34. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu upustil. Nevyhověl tak návrhu navrhovatelky na výslech jí navržených svědků, kteří měli prokázat skutečnost, že v malých volebních krajích při setkávání s voliči byly vyjadřovány obavy z hlasování pro kandidátní listiny jejich stran, neboť by mohly jejich hlasy propadnout. Z hlediska rozhodování Ústavního soudu dokazování existence takových obav a vlivu obou napadených složek volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny na případné rozhodování voličů nebylo shledáno potřebným, neboť se jedná z hlediska teorie a praxe voleb o notorietu (srov. § 49 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
35. Jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svého návrhu (viz sub 22) navrhovatelka požádala, aby byl její návrh projednán přednostně. V době podání návrhu v prosinci 2017 pro to nebyly ani splněny procesní předpoklady, neboť zde byla procesní překážka potenciální litispendence podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, protože již předtím byl podán návrh s obdobným obsahem a petitem (viz blíže sub VI). Po jejím odpadnutí v roce 2018 byla problematika návrhu předmětem jednání Poslanecké sněmovny [viz k roli volebního zákonodárce sub VIII. a)].
36. I nyní je v Poslanecké sněmovně předložen (kromě řady dalších návrhů se vztahem k volebnímu zákonu) poslanecký návrh zákona, který se dotýká prakticky všech námitek navrhovatelky proti platné právní úpravě techniky volební reprezentace pro volby do Poslanecké sněmovny (viz níže sub 47). Tento návrh byl předložen Poslanecké sněmovně dne 13. 11. 2019 a po nesouhlasném vyjádření vlády (tisk 649/1 z 18. 12. 2019) byl v září 2020 zařazen na pořad jednání 58. schůze Poslanecké sněmovny jako bod 207 (neprojednáno), opětovně byl zařazen na pořad 62. schůze Poslanecké sněmovny v říjnu 2020 jako bod 213 (dosud neprojednáno) a z pozvánky na 79. schůzi Poslanecké sněmovny se podává, že je opět navrhováno jeho projednání v 1. čtení pod bodem 207.
VI. Průběh řízení před Ústavním soudem a jeho procesní předpoklady
37. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Dříve však, než k tomu mohl přistoupit, bylo nutno vyčkat na to, jak bude rozhodnuto o ústavní stížnosti, která byla podána dříve (viz bod 39), přičemž k ní stěžovatel připojil téměř identický návrh na zrušení těch ustanovení ZVP, která navrhuje zrušit navrhovatelka.
38. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 21 senátorek a senátorů v 11. funkčním období Senátu [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]. Za navrhovatelku jednal senátor Mgr. Jiří Šesták, Ph.D. Dne 1. 9. 2020 právní zástupce navrhovatelky soudci zpravodaji sdělil, že v dalším průběhu řízení bude za navrhovatelku nadále jednat senátor Petr Holeček.
39. Navrhovatelka svůj návrh podala dne 13. 12. 2017, následně ještě jednou (s drobnou úpravou) dne 23. 12. 2017. Ještě dříve dne 8. 12. 2017 však Ústavní soud obdržel podsp. zn. Pl. ÚS 42/17ústavní stížnost směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2017 č. j. Vol 47/2017-86 a proti sdělení Státní volební komise č. 352/2017 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 20. a 21. října 2017. K této ústavní stížnosti stěžovatel připojil podle § 74 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., akcesorický návrh na zrušení § 26, 48, § 50 odst. 1 až 3, případně též § 87 ZVP. Rovněž tato ústavní stížnost byla dále doplněna podáním stěžovatele ze dne 11. 12. 2017. Vznikla tak potenciální překážka litispendence podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, kterou bylo možno vypořádat jen v řízení ve věcisp. zn. Pl. ÚS 42/17. Vzhledem k tomu, že zákon o Ústavním soudu výslovně procesní postup v takovém případě neupravuje, Ústavní soud rozhodl, že návrh navrhovatelky nebude odmítnut, nýbrž že bude vyčkáno do doby, než bude rozhodnuto podle § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o důvodnosti, resp. opodstatněnosti dříve podané ústavní stížnosti, a tím též o předmětném akcesorickém návrhu. To proto, že takovýto návrh sdílí podle ustálené judikatury Ústavního soudu "osud" ústavní stížnosti samotné. Bylo tak třeba vyčkat, zda v případě dříve podaného návrhu bude splněna podmínka § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Jinak by bylo nutno návrh navrhovatelky odmítnout jako nepřípustný s tím, že jí bude přiznáno postavení vedlejší účastnice v řízení o tomto akcesorickém návrhu. Protože však byla předmětná ústavní stížnostsp. zn. Pl. ÚS 42/17usnesením ze dne 17. 4. 2018 spolu se s ní spojeným návrhem odmítnuta mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 1 písm. e) a odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., zčásti jako návrh nepřípustný a zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný, odpadla potenciální překážka litispendence. Následně bylo možno v zahájeném řízení pokračovat, aniž bylo třeba řešit otázku, jak v takovém případě naložit s návrhem později podaným a odmítnutým pro nepřípustnost.
