53. Vláda rovněž poukázala na to, že návrh pandemického zákona byl ještě před jeho předložením Poslanecké sněmovně diskutován vládou se zástupci opozice, kteří se účastnili i projednávání návrhu zákona ve výborech obou komor Parlamentu a návrh byl schválen významnou („ústavní“) většinou – v Poslanecké sněmovně 132 hlasy ze 167 přítomných, v Senátu (s později přijatými pozměňovacími návrhy) 58 ze 70 přítomných a v Poslanecké sněmovně po vrácení Senátem s pozměňovacími návrhy 124 hlasy ze 156 přítomných. Dle vlády tak při projednání návrhu zákona jak v Poslanecké sněmovně, tak v Senátu nebyla opozici upřena možnost uplatnění konkurenčních názorů, vedení racionálního diskursu či projednávání jejích pozměňovacích návrhů.
54. Ohledně námitek navrhovatelky proti režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona vláda jako stěžejní argument s odkazem na judikaturu domácích soudů i Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) uvedla, že při vydávání mimořádných opatření musí stát plnit pozitivní závazky k ochraně nejdůležitějších základních práv, přičemž musí vyvažovat míru ochrany práva na život a práva na vlastnictví majetku. Dle judikatury ESLP přitom pozitivní závazek k ochraně života má přednost před ochranou vlastnického práva. Tento pozitivní závazek rovněž nemůže na stát klást nepřiměřené břemeno. Stát proto musí mít možnost v mimořádných situacích stanovit odlišný režim náhrady škody od obecné úpravy obsažené v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „občanský zákoník“).
55. Vláda nesouhlasí se závěrem navrhovatelky o tom, že režim náhrady škody v takových případech měl vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny, neboť tento článek se týká náhrady škody vzniklé nezákonným postupem, zatímco napadená ustanovení § 9 pandemického zákona se zabývají náhradou škody vzniklé v příčinné souvislosti se zákonným postupem moci výkonné. Režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona se přitom nijak nedotýká režimu náhrady škody za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný postup orgánů veřejné moci, v kterýchžto případech žádným způsobem rozsah náhrady neomezuje.
56. Omezení náhrady za zákonný postup orgánů veřejné moci při vydávání a provádění mimořádných opatření pak dle vlády neopravňuje k závěru, že byl snížen standard ochrany lidských práv, protože v případě mimořádných opatření musí stát dle principu proporcionality vyvažovat zásahy do různých konkurujících si lidskoprávních požadavků.
57. Vláda dále upozornila, že byť je součástí práva na vlastnictví majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě i ochrana legitimního očekávání nabytí majetku, dle judikatury ESLP to neznamená, že by se legitimní očekávání vztahovalo na jakýkoliv, byť hypotetický zisk, nadto čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě nepředpokládá náhradu v plné výši. Dle vlády přitom nelze jednoduše porovnat režim náhrady škody dle krizového zákona a dle pandemického zákona, neboť pandemický zákon řeší speciální a konkrétní situaci, zatímco krizový zákon se uplatní jako obecná úprava. Ten stojí i na odlišných předpokladech, neboť, obdobně jako některé jiné zákony (např. zákon č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním), cílí na kompenzaci nepřiměřeného zatížení individuálních osob při realizaci určitého veřejného zájmu.
58. Vymezení konkrétních případů i podmínek náhrady z veřejných rozpočtů je přitom primárně záležitostí zákonodárce. Pandemický zákon zohledňuje specifičnost pandemie a vychází z toho, že stejný standard přijatý zákonodárcem v jiných parciálních případech nyní uplatnit nelze, neboť by to nepřiměřeným způsobem zatížilo veřejné rozpočty.
59. Vláda taktéž argumentuje proti uplatnitelnosti čl. 11 odst. 4 Listiny na režim náhrady škody dle pandemického zákona. Nejde o tak intenzivní zásahy do vlastnického práva, jak čl. 11 odst. 4 Listiny předpokládá, nýbrž toliko o regulaci výkonu vlastnického práva obdobně jako v případě regulace výkonu vlastnického práva ke střelným zbraním, k automobilům atd. Vláda k tomu připomíná i možnost obdobných omezení vlastnického práva mimořádnými opatřeními dle zákona o ochraně veřejného zdraví, který žádné ustanovení o náhradě škody neobsahuje.
60. Ustanovení § 9 pandemického zákona pak podle vlády nedestruuje podstatu vlastnického práva, nezasahuje do něj excesivním způsobem a nemůže mít ani rdousící efekt, neboť ve spojení s podpůrnými programy, dotacemi a podporami usiluje stát o to, aby těm, kdo v důsledku pandemie a opatření na její zvládání nemohou vykonávat ekonomickou činnost, byly uhrazeny fixní výdaje a náklady umožňující zachování právní a faktické existence, jakož i úhradu základních životních potřeb.
