeno celkem sedm soudců. Podle krajského soudu o "rozdělení věcí mezi jednotlivé členy senátu rozhoduje řídící předseda senátu", kterým je "[v] případě soudního oddělení 22 A ... Mgr. Jiří Gottwald". Pokud podle krajského soudu dojde k přidělení věci do soudního oddělení, je tím napevno postaveno, kteří soudci jsou zákonnými soudci. "Je-li v příslušném soudním oddělení více soudců, zákonnými soudci jsou všichni soudci, kteří jsou zařazeni rozvrhem práce do tohoto soudního oddělení. Znamená to tedy, že věc může být projednána v senátě složeném z kteréhokoli předsedy senátu, který je v příslušném soudním oddělení zařazen a kterýchkoli ostatních soudců zařazených v témže soudním oddělení. Znamená to také, že ... proběhne-li v projednávané věci více jednání (roků), je věc projednána v souladu s právem na zákonného soudce i tehdy, je-li senát při jednotlivých jednáních složen vždy z různých soudců, jsou-li zařazeni do téhož soudního oddělení." Obdobná je dle krajského soudu situace v případě, že poté, co je věc projednávána v konkrétním složení senátu, dojde k vyloučení soudce. Jelikož stěžovatel neuvedl žádnou námitku týkající se případné podjatosti soudců krajského soudu, vyhodnotil krajský soud námitku nesprávně obsazeného soudu jako nedůvodnou.
7. Dále se krajský soud zabýval výhradami stěžovatele ve věci samé. Podle krajského soudu je dosud provedená část stavby v rozporu se stavebním povolením. Změny stavby stěžovatel nekonzultoval se správními orgány, některé z nich přitom mohou ohrožovat i statiku stavby. Proto bylo podle krajského soudu namístě nařídit její odstranění, a proto stěžovatelovu správní žalobu zamítl. Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí bránil kasační stížností.
8. Nejvyšší správní soud svým napadeným rozhodnutím zamítl kasační stížnost stěžovatele. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou porušení práva na zákonného soudce. Podle Nejvyššího správního soudu představuje právo na zákonného soudce jeden z pilířů práva na spravedlivý proces a jeho součástí je i požadavek na předvídatelnost a transparentnost obsazení soudu na základě rozvrhu práce. Toto právo by mělo být respektováno ve všech fázích řízení, avšak zásah do tohoto práva musí podle Nejvyššího správního soudu dosáhnout určité intenzity, aby měl vliv na zákonnost přijatého rozhodnutí. S ohledem na to, že toto právo působí v civilním, trestním i správním soudnictví, odkázal Nejvyšší správní soud na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2048/2013 ze dne 28. 5. 2014, podle kterého může být věc projednána a rozhodnuta v senátě složeném z předsedy senátu a soudců, kteří působí v soudním oddělení, do něhož byla věc přidělena. Složení senátu se může měnit mezi jednotlivými jednáními (soudními roky), pokud je senát vždy složen ze soudců zařazených rozvrhem práce do příslušného soudního oddělení. Tyto požadavky byly podle Nejvyššího správního soudu v projednávané věci splněny, neboť věc byla přidělena do soudního oddělení 22 A, přičemž ve věci vždy rozhodoval předseda a soudci zařazení do tohoto oddělení rozvrhem práce. Nejvyšší správní soud pokládal za nedůvodné námitky, že senát je složen netransparentně a svévolně, protože stěžovatel se měl možnost seznámit s osobami soudců, kteří budou jeho věc rozhodovat, a případně namítnout jejich podjatost. Podle Nejvyššího správního soudu tedy nebyl postupem krajského soudu způsoben "[ž]ádný zásah do práv účastníků" a nemohlo se jednat o "zmatečné řízení".
9. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami stěžovatele ve věci samé, ani ty však neshledal důvodnými.
II. Argumentace stran
10. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti uvádí, že obecné soudy především porušily jeho právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Podle stěžovatele byl senát krajského soudu obsazen zcela netransparentním způsobem a složení tohoto senátu se měnilo bez jakéhokoliv vysvětlení na základě libovůle vedoucího soudního oddělení. Z rozvrhu práce krajského soudu i z odůvodnění jeho napadeného rozhodnutí podle stěžovatele plyne, že v oddělení 22 A krajského soudu neexistují pevná pravidla pro určení konkrétních soudců, kteří věc projednají. Je totiž zcela na libovůli vedoucího oddělení 22 A, kterému soudci zařazenému do tohoto oddělení přidělí věc k projednání a rozhodnutí (počet soudců v oddělení přitom obecně podle stěžovatele není nijak omezen a v rozhodné době byl vždy vyšší, než je počet členů senátu u krajského soudu). Vedoucí soudního oddělení navíc může složení senátu libovolně měnit i v průběhu projednávání věci, což mu dává prostor i pro ovlivnění výsledku soudních sporů. Podle stěžovatele by měla být pravidla pro obsazování senátu jasná, průhledná a transparentní a měla by zamezit jakékoliv manipulaci se složením senátu v průběhu soudního řízení. Ke změně složení senátu by nemělo docházet na základě libovůle či snad svévole soudního funkcionáře, nýbrž na základě vážných, rozumných a ospravedlnitelných důvodů. To v daném případě podle stěžovatele nebylo splněno.