40. Ústavní soud rovněž s výjimkou tzv. uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany podle § 49 odst. 1 písm. a) ZVP neshledal překážku věci rozhodnuté u návrhem napadených ustanovení. Kromě toho je třeba poukázat na okolnost, že zjišťování volebního výsledku je upraveno souborem ustanovení, která představují systém vzájemně spjatých prvků, které je třeba chápat ve vzájemné souvislosti ("ve svém úhrnu" - viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/2000). Argumentace založená na nálezech, popř. i usneseních Ústavního soudu týkajících se právní úpravy techniky volební reprezentace před nabytím účinnosti zákona č. 37/2002 Sb. má proto jen relativní význam, protože se vztahuje k její jiné podobě (jiné volební kraje, jiná volební formule, systém dvou skrutinií). Jinak však Ústavní soud argumentaci navrhovatelky (viz sub 11 až 13) v tomto směru vzal plně v úvahu. Odpovídá to jeho judikatuře, podle které překážka věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je dána vždy, kdy bylo nálezem věcně rozhodnuto o souladu právního předpisu nebo jeho ustanovení s ústavním pořádkem, avšak pouze ve vztahu k těm hlediskům ústavněprávního přezkumu, jimiž se Ústavní soud zabýval v odůvodnění tohoto nálezu (viz usnesení ze dne 28. 7. 2020sp. zn. I. ÚS 375/20).
41. Ústavní soud proto (jak mu to v souladu se zásadou oficiality ukládá § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) přikročil k posouzení, zda jsou napadená zákonná ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, tedy zda: a) byla napadená právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) byl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí, resp. vydání, a konečně c) je napadená právní úprava v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
VII. Přezkum procedury přijetí přezkoumávaných zákonných ustanovení
42. Jak bylo již shora uvedeno, napadená ustanovení ZVP byla do původního textu zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, vložena zákony č. 204/2000 Sb., č. 37/2002 Sb. a č. 480/2006 Sb. Samotný zákon č. 247/1995 Sb. byl z hlediska dodržení ústavní procedury přijetí předmětem přezkumu již v nálezu ze dne 15. 5. 1996sp. zn. Pl. ÚS 3/96(N 39/5 SbNU 315; 161/1996 Sb.). Rovněž tak ústavnost procedury přijetí zákona č. 204/2000 Sb. byla konstatována v již zmíněném nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
43. Zákon č. 37/2002 Sb. dosud předmětem meritorního přezkumu z uvedeného hlediska nebyl. Ústavní soud tak s přihlédnutím k vyjádřením předsedů obou komor Parlamentu (viz sub 24 a 25) a k údajům o parlamentním projednávání jeho návrhu (vládní návrh zákona tisk 969, Poslanecká sněmovna, III. vol. období - dostupné na https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=3&T=969) konstatuje, že tento návrh byl projednán Poslaneckou sněmovnou ve třech čteních a schválen 151 hlasy přítomných poslanců (9 hlasů proti). Senát postoupený návrh zákona schválil za přítomnosti 74 senátorů - z toho 52 pro, 8 proti a 14 zdrželo se. Návrh byl podepsán prezidentem republiky a vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 37/2002 Sb.
44. Zákon č. 480/2006 Sb. dosud předmětem přezkumu z uvedeného hlediska nebyl. Ústavní soud rovněž s přihlédnutím k vyjádřením předsedů obou komor Parlamentu (viz sub 24 a 25) a k údajům o parlamentním projednávání návrhu zákona (poslanecký návrh zákona tisk 952, Poslanecká sněmovna, IV. vol. období - dostupné na https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=4&T=952) konstatuje, že tento návrh byl projednán Poslaneckou sněmovnou ve třech čteních a schválen za přítomnosti 152 poslanců s výsledkem 89 pro, 34 proti. Senát postoupený návrh zákona schválil za přítomnosti 35 senátorů - z toho 25 pro, 0 proti a 10 se zdrželo. Návrh byl podepsán prezidentem republiky a vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 480/2006 Sb.