61. Dle vlády se rovněž navrhovatelka mýlí v tom, že by stát nesl objektivní odpovědnost založenou na principu plné náhrady včetně ušlého zisku. Už tak problematické dokazování výše ušlého zisku je nyní ještě více zkomplikováno polemikami, do jaké míry se na nižším zisku podílí opatření státu na zmírnění epidemie a do jaké míry útlum ekonomické aktivity v důsledku obav z pandemie, a to až za hranice praktické nemožnosti.
62. Navrhovatelka dle vlády rovněž vykládá ústavní ochranu vlastnického práva tak, že pozitivním závazkem státu je zajistit podnikajícím subjektům setrvalý, nepřerušovaný a stále rostoucí zisk, což opomíjí skutečnost, že součástí práva podnikat je i riziko ztrát.
63. Konečně se vláda vyjádřila rovněž k navrhovatelkou tvrzenému zamítání všech žádostí o náhrady podaných v souvislosti s epidemií v období jara 2020 Ministerstvem vnitra. Dle vlády je pro režim náhrady klíčová povaha zásahu orgánu veřejné moci, jímž měla škoda vzniknout. Náhrada škody dle § 36 krizového zákona totiž následuje princip tzv. zvláštní oběti, a proto se vztahuje toliko na škodu vzniklou v důsledku krizových opatření majících individuální povahu a zaměřených vůči konkrétní osobě či osobám. V případě krizových opatření majících povahu právního předpisu sui generis postupovat dle § 36 krizového zákona nelze.
64. K rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 pak vláda připomněla s odkazem na důvodovou zprávu k pandemickému zákonu důvody přijetí odlišné úpravy od zákona o ochraně veřejného zdraví, omezené časové působnosti a sazeb pokut za přestupky. Potřebu přijetí zvláštního zákona vláda zdůvodňuje tím, že zákon o ochraně veřejného zdraví nenabízí veškeré potřebné mechanismy zvládání pandemické krize a u některých z opatření, která obsahuje, vznikaly pochybnosti o jejich zákonnosti, byla-li přijímána s celostátní působností; taktéž nebyl dostatečně upraven postup jejich přijímání. Dočasnost byla zdůvodněna potřebou promptní reakce na recentní vývoj pandemie, přičemž aktuální vědecké poznatky k jejímu zvládání nemusí být použitelné i do budoucna pro jiné obdobné krize. Maximální sazba pokut pak má odrážet potřebu dostatečného plnění preventivní i represivní funkce při zohlednění různé ekonomické síly subjektů, na které může tato povinnost dopadnout.
65. Vláda se dále detailně vyjádřila k argumentům navrhovatelky o protiústavnosti napadených ustanovení § 2 pandemického zákona. Má za to, že pravomoc Ministerstva zdravotnictví a dalších orgánů ochrany veřejného zdraví je v § 2 odst. 1 pandemického zákona stanovena dostatečně, stejně jako je dostatečně konkrétně stanovena i osobní a věcná působnost. Vláda připomíná, že zákon je obecným právním předpisem a že v případě krizí, jako je ta současná pandemická, je nutnost obecnosti regulace zvýšena požadavkem na pružnou reakci dle konkrétní potřeby. Představa navrhovatelky o konkrétnosti regulace je dle vlády absurdní, neboť by zákonodárce musel myslet na každý myslitelný detail a životní situaci, což je v legislativní praxi nemožné. Analogii vláda spatřuje ve vztahu mezi zákonem a podzákonným prováděcím předpisem, přičemž mimořádná opatření jako opatření obecné povahy se do jisté míry právnímu předpisu podobají. Dle vlády je základní rámec, tvořený definicí oblasti a předmětu omezujících opatření, pandemickým zákonem dán, a to podrobněji oproti předchozímu stavu, v němž bylo možno se opřít toliko o § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví.
66. Vláda má dále za to, že v ryze odborné oblasti nelze stanovovat ultra-taxativní podmínky, neboť tvůrce mimořádných opatření musí mít vzhledem k volatilitě a nepřehlednosti situace možnost reagovat na vývoj těmi aktuálně nejvhodnějšími nástroji, přičemž přílišné svázání taxativním výčtem by vedlo k nežádoucí absenci ochrany veřejného zdraví a zdraví jednotlivců. Ustanovení § 2 pandemického zákona dle vlády nepostrádá vymezení typových omezení a umožňuje, aby orgány ochrany veřejného zdraví na základě aktuálního stavu a dostupných dat přijaly na základě své odborné expertizy na nutnou dobu potřebná opatření, která jsou průběžně vyhodnocována.
