Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o návrhu skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5, na zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a Veřejného ochránce práv a Krajského soudu v Praze, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ustanovení § 33 odst. 9 a § 33d zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 6. 12. 2017 doručen návrh skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatelka") na zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pomoci v hmotné nouzi"). 2. V průběhu řízení o tomto návrhu obdržel Ústavní soud dne 27. 4. 2018 návrh Krajského soudu v Praze (dále jen "krajský soud"), kterým bylo rovněž navrženo zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tento návrh byl z důvodu litispendence (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o Ústavním soudu") usnesením ze dne 29. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 29/18 odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud se tak otázkou souladu napadených ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, jejichž zrušení bylo podstatou odmítnutého návrhu, bude zabývat v (dříve zahájeném) řízení o nyní posuzovaném návrhu navrhovatelky, a to i z hlediska argumentace, obsažené v pozdějším návrhu krajského soudu [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou rovněž dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Krajský soud tak podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má právo být v řízení o nyní posuzovaném návrhu vedlejším účastníkem.
3. Dne 22. 5. 2018 byl Ústavnímu soudu doručen návrh statutárního města Kladna, jehož jménem jedná Mgr. Milan Volf, primátor města, na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení s odůvodněním, že má právní zájem na výsledku řízení, neboť se rozhodl využít svého zákonného oprávnění a z titulu svého úřadu požádal Magistrát města Kladna o vydání opatření obecné povahy (dále jen "OOP"), kterým se stanoví oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů na území statutárního města Kladna. OOP bylo vydáno dne 7. 12. 2017, pod sp. zn. OPŘ/4883/17. K návrhu bylo připojeno "Memorandum o společném zájmu" ze dne 17. 5. 2018, jehož signatáři jsou města a obce, které vyjadřují vůli zúčastnit se argumentace pro zachování platného znění zákona o pomoci v hmotné nouzi. Uvedený návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení byl usnesením Ústavního soudu ze dne 5. 6. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 odmítnut s odůvodněním, že zákon o Ústavním soudu je z hlediska vymezení účastníků a vedlejších účastníků řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů postaven na zásadě legality, tj. příslušné subjekty získávají takové postavení přímo ze zákona. Tento okruh subjektů je nutno respektovat, neboť byl zákonodárcem volen tak, aby do určité míry odrážel principy, na nichž je vystavěn ústavní pořádek České republiky, tedy především princip demokratické legitimity orgánů státu, princip dělby moci a ochrany menšiny, a aby korespondoval se samotným předmětem řízení, tj. posuzováním souladu právních předpisů s ústavním pořádkem České republiky. Těmto principům odpovídá zákonné vymezení okruhu účastníků řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (§ 64 a § 69 zákona o Ústavním soudu). V těchto případech nelze přiznat postavení vedlejšího účastníka osobám, které pouze prokáží právní zájem na výsledku řízení, a to ani podle § 28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Proto již v minulosti obdobně Ústavní soud odmítl přiznat postavení vedlejšího účastníka řízení zájmovým skupinám, ačkoliv i ty mají na výsledku řízení právní zájem [srov. nález ze dne 20. 10. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 52/03 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Navíc, jak již zdejší soud v minulosti také konstatoval, v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zákon o Ústavním soudu, s výjimkou případů nastalých v důsledku postupu podle § 35 odst. 2 a § 69 odst. 2 a 3 téhož zákona, institut vedlejšího účastenství nezná [srov. nález ze dne 26. 4. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 37/04 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
4. Rozhodnutím ze dne 15. 3. 2019 č. j. 037816/2019/KUSK Krajský úřad Středočeského kraje OOP o vyhlášení oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů na území statutárního města Kladna zrušil.
II. Napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi
§ 33 Podmínky nároku na doplatek na bydlení
[. . . ]
(9) Nárok na doplatek na bydlení nevznikne, pokud se byt, jiný než obytný prostor podle odstavce 6 věty první nebo ubytovací zařízení nachází v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů vyhlášené opatřením obecné povahy podle § 33d. Ustanovení věty první se nepoužije na případy, kdy vlastnické právo nebo právo na užívání bytu, jiného než obytného prostoru podle odstavce 6 věty první nebo ubytovacího zařízení vzniklo před vydáním opatření obecné povahy podle § 33d.