45. Z právě uvedeného se podává, že napadená ustanovení ZVP byla přijata ústavně konformním způsobem podle čl. 39 odst. 1 a 2 a čl. 40 Ústavy.
46. Do textu zákona č. 247/1995 Sb. bylo rovněž zasaženo již uvedeným nálezemsp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Tento derogační zásah s ohledem na § 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu však z povahy věci samé nespadá pod přezkum Ústavním soudem podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Ústavní soud je právním názorem v něm vyjádřeným vázán a překonat jej může jen postupem podle § 13 téhož zákona.
47. Ústavnímu soudu je známo, že v průběhu řízení o nynějším návrhu měla Poslanecká sněmovna několikrát na programu návrhy, které by v případě, že by byly přijaty, mohly alespoň směřovat ke změně nyní návrhem ústavně zpochybňovaných ustanovení ZVP. Jako příklad lze uvést pozměňovací návrhy poslanců Ferjenčíka a Výborného k tisku 137, popř. po jejich neúspěchu (viz stenoprotokol z jejich projednání ve 3. čtení na 19. schůzi Poslanecké sněmovny dne 14. 9. 2018 - dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/019schuz/s019126.htm) na tento výsledek hlasování reagující návrh skupiny poslanců ze dne 13. 11. 2019 (tisk 649), kterým se mění ZVP. Navrhuje se v něm zrušení § 48 a nové znění § 49 až 51a ZVP. Tento návrh byl zařazen do prvého čtení již na program tří schůzí Poslanecké sněmovny (viz již sub 36), avšak dosud nebyl projednán. Stejně tak je Ústavnímu soudu známo negativní stanovisko vlády (viz tisk 649/1, Poslanecká sněmovna, VIII. vol. období) k tomuto návrhu. Na výsledek projednání tohoto návrhu již proto nebylo možno vyčkat, jakkoli Ústavní soud zastává názor, že by zásadně neměl vstupovat do probíhajícího zákonodárného procesu ve věci, která se bezprostředně týká návrhu, o kterém již zákonodárný sbor jedná. Vzhledem k tomu, že tzv. zákonodárství ve vlastní věci [viz níže sub VIII. b)] může mít i podobu nečinnosti zákonodárce tam, kde má jednat (jeden z případů legislativního opomenutí), nezbylo než dále nevyčkávat a ve věci rozhodnout.
48. Rovněž tak je Ústavnímu soudu známo, že na ministerské úrovni probíhá delší dobu příprava zákona o správě voleb, jehož obsah bez ohledu na titul tohoto pracovního návrhu se rovněž dotýká některých otázek volebního systému (způsob hlasování, organizace voleb), jehož právní úprava je nyní před Ústavním soudem napadena jako neústavní. Ústavní soud zde nehodlá zasahovat do probíhajících procesů v Poslanecké sněmovně, neboť jeho ústavně definovanou funkcí je podle čl. 83 Ústavy soudní ochrana ústavnosti, a to ústavnosti již platných právních předpisů, jak to vyžaduje § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. V nyní posuzované věci však musel Ústavní soud vzít v úvahu, že o návrhu je třeba rozhodnout vzhledem k tomu, že v říjnu 2021 proběhnou volby do Poslanecké sněmovny. Další okolností, kterou bylo třeba vzít v úvahu, byl výsledek hlasování na 19. schůzi Poslanecké sněmovny dne 14. 9. 2018, kdy byl vyjádřen převažující většinou nesouhlas se změnou či novou úpravou právních pravidel volebního systému.
49. Protože o podaném návrhu je Ústavní soud ze své funkce soudního orgánu ochrany ústavnosti povinen rozhodnout, nezbylo nic jiného než s ohledem na závěry, ke kterým dospěl z hlediska hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy klíčových částí techniky volební reprezentace, a rovněž vzhledem k tomu, že jde o zájem na provedení voleb podle právní úpravy respektující ústavní východiska volebního zákonodárství, přistoupit k projednání návrhu a k rozhodnutí o něm tak, aby bylo možno rozhodnout o nové úpravě napadených ustanovení a aby nebylo nutno (v případě napadení výsledku voleb před Nejvyšším správním soudem) urychleně rozhodnout o ústavnosti napadených ustanovení volebního zákona dodatečně. Příslušným ústavním místům je známo, že návrh na zrušení těchto ustanovení podán byl, stejně jako byl podán návrh na novou právní úpravu. Vzhledem k tomu, že není patrný zájem věc řešit bez zásahu Ústavního soudu, bylo nutno vzhledem k uvedeným důvodům ve věci meritorně rozhodnout a déle již nevyčkávat, bez ohledu na to, že Ústavnímu soudu přísluší jen role tzv. negativního zákonodárce a že trvající nouzový stav na to vliv mít nemůže.