67. Podrobně se vláda věnuje navrhovatelčině tvrzení o prokázání nefunkčnosti úpravy pandemického zákona v aplikační praxi, což lze demonstrovat na počtu rozhodnutí vydaných ve správním soudnictví rušících mimořádná opatření. Vláda se vyjadřuje k jednotlivým judikátům zmíněným navrhovatelkou a jednotlivě je komentuje se závěrem, že problémem bylo nejčastěji nedostatečné odůvodnění, různé procesní vady či překročení věcné působnosti, ovšem nikdy aplikační libovůle umožněná nevhodnou úpravou pandemického zákona, jak tvrdí navrhovatelka.
68. Vláda současně poukázala na to, že sám pandemický zákon obsahuje řadu garancí a omezujících institutů. Jde např. o povinnost nařizovat mimořádná opatření toliko v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu dle § 3 odst. 1 pandemického zákona, povinnost v odůvodnění zohlednit aktuální analýzu epidemické situace, konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv jednotlivců dle § 3 odst. 2 pandemického zákona, jakož i kontrolní mechanismy spočívající např. v povinném předchozím souhlasu vlády s opatřením dle § 3 odst. 3 pandemického zákona či informační povinnost vůči Poslanecké sněmovně o přezkoumání opatření dle § 3 odst. 7 pandemického zákona, jakož i povinnost informovat veřejnost dle § 5 odst. 1 pandemického zákona. Zdůraznila současně, že opatření vydávaná na základě pandemického zákona jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví.
69. K napadeným ustanovením § 10 a 11 pandemického zákona vláda předeslala, že navrhovatelka zcela opomíjí existenci zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „přestupkový zákon“), který upravuje i hmotněprávní část společnou pro všechny případy správního trestání. V části druhé hlavě VII přestupkového zákona jsou komplexně upraveny správní tresty a kritéria pro jejich ukládání, přičemž tato kritéria jsou stanovena jen demonstrativním výčtem, doplňovaným i dalšími zásadami správního trestání, jimiž jsou správní orgány dle judikatury Nejvyššího správního soudu i ESLP vázány. Nejvyšší pokuta, jejíž uložení pandemický zákon umožňuje, představuje částku 3 000 000 Kč, která se sice může jevit jako přísná, avšak vztahuje se jen na ta typově nejzávažnější protiprávní jednání, jako je porušení omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny, a ani zvýšení horní hranice v případě recidivy není dle vlády nepřiměřené. Vláda vyzdvihla, že napadená úprava reflektuje mimořádný veřejný zájem na dodržování protiepidemických opatření.
70. Tato úprava také odpovídá rozpětí sazby pokuty za obdobný přestupek dle § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, avšak v porovnání s tímto zákonem pandemický zákon diferencuje mezi jednotlivými kategoriemi přestupců a nepodnikající fyzické osoby postihuje mírněji. Rozsah následku za přestupky dle pandemického zákona navíc musí být individualizován dle kritérií stanovených v § 37 a násl. přestupkového zákona tak, aby reflektoval okolnosti konkrétního přestupku (např. počet potenciálně ohrožených osob).
71. Dle vlády napadená úprava horních hranic sazeb pokut ani nevyvolává nebezpečí majetkové likvidace postihovaných, neboť pandemický zákon nezakotvuje dolní hranice sazeb pokut. Napadená úprava tak umožňuje uložení i velmi nízké pokuty, navíc může být uložen i jiný, mírnější správní trest. Individuální pochybení při aplikaci tohoto zákona tak nelze vyloučit, avšak správní orgán je vázán povinností individualizovat trest s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem, nadto je tento trest ukládán ve správním řízení oplývajícím zárukami spravedlivého procesu včetně soudního přezkumu. Vláda poukázala i na moderační oprávnění soudu podle § 65 odst. 3 a § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
72. Vláda rovněž připomněla, že obdobně vysoké horní hranice sazeb pokut obsahují i jiné právní předpisy, zejména jde-li o problematiku ochrany života a zdraví, např. dle zákona č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, lze uložit pokutu až ve výši 10 000 000 Kč, stejně je tomu i u ochrany jiných veřejných statků, např. zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, umožňuje uložení pokuty ve výši až 1 000 000 Kč, zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, ve výši až 4 000 000 Kč. Označení napadených horních hranic sazeb pokut za drakonické tak dle vlády není v porovnání s jinými právními předpisy namístě.
73. Dále vláda upozornila, s odkazem na jeho judikaturu, že Ústavní soud ponechává úpravu sankcionování trestných činů a přestupků na zákonodárci a že dosud nikdy horní hranici sazby pokuty za přestupek nezrušil. Napadené horní hranice přitom a priori nelze označit za likvidační ani za mající „rdousící efekt“, což by judikatura Ústavního soudu nepřipouštěla, neboť takový důsledek by mohla mít až pokuta uložená v konkrétním případě, čemuž však brání povinnost individualizace ukládané správní sankce mimo jiné i s ohledem na majetkové poměry pachatele přestupku.