[. . . ]
§ 33d Oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů
(1) Obec, na jejímž území se nacházejí místa, ve kterých se ve zvýšené míře vyskytují sociálně nežádoucí jevy, může požádat pověřený obecní úřad, v jehož územním obvodu se tato místa nacházejí, o vydání opatření obecné povahy, jímž se vyhlašuje oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů (dále jen "opatření obecné povahy"). Žádost musí obsahovat:
a) identifikaci míst, ve kterých se ve zvýšené míře vyskytují sociálně nežádoucí jevy, a
b) odůvodnění, v čem je spatřován zvýšený výskyt sociálně nežádoucích jevů; za sociálně nežádoucí jevy se považuje zejména porušování veřejného pořádku, nepříznivé vlivy působící na děti, výskyt osob pod vlivem návykové látky apod.
(2) Pověřený obecní úřad na základě žádosti podle odstavce 1 připraví návrh opatření obecné povahy. Pověřený obecní úřad projedná návrh opatření obecné povahy s Policií České republiky, má-li být opatření obecné povahy vydáno z důvodu zvýšeného výskytu narušování veřejného pořádku, s obecním úřadem obce s rozšířenou působností jako orgánem sociálně-právní ochrany dětí, má-li být opatření obecné povahy vydáno z důvodu zvýšeného výskytu nepříznivých vlivů působících na děti.
(3) Námitky proti návrhu opatření obecné povahy mohou podat pouze vlastníci nemovitostí, které se nacházejí v oblasti uvedené v návrhu opatření obecné povahy.
(4) Neshledá-li pověřený obecní úřad na základě vlastního posouzení, s přihlédnutím k výsledkům projednání s dotčenými orgány, doručeným připomínkám a námitkám, že se v místech uvedených v návrhu opatření obecné povahy ve zvýšené míře sociálně nežádoucí jevy nevyskytují, vydá opatření obecné povahy.
(5) Pověřený obecní úřad zruší opatření obecné povahy, požádá-li o to obec, jež podala žádost na jeho vydání. (6) Žádosti podle odstavců 1 a 5 podává obec v samostatné působnosti.
III. Argumentace navrhovatelky
5. V úvodní části návrhu se navrhovatelka vyjadřuje k legislativnímu procesu, přičemž připomíná, že novela, jež vložila napadená ustanovení do zákona o pomoci v hmotné nouzi, byla přijata jako vládní návrh zákona. Napadená ustanovení nicméně nebyla součástí původního vládního návrhu a byla do něj vložena jako pozměňovací návrh v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně. Návrh prošel opakovaným druhým čtením. Jeho písemné odůvodnění poukazovalo na potřebu zapojit do problematiky rozhodování o doplatku na bydlení obce a popisovalo možné způsoby použití zvoleného nástroje. Ústní odůvodnění bylo opřeno o informaci poskytnutou předkladateli starostou jedné obce v Plzeňském kraji o neúnosném stavu, jenž v této obci delší dobu panuje, kdy obytné domy, původně patřící státnímu zemědělskému podniku, byly odkoupeny osobami, které je pronajaly lidem fakticky výlučně žádajícím o dávky hmotné nouze, konkrétně doplatku na bydlení. Tím došlo k nadměrné koncentraci sociálně nežádoucích jevů do určité lokality a obec neví, jak situaci řešit. Předkladatel nalézá řešení v zabezpečení toho, aby konstrukcí vyplácení dávek v hmotné nouzi, především doplatku na bydlení, bylo bráněno vzniku lokalit s nadměrnou koncentrací sociálně nežádoucích jevů. Ve spolupráci se Svazem měst a obcí České republiky proto pozměnil původní koncept tak, aby pověřené obecní úřady získaly oprávnění vydat OOP, jímž se vyhlásí oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, v níž nebude novým žadatelům vyplácen doplatek na bydlení. Předkladatel vyslovil přesvědčení, že jeho pozměňovací návrh není v rozporu s Ústavou České republiky. Kladně se k němu vyjádřil výbor pro sociální politiku, ministr práce a sociálních věcí vyjádřil negativní stanovisko odůvodněné značnou problematičností z hlediska správního i ústavního práva. Poslanecká sněmovna poté návrh novely zákona včetně pozměňovacího návrhu přijala a byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 98/2017 Sb. s účinností od 1. 6. 2017.
6. V souvislosti s věcnými důvody návrhu navrhovatelka poukazuje na to, že napadená ustanovení popírají princip obecné rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 3 odst. 1 Listiny při realizaci práva na zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny, dále jsou v rozporu se svobodou pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny, brání kumulativnímu užití těchto práv, čímž porušují princip nepodmíněnosti ochrany lidských práv, zasahují do práva podnikat a popírají funkční principy právní oblasti, jíž jsou součástí, a neplní - navzdory zjevnému omezení práv a svobod - účel, který mají plnit.
