Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 20/21dne 7. prosince 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Ing. Jan Horník, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice 10, na zrušení zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, eventuálně § 2 odst. 2 písm. a) až f), § 9 odst. 2 věty první a odst. 4, § 10 odst. 2 písm. a), b) a c) a odst. 3, § 11 odst. 2 písm. a), b) a c) a odst. 3 téhož zákona, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Ustanovení § 9 odst. 4 věty druhé zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, se uplynutím dne vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje ve slovech „ , návratných finančních výpomocí“.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení předmětu řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 24. 3. 2021 doručen návrh skupiny senátorů, za niž jedná senátor Ing. Jan Horník (dále jen „navrhovatelka“), podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jímž se navrhovatelka domáhala zrušení zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, (pro nějž se v laické i odborné veřejnosti vžilo označení „pandemický zákon“, které sice není zcela přesné, ale je natolik rozšířené, že se jej dále přidrží i Ústavní soud) dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“). Navrhovatelka současně požádala o přednostní projednání návrhu podle § 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. Návrh byl formulován jako alternativní (resp. správně eventuální – pozn. Ústavního soudu), neboť navrhovatelka se po Ústavním soudu dožadovala zrušení celého pandemického zákona pro ústavně defektní průběh zákonodárného procesu a pro případ, že tomuto návrhu Ústavní soud nevyhoví, se dožadovala zrušení ustanovení věty první § 9 odst. 2 pandemického zákona a § 9 odst. 4 pandemického zákona.
3. Dne 1. 8. 2021 byla Ústavnímu soudu doručena změna návrhu, v níž se navrhovatelka domáhá pro případ nevyhovění jejímu návrhu na zrušení pandemického zákona jako celku pro jí tvrzené vady legislativního procesu kromě zrušení ustanovení § 9 uvedených výše v bodě 2 tohoto nálezu i zrušení § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona a slov „3 000 000 Kč“ v § 10 odst. 2 písm. a), „1 000 000 Kč“ v § 10 odst. 2 písm. b), „500 000 Kč“ v § 10 odst. 2 písm. c), „4 000 000 Kč“ v § 10 odst. 3, „1 000 000 Kč“ v § 11 odst. 2 písm. a), „500 000 Kč“ v § 11 odst. 2 písm. b), „100 000 Kč“ v § 11 odst. 2 písm. c) a „2 000 000 Kč“ v § 11 odst. 3 pandemického zákona.
4. Jelikož primární návrh směřuje proti celému pandemickému zákonu a eventuální návrh jen proti jeho části, považuje Ústavní soud návrh za směřující proti celému pandemickému zákonu s tím, že jeho částí napadenou eventuálním návrhem se bude zabývat samostatně.
II. Splnění procesních předpokladů řízení před Ústavním soudem
5. Navrhovatelka se domáhá zrušení pandemického zákona. Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je dle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu ve spojení s čl. 88 odst. 1 Ústavy oprávněna podat skupina nejméně 17 senátorů. Nynější návrh podala skupina 22 senátorů a senátorek, což všichni stvrdili svými podpisy na listině doručené Ústavnímu soudu právním zástupcem navrhovatelky.
6. Návrh je tedy podán aktivně legitimovaným subjektem a splňuje i další obecné procesní předpoklady dle § 34 a 35 zákona o Ústavním soudu, jakož i zvláštní procesní předpoklady pro řízení o návrhu na zrušení zákonů a jiných právních předpisů dle § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Ústavní soud se tedy návrhem zabýval z věcného hlediska, přičemž jej posoudil a rozhodl o něm bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
7. S návrhem na zrušení pandemického zákona byl spojen i návrh na přednostní projednání věci dle § 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., o němž plénum nepovažovalo za nutné samostatně rozhodnout vzhledem k tomu, že mu implicitně bylo vyhověno. Dřívější rozhodnutí o návrhu nebylo ostatně možné vzhledem k tomu, že navrhovatelka více než čtyři měsíce po zaslání svého původního návrhu tento rozšířila podstatným způsobem rovnajícím se de facto novému samostatnému návrhu na zrušení části právního předpisu, což si v zájmu zachování procesní rovnosti vyžádalo takový procesní přístup Ústavního soudu k účastníkům a vedlejší účastnici řízení, zejména co se týče délky lhůt k vyjádření a možnosti repliky navrhovatelky, jako kdyby skutečně o nový návrh šlo.
