102. Ústavnímu soudu je totiž z úřední činnosti známo (srov. přehledně zejména část II usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/21ze dne 18. 5. 2021), že situace, v níž se nacházely moci výkonná a zákonodárná v době projednávání pandemického zákona, byla z hlediska právního rámce řízení boje proti pandemii značně komplikovaná tím, že tento rámec byl podmíněn především trváním nouzového stavu, který pro nesouhlas Poslanecké sněmovny s jeho dalším prodloužením měl skončit dnem 15. 2. 2021, avšak vláda usnesením č. 125 ze dne 14. 2. 2021 č. 59/2021 Sb. vyhlásila od tohoto data nový nouzový stav, načež Poslanecká sněmovna usnesením č. 1530 ze dne 18. 2. 2021 Sb., o zrušení nouzového stavu, zrušila nouzový stav k datu účinnosti pandemického zákona, nejpozději k 27. 2. 2021.
103. Je tedy zřejmé, že již v době předložení návrhu pandemického zákona vládou bylo další trvání nouzového stavu jako podkladu právního rámce boje proti pandemii značně pochybné, a i Poslanecká sněmovna většinou představovanou parlamentní opozicí trvala na tom, že tento právní rámec nelze do budoucna využívat a že je třeba zvolit jiné řešení, reprezentované právě pandemickým zákonem. Reálně tak hrozilo, že při urychleném nepřijetí pandemického zákona by se veřejná moc přinejmenším dočasně ocitla bez účinného právního rámce řízení boje s pandemií, který by jí umožňoval přijímat k tomu potřebná mimořádná opatření.
104. Jak přitom vyplývá již z judikatury Ústavního soudu přiblížené výše sub 93, konkrétní a bezprostřední důvod ke zkrácenému projednání návrhu zákona nemusí být vždy bezprostředně založen živelní katastrofou nebo obdobnou nepředvídatelnou událostí, ale též i jinými mimořádnými vybočeními z běžných politických procesů, včetně těch, která jsou důsledkem určité liknavosti nebo nesprávného postupu vlády či jiného orgánu veřejné moci. K tomu však nutno dodat, že tento závěr platí jen tehdy, jsou-li jinak splněny všechny parametry ústavní konformity zkráceného projednání návrhu zákona.
105. V hrozícím právním vakuu pravomoci vydávat mimořádná opatření potřebná k účinnému řízení boje s pandemií spatřuje Ústavní soud legitimní důvod pro zkrácené projednání návrhu pandemického zákona.
106. Není ostatně úkolem Ústavního soudu hodnotit politickou strategii vlády ani parlamentní opozice při boji s pandemií, tedy zda je vhodnější režim mimořádných opatření umožněných vyhlášeným nouzovým stavem dle ústavního zákona o bezpečnosti či režim mimořádných opatření na základě zvláštního k tomu určeného zákona, neboť tato otázka má převážně politickou povahu. Ústavněprávní relevanci má však skutečnost, že zkrácené projednání pandemického zákona bylo důsledkem síly hlasů většinové parlamentní opozice, která nepřipouštěla prodloužení nouzového stavu. Názor navrhovatelky, že pandemický zákon nebylo třeba přijímat ve zkráceném projednání, neboť mimořádná opatření umožňoval trvající nouzový stav, tak nepolemizuje s názorem vládní parlamentní menšiny, která byla nucena přizpůsobit se většinovému parlamentnímu názoru, ale s názorem jiné části parlamentní opozice.
107. Ačkoliv i diskuse mezi opozičními politickými silami (tj. těmi, které nejsou součástí vládní menšiny či vládní většiny) je v demokratickém a právním státě žádoucí a ústavně chráněna, nemůže tato ochrana vést v konečném důsledku k paralýze v činnosti orgánů veřejné moci odpovědných za boj s pandemií tím, že znemožní, byť dočasně, účinné řízení tohoto boje na podkladě nouzového stavu i pandemického zákona. Takový postup by nepochybně vytvořil hrozbu pro život a zdraví velké části populace. Potřeba zajistit právní rámec účinného boje s pandemií tak i z tohoto hlediska převáží nad potřebou standardního projednání návrhu pandemického zákona.
C) Zda byla ve zkráceném projednání dostatečně zajištěna parlamentní diskuse
108. Z části III./3. tohoto nálezu se podává, že pandemický zákon byl projednán Parlamentem ve zkráceném projednání za 12 dní (včetně dne rozeslání návrhu), a to i s opětovným projednáním Poslaneckou sněmovnou po vrácení návrhu Senátem. Ústavní soud souhlasí s navrhovatelkou, že tato doba je pro tak významný právní předpis relativně krátká, nelze ji však považovat bez dalšího za absolutně nedostatečnou, neboť sama o sobě nevylučuje, aby v ní byl návrh poslanci a senátory dostatečně nastudován, věcně posouzen a prodiskutován včetně oponentních názorů. Opačný závěr, požadující určitou nepodkročitelnou minimální dobu k diskusi, by ostatně mohl vést k vyloučení včasného přijetí zákona, jehož potřeba je provázena extrémní časovou tísní.