D) Repliky navrhovatelky
74. Navrhovatelka využila k výzvě Ústavního soudu práva repliky. K vyjádřením Poslanecké sněmovny a Senátu uvedla, že již při projednávání návrhu pandemického zákona v Senátu byly vyslovovány z řad senátorů námitky protiústavnosti jak z hlediska zákonodárného procesu, tak režimu náhrady škody. Někteří senátoři s rychlostí projednávání návrhu projevili výslovný nesouhlas. Od předložení návrhu pandemického zákona do jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů uplynulo pouze 11 dní, což je mimořádně krátká doba, aniž by Poslanecká sněmovna uvedla důvody takového postupu. Překotnost projednání návrhu zákona, která je z vyjádření obou komor Parlamentu zřejmá, nemůže být dle názoru navrhovatelky zhojena případnou shodou politické reprezentace nad výslednou podobou zákona.
75. Na vyjádření vlády navrhovatelka reagovala nejprve zopakováním své teze, že nekvalitnost pandemického zákona a jeho protiústavnost je dána především liknavostí vlády s včasným předložením kvalitního návrhu zákona, ačkoliv epidemie trvala v době předložení návrhu pandemického zákona již skoro rok a v květnu 2020 byl Poslanecké sněmovně předložen obdobný návrh zákona.
76. K projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze pak navrhovatelka upřesnila, že nenapadala formální stránku rozhodnutí o projednání předmětného návrhu v tomto stavu, ale absenci materiálních důvodů pro něj. Sama vláda uvedla, že cílem bylo nastavení předvídatelných mechanismů za situace, kdy občané České republiky dlouhodobě čelí pandemii. Nešlo tedy o žádnou okamžitou reakci na nově vzniklou situaci. Odkaz vlády na nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/20je dle navrhovatelky nepřípadný, neboť v něm žádné výhrady proti legislativnímu procesu nebyly vzneseny, a je tedy neprůkazné, že by Ústavní soud již samotnou existenci pandemie považoval za dostatečný důvod pro stav legislativní nouze per se. Navrhovatelka dále několikráte zopakovala v různých obměnách svou stěžejní myšlenku, že důvodnost stavu legislativní nouze je vyloučena předložením obdobného návrhu zákona více než rok před předložením návrhu pandemického zákona. Navrhovatelka dále popírá, že by široká shoda, která se dle vlády projevila při hlasování, byla výsledkem racionálního konsenzu a dostatečné možnosti uplatnit oponentní názory, ale právě časového tlaku při projednávání návrhu zákona. Řada zákonodárců přistupovala k hlasování jako k nutnosti, ale s podobou zákona nebyli spokojeni.
77. Argumentaci vlády ve prospěch souladu režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona s ústavním pořádkem navrhovatelka komentuje tak, že jde o projev nepochopení podstaty odpovědnosti státu při výkonu veřejné moci a jejích ústavněprávních garancí. Navrhovatelka namítala rozpor s požadavky stanovenými na ústavní úrovni pro odpovědnost státu při výkonu veřejné moci, tj. je-li škoda způsobena vrchnostenským jednáním státu. Tuto odpovědnost ani její rozsah nemůže zákonodárce nijak snížit. Odkazovala-li vláda na to, že čl. 36 odst. 3 Listiny se vztahuje na odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem, pak opomíjela, že odkaz na toto ustanovení navrhovatelka učinila jen pro výklad pojmu „škoda“, který nelze přizpůsobovat podstatě odpovědnostního nároku. Dle navrhovatelky je rozhodné, že došlo ke zmenšení majetku poškozeného, jež by bez zásahu veřejné moci do jinak běžného standardu výkonu jeho práv nenastalo. Relevantní pro rozsah náhrady tak dle navrhovatelky není ani to, že pandemický zákon má povahu zvláštního zákona, ani to, že okruh poškozených je zde podstatně větší, ani to, jaký je dopad na veřejné rozpočty. Je to dle navrhovatelky totiž právě veřejná moc, kdo o počtu zasažených osob a délce trvání zásahů způsobených jim mimořádnými opatřeními rozhoduje.