11. Dále stěžovatel uvádí, že obecné soudy porušily i jeho právo na spravedlivý proces. Podle stěžovatele totiž "byl ... hrubě porušen stavební zákon" a soudy i správní úřady svá rozhodnutí postavily na skutkových závěrech, které jsou dle stěžovatele v extrémním rozporu s provedenými důkazy, přičemž stěžovatel tyto své námitky podrobně rozvádí.
12. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že s námitkou nezákonného obsazení senátu krajského soudu se vypořádal ve svém rozhodnutí. Podle Nejvyššího správního soudu ve věci rozhodovali soudci dle platného rozvrhu práce (tedy zákonní soudci), soudní senát nebyl sestavován libovolně a jeho složení nebylo libovolně měněno. V rámci schváleného rozvrhu práce došlo totiž ke změně ve složení senátu pouze jednou a podle Nejvyššího správního soudu nic nenasvědčuje tomu, že k této změně došlo z jiného než organizačního důvodu. Složení senátu se tedy dle Nejvyššího správního soudu nepochybně řídilo jasnými a předem danými pravidly, přičemž stěžovatel byl o osobách soudců před rozhodnutím řádně informován. Co se zbylých námitek týče, uvádí Nejvyšší správní soud, že stěžovatel ignoruje základní východisko všech postupně vydávaných rozhodnutí, totiž skutečnost, že stavba malé vodní elektrárny není v souladu se schválenou projektovou dokumentací. Tuto skutečnost přitom stěžovatel nepopírá, jen do jisté míry bagatelizuje. Námitky stěžovatele jsou projevem nesouhlasu s věcným posouzením případu a netýkají se práva na spravedlivý proces. Všechny skutkové a právní závěry jsou podle Nejvyššího správního soudu podloženy provedenými důkazy, a tak jde pouze o nesouhlas stěžovatele s jejich hodnocením. Proto Nejvyšší správní soud navrhuje odmítnutí stížnosti jako zjevně neopodstatněné, případně její zamítnutí.
13. Krajský soud se ve svém vyjádření podrobně zabýval úpravou obsaženou v rozvrzích práce pro oddělení 22 A v době rozhodování ve stěžovatelově věci. Ústavní soud poznamenává, že obsahu rozvrhů práce se věnuje níže (část III), a zde se proto omezí na shrnutí toho, co krajský soud uvedl nad rámec obsahu rozvrhů práce. Krajský soud uvedl, že žaloba stěžovatele napadla soudu dne 27. 2. 2012. V souladu s rozvrhem práce pro rok 2012 byla přidělena do oddělení 22 A. V dané době mohl být senát v tomto oddělení dle krajského soudu sestaven jen jediným způsobem. V té době byli členy senátu čtyři soudci. Monika Javorová byla předsedkyní senátu a Bohuslava Drahošová její zástupkyní, přičemž poměr rozdělení nápadu mezi nimi byl 1:0. Předsedkyní senátu tedy musela být Monika Javorová a členy senátu dva zbývající soudci, Jiří Gottwald a Miroslava Honusová, která byla i soudkyní zpravodajkou. V tomto složení senát rozhodoval o přiznání odkladného účinku žalobě.