III. Argumentace navrhovatelky a další vyjádření
8. Navrhovatelka svůj návrh podrobně zdůvodnila a k výzvě Ústavního soudu se k němu vyjádřily i Poslanecká sněmovna a Senát jako účastníci řízení a vláda jako vedlejší účastnice řízení. Veřejný ochránce práv k výzvě dle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, sdělil Ústavnímu soudu, že svého práva vstoupit do řízení s postavením vedlejšího účastníka nevyužívá.
III./1. Argumentace navrhovatelky
9. Navrhovatelka úvodem popisuje opakované prodlužování nouzového stavu dle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti“), od 30. 9. 2020 s tím, že záměrem Poslanecké sněmovny při přijímání pandemického zákona bylo dosáhnout zrušení nouzového stavu. Přesto byl den před nabytím účinnosti pandemického zákona opětovně nouzový stav dle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti vyhlášen, současně však byl vyhlášen stav pandemické pohotovosti dle § 1 odst. 3 pandemického zákona, a tedy od 27. 2. 2021 tyto mimořádné stavy ke dni podání ústavní stížnosti platily souběžně (nouzový stav skončil až 12. 4. 2021 – pozn. Ústavního soudu). Dle navrhovatelky zákonná úprava přijatá za účelem řešení konkrétní krizové situace nemůže omezovat ústavně zaručená základní práva a svobody ve větším rozsahu, než v jakém to umožňuje ústavní zákon o bezpečnosti ve spojení se zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „krizový zákon“). Takto nepřípustně více omezena je pandemickým zákonem dle navrhovatelky náhrada újmy způsobené v důsledku přijetí mimořádných opatření.
10. Navrhovatelka brojí jednak proti celému pandemickému zákonu, neboť má za to, že při jeho přijetí byla porušena pravidla zákonodárného procesu takovým způsobem, že to zakládá jeho protiústavnost, a pro případ, že Ústavní soud z tohoto důvodu celý pandemický zákon nezruší, navrhovatelka žádá zrušení jeho jednotlivých ustanovení vymezených shora v bodech 2 a 3, neboť dle jejího přesvědčení tato ustanovení omezují náhradu škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle pandemického zákona způsobem neslučitelným s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s § 36 odst. 1 krizového zákona, čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), čl. 26 odst. 1, 2 a 3, čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, čl. 1 odst. 1 a 2 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy. Argumentaci navrhovatelky lze přiblížit následovně:
A) Námitky ústavních deficitů zákonodárného procesu
11. Navrhovatelka předně poukazuje na to, že téměř identický návrh zákona, jako je pandemický zákon, předložila vláda již v květnu roku 2020 (sněmovní tisk č. 859), který byl projednáván v normálním legislativním procesu a ke dni podání nyní posuzovaného návrhu nebyl vládou ani vzat zpět. Přesto však vláda návrh pandemického zákona navrhla projednat ve stavu legislativní nouze, čemuž předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 96 ze dne 15. 2. 2021 vyhověl a dle § 99 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, rozhodl, že návrh pandemického zákona bude projednán ve zkráceném jednání, což se také stalo, a tento návrh byl dne 18. 2. 2021 schválen Poslaneckou sněmovnou a dne 19. 2. 2021 postoupen Senátu.
12. Dle navrhovatelky nebyl stav legislativní nouze řádně zdůvodněn. Vláda přitom měla dostatečné právní nástroje k řešení situace, které jí poskytoval vyhlášený a opakovaně prodlužovaný nouzový stav, jakož i zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). S odkazem na dřívější judikaturu Ústavního soudu navrhovatelka dospívá k závěru, že tímto bezdůvodným projednáním návrhu pandemického zákona ve stavu legislativní nouze došlo k závažnému porušení pravidel zákonodárného procesu, znemožnění racionální diskuse a kritiky, předložení alternativ atd.
13. Navrhovatelka se vymezuje i vůči způsobu projednání návrhu pandemického zákona Senátem. V něm byl návrh předložen příslušným výborům dne 19. 2. 2021, již 24. 2. 2021 jej příslušné výbory projednaly a téhož dne o něm jednalo i plénum Senátu, které jej vrátilo Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. K projednání návrhu pandemického zákona Senátem tak došlo pouhé čtyři dny od jeho přikázání, v nichž byl navíc zahrnut víkend. Stalo se tak mimo zkrácené jednání dle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb., (dále jen „jednací řád Senátu“) a o takový postup ani vláda nepožádala. Menšina Senátu s tímto postupem nesouhlasila a žádala vzhledem k závažnosti návrhu pandemického zákona o jeho standardní projednání, neboť vláda avizovala vyhlášení nouzového stavu bez ohledu na osud předmětného návrhu. Návrhu většina Senátu nevyhověla. Původně byla přitom organizačním výborem stanovena lhůta k projednání návrhu zákona do 21. 3. 2021.