78. Navrhovatelka se dále vymezuje proti argumentu vlády vyvažováním konkurujících si zájmů. Dle navrhovatelky to nemůže znamenat, že by každý zásah do vlastnického práva musel v testu proporcionality obstát, stojí-li proti němu konkurující zájem. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s výkladem § 36 odst. 1 a 2 krizového zákona, neboť dle jejího názoru odstavec 2 nestanovuje rozsah náhrady, ale způsob určení výše jedné ze samostatných složek škody dle odstavce 1. Navrhovatelka taktéž polemizuje s neaplikovatelností čl. 11 odst. 4 Listiny, které se dovolává vláda. Dle navrhovatelky je zcela zřejmé, že o nucené omezení vlastnického práva v případě mimořádných opatření při zvládání epidemie jde. V případě věcí určených k podnikatelským účelům je zasahováno do práva věci užívat a požívat. Podstatou takových věcí je užití třetími osobami. Navrhovatelka to demonstruje na příkladu vlastníka fitness centra, u nějž dle jejího názoru nelze tvrdit, že není omezen ve svém vlastnickém právu k cvičebním strojům, protože je sám může využívat, neboť tyto cvičební stroje má pro zákazníky.
79. Složitost dokazování ušlého zisku, na niž poukázala vláda, dle navrhovatelky není relevantní, a to obzvlášť za situace, v níž je podstata daného nároku zakotvena již na ústavní úrovni jako odpovědnost za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Taktéž navrhovatelka popírá, že by veřejná moc mohla plnit své pozitivní závazky při katastrofách a jiných ohroženích způsobem, který spočívá v působení škody jednotlivcům bez možnosti její náhrady. Jednotlivci nejsou povinni snášet břemeno spjaté s pozitivním závazkem státu v oblasti ochrany veřejného zdraví. Navrhovatelka nepopírá možnost státu při ochraně veřejného zdraví do užívání majetku zasáhnout, ale protiústavnost spatřuje ve vyloučení plné kompenzace. Odkaz vlády na judikaturu ESLP ohledně spravedlivé rovnováhy navrhovatelka považuje za nesprávný, neboť nešlo o náhradu škody vzniklé v důsledku mimořádných opatření státu, ale o škodu přímo vzniklou v důsledku přírodní katastrofy.
80. Navrhovatelka se také ohrazuje proti tvrzení vlády o tom, že konstruuje povinnost státu zajistit podnikatelům trvalý zisk a že popírá, že riziko ztráty je součástí práva podnikat. Nic takového navrhovatelka neuvedla, poukázala pouze na to, že i v případě omezení práva podnikat dle čl. 26 Listiny musí být šetřeno jeho podstaty a smyslu. Navrhovatelka rovněž zopakovala některé své původní argumenty ohledně snížení náhrady škody o poskytnuté dotace, podpory a návratné finanční výpomoci.
81. Ústavní soud vyzval navrhovatelku k replice rovněž k vyjádřením ostatních účastníků řízení k jejímu rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021. Navrhovatelka tohoto svého práva využila a v replice předně uvedla, že pandemický zákon v napadených částech neodpovídá deklarovanému účelu a neodstraňuje identifikované nedostatky v právní úpravě zákona o ochraně veřejného zdraví z hlediska požadavků určitosti, přesnosti a předvídatelnosti právní úpravy ohledně opatření ke zvládání pandemie. V případě napadených výší pokut za vybrané přestupky je pak dle navrhovatelky situace natolik specifická, že obecná kritéria dle přestupkového zákona nepostačují. Nejsou-li přímo v pandemickém zákoně uvedena kritéria posuzování závažnosti činu, nelze zabránit svévoli správních orgánů při ukládání pokut.
82. Dle navrhovatelky jsou napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona problematická z toho důvodu, že nestanovují dostatečně určitá kritéria omezení základních lidských práv a svobod. Navrhovatelka nepléduje pro taxativní či kazuistickou úpravu, má však za to, že při tak zásadním dopadu, jaký má pandemický zákon, musí být jednoznačně stanoveny limity, v nichž může k omezování ústavně zaručených základních práv a svobod docházet. Z tohoto nedostatku plyne i nedodržení principu proporcionality, neboť při absenci bližších kritérií omezení není možno tento princip naplnit. Zejména dle navrhovatelky § 2 odst. 2 pandemického zákona postrádá konkretizaci rozsahu šíření či míry rizika k jednotlivým druhům opatření, takže vlastně věcná působnost pandemického zákona umožňuje veřejné správě omezovat základní lidská práva a svobody bez návaznosti na epidemickou situaci, čili i tehdy, když již bylo nebezpeční potlačeno. Navrhovatelka dále považuje za zásadní problém, že pandemický zákon nezakládá věcnou působnost správních orgánů podmíněným způsobem tak, aby ty mohly svých pravomocí užívat jedině tehdy, kdy je to nezbytně nutné, a v rozsahu, který by odpovídal identifikované naléhavé potřebě.
83. Další podstatnou část repliky navrhovatelky představuje polemika s vyjádřením vlády k jednotlivým soudním rozhodnutím, která navrhovatelka uvedla jako příklady vadné aplikace pandemického zákona a odkazy na něž vláda považuje za zavádějící a argumentačně nekorektní.