14. Dále krajský soud rekapituloval změny ve složení soudního oddělení 22 A, z něhož byla jedna soudkyně vyřazena, jeden soudce do něj byl přidělen a další tři soudci dočasně přiděleni. V roce 2014, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí ve věci samé, tak bylo v soudním oddělení celkem sedm soudců, z toho tři dočasně přidělení. "Řídícím předsedou senátu" byl Jiří Gottwald. S ohledem na vytížení členů soudního oddělení 22 A Jiří Gottwald jako řídící předseda senátu odebral některé věci "dosavadním soudcům zpravodajům" a přidělil je soudcům, kteří byli do oddělení dočasně přiděleni. Jiří Gottwald totiž považoval za "neúnosné, aby za situace, kdy dosavadním členům senátu bylo přiděleno 478 věcí ročníků 2011, 2012 a 2013, vyřizovali dočasně přidělené členky senátu již věci napadlé v roce 2014". Věc stěžovatele proto odebral "soudkyni zpravodajce" Miroslavě Honusové a přidělil Barboře Berkové. Dále bylo rozhodnuto, že ve věcech soudkyně zpravodajky Barbory Berkové bude předsedou senátu Jiří Gottwald, což platilo i o stěžovatelově věci. Třetí členkou senátu byla určena Monika Javorová. V tomto složení senát vydal napadené rozhodnutí. Podle krajského soudu obsahoval rozvrh práce pro rok 2012, 2013 i 2014 pravidlo, že věci, v nichž rozhoduje senát, přiděluje jednotlivým členům senátu předseda senátu. Krajský soud poukazuje na to, že totožné pravidlo obsahuje i rozvrh práce Nejvyššího soudu. Dále krajský soud uvedl, že díky uvedeným opatřením se podařilo snížit počet neskončených věcí. Jinak krajský soud odkázal na své napadené rozhodnutí.
15. Krajský úřad Olomouckého kraje ve svém vyjádření uvedl, že mu nepřísluší vyjadřovat se k problematice obsazení senátu krajského soudu a odkázal na napadená soudní rozhodnutí. Poté se věnoval námitkám stěžovatele ve věci samé.
16. Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat tato vyjádření stěžovateli k replice, jelikož stěžovatel svou argumentaci týkající se práva na zákonného soudce dostatečně rozvedl už v ústavní stížnosti a další polemika s vyjádřeními ostatních účastníků by v tomto směru nemohla přinést nic nového. Argumenty ve věci samé se pak Ústavní soud nezabýval z důvodů, které budou níže objasněny.
III. K zákonné úpravě přidělování spisů
17. Ústavní soud úvodem připomíná, že základní pravidla pro přidělování věcí na jednotlivých soudech upravuje § 41-45 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "ZSS"). Konkrétní pravidla pro přidělování věcí na jednotlivých soudech pak stanoví rozvrh práce každého soudu, který vydává předseda soudu po projednání se soudcovskou radou na období kalendářního roku (§ 41 odst. 2 ZSS). Ústavní soud dále připomíná, že zatímco senát krajského soudu je tříčlenné těleso tvořené předsedou senátu a dvěma soudci nebo přísedícími (§ 31 odst. 2 ZSS), soudní oddělení se vytváří podle senátů nebo samosoudců (§ 40 odst. 1 ZSS), nicméně zahrnuje i další osoby [asistenty soudců, vyšší soudní úředníky, soudní tajemníky a soudní vykonavatele - viz § 42 odst. 1 písm. a) ZSS]. Nadto ZSS nevylučuje, aby v soudním oddělení působilo i více soudců (či přísedících), než kolik jich tvoří senát, případně více samosoudců.
18. Ze spisu Ústavní soud zjistil, že věc stěžovatele byla v roce 2012 na krajském soudě přidělena do soudního oddělení 22 A. Z rozvrhů práce krajského soudu zjistil Ústavní soud následující skutečnosti.
19. Podle rozvrhu práce pro rok 2012 byla v soudním oddělení 22 A předsedkyní senátu Monika Javorová, jejím zástupcem Bohuslava Drahošová. Poměr pro dělení nápadu mezi "předsedy senátu" byl podle poznámky 1 : 0. Dále v tomto senátu působili soudci Miroslava Honusová a Jiří Gottwald. Platilo, že "[v]ěci napadající do senátu v odděleních 22 A [a dalších] přiděluje jednotlivým členům senátu předseda senátu" (poznámka společná pro správní soudnictví, bod č. 7).
20. V roce 2013 se stal v soudním oddělení 22 A "řídícím předsedou senátu" Jiří Gottwald a dále byl do tohoto soudního oddělení dočasně přidělen jeden nový soudce. V roce 2014 byl do tohoto soudního oddělení "trvale" zařazen jeden nový soudce (Tomáš Zubek) a dočasně byly přiděleny dvě další soudkyně (Barbora Berková a Zuzana Šnejdrlová), přičemž zároveň byla z oddělení 22 A vyřazena soudkyně Bohuslava Drahošová. I v této době platilo, že "[v]ěci napadající do senátu v odděleních 22 A [a dalších] přiděluje jednotlivým členům senátu předseda senátu" (poznámka společná pro správní soudnictví, bod č. 7).