14. S oporou o dřívější judikaturu Ústavního soudu tak navrhovatelka dovozuje, že postupy jak Poslanecké sněmovny, tak Senátu byly v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy, jakož i čl. 22 Listiny.
B) Námitky proti omezení náhrady škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle pandemického zákona
15. Navrhovatelka úvodem své argumentace proti napadeným ustanovením § 9 pandemického zákona konstruuje z principů formulovaných v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy požadavek, aby demokratický právní stát vykonával veřejnou moc jako službu všem občanům a aby nástroje výkonu veřejné moci nebyly uplatňovány na úkor fyzických a právnických osob. Dle navrhovatelky pak podmínky zachování základních parametrů státu i na úkor práv jednotlivců vymezuje ústavní zákon o bezpečnosti. Nouzový stav vyhlášený podle ústavního zákona o bezpečnosti je pak dle navrhovatelky závažnějším než stav pandemické pohotovosti dle § 1 odst. 3 pandemického zákona a ústavní zákon o bezpečnosti ve spojení s § 36 krizového zákona upravuje pro jednotlivce příznivější podmínky náhrady škody způsobené v souvislosti s krizovými opatřeními, než jak činí pandemický zákon ohledně náhrady škody v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními.
16. Při souběhu nouzového stavu dle ústavního zákona o bezpečnosti a stavu pandemické pohotovosti podle pandemického zákona proto navrhovatelka považuje za ústavně nekonformní, měly-li by se uplatnit podmínky náhrady škody dle pandemického zákona, které jsou pro jednotlivce méně příznivé než podmínky náhrady škody dle ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s krizovým zákonem.
17. Navrhovatelka rovněž stručně rozebírá podstatu ústavněprávních garancí vlastnického práva podle čl. 11 Listiny a dospívá k závěru, že úprava náhrady škody dle § 9 pandemického zákona nesplňuje podmínky vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Oproti § 9 pandemického zákona náleží v režimu krizového zákona při nuceném omezení vlastnického práva v důsledku krizových opatření peněžitá náhrada bez dalšího a dle navrhovatelky rozsah této náhrady nelze omezovat ukládáním dalších podmínek. Kromě toho krizový zákon stanoví v § 36 odst. 1 i povinnost náhrady škody vzniklé v souvislosti s krizovými opatřeními, a to v plné výši. Náhrada škody dle § 9 pandemického zákona je oproti tomu omezena, což je dle navrhovatelky protiústavní. Navrhovatelka taktéž zdůrazňuje, že součástí práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny je i legitimní očekávání nabytí majetku.
18. Navrhovatelka spatřuje ústavněprávní deficit režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona i z hlediska hospodářských práv zaručených čl. 26 Listiny. Navrhovatelka připouští, že tato práva lze dle čl. 26 odst. 2 Listiny omezit zákonem a že je možno se jich dle čl. 41 Listiny dovolávat jen v mezích zákona, nicméně má za to, že i tak kompenzační režim § 9 pandemického zákona porušuje samotnou podstatu těchto práv v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona umožňují totiž omezení samotné podstaty hospodářských práv na určenou dobu. Pokud s tímto mimořádným omezením, o němž autoritativně rozhodly orgány veřejné moci, není spojena plná kompenzace škod, považuje to navrhovatelka za porušení čl. 26 Listiny.
19. Dle navrhovatelky nelze odpovědnost státu při výkonu veřejné moci omezit toliko na odpovědnost za nezákonné či nesprávné rozhodnutí konkretizovanou v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, ale je třeba za ni považovat i odpovědnost za zákonný postup orgánů moci výkonné, jímž dochází k omezování základních práv. Navrhovatelka se tak i pro tyto případy dovolává právních závěrů Ústavního soudu, že rozsah náhrady škody dle čl. 36 odst. 3 Listiny nelze omezit ani zákonem vydaným dle čl. 36 odst. 4 Listiny a že popření principu plného odškodnění soudním rozhodnutím je v rozporu s čl. 11 Listiny.
20. Navrhovatelka spatřuje popření principu plného odškodnění především v tom, že § 9 odst. 2 věta druhá pandemického zákona a § 9 odst. 4 pandemického zákona z rozsahu náhrady škody vylučují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků a snižují rozsah náhrady o dotace, návratné finanční výpomoci a jiné podpory poskytnuté v souvislosti se zvládáním pandemie onemocnění COVID-19 způsobené šířením koronaviru SARS-CoV-2 (dále jen „pandemie“) či dopadů mimořádných opatření podle pandemického zákona.