VIII. Meritorní posouzení návrhu. Obecná východiska
VIII. a)
Východiska konkretizace ústavních pravidel, zásad a principů voleb a volebního práva a prostor pro uvážení volebního zákonodárce podle čl. 20 Ústavy a čl. 21 Listiny
50. Ústavní soud si je při svém rozhodování vědom známého faktu, že potřeba či nutnost rozhodnout v určité věci může přesahovat možnosti toho, kdo rozhoduje, aby posoudil všechny následky svého rozhodnutí. Před takovým problémem však stojí především zákonodárce při přijímání zákonů, jejichž důsledky v budoucnosti nelze zcela dohlédnout. Má-li pak Ústavní soud přezkoumávat ústavnost takových zákonů, jakými jsou např. regulace v oblasti daní, sociálních věcí, důchodového pojištění, ochrany životního prostředí, očkování, evidence tržeb, podpory investic, směrů vzdělávaní apod., není povolán hodnotit to, co může takový zákon v budoucnosti přinést [to je věcí zákonodárce - viz podrobně Bickenbach, Ch. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers Analyse einer Argumentationsfigur in der (Grundrechts-) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Tübingen: Mohr Siebeck, 2014], nýbrž pouze to, zda byly splněny požadavky na přijetí takové úpravy z hlediska kompetencí, procedury a obsahu, jak to vyžaduje § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
51. Ústavní soud rozhoduje na základě určitých skutečností v situacích, kdy nejistota o dopadech zákona je současně nejistotou o jeho regulačním obsahu. Potom nemůže vyloučit možnost určité úpravy (např. výběr volební formule, volební jednotky, možností preferenčního hlasování) jen proto, že neví, jaké výsledky to přinese (citovaná práce sub 50 hovoří o prognostickém prostoru, prognostické události a prognózovaném výsledku - s. 38, 97, 114, 120, 131). Problémem je, jaký prostor je zde dán Ústavnímu soudu při použití testu proporcionality a hodnocení potřebnosti či vhodnosti zvoleného řešení (tamtéž, s. 324). Ústavní soud může hodnotit řešení zvolené zákonodárcem (zákonodárné uvážení) z hlediska toho, jak přitom byly respektovány ústavní kautely pro úpravy dané oblasti (zde voleb a volebního práva) v rovině podústavního práva. Nemáme západní Halič, kde by bylo možno volební pravidla ověřit jako na konci 18. století při přípravě kodifikace soukromého práva. Neústavním však by bylo nereagovat na negativní (neústavní, či dokonce protiústavní) výsledky nové právní úpravy voleb do Poslanecké sněmovny, což je právě po téměř dvaceti letech dostatečná doba, kdy již není dán prostor pro další toleranci neústavnosti sporných řešení z důvodu nejistého výsledku [srov. nález ze dne 1. 7. 2010sp. zn. Pl. ÚS 9/07(N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) k nečekaným důsledkům působení blokačního paragrafu v případě církevních restitucí a pojem "zneústavnění" (Verfassungswidrigkeitswerden) použitý v této souvislosti obdobně jako již předtím v případě hodnocení důsledků vadné právní úpravy regulace nájemného - nález ze dne 20. 11. 2002sp. zn. Pl. ÚS 8/02(N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.)].
52. Proto i při hodnocení právní úpravy voleb je třeba respektovat judikaturní linii, kterou Ústavní soud stručně a jasně vyjádřil v nálezu ze dne 17. 7. 2019sp. zn. Pl. ÚS 44/18(N 134/95 SbNU 124; 225/2019 Sb.), kde uvedl, že "musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku rozumnosti v rámci testu racionality zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatele, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni" [obdobně též nález ze dne 26. 1. 2021sp. zn. Pl. ÚS 22/17(N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.) k prognóze hodnocení dopadů nové úpravy účasti veřejnosti na rychlost řízení podle stavebního zákona].
53. V případě volebního zákonodárství jsou zde navíc referenční hlediska, ke kterým lze dojít až ústavně konformním výkladem ustanovení ústavního pořádku, ve kterých se nachází jejich sedes materiae právní úpravy voleb a volebního práva. To proto, aby bylo vůbec možno přezkum ústavnosti volebního zákonodárství provést, neboť používané pojmy jsou často srozumitelnější z hlediska účelu, který je jimi sledován, než z hlediska jejich podstaty a obsahu, protože od doby, kdy vznikaly (na konci 18. a v 19. století), jsou již překryty množstvím institucionálních řešení. Volby jako základní institut zastupitelské demokracie a nástroj realizace suverenity lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy) je třeba hodnotit z hlediska jejich funkcí a účelu, kterým je v posuzované věci ustavení Poslanecké sněmovny, která má odrážet svým složením reprezentativní [viz níže sub VIII. d)] názorové směry a programy řízení státu a zajištění rozvoje společnosti.