7. K porušení principu rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny navrhovatelka poukazuje na to, že napadená ustanovení regulující poskytování doplatku na bydlení osobám v hmotné nouzi jsou součástí zákonné úpravy sociálního práva, které navzdory omezení jeho vymahatelnosti dle čl. 41 odst. 1 Listiny dle výkladu Ústavního soudu jako součást ústavního pořádku čerpá svou legitimitu z potřeby chránit lidskou důstojnost. V této souvislosti odkazuje na závěry nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.). Z toho vyvozuje, že je nutné testovat spolu s ústavností zákonné úpravy sociálních práv i rovnost v přístupu k nim, a to z hlediska účelu těchto práv, aby všichni občané žili v podmínkách, které jsou důstojné. Nenapadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, která stanoví podmínky pro přiznání doplatku na bydlení, jsou pak nástrojem, jak na úrovni zákona implementovat povinnost státu předjímanou v čl. 30 odst. 2 Listiny, aby pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek, mohla být poskytnuta každému, kdo je v hmotné nouzi. Napadená ustanovení odebírají některým osobám právo na tento doplatek, byť jinak zákonné podmínky splňují, a to pouze z důvodu, že žijí v oblasti, která byla prohlášena - bez možnosti jejich procesní účasti - za "oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů", tedy úředně posvěcené "ghetto" či chudinskou oblast, pozbývají právo na pomoc státu, jenž je za daných podmínek k jejímu poskytnutí zavázán. Objektivní skutečnost, která může být způsobena špatnou politikou obce nebo státu, se tak dotkne kolektivním způsobem chudých osob, které pozbydou z titulu místa pobytu právo na pomoc, aby si udržely minimální standard lidské důstojnosti. Taková právní úprava je dle navrhovatelky bezprecedentním útokem na lidskou rovnost a důstojnost.
8. K porušení svobody pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny navrhovatelka uvádí, že napadená ustanovení jsou formulována tak, že ten, kdo je beneficientem doplatku na bydlení, si nemůže - nechce-li přijít o nárok na doplatek - zvolit místo pobytu v oblasti, která je OOP prohlášena za "oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů". Odkazuje na smysl svobody pobytu, jejíž zachování je rovněž předpokladem ochrany lidské důstojnosti. Svoboda pobytu je sice reálně omezena finančními možnostmi každé osoby, není ovšem možné, aby v právu obstálo, že v určité lokalitě je možné žít pouze s určitým příjmovým nebo majetkovým statusem či příslušností k určité sociální skupině. Poskytnutí dávky podle navrhovatelky nemůže obsahovat podmínku, jejíž faktická podoba je "v této oblasti, lokalitě či obci nesmíš bydlet, protože jsi chudý". Svoboda pobytu může být ústavním pořádkem omezena, skutečnost, že někdo je chudý, však není přípustným důvodem pro omezení jeho svobody pobytu, neboť to není podřaditelné pod přípustné důvody omezení tohoto práva podle čl. 14 odst. 3 Listiny. Navrhovatelka zdůrazňuje, že snaha dosáhnout toho, aby chudí lidé v některých oblastech nebydleli, je z hlediska vývoje evropské civilizace historickým příznakem jevů, které jsou protikladné s hodnotami, na nichž je vystavěn současný demokratický a právní řád.
9. Rozpor s principem nepodmíněnosti výkonu práv navrhovatelka zdůvodňuje tím, že zákonodárce dává možnost obci vytvořit situaci, v níž dotčená osoba bude stát před otázkou, zda si zvolit svobodně místo pobytu a ztratit tak nárok na pomoc v hmotné nouzi, nebo zda si zvolit možnost domoci se pomoci v hmotné nouzi, ale ztratit svobodu místa pobytu. Takové dilema je dle navrhovatelky nepřípustné, neboť stát nemůže svým občanům sdělit, že jim zajistí určité sociální právo garantující lidskou důstojnost pouze tehdy, pokud jim vezme část svobody a zakáže jim někde bydlet. Naopak jednotlivá práva bez druhých nemají sama o sobě smysl, protože v logice "primum vivere, deinde philosophari", postrádá ochrana základních práv, tedy i svobody pohybu a pobytu, smysl, pokud není dostatečně saturován sociální status osoby, která má základní práva požívat.
10. Navrhovatelka poukazuje i na porušení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jakkoliv to se základními důvody návrhu nesouvisí. Napadená právní úprava překračuje dle jejího přesvědčení meze možností regulace práva podnikat, neboť jí jsou dotčeny všechny subjekty ve vymezené oblasti, bez ohledu na to, zda se chovají eticky či nikoliv.