21. Podle rozvrhu práce pro rok 2014 byl v soudním oddělení 22 A předsedou senátu Jiří Gottwald, jeho zástupcem Monika Javorová. Poměr pro dělení nápadu mezi "předsedy senátu" byl dle poznámky 1 : 5. Dále v tomto senátu působili jako soudci Miroslava Honusová a Tomáš Zubek a dočasně přidělení soudci Daniel Spratek, Barbora Berková a Zuzana Šnejdrlová. Přitom platilo, že "[v]ěci, kde podle zákona rozhoduje senát, přiděluje jednotlivým členům senátu předseda senátu" (poznámka společná pro správní soudnictví, bod č. 5).
22. Ústavní soud tedy shrnuje, že rozvrh práce krajského soudu pro oddělení 22 A vycházel po celou dobu z toho, že věci napadlé tomuto oddělení budou rozdělovány předsedům senátu v poměru stanoveném v rozvrhu práce. Takto určený předseda senátu byl podle rozvrhu práce oprávněn rozhodnout o tom, kteří zbývající soudci budou tvořit senát.
IV. Hodnocení Ústavního soudu
23. Než přistoupí Ústavní soud k hodnocení projednávané věci, musí nejprve definovat rozsah své přezkumné činnosti a rozsah dopadů svých závěrů. V projednávané věci se vede spor o souladnost prvotního přidělování a následného přerozdělování věcí ve správním soudnictví, v němž působí výhradně soudci z povolání (kárné soudnictví považuje Ústavní soud za řízení sui generis). Z tohoto důvodu se Ústavní soud v projednávané věci nezabýval tím, do jaké míry se níže uvedené principy aplikují na určení konkrétních přísedících zasedajících v senátu a na zastupování přísedících. Níže uvedené závěry se proto vztahují výhradně na přidělování a přerozdělování věcí v agendách, v nichž působí toliko soudci z povolání.
A. Obecné principy
24. Podle čl. 38 odst. 1 Listiny "[n]ikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci", přičemž "[p]říslušnost soudu i soudce stanoví zákon". Toto ustanovení Listiny zakotvuje právo na zákonného soudce, které je významnou systémovou pojistkou zaručující nezávislost soudů a soudců. Podstatou tohoto práva je, že příslušnost soudu pro řešení konkrétní věci se musí řídit předem stanovenými pravidly a že podle předem stanovených pravidel se musí odehrávat i přidělení věci konkrétnímu soudci nebo senátu v rámci takto určeného soudu.
25. Pokud jde o příslušnost soudu, tu lze upravit jedině zákonem, což plyne i z čl. 91 odst. 2 Ústavy. V čl. 38 odst. 1 větě druhé Listiny se ovšem výslovně uvádí, že nejen "[p]říslušnost soudu", ale "i soudce stanoví zákon". Formulace tohoto ustanovení naznačuje, že Listina klade stejné formální i obsahové (materiální) požadavky na pravidla upravující jak příslušnost soudu, tak příslušnost soudce. Totožné formální požadavky by ovšem znamenaly, že i u pravidel určujících příslušnost soudce se uplatňuje výhrada zákona, jinými slovy, že tato pravidla nemohou být upravena na podzákonné úrovni. Totožnému závěru nasvědčuje i čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož lze meze základních práv upravit pouze zákonem.
26. Navzdory tomu Ústavní soud nemůže přisvědčit názoru, že pravidla upravující příslušnost soudce mohou být obsažena pouze v zákoně. Zákon musí v prvé řadě stanovit, zda v dané věci rozhoduje samosoudce nebo senát a jaké je složení tohoto senátu, neboť to plyne z čl. 94 Ústavy. Zákon dále musí obsahovat i základní úpravu způsobu, jakým má na jednotlivých soudech probíhat přidělování věcí konkrétním soudcům. Zákon ovšem z povahy věci nemůže sám tato konkrétní pravidla stanovit, protože nemůže pracovat s konkrétním (jmenným) obsazením jednotlivých soudů a upravovat působnost jednotlivých samosoudců či senátů. Ani zákonodárce nemůže být zavázán k nemožnému, a proto dospěl Ústavní soud k závěru, že podrobná pravidla pro přidělování věcí v rámci každého soudu je možné upravit na podzákonné úrovni.
27. V současné době pravidla pro přidělování věcí soudcům obecně upravuje ZSS. Podle tohoto zákona se rozdělování věcí řídí rozvrhem práce (§ 41 odst. 1 ZSS), který vydává na období kalendářního roku předseda soudu po projednání s příslušnou soudcovskou radou (§ 41 odst. 2 ZSS), dále tento zákon stanoví i další formální a obsahové náležitosti rozvrhu práce (§ 41-45 ZSS). Konkrétní pravidla pro každý soud pak stanoví příslušný rozvrh práce.