VIII. b) Přezkum ústavnosti volebního zákonodárství jako rozhodování zákonodárce "ve vlastní věci" a význam jeho relativní stability v čase (čl. 5 Ústavy, čl. 21 odst. 2 a čl. 22 Listiny)
54. Co bylo právě uvedeno z hlediska možností zákonodárce při přijímání zákonů (prognostická prerogativa zákonodárce), které mají působit do budoucnosti s nejistým výsledkem, má zvláštní podobu v případě volebního zákonodárství a přezkumu jeho ústavnosti. Zatímco v letech 1920 až 1938 platila stejná, jen drobně upravovaná zákonná úprava voleb do obou sněmoven "podle zásady poměrného zastoupení", v letech 1948 až 1971 byl pro téměř každé volby zákonodárného orgánu přijímán nový volební zákon (1948, 1954, 1964), v období 1971 až 1989 zase platila právní úprava, která se prakticky neměnila (ovšem z jiných důvodů než "dokonalost" právní úpravy). Neustálé změny právní úpravy voleb či neustálé pokusy o její změnu sice nelze považovat za neústavní postup, nicméně vytváří prostředí nestability a neumožňují soutěžícím politickým stranám a silám se pravidlům soutěže přizpůsobit.
55. Relativní stabilita právní úpravy organizace voleb, pravidel hlasování a techniky volební reprezentace má přitom v demokratickém právním státě značný význam i z hlediska vytváření pravidel (a pravidelnosti) svobodné soutěže politických stran a politických sil obecně (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny). Jinak regulační kapacita volebního zákonodárství pozbývá na významu a nepřispívá k vytváření pevnějších pravidel fungování politického systému demokratického právního státu. Rovněž tak se z počátku kritizovaným pravidlům dokáží přizpůsobit nejen soutěžící politické strany, nýbrž i voliči (tzv. psychologický aspekt volebních pravidel). Nicméně Ústavní soud zastává názor, že nelze připustit, aby to mohlo mít obdobný význam z hlediska hodnocení ústavnosti jako v případech, které byly uváděny výše sub 50. Volební výsledek musí platit zde a nyní, nemůže čekat na to, až se zákonodárce poučí a až se vše "usadí".
56. Na tom nic nemění ani skutečnost, že další zásadní rozdíl při hodnocení ústavnosti volebního zákonodárství spočívá v tom, že oproti prognostickým řešením (např. v důchodových nebo daňových reformách) je zde požadavek periodického provádění voleb (čl. 21 odst. 2 Listiny), a tím možnosti změny poměrů hlasů mezi stranami. To, co je výhodné jednou pro jednu politickou stranu, může být naopak při následujících volbách výhodné pro druhou politickou stranu, která dosud ve volbách neuspěla. Proto musí Ústavní soud důsledně vycházet pouze z ústavních principů voleb bez ohledu na to, jaké výhody by daná úprava přinesla té které politické straně. Hodnocení různých podob jednotlivých prvků volebního systému a jejich vlivu na výsledek voleb je úkolem politologie a politické sociologie, ale i zde obecně je zastáván názor, že nelze tvrdit, že by v případě změny volebních pravidel dopadly právě tak, jak ukazují výpočty na základě výsledku voleb podle jiných pravidel (Šedo, J. in Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 284). Politologie zde může definovat přednosti a nedostatky jednotlivých volebních systémů z hlediska jejich vlivu zejména na fungování státu a na stranickopolitický systém (stručně a výstižně shrnuje názory na působení poměrného zastoupení z tohoto hlediska např. Blais, A. The Debate over Electoral Systems. International Political Science Review, roč. 1991, č. 3, s. 243 a násl.), jejich hodnocení z hlediska zachování ústavních kautel demokratického právního státu je však úkolem orgánů, kterým je svěřen přezkum ústavnosti volebních zákonů na základě ústavních východisek.