109. Jak správně poukázala vláda, Ústavní soud již dříve nespatřoval protiústavnost ani ve zkráceném projednání návrhu zákona v kratší době, a vzhledem ke shora popsané časové tísni spojené s hrozbou nedostatečných prostředků k řízení boje proti pandemii není maximální urychlení projednání návrhu pandemického zákona z hlediska ústavnosti problematické. Pokud v této souvislosti navrhovatelka upozorňuje na to, že do této doby jsou započítány i dva dny pracovního klidu, pak Ústavní soud uvádí, že za tak mimořádných okolností, za jakých byl tento návrh předložen a projednán, nebylo nedůvodné klást na senátory požadavek, aby výjimečnost situace zohlednili i tím, že se s návrhem seznámí i ve dnech pracovního klidu, ostatně bylo zcela na jejich vůli, zda tak učiní, či nikoliv, a tedy měli k prostudování návrhu adekvátní čas.
110. Z vyjádření účastníků řízení v části III tohoto nálezu rovněž plyne, že Poslanecká sněmovna i Senát se návrhem zákona zabývaly jak věcně, tak co do požadavku na jeho zkrácené projednání. Návrh byl předložen výborům obou komor zastoupeným i příslušníky opozice, k oběma těmto rovinám byly vedeny diskuse, v nichž zaznívaly i velmi kritické názory rovněž co do obsahu i způsobu projednání návrhu pandemického zákona a na jejich základě proběhla hlasování. Namítá-li navrhovatelka, že se zkráceným projednáním nesouhlasila relevantní menšina senátorů, poukazuje Ústavní soud na svou shora nastíněnou judikaturu, podle níž je rozhodující opačný zorný úhel, tedy zda se pro takový postup vyslovila přesvědčivá většina (viz výše bod 92).
111. V nynějším případě bylo dosaženo ve všech relevantních hlasováních dokonce „ústavní“, tedy třípětinové většiny všech poslanců (již představuje 120 hlasů) a třípětinové většiny přítomných senátorů. Pro trvání stavu legislativní nouze hlasovalo 148 poslanců ze 151 přítomných, pro projednání návrhu pandemického zákona ve zkráceném projednání hlasovalo 133 ze 167 přítomných poslanců, a po postoupení tohoto návrhu zákona Senátu hlasovalo pro jeho zkrácené projednání 48 senátorů ze 76 přítomných („ústavní“ třípětinovou většinu z přítomných senátorů tedy tvořilo 46 hlasů, přičemž 49 hlasů by již dokonce představovalo třípětinovou většinu všech senátorů). O tom, že racionální diskuse a oponentura návrhu pandemického zákona nebyla znemožněna, svědčí i to, že Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně zpět s pozměňovacími návrhy a Poslanecká sněmovna jej v tomto znění přijala. Ke kvalifikované výměně názorů tak mezi dvěma parlamentními fázemi zákonodárného procesu nepopiratelně došlo.
112. Ani námitka, že omezeným časem byl vytvořen nátlak na poslance a senátory, aby návrh zákona přijali bez obsáhlejší diskuse v podobě, s níž nebyli spokojeni, nemůže obstát. Předně je v souladu s čl. 26 Ústavy zakotvujícím volný mandát prvořadou povinností každého poslance i senátora žádným tlakům při výkonu své funkce nepodléhat, dále nelze opomíjet fakt, že obdobně jako v hlasováních o zkráceném projednání bylo i v každém hlasování o vlastním návrhu pandemického zákona dosaženo v jeho prospěch výrazné většiny, přesahující dokonce pohodlně většinu „ústavní“. Při prvním projednání v Poslanecké sněmovně pro návrh zákona hlasovalo 132 poslanců ze 167 přítomných a při opakovaném projednání ve znění pozměňovacích návrhů Senátu 124 poslanců ze 156 přítomných; pro vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které Poslanecká sněmovna přijala, hlasovalo 58 senátorů ze 70 přítomných („ústavní“ třípětinovou většinu tak tvořilo 42 hlasů). Ústavní soud je tak přesvědčen, že takovýto výsledek odráží dostatečně silnou většinu na to, aby odolala jakémukoliv nátlaku.
113. K tomu ještě dlužno podotknout, že nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, jehož se dovolávají navrhovatelka i vláda, konstruuje požadavky na legitimitu zkráceného projednání v zásadě alternativně, tj. buď vysoká většina srovnatelná s „ústavní“ většinou při hlasování o takovém režimu projednání, nebo existence důvodu blížícího se svou povahou důvodům předvídaným v čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti. Projednávání návrhu pandemického zákona splňuje obě tyto podmínky kumulativně, což umocňuje závěr o tom, že jeho zkrácené projednání nezůstává ústavněprávním požadavkům nic dlužno.