11. Navrhovatelka konečně poukazuje i na to, že tradičním prvkem testu ústavnosti napadené normy je i její racionalita [nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Smyslem poskytování dávek v hmotné nouzi je primárně zajištění minimálního standardu životní úrovně příjemců dávky, sekundárním cílem může být stanovení takových mechanismů, které příjemce vedou, motivují či jinak provázejí na cestě jeho sociální emancipace, aby k dosažení životního standardu nepotřeboval pomoc státu. Podle navrhovatelky napadená právní úprava není podřaditelná pod žádný z cílů právní úpravy, a to ani primární ani sekundární a nenaplňuje žádný jiný možný legitimní cíl. Upozorňuje na vývoj vzniku sociálně vyloučených lokalit, na postup obcí, které zahájily kroky k vytlačení vznikajících "ghett" ze svých území, na což pak doplatily obce menší, kam se musely dotčené osoby vystěhovat, přičemž v souzené věci spatřuje pokus o legalizaci téhož skrze jiné prostředky. Stanovení politického či věcného cíle, jehož podstatou je, aby chudší lidé v nějaké oblasti nebydleli, však nevede k předcházení vzniku "ghett", ale naopak k jejich vzniku na jiných a z hlediska potřeb sociální rehabilitace méně žádoucích místech. Původní problém se kromě přesunu v prostoru prohlubuje a neřeší. Naopak smysluplná sociální práce a integrace jedince musí být založeny na práci s jednotlivcem, a nikoliv na jeho vytlačení z určité lokality. Pro úspěšnou integraci je přitom mnohdy nezbytné, aby osoba, která se má integrovat, mohla zůstat v obci, kde má alespoň nějaké sociální vazby a zázemí. V této souvislosti navrhovatelka pouze na okraj konstatuje, že původní vládní návrh zákona obsahoval zavedení institutu motivačního plánu shodou okolností pod stejným označením § 33d (sněmovní tisk č. 783/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, VII. volební období: Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pomoci v hmotné nouzi). Takové nástroje považuje navrhovatelka na rozdíl od nástrojů represivních za nosné. Napadená ustanovení se tak zcela vymykají ústavně požadované racionalitě, neboť se míjejí s účelem normy či oblasti práva, do které byla vsazena, a dokonce příslušný problém prohlubují. V testu racionality proto nemohou obstát.
IV. Vyjádření účastníků řízení, vedlejších účastníků řízení a vyjádření vyžádaná Ústavním soudem
12. Ústavní soud podle § 69 odst. 1, 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh oběma komorám Parlamentu České republiky a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou, resp. byly oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci. Přihlédl rovněž ke stanovisku krajského soudu, kterému bylo přiznáno postavení vedlejšího účastníka, a nad tento rámec si ještě vyžádal vyjádření ministra práce a sociálních věcí a ministryně pro místní rozvoj.
IV./a Vyjádření komor Parlamentu České republiky
13. Poslanecká sněmovna se ve vyjádření v souladu se svou zavedenou praxí omezila na popis průběhu zákonodárného procesu, který vedl k přijetí novely zákona o pomoci v hmotné nouzi obsahující napadená ustanovení. Konstatovala, že návrh zákona před svým vyhlášením prošel ústavně předepsaným postupem, obě komory Parlamentu s ním vyslovily souhlas, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Ponechala na Ústavním soudu, aby posoudil otázku protiústavnosti napadených ustanovení.