84. Co se týče napadených horních hranic některých pokut, ve své replice navrhovatelka argumentaci vlády neuznala a odkázala na rozšíření návrhu. Vládou namítanou existenci obecné úpravy odpovědnosti za přestupky navrhovatelka nepovažuje za dostatečnou pro naplnění požadavku předvídatelnosti právní úpravy. Úprava pokut ukládaných dle pandemického zákona za v něm obsažené přestupky je dle navrhovatelky příliš široká, neboť je navázána jen na obecné a dle navrhovatelky neurčité vymezení pravomocí dle § 2 odst. 1 pandemického zákona, avšak již nijak nezohledňuje, jaké konkrétní opatření bylo na jeho základě v jednotlivém případě přijato. Specifikum zde přitom představuje i to, že tato opatření stanovují povinnosti, které často zakazují činnosti, které by za normálních okolností neměly žádné znaky delikventního jednání.
85. Jelikož ani v samotných opatřeních přijímaných na základě pandemického zákona není zpravidla uvedeno, podle kterého konkrétního písmene § 2 odst. 2 pandemického zákona jsou vydávána, je pro adresáty přestupkové úpravy pandemického zákona nepředvídatelné, jakou skutkovou podstatu přestupku vlastně svým protiprávním jednáním naplňují. Jednotlivé přestupky pak nerozlišují své skutkové podstaty dle typové závažnosti jednání a závažností následků s ním spjatých, čímž schází zákonný podklad pro stanovení povahy a závažnosti přestupku. Nestanovení dolní hranice sazby pokuty pak dle navrhovatelky neřeší namítanou drakoničnost horní hranice, a naopak vytváří ještě další deficit napadené úpravy spočívající v přílišném rozpětí sazby. Srovnání se sazbami za jiné přestupky neobstojí, neboť ve vládou uváděných případech jde o jednání ze své podstaty materiálně nežádoucí a společensky neakceptovatelná, s typicky nežádoucími následky, ohrožující veřejné statky i za standardních okolností. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tím, že je věcí zákonodárce, jak trestní politiku nastaví, protože ústavněprávní limity pro zákonodárnou moc v této oblasti představují principy diferenciace a přiměřenosti sankcí.
86. Navrhovatelka rovněž upozorňuje, že přestupky dle pandemického zákona mají umožňovat postih pouze méně společensky škodlivých jednání, neboť závažnější případy již naplňují znaky ohrožovacích trestných činů. Přes tuto skutečnost jsou horní hranice sazeb pokut nepřiměřeně vysoké.
IV. Zákonodárný proces a posouzení jeho ústavní konformity
87. Ústavní soud se nejprve zabýval napadeným zákonem z hlediska ústavní konformity zákonodárného procesu, neboť zavdával-li by tento proces důvod k derogaci, zrušil by Ústavní soud pandemický zákon jako celek a problematika náhrady škody by tím pozbyla aktuálnosti.
IV./1. Obecná východiska
88. Ve své rozhodovací činnosti v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů dle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, při výkonu pravomoci rušit zákony nebo jejich jednotlivá ustanovení dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy vychází Ústavní soud při posuzování vad legislativního procesu z toho, že byť i taková vada může založit protiústavnost napadeného zákona, musí jít o porušení podstatných pravidel zákonodárného procesu a současně musí takové pochybení dosahovat ústavněprávních rozměrů [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/21ze dne 22. 6. 2021 (301/2021 Sb.)]. Ústavněprávní význam má v této souvislosti především ochrana volné politické soutěže a ochrana menšin, zde především parlamentní opozice [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 87/20ze dne 18. 5. 2021 (232/2021 Sb.)]. V případech formálních porušení pravidel zákonodárného procesu tak Ústavní soud vychází z hlediska principu přiměřenosti z priority ochrany principů demokratického právního státu, zejména s přihlédnutím k ochraně oprávněných zájmů jednotlivců, právní jistoty, předvídatelnosti práva a legitimního očekávání, před derogací [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/14ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)], zejména lze-li očekávat, že po derogaci by byl přijat stejný zákon, toliko legislativně perfektním procesem [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)].
89. Protiústavnost zákona spočívající v porušení pravidel zákonodárného procesu však ani při zvláštních postupech (např. komplexní pozměňovací návrhy, projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze, sloučení rozpravy k více návrhům zákonů) není založena, jestliže nebylo znemožněno podrobit zákon skutečnému posouzení a projednání za účasti parlamentní menšiny, odnímajícímu jí plnohodnotnou možnost vyjádřit svá stanoviska a podrobit je reálné diskusi [nálezsp. zn. Pl. ÚS 30/16ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.)], přičemž vada legislativního procesu mající již charakter protiústavnosti může být dána až kumulací více dílčích pochybení; naopak nedostatek jedné fáze zákonodárného procesu může být zhojen v jiné fázi [nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].