114. Kromě toho v nynější věci je z ústavněprávního hlediska prizmatem především ochrana parlamentní diskuse, zatímco potřeba ochrany parlamentní menšiny je signifikantně slabší oproti klasickému schématu rozložení politických sil koalice–opozice. V době projednávání návrhu pandemického zákona totiž parlamentní většinu tvořila právě opozice, v níž se svářily různé názory na optimální právní rámec řešení dlouhodobé krizové situace. Jelikož parlamentní menšinu tak reprezentovali poslanci politických sil tvořících vládní koalici, nehrozilo, že by stabilní (provládní) parlamentní většina mohla zneužívat prostou aritmetiku hlasů k bezdůvodnému omezování práv parlamentní menšiny, což je hlavním účelem zvláštní ústavněprávní ochrany parlamentní menšiny.
115. To samozřejmě neznamená, že by i v takové konstelaci parlamentních sil, v níž ani provládní, ani opoziční síly nemají zajištěnu stabilní většinu (tj. koalovanou, etablovanou politickou dohodou, dlouhodobě hlasující ve shodě atd.), nemohlo docházet ke zneužívání nahodilých většin a že by neplatila ochrana parlamentní diskuse i ochrana parlamentní menšiny, ale tato ochrana může být slabší. Při takovém rozložení sil totiž aktuální parlamentní většina a menšina vznikají proměnlivě ad hoc, politické subjekty jsou nuceny ve zvýšené míře k politickému vyjednávání a kompromisu a žádný z nich se neopírá o stabilní většinu hlasů, která ke zneužití může svádět. Je-li tak méně intenzivní vlastní hlavní důvod této ochrany, klesá i její význam coby kritéria ústavnosti legislativního procesu v případě zkráceného projednávání návrhu zákona.
116. Ústavní soud po zvážení všech těchto ohledů shledává, že v zákonodárném procesu přijetí pandemického zákona proběhla parlamentní diskuse a parlamentní opozice byla chráněna v souladu s ústavněprávními požadavky kladenými na projednání návrhu zákona ve zkráceném projednání v obou komorách Parlamentu.
D) Zda případné vady dosahují ústavněprávní intenzity
117. Jelikož v předchozích krocích posouzení ústavní konformity zákonodárného procesu přijetí pandemického zákona ve zkráceném projednání nebyly zjištěny žádné vady, je odpověď na tuto otázku bezpředmětná.
118. Ústavní soud tak uzavírá, že legislativní proces přijetí pandemického zákona není zatížen žádnou vadou zakládající protiústavnost tohoto zákona jako celku.
V. Náhrada škody v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními
119. Jelikož Ústavní soud neshledal důvodu pro zrušení pandemického zákona jako celku z důvodů tkvících ve vadách legislativního procesu, musel se zabývat i úžeji vymezeným eventuálním návrhem na zrušení vybraných ustanovení pandemického zákona (§ 9 odst. 2 věta první a odst. 4).
120. Ustanovení § 9 pandemického zákona zní (pozn. napadená ustanovení jsou zvýrazněna Ústavním soudem):
(1) Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám (dále jen „poškozený“) během stavu pandemické pohotovosti v příčinné souvislosti s a) mimořádnými opatřeními podle § 2, nebo b) mimořádnými opatřeními podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž účelem je zvládání epidemie COVID-19.
(2) Podle odstavce 1 se hradí skutečná škoda. Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků. Škodu stát nehradí, prokáže-li, že si ji poškozený způsobil sám.
(3) Nárok na náhradu škody podle odstavce 1 může poškozený uplatnit u Ministerstva financí, a to ve lhůtě do 12 měsíců od okamžiku, kdy se o škodě dozvěděl, nejdéle do 3 let od vzniku škody, jinak právo na náhradu škody zaniká. V žádosti se uvede totožnost poškozeného, důvody vzniku nároku a jeho výše a důkazy, které prokazují vznik nároku, příčinnou souvislost, výši nároku, včetně skutečností podle odstavce 4, a počátek plynutí doby, ve které právo zaniká.
(4) Škoda se hradí v rozsahu, v němž poškozený prokáže, že jejímu vzniku nebylo možné předejít nebo zabránit. Výše náhrady škody se dále snižuje o výši dotací, návratných finančních výpomocí a jiných podpor, poskytnutých ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19, nebo dopadů mimořádných opatření uvedených v odstavci 1.
(5) Uplatnění nároku na náhradu škody podle tohoto zákona je podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu. Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do 6 měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.
(6) Je-li pro posouzení nároku na náhradu škody nezbytné zohlednit okolnosti, k nimž má v rámci své činnosti přístup jiný orgán veřejné moci, poskytne tento orgán veřejné moci Ministerstvu financí, popřípadě soudu nezbytnou součinnost.