57. V nálezu ze dne 11. 2. 2020sp. zn. Pl. ÚS 4/17(N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), zejména v bodě 95 a násl., poukázal Ústavní soud na význam zvláštní kategorie zákonů, ve kterých parlamenty (i náš) rozhodují tzv. ve vlastní věci. Mezi ně zcela nepochybně spadají volební zákony, což má zásadní význam i pro nároky kladené na přezkum jejich ústavnosti, neboť ty přímo plynou z již připomenutých ústavních kautel čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (svobodná či volná soutěž podle férových pravidel). V obsáhlé odborné literatuře na toto téma se tento aspekt volebního zákonodárství a potřeby jeho náročného přezkumu označuje výstižně jako "podjatost volebního zákonodárce" (viz Meyer, H. Demokratische Wahl und Wahlsystem. In: Handbuch des Staatsrechts. Sv. III. Heidelberg: C. F. Müller Verlag, 2005, s. 540).
58. Ochrana politické soutěže a základních práv a svobod se zde projevuje ve třech rovinách. Ústavní soud musí respektovat zachování požadavků rovnosti (čl. 18 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny) a ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy) v přístupu do zákonodárného sboru, jak to vyžaduje zásada poměrného zastoupení nejen z hlediska tzv. malých politických stran (zpravidla parlamentní opozice). Současně však je třeba vidět, že jinak proti sobě stojící politické strany v zákonodárném sboru (včetně v něm zastoupených tzv. malých politických stran) mohou mít i společný zájem na tom, aby omezily šance mimoparlamentních stran se do něj dostat (lze též označit jako problém jednání v tzv. zlé víře v ústavním právu - názorně novela ZVP provedená zákonem č. 204/2000 Sb.). Pouhá zkušenost, že z velkých stran se mohou stát strany malé (vláda na čas zejména podle čl. 21 odst. 2 Listiny), jak tím bylo argumentováno např. při přijetí novely ZVP provedené zákonem č. 204/2000 Sb., není právně přijatelnou zárukou toho, že se tak nebude dít, tedy že k takové manipulaci nebude docházet. Konečně třetím hlediskem (třecí plochou) je stanovení pravidel, která omezují svobodu výběru na straně voličů (přísně vázané kandidátní listiny, omezený počet preferenčních hlasů, nepřímo uzavírací klauzule, různá velikost volebních krajů, a tím i šancí voličů). Všechny tyto aspekty je nutno hodnotit v komplexu přezkumu ústavnosti ZVP ve spojení s ostatními požadavky na férovou úpravu voleb a volebního práva. S tím souvisejí i občasné námitky proti tomu, že se volební zákonodárství mění těsně před volbami. Zde Ústavní soud považuje za potřebné zdůraznit, že tento požadavek souvisí především s právě uvedenou problematikou "zákonodárství ve vlastní věci", nikoli s nutností úprav volebního zákona v důsledku zjištěné neústavnosti. Nelze považovat za legitimní, pozmění-li většina v zákonodárném sboru, které hrozí volební porážka, právní úpravu ve svůj prospěch (pravidla kandidování, vedení volební kampaně, změna volební formule zejména z většinového volebního systému na poměrné zastoupení). Něco jiného je právě posuzovaný případ, kdy je změnu nutno (i když i bez ní by bylo možno zjistit ústavně konformně výsledek voleb a rozdělit mandáty mezi kandidující politické strany) provést z důvodu vnějšího zásahu, kdy zákonodárce musí respektovat podle čl. 89 odst. 2 Ústavy rozhodnutí Ústavního soudu nebo hrozí-li bezprostředně problémy pro zjišťování volebního výsledku (např. vadná úprava seznamů voličů - viz níže případ Purcell versus Gonzales v USA ve volbách v roce 2006 nebo rozhodování o přípustnosti kandidatury - rozhodnutí Timmons versus Twin Cities Area New Party. K tomu podrobně Lowenstein, D. H., Hasen, R. L. Election Law. Cases and Materials. 3. vyd. Durham, North Carolina: Carolina Academic Press, 2004, s. 558-569). V případě, že zákonodárce zasáhne do volebního zákona z důvodu reakce na vykonatelný nález Ústavního soudu, nelze to proto považovat za neústavní projev libovůle zákonodárce, drží-li se v mezích výkladu provedeného Ústavním soudem.
59. V nyní posuzované věci jde o napadení právní úpravy provádějící požadavky (viz výše) zásad poměrného zastoupení a principů volebního práva. Zde Parlament upravuje otázky svěřené zákonu (čl. 20 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny) a týkající se přímo složení Poslanecké sněmovny. Provedení těchto požadavků v rovině podústavního práva je z hlediska pravidel zákonodárného procesu v rukou většiny přítomných v obou komorách Parlamentu podle čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, nikoli většiny počítané ze všech členů komory Parlamentu, což je jen částečně vyvažováno požadavky čl. 40 Ústavy a § 2 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon).