14. Senát ve svém vyjádření poukázal na to, že napadená ustanovení vzešla z novely zákona o pomoci v hmotné nouzi vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 98/2017 Sb. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 13. 2. 2017. Organizační výbor Senátu jej dne 14. 2. 2017 přikázal k projednání výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a ústavně-právnímu výboru. Předlohou se zabýval i výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Dne 22. 2. 2017 přijal výbor pro zdravotnictví a sociální politiku usnesení, kterým doporučil senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s komplexním pozměňovacím návrhem. Úprava byla vrácena do podoby předložené vládou. Ústavně-právní výbor téhož dne doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí se předlohou zabýval dne 1. 3. 2017 a doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění pozměňovacích návrhů, jejichž předmětem bylo vypuštění napadených ustanovení § 33 odst. 9 a § 33d zákona o pomoci v hmotné nouzi. Senát projednal návrh zákona dne 8. 3. 2017 na 5. schůzi. Proběhlá debata se týkala především podmínek pro vznik nároku na doplatek na bydlení, zachování možnosti obcí ovlivnit tuto skutečnost a problému vytváření oblastí s nekontrolovatelným zvýšením výskytu sociálně nežádoucích jevů. Senátor JUDr. Miroslav Antl odůvodnil doporučení ústavně-právního výboru zamítnout návrh zákona tím, že "...má návrh spoustu zásadních chyb". Senátor RNDr. Miloš Vystrčil hovořil o problémech vyplácení doplatku na bydlení, kdy dochází k jeho zneužívání majiteli ubytoven, místopředsedkyně Senátu Mgr. Miluše Horská a senátor Mgr. Jiří Dienstbier vyslovili pochybnosti o ústavní konformitě úpravy oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů a konstatovali potřebnost přijetí zákona o sociálním bydlení. Senátor Mgr. Jiří Dienstbier ve svém vystoupení připomněl, že není možné, aby člověk v situaci, když se dostane do hmotné nouze, nárok na podporu měl a jiný člověk ve stejné situaci nárok na podporu neměl pouze na základě toho, kde obec vydá OOP. Senátor Jaroslav Zeman k dané problematice uvedl, že kdo chce, ten pracovat může, ústavnost pro něj není žádné měřítko, ať rozhodne Ústavní soud. Po rozpravě senát přijal usnesení č. 108, kterým návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
IV./b Vyjádření vlády České republiky
15. Vláda sdělila, že na své schůzi konané dne 14. 3. 2018 po projednání příslušného materiálu přijala usnesení č. 162, kterým rozhodla, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení o předmětném návrhu skupiny senátorů.
IV./c Vyjádření Veřejné ochránkyně práv
16. Veřejná ochránkyně práv vstoupila do řízení jako vedlejší účastník podáním ze dne 28. 2. 2018; její vyjádření bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 23. 3. 2018. V jeho úvodu Veřejná ochránkyně práv připomněla, že ze své pozice pravidelně podává připomínky k návrhům na změny právních předpisů týkajících se pomoci v hmotné nouzi. Napadená ustanovení byla včleněna do zákona č. 98/2017 Sb. pozměňovacím návrhem poslance Ing. Vladislava Vilímce a nebyla předmětem připomínkového řízení, takže nemohla své výhrady vyjádřit před jeho přijetím. Zákon byl v Poslanecké sněmovně přijat potřebnou většinou poslanců i přes nesouhlasné stanovisko vlády a přes pochybnosti o ústavní konformitě návrhu vyjádřené ministryní práce a sociálních věcí. Veřejná ochránkyně práv sdílela a sdílí obdobné pochybnosti, které nevyvrátila ani praktická aplikace nového institutu obcemi a orgány veřejné moci. S návrhem skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení se plně ztotožnila.
17. Vzhledem k tomu, že se Veřejná ochránkyně práv obávala nepříznivých dopadů nové právní úpravy na sociální situaci konkrétních osob v hmotné nouzi, zahájila komunikaci s dotčenými orgány státní správy a vyžádala si pravidelné zasílání aktuálních údajů o vydaných OOP. V několika případech vedlo vyhlášené opatření již ke ztrátě nároku na doplatek na bydlení u konkrétních osob, jejich množství však bude narůstat. Podstatnější vliv opatření spočívá v jejich odrazujícím účinku, neboť jeho vydání odrazuje osoby v hmotné nouzi od stěhování do vyhlášené oblasti a takto je nepřímo nutí hledat si bydlení jinde. Poukazuje na konkrétní případ klientky z Moravskoslezského kraje, kdy jí existence OOP znemožnila přestěhování do místa, kde měla rodinné vazby a příslib zaměstnání.
18. Veřejná ochránkyně práv poukázala především na rozpor napadených ustanovení s právem na pomoc v hmotné nouzi nezbytnou k zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jehož součástí je i doplatek na bydlení, který lze za zákonných podmínek poskytnout na nájemní, vlastnickou i jinou formu bydlení (podnájem či ubytovnu). S odkazem na metodologii přezkumu ústavnosti zásahu do sociálních práv poukazuje na konkrétní dopad napadených ustanovení do života lidí, kteří se nově přestěhují do vyhlášené oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, kterým je ztráta možnosti získat dávku na bydlení, jež kompenzuje buď veškeré náklady, nebo jejich podstatnou část. Lidé v hmotné nouzi, kteří se nastěhují do ubytovny ve vyhlášené oblasti, tím přijdou o doplatek na bydlení jako jedinou pomoc státu s úhradou nákladů na bydlení, osoby v hmotné nouzi, které se nastěhují do bytu ve vyhlášené oblasti, v němž se nemohou přihlásit k trvalému pobytu, přijdou o veškerou dávkovou pomoc s úhradou nákladů na bydlení a důsledkem přestěhování osoby do bytu ve vyhlášené oblasti, v němž se přihlásí k trvalému pobytu, je ztráta doplatku na bydlení, který může krýt podstatnou část nákladů na bydlení.