V./1. Obecná východiska
121. Navrhovatelka dovozuje protiústavnost napadených ustanovení pandemického zákona ze tří relativně samostatných důvodů – za prvé, z údajné nemožnosti nahradit režim ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s § 36 krizového zákona pandemickým zákonem, za druhé, z údajně nepřípustného zásahu do vlastnického práva, který je dle jejího názoru umožněn jeho podstatným omezením bez přiměřené náhrady, a za třetí, z odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Ústavní soud se tak musí zabývat obecnými východisky jednak zásahů do vlastnického práva a náhrady za ně, jednak odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, včetně vztahu krizového zákona a ústavního zákona o bezpečnosti.
A) K zásahu do vlastnického práva a náhradě za něj
122. Jakýkoliv zásah do vlastnického práva zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny je z hlediska ústavního pořádku přípustný jen tehdy, je-li proveden na základě zákona a obstojí-li v testu proporcionality ve vztahu ke konkurujícímu legitimnímu ústavně chráněnému zájmu, v jehož prospěch je činěn. Podle povahy tohoto zásahu k těmto podmínkám může přistoupit i povinnost náhrady dle čl. 11 odst. 4 Listiny, avšak tak tomu je toliko tehdy, lze-li takový zásah podřadit pod pojmy „vyvlastnění“ či „nucené omezení vlastnického práva“. Pokud určitý zásah do vlastnického práva pod tyto pojmy nelze podřadit, pak vlastník ústavně zaručené veřejné subjektivní právo na náhradu za tento zásah nemá a jeho souladnost s ústavním pořádkem se posuzuje pouze podle shora uvedených podmínek, tj. hlediskem zákonnosti a testem proporcionality ve vztahu ke kolidujícímu zájmu [srov. např. nálezsp. zn. II. ÚS 482/02ze dne 8. 4. 2004 (N 52/33 SbNU 39), nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/18ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/17ze dne 12. 2. 2019 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/20ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.)].
123. Ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny připouští inherentní omezení vlastnického práva bez náhrady ve prospěch jiných ústavně chráněných zájmů. Toto ustanovení ve vazbě na obecný zájem zdůrazňuje tzv. sociální funkci vlastnictví, které tedy není jen pouhým právním panstvím nad věcí, ale současně i zavazuje vlastníka k určitému chování [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/16ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.), bod 55]. Ústavní soud proto ve své judikatuře dlouhodobě vychází z toho, že ne každé omezení vlastnického práva, a to i bez náhrady, je automaticky vyvlastněním či nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, nýbrž že tyto pojmy naplňuje buď takové omezení, které zcela vylučuje realizaci vlastnického práva, nebo v takovém rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje jeho výkon či výkon některé z jeho složek [nálezsp. zn. Pl. ÚS 34/03ze dne 13. 12. 2006 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.)], např. absolutním znemožněním pronajímateli za určitých okolností vypovědět nájemci bytu nájemní smlouvu [nálezsp. zn. III. ÚS 114/94ze dne 16. 2. 1995 (N 9/3 SbNU 45)] či omezením vyplývajícím z prohlášení určité nemovitosti za kulturní památku [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 35/94ze dne 23. 6. 1994 (N 36/1 SbNU 259), podle nějž čl. 11 odst. 4 Listiny dopadá toliko na zvýšené náklady na údržbu památky v obecném zájmu].
124. Rozlišení, zda jde „jen“ o omezení vlastnického práva, na které dopadají toliko požadavky čl. 11 odst. 3 Listiny, či zda má toto omezení kvalifikovanou povahu vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, je třeba zkoumat jednak s přihlédnutím k tomu, zda takové omezení jde nad rámec omezení vlastnického práva všech jeho subjektů za dodržení principů rovnosti, jednak je nutno posoudit intenzitu zásahu, určenou zejména podle rozsahu omezení a délky, resp. časové (ne)omezenosti jeho trvání [srov. zejména stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)].
125. Z toho vyplývá, že čl. 11 odst. 4 Listiny nedopadá na situace, v nichž určité omezení vlastnického práva dopadá na všechny vlastníky in abstracto stejně (tj. neberouc v úvahu konkrétní podmínky konkrétních vlastníků, které mohou rozdílná omezení fakticky postihovat různě), tedy typicky na omezení vlastnického práva veřejnoprávní regulací nakládání s určitými věcmi z důvodu ochrany životního prostředí, veřejného pořádku, oprávněných zájmů jiných osob atd. (např. stavební právo, nakládaní s nebezpečnými věcmi, jako jsou omamné a psychotropní látky a jedy, střelné zbraně, štěpný materiál, úprava provozu na pozemních komunikacích atd.). Případy omezení vlastnického práva takovouto obecnou regulací jsou tak z hlediska ústavního pořádku poměřovány toliko čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny.