60. Tím spíše je třeba zachovat všechny ústavní kautely [viz jako příklad ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, a jeho zrušení nálezem ze dne 10. 9. 2009sp. zn. Pl. ÚS 27/09(N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)] vyžadované při úpravě politické soutěže obecně a volební soutěže zvlášť, jak to v případě uplatnění politických práv vyžadují čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 3 odst. 1, čl. 21 a 22 Listiny tak, aby v této soutěži nebyly znevýhodňovány menší politické strany, popř. vyřazováni političtí konkurenti, jak to právě v posuzované věci namítá navrhovatelka. Je to o to závažnější, že v rámci politické soutěže jsou volby klíčovým prostředkem realizace suverenity lidu a práva na účast na správě veřejných věcí (čl. 2 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1 Listiny). Právě sdružování se v politických stranách a politických hnutích slouží občanům k účasti na politickém životě společnosti a zejména na vytváření zákonodárných sborů (§ 1 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.). Protože právě takováto sdružení jsou již z povahy věci nositeli práva na poměrné zastoupení v Poslanecké sněmovně podle čl. 18 odst. 1 Ústavy (zde dochází k subjektivizaci zásady volebního práva), princip rovnosti volebního práva zde musí být vztažen nejen na výkon volebního práva občanů, nýbrž i na účast politických stran ve volební soutěži v širším smyslu, tedy i v pravidlech pro účast v ní a pro zjištění volebního výsledku.
61. Vzhledem k tomu, že pravidlo vlády na čas podle čl. 21 odst. 2 Listiny se může reálně uplatnit jen při zachování těchto požadavků, je ochrana ústavnosti zákonné úpravy volebních pravidel zásadním problémem demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť volební soutěž a zjištění jejího výsledku podle pravidel, která si nastaví většina ve svůj prospěch v rozporu s požadavky ústavního pořádku, je pouze fiktivní, zejména není-li volební zákonodárství též relativně stabilní. Ústavní soud ve své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy je proto povolán v každé situaci nastavení a zachování těchto zásad a pravidel (spolu s ostatními součástmi soudní moci) ochránit, ukáže-li se - jako v nyní posuzované věci - že většina se otázkou právní úpravy, která by odstranila namítané ústavní vady volebního zákonodárství, odmítá zabývat (viz k tomu např. sub 47 až 49).
62. Na uvedeném nic nemění další specifikum přezkumu ústavnosti volebních zákonů, zejména pak ZVP. Ústavní soud zde posuzuje nejen procesní, kompetenční, obsahové a právní aspekty napadené právní úpravy, nýbrž nepřímo ovlivňuje i možnost jiných volebních výsledků než těch, které by byly dosaženy [bez ohledu na to, co je uvedeno sub VIII. c)] při platné právní úpravě. Jako nezávislý a nestranný arbitr volební soutěže (spolu s ostatními soudy - čl. 81 Ústavy) současně přezkoumává ústavnost jejich úpravy pod zorným úhlem skutečnosti, že tato úprava je právě oním "zákonodárstvím ve vlastní věci". To je ovšem jen objektivní skutečnost (viz obsáhle na příkladu rozhodování o poslaneckých platech a náhradách Lang, H. Gesetzgebung in eigener Sache. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, obecně zejm. s. 16-46 a v parlamentním rozhodování s. 275 a násl.). S tím se nutně pojí další hledisko, tj. hodnocení, zda zákonodárce (většina v zákonodárném sboru) nezneužil svou pozici a při úpravě voleb nejednal ve zlém úmyslu (zlé víře), ač svůj postup odůvodňoval legitimním cílem (viz na mnoha příkladech k možnostem soudního přezkumu Pozen, D. E. Constitutional Bad Faith. Harvard Law Review, sv. 129, č. 4, roč. 2016, s. 885-955, zejm. s. 905 a násl., s kritikou tolerance Nejvyššího soudu při jednání zákonodárce ve zlé víře). Není pochyb, že k takovému závěru došel Ústavní soud v případě přezkumu ústavnosti ZVP, ve znění zákona č. 204/2000 Sb., v roce 2001 v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000, nicméně (stejně jako v USA) nešlo o samostatný důvod pro zrušení zákona. Jinak platí, že subjektivní pohnutky jednání aktérů politického života jsou zpravidla zahrnuty pod pojmy sledování legitimního cíle, vhodnosti a potřebnosti v testu proporcionality zásahu veřejné moci, popř. při možném hodnocení hrubého porušení součástí ústavního pořádku.