90. Za postup ústící v protiústavnost zákona tak Ústavní soud např. v minulosti nepovažoval porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, spočívající v ukončení rozpravy ve třetím čtení, ačkoliv do ní ještě byli přihlášeni další poslanci, jestliže by zrušení zákona bylo v rozporu s principem právní jistoty a zásadou ochrany ústavnosti [nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/16ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)], neprovedení hlasování v Poslanecké sněmovně o návrhu zákona vráceného Senátem na další schůzi dle § 97 odst. 3 jednacího řádu Poslanecké sněmovny [nálezsp. zn. Pl. ÚS 10/13ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)] či uplatnění komplexního pozměňovacího návrhu majícího dostatečně úzkou vazbu na původní návrh zákona [např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.); usnesenísp. zn. Pl. ÚS 10/09ze dne 24. 1. 2012 či nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)].
91. Ohledně stavu legislativní nouze Ústavní soud vychází z toho, že nesmí jít o běžný nástroj omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, zejména nesouhlasí-li s tímto způsobem projednání parlamentní menšina, neboť projednání návrhu zákona za kvalifikované účasti jak příslušníků parlamentní většiny, tak parlamentní menšiny zajišťuje v demokratickém právním státě řádné plnění funkcí parlamentu obecně i parlamentní menšiny zvláště, zejména kontrolní funkce parlamentní menšiny a legitimizace politických rozhodnutí vtělených do zákona. Jednou z komponent kvalifikované účasti poslanců a senátorů na zákonodárném procesu zajištěné možností seznámit se s návrhem zákona, zaujmout k němu stanovisko a prodiskutovat jej je i dostatečný časový prostor, v němž se tak děje; jde tedy o výjimku z pravidla, pro niž musí být v konkrétním případě vždy dán dostatečně závažný důvod převažující nad zájmem na projednání návrhu zákona standardním způsobem [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 53/10ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)].
92. Stav legislativní nouze upravený v jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, již v minulosti Ústavní soud označil za existující praeter constitutionem, neboť na úrovni ústavního pořádku zakotvuje výslovně zkrácené projednání vládního návrhu zákona čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti, proto pro stav legislativní nouze musí především vždy existovat významný důvod blížící se důvodům pro postup dle čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti, mající potenciál citelně ohrozit základní ústavně zaručená práva jednotlivců či způsobit značné hospodářské škody státu [kterýžto pojem však není totožný s pojmem škody dle soukromoprávních předpisů, ale je třeba jej vnímat v širších politických konsekvencích – viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)], který se musí vymykat běžnému průběhu politických procesů, (a)nebo musí existovat široká shoda Parlamentu srovnatelná s ústavní většinou na tom, že stav legislativní nouze je nutný [nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)].
93. Ústavní soud taktéž již dříve připustil, že důvodem pro stav legislativní nouze nemusí být vždy toliko přírodní katastrofa či srovnatelná nepředvídatelná událost, ale může se jednat i o jiné mimořádné vybočení z běžného průběhu politických procesů, které přináší riziko shora uvedených kvalifikovaných újem. Stav legislativní nouze tak Ústavní soud v minulosti nepovažoval za důvod protiústavnosti zákona v něm přijatého např. tehdy, jestliže vznikla časová tíseň v důsledku pochybení vlády při přípravě zákona reagujícího na derogaci zákona ve věci platu soudců Ústavním soudem s odloženou účinností, a vyvstalo riziko, že do účinků derogace nestihne Parlament přijmout nový zákon, a tedy řešení platů soudců by se ocitlo v legislativním vakuu, pročež byl návrh nového zákona projednán ve stavu legislativní nouze [nálezsp. zn. Pl. ÚS 28/13ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.)].
IV./2. Přijetí pandemického zákona
94. Průběh legislativního procesu při přijímání pandemického zákona byl v relevantních bodech dostatečně popsán v částech III./1. a III./3. tohoto nálezu, a tedy netřeba jej rekapitulovat i na tomto místě. Dominantním prvkem argumentace navrhovatelky z hlediska vad zákonodárného procesu je přijetí pandemického zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze v Poslanecké sněmovně a ve zkráceném jednání v Senátu (dále pro stručnost oba procesy společně jen „zkrácené projednání“), neboť jiných pochybení než spojených právě s tímto mimořádným režimem zákonodárného procesu se navrhovatelka ve vztahu ke způsobu přijetí pandemického zákona nedovolává a žádná taková jiná možná pochybení z jejího návrhu ani z dalších písemností obsažených ve spise nevyplývají.