126. Prvním předpokladem aktivace čl. 11 odst. 4 Listiny tedy je, že určité omezení dopadá toliko na konkrétního vlastníka nebo konkrétní skupinu vlastníků. Jelikož nerovnou ochranu vlastnického práva bez legitimního důvodu rozdílného zacházení nepřipouští již čl. 11 odst. 1 Listiny garantující stejný obsah i ochranu všem vlastníkům ve spojení s čl. 1 Listiny a čl. 3 odst. 1 Listiny zakotvujícími rovnost před zákonem a rovnost v základních právech, může být samo vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny v souladu s ústavním pořádkem jen tehdy, jestliže je pro takové rozdílné zacházení dán legitimní důvod spočívající v převažující ochraně jiného ústavně chráněného zájmu. Náhrada poskytovaná na základě čl. 11 odst. 4 Listiny je totiž specifická tím, že jde o kompenzaci za zásah do vlastnického práva secundum et intra constitutionem ac legem, tedy že způsobená újma není následkem protiprávního postupu orgánů veřejné moci, na rozdíl od případů, na něž míří čl. 36 odst. 3 Listiny.
127. Jde tedy v zásadě o kompenzaci za takové zásahy do vlastnického práva, které vyvolává potřeba celospolečenské distribuce břemen nutných k dosažení rozličných veřejných zájmů (byť tyto mohou v konečném důsledku spočívat v potřebě chránit zájmy ryze individuální, např. v případě zřízení služebnosti nezbytné cesty dle § 1029 odst. 2 občanského zákoníku), která nahodile vzniká v individuálních případech či jejich skupinách (tj. v kontrapozici s požadavky obecné veřejnoprávní regulace, která tíží každého vlastníka, jenž je jejím adresátem již jen z titulu vlastnictví určité věci či vykonávání určité činnosti s ní) a která je nezbytně nutná k naplnění daného veřejného zájmu, jenž v daných parametrech převažuje nad zachováním plného vlastnického práva dotčeného vlastníka (např. údržba či obsluha určitých veřejně prospěšných zařízení či staveb nebo nutnost ochranných pásem kolem nich, vyvlastnění v souvislosti s liniovými stavbami atd.).
128. Vyvlastněním, resp. nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny tak Ústavní soud shledal např. povinnost vlastníka pozemku sousedícího s vodním dílem umožnit vstup na pozemek za zákonem stanoveným účelem souvisejícím s provozem vodního díla [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 652/06ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613)], strpění obecného užívání veřejné účelové komunikace na pozemku ve vlastnictví jednotlivce [nálezsp. zn. II. ÚS 268/06ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)] a strpění obecného užívání pozemku, který je veřejným prostranstvím [nálezsp. zn. I. ÚS 1607/11ze dne 25. 4. 2012 (N 89/65 SbNU 203)], povinnost vlastníka bytu zajistit náhradní byt osobám, které jeho byt obývaly bez právního důvodu [nálezsp. zn. II. ÚS 625/05ze dne 6. 3. 2008 (N 49/48 SbNU 577)], regulované nájemné za pozemek užívaný k parkování členů družstva [nálezsp. zn. I. ÚS 2229/08ze dne 29. 12. 2009 (N 258/55 SbNU 491)] či povinnost vlastníka pozemku provádět zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí na výzvu orgánu ochrany přírody [nálezsp. zn. Pl. ÚS 8/08ze dne 8. 7. 2010 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.)].
129. Za vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva naopak v minulosti Ústavní soud nepovažoval např. zákonnou transformaci užívacího práva k bytu na nájem bytu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 37/93ze dne 22. 3. 1994 (N 9/1 SbNU 61; 86/1994 Sb.)], podmínku předchozího souhlasu příslušných orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev se smlouvou o převodu vlastnictví bytu ozbrojených složek [nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/96ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)], uložení předběžného opatření zakazujícího dispozici s majetkem z důvodu ochrany práv věřitelů [nálezsp. zn. II. ÚS 110/96ze dne 27. 11. 1996 (N 128/6 SbNU 439)], označení pozemku ve vlastnictví jednotlivce za veřejné prostranství vyhláškou obce [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/02ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.) a nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/07ze dne 30. 4. 2008 (N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.)] a povinnost pravidelné údržby veřejné zeleně na takových pozemcích sečí [nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/06ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)], nucený prodej akcií minoritních akcionářů při tzv. squeeze-outu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)], zákaz provozování billboardů u dálnic a silnic I. třídy [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/17ze dne 12. 2. 2019 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.)], tzv. administrativní zánik silničních vozidel v tzv. polopřevodu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/18ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.)], nemožnost připojení pozemku na místní komunikaci bez souhlasu jejího vlastníka [nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/15ze dne 18. 6. 2019 (N 114/94 SbNU 360; 186/2019 Sb.)], povinnost provozovatele potravinářského podniku s prodejní plochou větší než 400 m2 poskytnout bezplatně prošlé, ale bezpečné potraviny neziskovým organizacím [nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/16ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.)] či zákaz ukončení nájmu bytu pro prodlení nájemce s placením nájemného z důvodu pandemie [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/20ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.)].
B) K odpovědnosti státu za újmu při výkonu veřejné moci
130. Odpovědnost státu za škodu, resp. újmu [srov. např. nálezsp. zn. II. ÚS 1191/08ze dne 14. 4. 2009 (N 85/53 SbNU 79)] způsobenou při výkonu veřejné moci upravuje čl. 36 odst. 3 Listiny. Jejím předpokladem je nezákonnost, resp. protiprávnost rozhodnutí či jiného postupu orgánu veřejné moci [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/19ze dne 30. 6. 2020], přičemž jde o odpovědnost objektivní [srov. např. nálezsp. zn. III. ÚS 124/03ze dne 11. 12. 2003 (N 144/31 SbNU 281)].