19. Veřejná ochránkyně práv považuje za součást podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny i zajištění dostupného přiměřeného bydlení. Odnětí doplatku na bydlení jako jediné dávky nebo dávky přispívající k úhradě podstatné části nákladů bydlení v důsledku existence OOP může vést v konkrétním případě k faktickému vyprázdnění části práva na pomoc v hmotné nouzi vztahující se k zajištění bydlení. Napadená právní úprava tak nepřípustně zasahuje do podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi. Stát totiž v současné době osobám v hmotné nouzi či v bytové nouzi právo na přiměřené bydlení jiným způsobem než prostřednictvím doplatku na bydlení nezajišťuje.
20. Veřejná ochránkyně práv se dále zabývá otázkou, zda zásah do esenciálního obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi je odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala. Cíl omezení základního práva, který spatřuje v zamezení zvýšenému výskytu sociálně nežádoucích jevů, lze v obecné rovině považovat za legitimní, otázkou však je, zda je zvolené opatření vůbec způsobilé zamýšlených účinků dosáhnout. Z praktické aplikace napadeného institutu je zřejmé, že OOP má zatím spíše preventivní účinek, takže schválená právní úprava tento cíl plní. Je však již méně zřejmé, zda tímto odrazujícím efektem bude dosaženo hlavního cíle sledovaného předkladatelem, a to snížit stávající výskyt sociálně nežádoucích jevů a omezit tzv. byznys s chudobou, neboť místo spáchání přestupku či trestného činu, který je jedním z příznaků těchto jevů, nemusí být totožné s bydlištěm pachatele. Tím může být dotčena i osoba, která žije ve vyhlášené oblasti, ale není v hmotné nouzi apod. O způsobilosti OOP dosáhnout snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů zamezením nároku na doplatek na bydlení pro nově příchozí osoby v hmotné nouzi má tak značnou pochybnost. Omezení tzv. byznysu s chudobou pak nebude možné naplnit vydáním OOP ve městech, kde jsou byty či ubytovny pronajímané sociálně vyloučeným osobám situovány v různých částech města, tedy i v oblastech, na které OOP nedopadá. Napadená úprava tak neobstojí ani ve druhém kroku testu proporcionality.
21. Dle Veřejné ochránkyně práv neobstojí napadená úprava ani ve třetím kroku testu proporcionality - zjištění potřebnosti (nutnosti) přezkoumávaného prostředku omezení ústavně zaručeného práva, tedy posouzení, zda zákonodárce nemohl zvolit jiný, stejně účinný, avšak základní právo méně omezující prostředek. Poukazuje na cíl vládního návrhu novely zákona o pomoci v hmotné nouzi, do něhož byla později poslaneckým pozměňovacím návrhem doplněna napadená ustanovení, a jímž bylo podle důvodové zprávy sledováno "blíže vymezit pojem ´důvody zvláštního zřetele hodné´, které jsou nutné k tomu, aby osoba v hmotné nouzi získala nárok na doplatek na bydlení v prostoru, který není zkolaudován k trvalému bydlení" (v praxi jde převážně o ubytovny). Tím se měla jednak posílit právní jistota žadatelů o tuto dávku, jednak zabránit koncentraci osob ohrožených sociálním vyloučením do míst, kde je vysoká nezaměstnanost a nízké ceny nemovitostí. Přijetím vládního návrhu zákona bylo do zákona o pomoci v hmotné nouzi začleněno nové ustanovení § 33c odst. 2, podle něhož se zkoumá sepětí osoby s obcí, v níž tato osoba žádá o doplatek na bydlení. Ve vztahu k poskytování doplatku na bydlení v ubytovnách tedy již v zákoně o pomoci v hmotné nouzi existuje prostředek, jehož cílem je také omezení nároku na doplatek na bydlení pro osoby, které nemají žádný vztah k obci, v níž chtějí bydlet. Institut OOP tak není v těchto případech potřebný, ale je nadbytečný a duplicitní.