95. Vycházeje ze svých shora nastíněných judikaturních východisek, při posuzování ústavní konformity legislativního procesu přijetí pandemického zákona si tak Ústavní soud musel zodpovědět následující otázky: za prvé, zda v tomto procesu došlo k procedurálním pochybením; za druhé, zda existoval legitimní důvod pro zkrácené projednání návrhu pandemického zákona, převáživší nad potřebou zachovat řádný legislativní proces; za třetí, zda při projednávání návrhu pandemického zákona byla dostatečně zajištěna parlamentní diskuse a ochrana parlamentní menšiny; za čtvrté, zda případně vady zjištěné v předchozích krocích jednotlivě či kumulativně dosahují ústavněprávní roviny, včetně toho, zda a jak byly případně zhojeny či zmírněny v jiných fázích legislativního procesu.
A) Zda došlo k procedurálním pochybením v zákonodárném procesu
96. Ve svém původním návrhu navrhovatelka zpochybnila mimo jiné to, že pro zkrácené projednání návrhu pandemického zákona chyběly příslušné návrhy dle § 99 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a dle § 118 odst. 1 jednacího řádu Senátu. Jak však plyne z vyjádření ostatních účastníků řízení v části III./3. tohoto nálezu, předsedové obou komor Parlamentu potvrdili, že příslušné žádosti vlády podány byly. To ostatně ve své replice nepopřela ani navrhovatelka, která se dále zaměřila jen na polemiku s důvodností zkráceného projednání, a Ústavní soud tak nemá důvodu o správnosti této informace pochybovat. Jelikož, jak bylo konstatováno výše, jiné důvody pochybovat o dodržení procedurálních pravidel v souvislosti s přijetím pandemického zákona nevznikly, odpovídá na první otázku Ústavní soud záporně.
B) Zda zde byl legitimní důvod pro zkrácené projednání
97. Těžiště polemiky navrhovatelky s pandemickým zákonem co do roviny zákonodárného procesu spočívalo právě v námitce, že pro jeho zkrácené projednání neexistoval žádný legitimní důvod. Vláda ve svém vyjádření naproti tomu uvedla, že tímto důvodem byla sama o sobě pandemie. Ústavní soud se ztotožňuje s dílčí výhradou navrhovatelky, že samotná existence této pandemie eo ipso důvodem pro zkrácené projednání být nemůže.
98. Ani v případě déletrvajících či vleklých krizí nelze totiž rezignovat na vážení proti sobě stojících ústavním pořádkem chráněných zájmů na akceschopnosti zákonodárné moci a na dostatečné ochraně parlamentní diskuse a parlamentní menšiny a slepě vychýlit rovnováhu ve prospěch prvého zmíněného zájmu a nevyvratitelně presumovat, že mezi potřebou účinně, tedy v tomto ohledu především rychle, reagovat na danou krizi a zkráceným projednáním je příčinná souvislost.
99. Právě tento kauzální nexus je primárním požadavkem legitimity důvodu pro přijetí zákona ve zkráceném projednání. Stejně snadno, jako si lze představit, že i za normálních okolností nepostižených žádnou akutní krizí může být dán legitimní důvod pro zkrácené projednání návrhu zákona, si lze totiž představit, že i v období dlouhodobé krize budou návrhy zákonů, jejichž řádným projednáním nebude nijak řešení této krize dotčeno. Tento kauzální nexus je však podmínkou nutnou, nikoliv postačující. Je-li dán, musí být dále posouzeno, zda je zde konkrétní a v době předložení návrhu zákona aktuální legitimní důvod pro zkrácené projednání a zda je tento důvod natolik silný, aby v ústavně přípustném rozsahu omezil parlamentní diskusi a zejména ochranu reálné účasti parlamentní menšiny v ní.
100. Požadavek na konkrétnost a aktuálnost důvodu pro zkrácené projednání předloženého návrhu zákona rovněž vyvrací tezi, že legitimní důvod pro zkrácené projednání nemůže být nikdy dán, jestliže již v minulosti byl stejný či obdobný návrh zákona předložen, ale ještě nebyl zařazen na pořad schůze Poslanecké sněmovny. Potřeba zkráceného projednání takového návrhu zákona totiž může vyvstat až později s během času, o čemž svědčí mimo jiné právě i nynější věc.
101. Jelikož hlavním účelem pandemického zákona je poskytnout právní rámec mimořádným opatřením pro boj s pandemií, což ani navrhovatelka nezpochybňuje, podmínka příčinné souvislosti mezi návrhem zákona a řešením krize je dána. Co se týče legitimního důvodu k jeho zkrácenému projednání, pak sice nestačí samo o sobě konstatování existence této pandemie, ale i in concreto má Ústavní soud za to, že tento legitimní důvod je dán.