131. Tato odpovědnost státu je poměrně široká, neboť se jí stát nemůže zprostit a může ji založit i újma, která vznikla pouze v důsledku omylu či chyby v činnosti orgánu veřejné moci způsobené technickým selháním [nálezsp. zn. II. ÚS 3625/17ze dne 8. 10. 2018 (N 164/91 SbNU 49)] či i jen nedbalým nebo nezodpovědným uplatňováním veřejné moci [nálezsp. zn. II. ÚS 99/07ze dne 7. 10. 2008 (N 165/51 SbNU 43)], a to včetně situací, kdy k ní došlo ve sporu, který stát vůbec nevyvolal [nálezsp. zn. IV. ÚS 1391/09ze dne 27. 12. 2011 (N 218/63 SbNU 505)], či kdy ji způsobil při výkonu veřejné moci nestátní subjekt [nálezsp. zn. I. ÚS 529/09ze dne 13. 3. 2012 (N 51/64 SbNU 625) či nálezsp. zn. II. ÚS 1894/14ze dne 9. 12. 2014 (N 223/75 SbNU 511)], přičemž v případě rozhodnutí není podstatné, zda je meritorní či procesní povahy [nálezsp. zn. III. ÚS 2062/18ze dne 22. 10. 2018 (N 173/91 SbNU 175)].
132. Přesto nelze dosah čl. 36 odst. 3 Listiny rozšiřovat tak, že by se mohl vztahovat i na újmu, která vznikla zákonným výkonem veřejné moci [srov. např. nálezsp. zn. II. ÚS 596/02ze dne 5. 5. 2004 (N 64/33 SbNU 141)]. Typicky tak odpovědnost dle čl. 36 odst. 3 Listiny nezakládají výsledky legislativní činnosti Parlamentu [srov. např. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)] ani normotvorné činnosti vlády [nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/08ze dne 8. 7. 2010 (N 138/58 SbNU 131; 253/2010 Sb.)], ovšem stejně tak ani individuální právní akty či postupy orgánu veřejné moci, které jsou provedeny zákonným způsobem [srov. např. nálezsp. zn. III. ÚS 2062/18ze dne 22. 10. 2018 (N 173/91 SbNU 175)].
133. Režim náhrady za omezení vlastnického práva i náhrady škody způsobené postupem při řešení krizových situací obsahují § 35 a 36 krizového zákona. Tento režim náhrady se vztahuje i na omezení vlastnického práva či škodu způsobenou subjekty uvedenými v čl. 3 ústavního zákona o bezpečnosti v nouzovém stavu, stavu ohrožení státu či válečném stavu při aplikaci tohoto ústavního zákona. Ústavní zákon o bezpečnosti ani žádná jiná součást ústavního pořádku neobsahuje zvláštní povinnost k náhradě za zásah do vlastnického práva jednotlivce v kvalifikovaných krizových stavech kvalifikovanými postupy veřejné moci (nebo dalších subjektů plnících úkoly uložené jim veřejnou mocí) k jejich zmírnění či odstranění. Dojde-li tedy za takových podmínek k vyvlastnění, omezení vlastnického práva nebo ke způsobení škody, náhrada za tyto zásahy do vlastnického práva podléhá tedy toliko obecné úpravě čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 36 odst. 3 Listiny.
V./2. K náhradě škody dle § 9 pandemického zákona
134. Po vztažení těchto obecných východisek na napadená ustanovení Ústavní soud dospěl k závěru, že kompenzační režim dle § 9 pandemického zákona nelze podřadit pod pojmy náhrady škody obsažené v čl. 11 odst. 4 Listiny ani v čl. 36 odst. 3 Listiny.
A) K čl. 11 odst. 4 Listiny
135. Pro posouzení aplikovatelnosti čl. 11 odst. 4 Listiny na režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona je stěžejní vymezení pojmu „nucené omezení vlastnického práva“ tak, jak byl vymezen výše v části V.1.A) tohoto nálezu. Pro vymezení tohoto pojmu a jeho limitů je nutno se zabývat vztahem čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak bylo připomenuto výše v bodě 123, čl. 11 odst. 3 Listiny, zejména jeho věty druhá a třetí, připouští ústavně konformní omezení vlastnického práva a jeho výkonu v souvislosti s oprávněnými zájmy druhých a s jinými právem chráněnými zájmy, přičemž Listina ani jiná součást ústavního pořádku nestanoví, že by za ně měla být poskytována vlastníkům nějaká náhrada.