22. Napadená právní úprava neobstojí dle názoru Veřejné ochránkyně práv v testu potřebnosti ani ve vztahu k poskytování doplatku na bydlení v bytech, neboť si lze představit řadu šetrnějších řešení směřujících k omezení dávkové podpory osob, které nejsou spjaty s obcí, kde dávku žádají v bytech na jejím území. V prvé řadě je to zvýšení faktické dostupnosti bydlení v podobě stanovení jednoznačné povinnosti státu či veřejnoprávních korporací zajišťovat dostupné přiměřené bydlení osobám v bytové nouzi (tzv. sociální bydlení), neboť absence takových bytů je hlavní příčinou rozvoje tzv. byznysu s chudobou. Obce dostatek bytů pro osoby ohrožené sociálním vyloučením nenabízejí, a pokud ano, způsob jejich přidělování často osoby s nízkými příjmy vylučuje (např. přidělování prostřednictvím licitace). Veřejná ochránkyně práv je přesvědčena, že bez vytvoření systému státem garantovaného sociálního bydlení nemůže dojít k uspokojivému řešení byznysu s chudobou. Další možností je důslednější zavedení stropu na výši doplatku na bydlení např. prostřednictvím státem garantovaných "cenových map" maximální výše nájemného, do níž by bylo možno doplatkem na bydlení přispět.
23. Zavedení institutu OOP tak dle názoru Veřejné ochránkyně práv problém "byznysu s chudobou" vyřešit nemůže, tento zvolený prostředek k ochraně veřejného pořádku a k zamezení zneužívání dávek považuje za nejméně vhodný, přičemž může přinést řadu nežádoucích důsledků. Opatření může totiž dopadnout i na "starousedlíky" v případě jejich přestěhování do jiného bytu v dané lokalitě. Dalším nežádoucím účinkem OOP může být tzv. domino efekt, tedy stěhování osob do jiných oblastí a měst, které následně z obavy o zvýšení koncentrace osob ohrožených sociálním vyloučením také vydají OOP, a takto dojde k postupnému zablokování dávkové pomoci ve všech přilehlých lokalitách, např. na území kraje, čímž dojde k úplnému či částečnému odepření dávkové pomoci. Druhotným nepříznivým efektem pak může být zhoršení vztahů mezi samotnými obcemi, což přispěje ke zhoršení sociálního smíru a zvýšení stigmatizace osob v hmotné nouzi.
24. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že napadená ustanovení obstojí v testu potřebnosti, pak je třeba odpovědět na otázku, zda zásah do práva jednotlivce na pomoc v hmotné nouzi není nepřiměřeným ve vztahu k ochraně veřejného pořádku a veřejného zájmu na zamezení obchodu s chudobou. Veřejná ochránkyně práv přitom shledává nepřiměřenost v plošnosti OOP, tj. v nemožnosti jeho individualizace a dále v tom, že stát neřeší sociální situaci jednotlivce prostřednictvím pomoci v hmotné nouzi, ale restriktivním opatřením, které může mít naopak za důsledek prohloubení jeho sociálního vyloučení, přičemž zákonodárce mohl zvolit mírnější prostředky omezení práva na pomoc v hmotné nouzi. Není přitom naplněn požadavek existence naprosto výjimečné situace, která by zásah do esenciálního obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi ospravedlňovala.
25. Veřejná ochránkyně práv upozorňuje i na nepříznivé dopady do postavení osob, které na vyhlášeném území bydlí, vlastní nemovitosti nebo provozují podnikatelskou činnost, kdy může dojít ke snížení tržní hodnoty nemovitostí nacházejících se v dané lokalitě, "špatná adresa" může mít vliv na podnikatelskou činnost vyvíjenou ve vyhlášené oblasti a sekundárně může mít vliv i na rozvoj obce jako takové. I samotná skutečnost, že osoba bydlí na "špatné adrese", může znamenat její stigmatizování ve společenských vztazích. Uvedené důsledky pak mohou podle jejich intenzity znamenat zásah do vlastnického práva podle čl. 11 Listiny, do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny, do práva na lidskou důstojnost, osobní čest, dobrou pověst a ochranu jména podle čl. 10 odst. 1 Listiny či do práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny.
26. Z uvedených důvodů Veřejná ochránkyně práv navrhla, aby Ústavní soud napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi nálezem zrušil.