21. Ke snížení náhrady škody o návratné finanční výpomoci navrhovatelka uvádí, že takovou výpomocí jsou prostředky ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu, které se poskytují bezúročně fyzickým a právnickým osobám za účelem zmírnění dopadů pandemie a příjemce je povinen je vrátit. Snížení rozsahu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona o návratnou finanční výpomoc tak znamená, že stát sníží náhradu škody o částku, kterou sice poškozenému poskytl, ale poškozený je povinen ji po určité době vrátit státu zpět. V konečném důsledku je tak poškozený o tuto částku při náhradě škody dle § 9 pandemického zákona ochuzen.
22. Za samostatný důvod protiústavnosti režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona navrhovatelka považuje přenos důkazního břemene ohledně skutečnosti, že vzniku škody nebylo možno předejít či zabránit, na poškozeného. Dle navrhovatelky je odpovědnost státu v situacích, kdy není schopen poskytnout subjektivním právům jednotlivců ochranu plynoucí z běžného standardu garance základních práv a svobod, objektivní povahy, tedy odpovědností za následek. Stát riziko těchto následků v případě mimořádných opatření dle pandemického zákona nesmí dle navrhovatelky přenášet na poškozené.
23. Závěrem navrhovatelka poukázala na to, že Ministerstvo vnitra zamítlo všechny nároky na náhradu škody dle krizového zákona v souvislosti s nouzovým stavem z jara roku 2020, přičemž celkem bylo podáno přes 400 žádostí v celkové částce přes 5 miliard korun českých. To vyplývá i z dopisu ministra vnitra Jana Hamáčka předsedům parlamentních politických stran. Dle navrhovatelky to jednak ilustruje přístup vlády k odškodňování poškozených osob i dle právní úpravy, která obsahuje plnou náhradu, jednak to, že nedošlo k žádné „lavině nároků“ ani k naplnění obavy, jíž vláda zdůvodňovala potřebu omezení náhrady škody v pandemickém zákoně.
24. Navrhovatelka rovněž z hlediska principu přednosti ústavně konformní interpretace před derogací v řízení o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení upozorňuje, že ačkoliv v souběhu nouzového stavu a stavu pandemické pohotovosti by bylo možno vyjít z přednostního uplatnění režimu náhrady škody dle krizového zákona, tento postup by nebyl možný po zrušení nouzového stavu.
III./2. Rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021
25. Ve svém procesním podání ze dne 1. 8. 2021 navrhovatelka navrhla in eventum zrušit i § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona a vybraná ustanovení o výši pokut za přestupky uvedené v § 10 a 11 pandemického zákona. Toto rozšíření návrhu je svým předmětem a argumentací de facto zcela samostatným návrhem na zrušení téhož zákona, avšak jelikož k podání návrhu dle § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb., není předepsána žádná propadná lhůta, Ústavní soud vzal toto rozšíření na vědomí, aniž považoval za nutné zahájit o něm samostatné řízení.
A) K vybraným mimořádným opatřením
26. Navrhovatelka spatřuje protiústavnost vybraných mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona jednak v porušení principu legality, jednak v porušení principu proporcionality.
27. Porušení principu legality dle navrhovatelky spočívá v tom, že úprava napadených mimořádných opatření nezajišťuje požadavky přesnosti, určitosti a předvídatelnosti právní úpravy tak, jak to princip legality zakotvený v čl. 1 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, jakož i v čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny vyžaduje. Tato úprava neumožňuje stanovit obsah pravomocí orgánu ochrany veřejného zdraví pro přijetí konkrétních mimořádných opatření ani zabezpečit, že budou aplikována konstantně a stejně ve všech případech, přičemž z nich nelze dovodit ani zákonné limity omezení základních práv a svobod. Zákonodárce tak dle navrhovatelky postupoval v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny.
28. Napadená úprava je tedy dle navrhovatelky příliš široká a neurčitá, neprovádí a nekonkretizuje již ústavní limity omezení základních práv a svobod z důvodu ochrany veřejného zdraví. Rozsah a způsob omezení těchto základních práv a svobod pak v napadené úpravě mimořádných opatření nelze určit ani za pomoci obecně uznávaných výkladových metod. Ačkoliv interpretačním vodítkem může být účel této úpravy, z něj nelze způsob a rozsah omezení specifikovat, přičemž utilitární hledisko nemůže představovat jediné kritérium pro stanovení věcné působnosti orgánu ochrany veřejného zdraví. Zákonodárce tak rezignoval na svou kompetenci a přenechal ji bezdůvodně moci výkonné, čímž vytvořil prostor pro aplikační libovůli správních orgánů.