136. Právní řád předvídá celou řadu situací, v nichž veřejnoprávní či soukromoprávní regulace fakticky vlastníka při výkonu jeho vlastnického práva omezuje bez nutnosti vlastníkovi toto omezení kompenzovat dle čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak již bylo rovněž připomenuto výše v bodě 127, z hlediska rozsahu ochrany poskytované čl. 11 odst. 1 Listiny, tj. zda je součástí této ochrany i náhrada dle čl. 11 odst. 4 Listiny, či nikoliv, je podstatný rozdíl mezi tím, zda určitý zásah státu přímo směřuje proti konkrétní věci a bezprostředně omezuje výkon vlastnického práva k ní (např. její odnětí dle krizového zákona pro potřeby zvládnutí mimořádné situace), a tím, zda omezení jiného základního práva vede k tomu, že vlastník je nepřímo omezen v možnostech výkonu svého vlastnického práva.
137. Ve shodě s judikaturou připomenutou výše v části V.1.A) tohoto nálezu tak za „nucené omezení vlastnického práva“ dle čl. 11 odst. 4 Listiny mimořádná opatření uvedená v § 9 odst. 1 pandemického zákona považovat nelze, a tedy režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona nelze vnímat jako zákonnou konkretizaci pojmu „náhrada“ dle stejného ustanovení.
138. Ústavní soud k tomu předesílá, že pro posouzení ústavní konformity těchto ustanovení tak z hlediska obsahu mimořádných opatření, na něž jsou navázána, postačuje, že zpravidla nesměřují vůči konkrétním věcem či vlastníkům, ale představují široký právní rámec řízení pandemie, dalece se vymykající svým rozsahem i obecností shora nastíněné podmínce použití čl. 11 odst. 4 Listiny. To platí pro všechna mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona. K vlastnímu přezkumu ústavnosti napadené úpravy některých mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona srov. níže část VI tohoto nálezu. I tam, kde uvedená mimořádná opatření výjimečně upravují provoz např. konkrétního závodu či provozovny (např. konkrétního obchodního centra), nejde v případě § 9 odst. 1 pandemického zákona o náhradu za nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jak bude rozvedeno níže (viz zejména bod 148).
139. Jinými slovy, regulace omezení vlastnického práva připadající v úvahu u mimořádných opatření, na něž odkazuje § 9 odst. 1 pandemického zákona, je tak široká a abstraktní, že u ní nejčastěji bude dominovat povaha obecné limitace výkonu vlastnického práva nad omezením konkrétních vlastníků konkrétních věcí či jejich skupin. Lze na ni tedy aplikovat toliko ochranu vlastnického práva dle čl. 11 odst. 3 Listiny, nikoliv čl. 11 odst. 4 Listiny.
140. Druhým samostatným důvodem vzdalujícím režim náhrady dle § 9 pandemického zákona dosahu čl. 11 odst. 4 Listiny je specifická povaha nynější pandemické krize, která je bez přehánění v moderních dějinách České republiky bezprecedentní co do rozsahu i dopadů. Tomu je třeba přiznat značnou váhu při posouzení ústavněprávních mezí pro koncepci veřejné moci při zvládání této krize a odstraňování jejích následků. Navrhovatelčina teze, že pro rozsah náhrady nesmí být relevantní ani šíře okruhu osob, jimž na ni vznikne nárok, ani dopady na státní rozpočet, se naopak nese v duchu zásady iustitia fiat, pereat mundus. Ani na stát však nelze klást vyšší nároky, než jaké je vůbec schopen plnit. Kdyby dal Ústavní soud navrhovatelce v tomto aspektu za pravdu, připustil by, že i kdyby stát při řešení mimořádných situací či mimořádných stavů postupoval v mezích svých pravomocí a v plném souladu s principy demokratického právního státu, přece by byl odpovědný za jakoukoliv škodu, která v důsledku jeho postupu secundum et intra constitutionem ac legem vznikla kterémukoliv jednotlivci bez ohledu na rozsah, a to i kdyby náhrada nebyla v reálných možnostech státu.
141. Lze si snadno představit nemožnost unesení této povinnosti státem např. v tragickém scénáři prohraného válečného konfliktu, který stát nevyvolal a v němž neměl vojensky ani diplomaticky šanci uspět, který postihl celé území státu a značně negativně se projevil na jeho ekonomické i sociální struktuře, v němž by masově jednotlivci uplatňovali náhradu škody způsobené nepřítelem na jejich majetku, jakož i náhradu za újmu vzniklou úmrtím osob blízkých, které zemřely při vojenských zásazích nepřítele. Válkou ochromený a vyčerpaný stát by splnění takových požadavků reálně ani nebyl schopen.