IV./d Argumentace krajského soudu
27. Krajský soud jako vedlejší účastník podal návrh na zrušení sporných ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi v souvislosti s řízením vedeným u něj pod sp. zn. 54 A 30/2018 ve věci navrhovatele Mgr. Jana Kašpara, který se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), domáhal zrušení OOP Magistrátu města Kladna ze dne 7. 12. 2017 č. j. OPŘ/4883/17, jímž byla vymezena oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů na celé území statutárního města Kladna. Mgr. Jan Kašpar ve svém návrhu uplatňuje obsáhlou ústavněprávní argumentaci, která dovozuje rozpor napadeného OOP s ústavně zaručenými právy a svobodami, a to se svobodou pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny, právem na zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny, právem vlastnit a za rovných podmínek užívat majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, a právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, vše v kombinaci s právem na rovnost všech lidí v jejich důstojnosti podle čl. 1 Listiny. Tato argumentace se z podstatné části překrývá s argumentací uplatňovanou navrhovatelkou (zastoupenou týmž advokátem). Krajský soud dospěl k závěru, že dotčená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou v rozporu s ústavním pořádkem a v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na jejich zrušení, přičemž odkázal na návrh navrhovatelky, s nímž se v podstatném rozsahu ztotožnil.
28. Nad uvedený rámec krajský soud doplnil, že za ústavně problematický považuje především paušální dopad OOP na všechny potenciální žadatele o doplatek na bydlení, což je v logice § 33d odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi odůvodněno výskytem sociálně nežádoucích jevů v oblasti, kde žijí, aniž by mělo jakýkoliv význam to, zda tito žadatelé mohli či mohou výskyt sociálně nežádoucích jevů ovlivnit. I kdyby krajský soud pominul namítané dotčení ostatních ústavních práv, z hlediska práva na zajištění základních životních potřeb podle čl. 30 odst. 2 Listiny, do něhož OOP zjevně zasahuje (když v konečném důsledku připravuje jeho adresáty o střechu nad hlavou, neboť jim odnímá dávku pomoci v hmotné nouzi, bez níž nejsou schopni ve své sociální situaci nést náklady spojené s vlastním bydlením), musí OOP, resp. právní úpravu, o niž se opírá, poměřit tzv. testem rozumnosti [nález ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17 (81/2018 Sb.)]. Pochybnosti vyjadřuje již ve vztahu k tomu, zda sporná právní úprava nezasahuje samu podstatu práva na zajištění základních životních podmínek. Bezdomovectví jako důsledek neschopnosti zajistit si bydlení z vlastních prostředků bez možnosti získat pomoc v podobě doplatku na bydlení již není podle názoru krajského soudu stavem, v němž jsou zajištěny základní životní potřeby člověka, a právní úprava by neměla cíleně prostor pro jeho vznik otevírat. Institut OOP zjevně postrádá racionalitu. Podle předkladatele návrhu je jeho důvodem zabránit příchodu sociálně nepřizpůsobivých osob žádajících doplatek na bydlení. Takto prezentovanému důvodu však přijatá právní úprava neodpovídá, neboť omezení v něm stanovená dostatečným způsobem nezajišťují, že přijaté opatření skutečně zasáhne původce těchto sociálně nežádoucích jevů, resp. alespoň zabrání jejich dalšímu rozšiřování. Naopak má významný potenciál zasáhnout v nemalé míře oběti těchto nežádoucích jevů či osoby, které s těmito jevy nemají nic společného. Nelze totiž klást "automaticky" rovnítko mezi žadatele o doplatek na bydlení a původce sociálně nežádoucích jevů, neboť tyto skupiny se překrývají jen částečně. Mezi žadatele o doplatek na bydlení se zjevně řadí i senioři, matky samoživitelky, rozvedení rodiče s malými dětmi, osoby tělesně postižené či osoby o ně pečující, osoby postižené domácím násilím a další osoby, které představují nepominutelnou část žadatelů o doplatek na bydlení, aniž by musely mít jakýkoliv podíl na vzniku sociálně nežádoucích jevů. Není však nereálná ani situace, kdy se např. vyloučená lokalita nachází mimo město a přestupková a kriminální činnost problematické části obyvatel dané lokality postihuje spíše přilehlé město. Napadené ustanovení přitom nijak nerozlišuje mezi lokálními zdroji sociálně nežádoucích jevů a místy jejich projevu. Původci sociálně nežádoucích jevů mnohdy ani nejsou obyvateli postižené lokality. Tak je tomu např. i v Kladně, neboť samotné OOP přiznává, že 60 % pachatelů přestupků vůbec nejsou kladenskými obyvateli, což ve svém důsledku znamená, že tito lidé ani neuplatňují nárok na doplatek na bydlení.
29. Krajský soud tak má za to, že napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi nemohou obstát v testu rozumnosti omezení práva na zajištění základních životních potřeb. Právní úpravu omezující toto právo si sice lze představit, avšak musela by být cílená vůči původcům sociálně nežádoucích jevů, a nikoliv mít povahu pouze jakési "nemířené střely hromadného ničení" směřované do oblasti, která je sociálně nežádoucími jevy postižena, a zasahující i nevinné a obzvláště zranitelné oběti.