28. Přestože formální požadavky kladené na pravidla upravující příslušnost soudců jsou nižší oproti pravidlům upravujícím příslušnost soudů, neznamená to i snížení obsahových (materiálních) požadavků. Ústavní soud zdůrazňuje, že i když čl. 38 odst. 1 Listiny několikrát odkazuje na zákon, lze se práva na zákonného soudce podle tohoto ustanovení domáhat i nad rámec zákonů, které toto ustanovení provádějí (srov. a contrario čl. 41 odst. 1 Listiny). Při výkladu čl. 38 odst. 1 Listiny je třeba pamatovat na to, že smyslem tohoto ustanovení není garantovat pouze to, že soudce bude vybrán podle zákonných pravidel, ale především to, že soudce bude vybrán podle předem stanovených transparentních pravidel, dostupných a srozumitelných účastníkům řízení i veřejnosti. Výše uvedená východiska se odrážejí i v dosavadní judikatuře Ústavního soudu.
29. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. I. ÚS 2/93 ze dne 7. 7. 1994 (N 37/1 SbNU 267) poukázal na to, že právo na zákonného soudce vzniklo jako reakce na kabinetní justici absolutistické monarchie, ve které měl panovník právo "rozhodovat věci místo soudu, dát soudci pokyny, potrestat jej, přeložit jej, přidělit věc libovolně jinému soudu či soudci, zřizovat tajné tribunály apod.". Současně připomněl, že právo na zákonného soudce bylo "nezřídka porušován[o] v období komunistického režimu v letech 1948-1989".
30. Ústavní soud ve své judikatuře dále zdůrazňuje, že právo na zákonného soudce je "zcela nepominutelnou podmínk[ou] řádného výkonu té části veřejné moci, která soudům byla ústavně svěřena; ... na jedné straně dotváří a upevňuje soudcovskou nezávislost, na straně druhé pak představuje pro každého účastníka řízení stejně cennou záruku, že k rozhodnutí jeho věci jsou povolávány soudy a soudci podle předem daných zásad (procesních pravidel) tak, aby byla zachována zásada pevného přidělování soudní agendy a aby byl vyloučen - pro různé důvody a rozličné účely - výběr soudů a soudců ad hoc" [nález sp. zn. III. ÚS 232/95 ze dne 22. 2. 1996 (N 15/5 SbNU 101)]. Podle judikatury Ústavního soudu je součástí "základního práva na zákonného soudce i zásada přidělování soudní agendy a určení složení senátů na základě pravidel obsažených v rozvrhu práce soudů", jinými slovy, "složení senátů [se] musí řídit předem stanovenými pravidly, určenými rozvrhem práce". Z práva na zákonného soudce totiž vyplývá požadavek na "předvídatelnost a transparentnost obsazení soudu, včetně zastupování, pro účastníky řízení" [nález sp. zn. III. ÚS 200/98 ze dne 17. 12. 1998 (N 155/12 SbNU 423)]. K totožným závěrům dospěl Ústavní soud i v řadě dalších rozhodnutí [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 93/99 ze dne 27. 9. 2005 (N 183/38 SbNU 463); nález sp. zn. II. ÚS 1191/08 ze dne 14. 4. 2009 (N 85/53 SbNU 79), bod 23; nález sp. zn. IV. ÚS 1302/10 ze dne 20. 4. 2011 (N 77/61 SbNU 239); nebo nález sp. zn. II. ÚS 1589/13 ze dne 21. 1. 2015 (N 9/76 SbNU 131), body 33-35]. Rozvrh práce tedy musí obsahovat pravidla pro určení, který konkrétní soudce nebo kteří soudci budou ve věci rozhodovat. Tato pravidla mohou využívat i kritérium charakteru posuzované otázky. "Připouští-li [ovšem] rozvrh práce soudu určitou úvahu interpretující konkrétní ustanovení rozvrhu práce (typicky u dovolacího soudu výklad pojmu ,hmotněprávní či procesněprávní kvalifikace sporné právní otázky'), musí být ... z okolností konkrétního případu zřejmé, že při výkladu tohoto pojmu nejde o libovůli, nýbrž že jde o postup racionální, logický a zdůvodnitelný" (nález sp. zn. II. ÚS 1589/13, citovaný výše, body 36-38). Soudci určení rozvrhem práce by měli ve věci zásadně rozhodovat i poté, co nadřízený soud jejich původní rozhodnutí zruší a věc vrátí k dalšímu řízení [nález sp. zn. II. ÚS 2766/14 ze dne 1. 12. 2015 (N 202/79 SbNU 281), body 20-22; obdobně nález sp. zn. II. ÚS 3780/13 ze dne 11. 11. 2014 (N 206/75 SbNU 313), bod 17], právo na zákonného soudce tedy garantuje i určitou stabilitu obsazení soudu.