29. Ačkoliv navrhovatelka předesílá, že přezkum zákonné úpravy v tomto řízení umožňuje založit odůvodnění toliko na abstraktních ústavněprávních argumentech, nikoliv na faktických účincích zákona, jedním dechem dodává, že aplikační libovůle správních orgánů se jednoznačně v praxi již projevila, což je patrné i z kritiky postupu Ministerstva zdravotnictví v aplikační praxi Nejvyššího správního soudu. Navrhovatelka uvádí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která zrušila značné množství mimořádných opatření či jejich částí vydaných Ministerstvem zdravotnictví z důvodu absence věcné působnosti či nesplnění požadavku odůvodnění opatření v rozsahu požadovaném pandemickým zákonem.
30. Navrhovatelka tak uzavírá, že nedostatky v těchto opatřeních shledávané Nejvyšším správním soudem jsou přímým důsledkem neurčitosti pandemického zákona, která je zřejmým důsledkem překotnosti projednávání při jeho přijímání a znemožnění zevrubné kritiky horečným tlakem na jeho přijetí. Původně zamýšlený záměr řešit pandemickou krizi bez nutnosti trvání nouzového stavu, na němž panovala většinová politická shoda, tak nebyl dosažen, a tedy přijaté znění zákona ani neodpovídá skutečné vůli politické většiny.
31. Navrhovatelka v rámci této námitky ještě doplňuje, že má zásadní výhradu k časové působnosti pandemického zákona. Mezinárodní zdravotnická organizace vyhlásila pandemii koronaviru dne 11. 3. 2020. Český zákonodárce predikuje, že pandemický zákon bude používán pouze do 28. 2. 2022, což je krajně neobvyklý přístup, který jako by naznačoval, že zákonodárce je srovnán s celou škálou možných situací, které mohou nastat od 1. 3. 2020 (sic! – správně patrně od 1. 3. 2022), které ovšem nelze objektivně předvídat. Již jen fakt, že „zákon sám sebe vypne“ bez ohledu na to, v jaké epidemické situaci se bude Česká republika, případně Evropská unie a celý svět nacházet, zcela podlamuje smysl, ale i legitimitu zákona jako celku a vyprazdňuje jeho deklarovaný účel.
32. K podpoře svých zde předestřených závěrů navrhovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 44/03ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 16/93ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.).
33. Navrhovatelka dále považuje napadenou úpravu § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona za neproporcionální. K tomu odkazuje na nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/01ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.). Obsah této námitky je však v podstatě jen rozvedením námitky neurčitosti, neboť navrhovatelka nesouhlasí s tím, že rozsah omezení či zákazů, které napadená úprava umožňuje, v ní není nijak stanoven ani omezen, a tedy správním orgánům je poskytována moc nerespektující systém brzd a protivah jako podstatný znak právního státu. Navrhovatelka k tomu připomíná, že již při projednávání návrhu zákona někteří senátoři upozorňovali na nevhodnost zvolené regulace ke stanovenému cíli, a doslovně části jejich vystoupení vyjadřující jejich nesouhlas reprodukuje.
34. Navrhovatelka rovněž znovu vznáší námitku neústavnosti pandemického zákona v důsledku pochybení při zákonodárném procesu, jíž však toliko jinými slovy opakuje již výše řečené a zrekapitulované v části III.1.A) tohoto nálezu.
B) K vybraným výším horních hranic pokut za přestupky
35. Navrhovatelka poukazuje na to, že úprava správních trestů za přestupky v § 10 a 11 pandemického zákona je značně benevolentní ke správním orgánům a podle řady senátorů i odborníků na správní právo trestní stanovuje až drakonické výše možných pokut. Ty dle navrhovatelky mohou být zcela zjevně nepřiměřené nebo za hranicí majetkové likvidace postihovaných. Dle navrhovatelky pandemický zákon ponechává v oblasti pokut za předmětné prohřešky zcela volný prostor správním orgánům, čímž umožňuje jejich libovůli. Určující prvky pro správní trestání i určitá výše pokut by měly alespoň rámcově být vytyčeny na zákonné úrovni, k čemuž se navrhovatelka dovolává nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/02ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.).
36. Za zcela zjevně nepřiměřenou považuje navrhovatelka samotnou výši pokut „v horním limitu“, a to i ve vztahu k případnému závadnému jednání. Nezdá se jí přitom, že by správní orgán nemohl uložit poměrně vysokou pokutu již za první, byť závažné porušení pandemického zákona. I když napadená ustanovení neobsahují „dolní limit“ ukládaných sankcí, schází dostatečná zákonná limitace pro postihující správní orgány, např. pro moderaci výše pokut.