142. Současnou pandemickou krizi jistě nelze s tímto scénářem srovnávat, dobře však ilustruje skutečnost, že všeobecná odpovědnost státu za újmu vzniklou mimořádným stavem, která by na něj kladla neúnosné břemeno, by mohla být nejen nesplnitelná, přičemž ani stát se nemůže zavázat k nemožnému, ale i kdyby obtížně splnitelná byla, taková nepřiměřeně zatěžující povinnost státu by také vedla k tzv. mrazicímu účinku na plnění jeho dalších funkcí, včetně ochrany jiných ústavně zaručených základních lidských práv či svobod [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2019sp. zn. IV. ÚS 2287/18(N 170/96 SbNU 184)], tedy funkcí, které je stát výslovně ústavním pořádkem zavázán zajišťovat. Stát na plnění těchto funkcí nemůže rezignovat jednorázovým vyhověním požadavku na všeobecnou reparaci následků mimořádné události, který, jak již bylo uvedeno, výslovně na úrovni ústavního pořádku zakotven není.
143. Ačkoliv současnou krizi vyplývající z pandemie nelze obecně považovat za srovnatelnou s válečným stavem, i zde platí, že v kvalifikovaně krizových situacích je naopak třeba zvýšeného důrazu na solidaritu mezi jednotlivci a státem, jak ostatně Ústavní soud vyzdvihl již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/20, neboť v nich jasně vysvítá propojení a vzájemná podmíněnost ekonomických poměrů jednotlivců a ekonomických možností státu. Je-li takovou tragickou událostí celostátního rozsahu, jakou je válečný stav, silná přírodní katastrofa velkých rozměrů či celosvětová pandemie, jakou svět zažívá v posledních dvou letech, citelně zasažena ekonomická sféra v soukromém sektoru a veřejný sektor se současně musí potýkat s objemnými nečekanými výdaji na zvládání takové mimořádné situace, je výrazně negativně ovlivněna příjmová i výdajová stránka veřejných rozpočtů, a nutně tak vzniká potřeba distribuovat ekonomická břemena, která z této mimořádné situace vznikla.
144. Tato distribuce je však v prvé řadě otázkou politickou a jediné její ústavně souladné řešení nemůže spočívat v plné kompenzaci újem způsobených mimořádnou událostí na bázi ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva. Vzhledem k silné závislosti příjmů veřejných rozpočtů na ekonomickém výkonu soukromého sektoru by totiž takové řešení v konečném důsledku stejně znamenalo, že na břemeni státu k vyplacení takových náhrad by se v drtivé míře podíleli jednotlivci prostřednictvím plateb do veřejných rozpočtů.
145. Bez povšimnutí nelze ponechat ani to, že argumentace navrhovatelky zůstává poněkud krátkozraká k realitě pandemie, tvrdí-li, že tím, kdo rozhoduje o počtu osob zasažených mimořádnými opatřeními i o jejich délce, je veřejná moc. Veřejná moc totiž rozhoduje pouze o tom, jak bude na vývoj pandemie reagovat, a může tak činit více či méně úspěšně, šetrně k právům jednotlivců, obezřetně, razantně atd., což však nijak nesmývá reakční charakter tohoto přístupu, jehož primárním a rozhodujícím určovatelem je vývoj pandemie, který veřejná moc i při hypoteticky optimální reakci může ovlivňovat jen do určité míry.
146. Tím se současně vyvrací i navrhovatelčin argument o legitimním očekávání jednotlivců na rozmožení svého majetku. Jestliže celosvětově probíhá krize nebývalých rozměrů, jejíž další vývoj je jen obtížně předvídatelný, nemůže nikomu bez dalšího vzniknout legitimní očekávání, že jeho život včetně ekonomických aktivit a jejich výsledků zůstane stejný, či že se bude dokonce rozvíjet.
147. Ústavní soud připomíná, že stát nenese přímou právní odpovědnost za výkon veřejné moci, odehrává-li se secundum et intra constitutionem ac legem ani v případech, kdy jde o výkon veřejné moci, jehož podoba závisí v převážné míře na politické vůli zákonodárce (např. konstrukce a výše daní, zákaz kouření na určitých místech atd.), a jednotlivec, kterého tento výkon postihne, nemůže úspěšně před Ústavním soudem argumentovat tím, že danou záležitost bylo možno řešit i jiným způsobem, pro něj méně omezujícím. O to méně ji může nést v případě takového výkonu veřejné moci v mezích ústavnosti a zákonnosti, který reaguje na okolnosti vyšší moci, na něž veřejná moc reagovat musí, a u nějž jsou možnosti této reakce do značné míry omezené a předurčené podobou této vyšší moci. S tím musí být srozuměn i každý jednotlivec pod jeho mocí.
148. Rovněž je třeba poznamenat, že napadená ustanovení upravují toliko náhradu škody, která vznikla v přímé souvislosti s těmito mimořádnými opatřeními, nikoliv náhradu za omezení vlastnického práva, která s sebou tato mimořádná opatření nesou. Tyto dva typy náhrad přitom nelze zaměňovat, ostatně důsledně je rozlišuje i krizový zákon, na nějž se navrhovatelka sama odvolává. Ten v § 35 zakotvuje náhradu za omezení vlastnického práva, užívacího práva, poskytnutí věcného prostředku atd. a v § 36 náhradu škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle krizového zákona. Pandemický zákon úpravu náhrady za omezení vlastnického práva ani užívacího práva neobsahuje.