31. Jiný soudce, popřípadě jiný senát či senát v jiném složení může podle judikatury Ústavního soudu věc projednat jen v případě, "jestliže je absence [soudců určených rozvrhem práce] důvodná. Za takovou je třeba považovat zejména vyloučení soudce z důvodu podjatosti a jeho odůvodněnou nepřítomnost (v důsledku nemoci, dovolené, pracovní cesty apod.). Zastoupení soudců se stejně jako složení senátů musí řídit předem stanovenými pravidly, určenými rozvrhem práce" [nález sp. zn. III. ÚS 200/98, citovaný výše; obdobně nález sp. zn. II. ÚS 2029/08 ze dne 28. 5. 2009 (N 125/53 SbNU 565), body 16-19]. Rozvrh práce musí stanovovat i pořadí zastupujících soudců [nález sp. zn. IV. ÚS 307/03 ze dne 27. 5. 2004 (N 76/33 SbNU 243)].
32. V posledních letech došlo v souvislosti s posuzováním souladnosti přidělování věcí soudcům s Úmluvou k významnému vývoji i v judikatuře ESLP. Ve věci Daktaras proti Litvě ESLP přezkoumával situaci, v níž předseda trestního kolegia litevského Nejvyššího soudu podal na základě neformálního dopisu soudce prvoinstančního soudu návrh trestnímu kolegiu na zrušení rozsudku odvolacího soudu a následně tentýž předseda kolegia určil soudce zpravodaje a sestavil senát, který rozsudek odvolacího soudu přezkoumal. ESLP to shledal v rozporu s právem na nestranný soud zakotveným v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), neboť "pokud předseda trestního kolegia nejenže převezme roli obžaloby, ale kromě jeho dalších organizačních a manažerských funkcí rovněž sestaví soud [rozuměj senát], není možné říct, že z objektivního hlediska existují dostatečné záruky vylučující veškeré rozumné pochybnosti o existenci nevhodného nátlaku" (rozsudek ESLP ze dne 10. 10. 2000 ve věci Daktaras proti Litvě, č. stížnosti 42095/98, bod 36 in fine). V následné judikatuře ESLP své stanovisko upřesnil a dospěl k závěru, že příliš široká diskrece soudních funkcionářů při prvotním přidělování věci i následném přerozdělování věcí je v rozporu s právem na nezávislý a nestranný soud chráněným čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 3. 5. 2007 ve věci Bochan proti Ukrajině, č. stížnosti 7577/02, body 71-74; rozsudek ESLP ze dne 9. 10. 2008 ve věci Moiseyev proti Rusku, č. stížnosti 62936/00, body 176-185; rozsudek ESLP ze dne 22. 12. 2009 ve věci Parlov-Tkalčić proti Chorvatsku, č. 24810/06, bod 89; rozsudek ESLP ze dne 3. 5. 2011 ve věci Sutyagin proti Rusku, č. stížnosti 30024/02, bod 190). Pro Českou republiku je vzhledem k podobnosti způsobu přidělování věcí obzvláště směrodatný rozsudek ve věci DMD GROUP, a. s., proti Slovensku, v němž ESLP konstatoval, že "zásadní význam soudcovské nezávislosti a právní jistoty pro vládu práva vyžaduje jednoznačnost pravidel [pro prvotní přidělení i následné přerozdělení] používaných v každém jednotlivém případě a jasné záruky, které zajistí objektivitu a transparentnost a především vyloučí jakékoliv zdání svévole při rozdělování případů jednotlivým soudcům" (rozsudek ESLP ze dne 5. 10. 2010 ve věci DMD GROUP, a. s., proti Slovensku, č. stížnosti 19334/03, bod 66), a pro nedodržení těchto principů shledal porušení práva na soud zřízený zákonem (srov. tamtéž, zejména body 70-71).