III./3. Vyjádření dalších účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení, repliky navrhovatelky a doplnění návrhu ze dne 6. 12. 2021
37. Ústavní soud návrh dle § 69 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozeslal dalším účastníkům řízení a vedlejší účastnici řízení a vyzval je, aby se k němu vyjádřili.
A) Vyjádření Poslanecké sněmovny
38. Poslanecká sněmovna v souladu se zavedenou ústavní praxí ponechala posouzení souladu pandemického zákona s ústavním pořádkem na Ústavním soudu a toliko zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu při předložení a projednání návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně. Pandemický zákon byl publikován ve Sbírce zákonů dne 26. 2. 2021 pod č. 94/2021 Sb. Návrh byl předložen Poslanecké sněmovně vládou dne 15. 2. 2021 a téhož dne byl rozeslán jako sněmovní tisk č. 1158/0, v kterémžto znění ještě napadená ustanovení § 9 neobsahoval. Na základě žádosti vlády vyhlásil předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 96 stav legislativní nouze a 15. 2. 2021 rozhodl o tom, že návrh bude projednán ve zkráceném jednání s vynecháním prvního čtení a přikázal jej výboru pro zdravotnictví, jenž jej projednal na schůzi dne 17. 2. 2021 a doporučil usnesením (tisk č. 1158/1) přerušit jeho projednávání do doby, než jej projednají zástupci všech politických stran.
39. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 18. 2. 2021 a v rámci podrobné rozpravy bylo předneseno několik pozměňovacích návrhů rozeslaných poslancům jako sněmovní dokument č. 7543. Napadená ustanovení obsahoval komplexní pozměňovací návrh poslance Jana Hamáčka rozeslaný jako sněmovní dokument č. 7529 a v původním znění byla zařazena do § 8 návrhu. Pozměňovací návrh poslance Ivo Vondráka však obsahoval účinné znění § 8 pandemického zákona, v jehož důsledku se napadená ustanovení posunula do § 9 návrhu pandemického zákona. Jiný pozměňovací návrh modifikaci úpravy náhrady škody neobsahoval.
40. Třetí čtení se uskutečnilo rovněž dne 18. 2. 2021 a návrh byl ve znění komplexního pozměňovacího návrhu poslance Jana Hamáčka i dalších pozměňovacích návrhů schválen s tím, že pro něj hlasovalo 132 poslanců a poslankyň ze 167 přítomných a 25 hlasovalo proti němu. Dne 19. 2. 2021 postoupila Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu, který jej projednal na své 6. schůzi dne 24. 2. 2021 a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňujícími návrhy. Poslanecká sněmovna na své 88. schůzi dne 26. 2. 2021 hlasovala o návrhu zákona s pozměňovacími návrhy Senátu a v tomto znění jej přijala. Prezident republiky pandemický zákon podepsal a stejného dne, kdy byl podepsán dalšími příslušnými ústavními činiteli, byl odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů a vyhlášen v ní pod č. 94/2021.
41. Rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 komentovala ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy obdobně jako původní návrh, tedy rekapitulací zákonodárného procesu s tím, že napadená ustanovení § 2 pandemického zákona byla součástí již původního vládního návrhu zákona a v průběhu legislativního procesu nedoznala žádných změn a že právní úprava přestupků se v původním vládním návrhu zákona vyskytovala rovněž, avšak nikoliv ve členění přestupků s různými výšemi pokut pro podnikající fyzické a právnické osoby na jedné straně a pro ostatní fyzické osoby na druhé straně.
B) Vyjádření Senátu
42. Obdobně postupoval ve svém vyjádření i Senát, který popsal průběh předložení a projednání návrhu pandemického zákona v Senátu. Návrh byl po postoupení Poslaneckou sněmovnou přikázán usnesením organizačního výboru č. 44 jako senátní tisk č. 46 k projednání výboru pro zdravotnictví a ústavně-právnímu výboru a stanovil jim lhůtu do středy 24. 2. 2021 do 13:00 hodin. Dne 23. 2. 2021 organizační výbor usnesením č. 46 schválil návrh na doplnění pořadu 6. schůze Senátu v jeho 13. funkčním období, v níž byl také dne 24. 2. 2021 projednán. Oba výbory doporučily Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to výbor pro zdravotnictví usnesením č. 21 a ústavně-právní výbor usnesením č. 29. Hlasováním č. 3 na této schůzi nebyl přijat návrh senátora Ing. Jana Horníka, aby byl senátní tisk č. 46 z pořadu 6. schůze ve 13. funkčním období Senátu vyřazen, neboť pro něj hlasovalo jen 14 senátorů z přítomných 76.