33. ESLP sice neshledává přerozdělení věcí jinému soudci či senátu předsedou soudu per se v rozporu s Úmluvou, nicméně opakovaně konstatoval, že vnitrostátní právní řád musí poskytovat dostatečné procesní záruky proti zneužití diskrece ze strany předsedy soudu (srov. Moiseyev proti Rusku, rozsudek ze dne 9. 10. 2008 č. 62936/00, bod 182; rozsudek ESLP ze dne 22. 12. 2009 ve věci Parlov-Tkalčić proti Chorvatsku, č. 24810/06, bod 89; DMD GROUP, a. s., proti Slovensku, rozsudek ze dne 5. 10. 2010 č. 19334/03, body 66-70; či Miracle Europe Kft proti Maďarsku, rozsudek ze dne 12. 1. 2016 č. 57774/13, body 61-63). Pokud dostatečné procesní záruky vnitrostátní právo neposkytuje, jsou "řadoví" soudci zranitelní vůči vnějšímu tlaku ze strany předsedy soudu (srov. Moiseyev proti Rusku, rozsudek ze dne 9. 10. 2008 č. 62936/00, bod 182; a rozsudek ESLP ze dne 22. 12. 2009 ve věci Parlov-Tkalčić proti Chorvatsku, č. 24810/06, bod 86), což je neslučitelné s právem na nezávislý a nestranný soud ve smyslu čl. 6. odst. 1 Úmluvy (srov. tamtéž; a rovněž Sutyagin proti Rusku, rozsudek č. 30024/02 ze dne 3. 5. 2011, bod 190). Například ve věci Moiseyev proti Rusku ESLP konstatoval porušení práva na nestranný a nezávislý soud, neboť ruské právní předpisy nespecifikovaly okolnosti, za jakých může dojít k přerozdělení věci, v důsledku čehož měl předseda soudu ve stěžovatelově případě neomezenou diskreci, a ruské právo navíc "neposkytovalo ani žádnou procesní pojistku proti zneužívání této diskrece ... [tj.] nevyžadovalo, aby strany sporu byly o přerozdělení informovány ani jim neumožňovalo se k přerozdělení vyjádřit ... [a] navíc přerozdělení věci nebylo učiněno formou procesního rozhodnutí, které by podléhalo soudnímu přezkumu výše instančně postaveného soudu" (Moiseyev proti Rusku, rozsudek ze dne 9. 10. 2008, č. 62936/00, bod 182). V dalších rozsudcích dal ESLP rovněž najevo, že k porušení práva na nestranný a nezávislý soud dojde nejen tehdy, pokud vnitrostátní právo nestanoví žádná pravidla pro přidělování věcí nebo pokud se soudní funkcionář odchýlí od pravidel stanovených v rozvrhu práce, ale i tehdy, pokud samotný rozvrh práce ponechává soudním funkcionářům značnou diskreci při přidělování anebo přerozdělování věcí (rozsudek ESLP ze dne 5. 10. 2010 ve věci DMD GROUP, a. s., proti Slovensku, č. stížnosti 19334/03, body 68-70). To znamená, že nestačí přijmout rozvrh práce; rozvrh práce musí rovněž splňovat požadavky transparentnosti a předvídatelnosti a musí obsahovat záruky proti svévoli ze strany soudního funkcionáře.
34. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že ESLP klade velký důraz na interní nezávislost soudců. Součástí práva na nezávislý a nestranný soud chráněného čl. 6 odst. 1 Úmluvy je totiž podle ESLP nejen nezávislost na moci výkonné a jiných subjektech stojících mimo soudcovský stav (tzv. externí nezávislost soudce), ale rovněž nezávislost na soudních funkcionářích a jiných subjektech uvnitř soudcovského stavu - tzv. interní nezávislost soudce (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 22. 12. 2009 ve věci Parlov-Tkalčić proti Chorvatsku, č. 24810/06, bod 86; rozsudek ESLP ze dne 15. 7. 2010 ve věci Gazeta Ukraina-Tsentr proti Ukrajině, č. 16695/04, body 33-34; či rozsudek ESLP ze dne 6. 10. 2011, Agrokompleks proti Ukrajině, č. 23465/03, body 137-139). Jak konstatoval ESLP v aktuálním rozsudku ve věci Miracle Europe Kft proti Maďarsku, "prostor pro diskreci při prvotním přidělování věcí nebo při následném přerozdělování může být zneužit jako prostředek nátlaku na [individuální] soudce například formou jejich přetížení či přidělováním pouze nezajímavých [low-profile] věcí ... [anebo] je možné přidělovat politicky citlivé věci [pouze] určitým soudcům a zabránit přidělování těchto věcí soudcům jiným" (rozsudek ESLP ze dne 12. 1. 2016 ve věci Miracle Europe Kft proti Maďarsku, č. stížnosti 57774/13, bod 58). Tím je ohrožena interní nezávislost soudců, která je nedílnou komponentou práva na nezávislý a nestranný soud chráněného čl. 6 odst. 1. Podle ESLP "[to], co je v sázce [v případě ochrany nezávislosti soudní moci], je důvěra, kterou soudy v demokratické společnosti musejí vyvolávat u veřejnosti a zejména u účastníků řízení" (Miracle Europe Kft proti Maďarsku, bod 53), a "[v případech], kde je přidělování věci diskreční v tom smyslu, že jeho modality nejsou stanoveny zákonem, tato situace ohrožuje zdání nestrannosti, neboť umožňuje spekulace o vlivu politických či jiných sil na soud, na který byla věc přesunuta, a na [nově určeného] soudce, a to i tehdy, pokud přidělení konkrétní věci danému soudci samo o sobě splňuje kritéria transparentnosti" (Miracle Europe Kft proti Maďarsku, bod 58).
35. Napadené rozsudky Nejvyššího správního soudu a krajského soudu jeden ze závěrů výše uvedené judikatury Ústavního soudu a ESLP zpochybňují. Stejně tak učinil i Nejvyšší soud například v usnesení sp. zn. 21 Cdo 2048/2013 ze dne 28. 5. 2014 či v rozsudku sp. zn. 28 Cdo 2009/2011 ze dne 22. února 2012. Tato rozhodnutí obecných soudů nezpochybňují význam práva na zákonného soudce. Vycházejí ovšem z myšlenky, že právo na zákonného soudce má bránit pouze účelovému (svévolnému) přidělování a odebírání věcí soudcům či účelovým změnám ve složení senátu. Pokud taková účelová změna není prokázána, není podle těchto rozhodnutí právo na zákonného soudce porušeno. Jinými slovy, tato rozhodnutí vycházejí z názoru, že zákon ani rozvrh práce nemusí obsahovat pravidla pro určení konkrétního samosoudce či pro určení konkrétních soudců senátu, kteří budou v dané věci rozhodovat. Postačí, když určitým způsobem vymezí skupinu soudců, kteří jsou povoláni k rozhodnutí ve věci, a zabrání účelovému přidělení či odebrání věci. Určitou míru libovůle při přidělování věcí ovšem podle těchto rozhodnutí lze tolerovat. Tento postoj obecných soudů v napadených rozsudcích odráží debatu o konturách práva na zákonného soudce vedenou na stránkách českého odborného tisku v polovině 90. let 20. století (srov. např. články k tomuto tématu v časopise Právní praxe, č. 5/1995 a zejména č. 9/1995) a staví se na stranu "volnějšího" výkladu práva na zákonného soudce poskytujícího prostor pro určitou diskreci soudního funkcionáře při přidělování věcí. Tento názor byl legitimní při absenci relevantní judikatury Ústavního soudu a ESLP, nicméně od té doby došlo k vývoji v judikatuře Ústavního soudu, jež tuto problematiku objasnila. Ústavní soud tak konstatuje, že právní názor krajského soudu a Nejvyššího správního soudu v projednávané věci je neslučitelný s judikaturou Ústavního soudu rozebranou v bodech 29-31 i judikaturou ESLP rozebranou v bodech 32-34 tohoto nálezu, z níž plyne, že rozvrh práce musí obsahovat pravidla pro určení konkrétního soudce nebo konkrétního složení senátu, který bude ve věci rozhodovat. Z ustálené judikatury Ústavního soudu přitom plyne, že obecný soud musí judikaturu Ústavního soudu (a mutatis mutandis i judikaturu ESLP) buď reflektovat, nebo předložit v dobré víře přesvědčivou ústavněprávní argumentaci s cílem přesvědčit Ústavní soud, aby své právní názory modifikoval [k závaznosti judikatury Ústavního soudu a povinnosti reflektovat nosné důvody jeho nálezů srov. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465), body 59-72]. V projednávané věci dotčené obecné soudy nedostály své povinnosti relevantní nálezy Ústavního soudu reflektovat (ve smyslu, jak Ústavní soud toto reflektování své judikatury vyžaduje; srov. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, bod 62) ani nevysvětlily, proč považují svůj přístup za vhodnější oproti právním názorům Ústavního soudu [k podmínkám, za nichž mohou obecné soudy (výjimečně) dojít k jiným ústavněprávním závěrům než dříve vysloveným Ústavním soudem, srov. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, body 66-72]. Tento postup je sám o sobě z ústavněprávního hlediska problematický (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, body 63-65). Přesto považuje Ústavní soud za nutné zabývat se touto otázkou podrobněji.