43. Předseda vlády jejím jménem požádal Senát, aby návrh pandemického zákona byl projednán ve zkráceném jednání, proti čemuž se vyslovil místopředseda Senátu Jiří Růžička, podle nějž by se Senát neměl nechat vládou a Poslaneckou sněmovnou zatlačit do zkráceného jednání, aby bylo možno návrh i případné pozměňovací návrhy včas a slušně probrat. Senát o návrhu na projednání ve zkráceném jednání rozhodl pozitivně v hlasování č. 5, neboť pro něj hlasovalo 48 senátorů ze 76 přítomných. V průběhu rozpravy nebyl vznesen návrh na schválení návrhu pandemického zákona ve znění, v němž byl postoupen Senátu, a návrh poslance Jaroslava Doubravy na zamítnutí návrhu nebyl přijat. Po podrobné diskusi Senát usnesením č. 117 na základě hlasování č. 24 vrátil návrh pandemického zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy navrženými shodně výborem pro zdravotnictví a ústavně-právním výborem, z nichž se žádný netýkal úpravy náhrady škody, která tak zůstala v podobě pozměňovacích návrhů schválených Poslaneckou sněmovnou. Pro vrácení návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně hlasovalo 58 senátorů a senátorek ze 70 přítomných a 7 bylo proti.
44. Senát dále uvedl, že při projednání návrhu zákona byla vedena obšírná diskuse zejména, co se týče potřebnosti a souladu s ústavními principy, a reprodukoval obsah podstatných vystoupení oponentů návrhu zákona (zejména senátorů Jaroslava Chalupského, Jaroslava Doubravy a Lukáše Wagenknechta), vyslovujících pochybnosti o samotné koncepci pandemického zákona, jakož i senátorů a senátorek, kteří v návrhu spatřovali nedostatky, avšak byli s určitou rezervovaností pro jeho přijetí, případně s určitými pozměňovacími návrhy (Jiří Čunek, Miloš Vystrčil, Martin Červíček, Miroslava Němcová). K rychlosti zákonodárného procesu měli výhrady zejména senátoři a senátorky Jan Hurník, Petr Štěpánek, Miluše Horská a Lukáš Wagenknecht. V diskusi o limitaci náhrady škody vystoupil především senátor Lukáš Wagenknecht, který navrhoval nahradit pojem škody pojmem újma.
45. K rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 Senát prostřednictvím svého předsedy k průběhu zákonodárného procesu odkázal na své vyjádření k původnímu návrhu. Nad rámec svého předchozího vyjádření pak k napadeným ustanovením, obsaženým v § 2, 10 a 11 pandemického zákona uvedl, že ústavně-právní výbor doporučoval vrátit návrh pandemického zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které mimo jiné snižovaly horní hranici pokuty za přestupky dle pandemického zákona na polovinu a vypouštěly zvýšení sankce při opakovaném spáchání příslušných přestupků. Dále vyjádření Senátu obsahuje stručné shrnutí diskuse k předmětným ustanovením, k nimž se někteří senátoři vyjadřovali kriticky a nesouhlasili zejména s rozsahem povinností, které pandemický zákon umožňuje uložit, a s drakoničností pokut; na druhé straně jiní senátoři poukazovali na to, že pokuty, které pandemický zákon umožňuje uložit, jsou totožné s pokutami, jejichž uložení umožňuje zákon o ochraně veřejného zdraví. Ve vyjádření Senátu je dále zdůrazněno, že návrh ústavně-právního výboru ani pozměňovací návrhy týkající se ustanovení § 2 pandemického zákona nebyly Senátem akceptovány.
C) Vyjádření vlády
46. Vláda ve svém vyjádření nejprve stručně popsala okolnosti předložení návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně. Návrh předložilo Ministerstvo zdravotnictví vládě dne 15. 2. 2021 a byla mu udělena výjimka z provedení meziresortního připomínkového řízení, z provedení hodnocení dopadu regulace (RIA) a z projednání Legislativní radou vlády. Předkladatel s ohledem na potřebu přijetí zákona v co nejrychlejším čase navrhoval iniciaci zkráceného projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a dle § 118 jednacího řádu Senátu. Dle stanoviska předsedkyně Legislativní rady vlády připojeného k návrhu byly podmínky pro tento zrychlený způsob projednání splněny, a to kvůli pandemii a potřebě ji efektivně řídit navrhovanými nástroji. Vláda návrh schválila dne 15. 2. 2021 usnesením č. 162, v jehož bodě IV předseda vlády v pověření vládou požádal předsedy Poslanecké sněmovny a Senátu o projednání návrhu ve zkráceném jednání.
47. Vláda ve svém vyjádření dále zpochybnila argumenty navrhovatelky týkající se nedostatků zákonodárného procesu i režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona. Nejprve se vláda vymezila proti navrhovatelkou tvrzenému nesplnění podmínek stavu legislativní nouze. S oporou o judikaturu Ústavního soudu uvedla, že vadu protiústavnosti nezakládá jakákoliv pochybnost o důvodnosti stavu legislativní nouze, ale až dotčení materiálního jádra demokratické parlamentní diskuse vzhledem k postojům samotných aktérů rozpravy, přičemž vyhlášení stavu legislativní nouze je vázáno na objektivní závažnou situaci žádající si bezprostřední reakci, Poslanecká sněmovna při něm disponuje širokou mírou uvážení, významná je široká míra konsensu a nejlépe disponovaným orgánem pro posouzení existence takové situace je vláda. Vláda již samotnou existenci pandemie považuje za legitimní důvod k projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze, což dle ní potvrdil i Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/20ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.) i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 3. 2021 č. j. 8 Ao 1/2021-139. Vláda taktéž poukázala na dřívější nálezy Ústavního soudu, v nichž bylo aprobováno projednání zákonů ve lhůtě tří dnů v Poslanecké sněmovně a devíti dnů v Senátu.
48. K námitce, že důvodnost zkráceného projednání narušuje dříve předložený návrh obdobného zákona, vláda odkázala na závěr Ústavního soudu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 28/13ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), z nějž dle jejího názoru plyne, že tato skutečnost neimplikuje protiústavnost stavu legislativní nouze.
49. Dle vlády byl dán i široký konsensus v Poslanecké sněmovně, neboť pro trvání stavu legislativní nouze před projednáním pořadu 86. schůze, na něž byl návrh pandemického zákona zařazen, se v hlasování č. 2 vyslovilo 148 ze 151 přítomných poslanců a pro splnění podmínek projednání návrhu pandemického zákona ve stavu legislativní nouze se v hlasování č. 9 vyslovilo 133 ze 167 přítomných poslanců. Šlo tedy o tak široký konsensus, který je ve smyslu judikatury Ústavního soudu dostatečný, neboť odpovídá tzv. kvalifikované většině nutné pro přijetí ústavního zákona.
50. Námitce navrhovatelky, že urychlené projednání v Senátu se uskutečnilo bez toho, aby o ně vláda potřebným způsobem požádala, vláda kontrovala sdělením, že dle stenozáznamu z prvního dne 6. schůze Senátu konané dne 24. 2. 2021 předseda Senátu RNDr. Miloš Vystrčil prohlásil, že předseda vlády svým dopisem ze dne 9. a 15. 2. 2021 požádal jménem vlády Senát o projednání senátních tisků č. 44, 46 a 47 ve zkráceném jednání dle § 118 jednacího řádu Senátu. O projednání senátního tisku č. 46 (tedy návrhu pandemického zákona) ve zkráceném jednání Senát hlasoval a schválil je kvorem 48 hlasů ze 76 přítomných. Dle § 118 odst. 3 jednacího řádu Senátu musí být návrh zákona projednávaný ve zkráceném jednání zařazen na schůzi, která bude zahájena nejpozději do 10 dnů od postoupení návrhu zákona Senátu, a proto nebylo možné návrh projednat až na schůzi Senátu dne 17. 3. 2021, jak si to přála navrhovatelka.
51. Ohledně ústavněprávních požadavků na projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání dle jednacího řádu Senátu vláda dovozuje, že jsou shodné s požadavky kladenými na projednání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze, které jsou v nynější věci dle vlády splněny.
52. Vláda se vymezila i proti námitce navrhovatelky, že nouzový stav, případně zákon o ochraně veřejného zdraví poskytovaly dostatečné nástroje pro zvládání epidemie. Nouzový stav by měl být vyhlašován jen na nezbytnou dobu a v době projednávání návrhu zákona nebylo možno předvídat, jak se Poslanecká sněmovna postaví k další žádosti o vyhlášení, resp. prodloužení nouzového stavu. Zákon o ochraně veřejného zdraví pak má pouze omezené možnosti, neboť nebyl konstruován na tak závažnou situaci.