63. Ústavní soud proto v rámci hodnocení ústavnosti napadených ustanovení ZVP v nynějším případě nemůže odhlédnout od právě uvedených hledisek s vědomím, že argumentace "zlou vírou", snahou o zneužití postavení stávající většiny nemůže být samostatným důvodem pro jejich zrušení, nepřesáhne-li současně meze ústavního pořádku. A to ani v případě, kdy se zákonodárce jako v případě napadených ustanovení ZVP pokusil "obejít" závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Konečně jednání zákonodárce (vítěze voleb) ve zlé víře (byť jinak označené) se dostává i na pořad jednání Evropského soudu pro lidská práva či Soudního dvora Evropské unie zejména tam, kde tato většina rozhoduje na poli označovaném právě jako "zákonodárství ve vlastní věci". Pro úplnost Ústavní soud považuje za potřebné dodat, že od právní úpravy je třeba odlišit problematiku zneužití jinak férové právní úpravy (podrobně k typologii zneužití a možnostem manipulace prvky volebního systému např. Birch, S. Electoral Malpractice. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 27, s. 52 a násl.).
VIII. c) Argumentace výsledky voleb a jejich náhodností při přezkumu ústavnosti
64. Právě uvedené s přihlédnutím k pojmům reprezentace, reprezentativnosti a proporcionality je východiskem pro přezkum ústavnosti volebního zákonodárství, kde nemůže jít o hodnocení předvídaného výsledku právní úpravy (srov. např. cíle a důsledky zavedení elektronické evidence tržeb, důchodové reformy jako tzv. generačního zákona, regulace léčiv, očkování, používání nových typů hnojiv apod.), nýbrž důraz musí být kladen na pravidla, podle kterých bude volební rozhodování voličů prováděno. Nelze proto argumentovat následky (ty určí svobodné hlasování ve volbách), nýbrž východisky. V této souvislosti Ústavní soud musí reagovat na argumentaci navrhovatelky a vlády volebními výsledky z let 2002 až 2017 jako měřítkem ústavnosti. Je namístě připomenout, že demokracie má stovky definic, přičemž jedna z nejvýstižnějších v kontextu posuzované věci zní tak, že je to systém, ve kterém politické strany prohrávají ve volbách (Przeworski, A. Democracy and the market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge Univ. Press, 1991, s. 10), či jinak řečeno, to, že politická strana ve volbách vyhrála, ještě neznačí, že systém je demokratický, stejně jako to, že porážka ve volbách neznačí neústavnost jejich výsledku, či dokonce jejich právní úpravy, jak občas můžeme zaznamenat.
65. Argumentace samotnými volebními výsledky proto nemůže při hodnocení ústavnosti volebních zákonů obstát a stát se jeho východiskem. To prokazuje již argumentace navrhovatelky výsledky voleb do Poslanecké sněmovny v letech 2006 a 2017, zatímco vláda poukazuje na to, že při volbách v letech 2002, 2010 a 2013 při použití stejné právní úpravy problémy nevznikly. To platí i pro argumentaci náhodností volebních výsledků, popř. jejich předvídatelností.
66. Musí však stále jít o poměrné zastoupení, nikoli o nepoměrné zastoupení. Toho nelze dosáhnout tím, že voliči budou muset čekat, zda se někomu podaří nebo nepodaří dosáhnout poměrného výsledku z hlediska zisku mandátů ve vztahu k zisku hlasů. Týž výsledek by tak mohl být z hlediska hlasování jednou ústavní, a podruhé nikoli.
67. Stejně tak politologické studie (obor "modelování výsledků voleb") s rozborem variant výsledků různých technik volební reprezentace, jejichž argumentaci navrhovatelka využívá, neurčují, co je ústavní, nýbrž co je efektivní, co a jak působí nebo může působit, tedy jinak řečeno, co je funkcí určité zvolené techniky volební reprezentace a jejích proměnných. To, že např. je nějaká kandidátní listina v konečném výsledku podreprezentovaná, nemusí být důsledkem neústavní úpravy (to, že se úprava jednotlivých prvků volebního systému liší, neznačí, že je neústavní), nýbrž faktických okolností (počtu kandidujících politických stran, volební účasti celkem a ve volebním kraji, výsledku losu pro započítání hlasů voličů ze zahraničí), a především okolností, že nezískala dostatečný počet hlasů.
68. Namítá-li tedy navrhovatelka náhodnost volebního výsledku (viz repliku sub 31) v podmínkách platného ZVP, pak je třeba uvést, že náhoda má místo jen tam, kde s ní ZVP počítá (viz případy losování čísel, volebního kraje pro započtení hlasů ze zahraničí, vysílacích časů ve volební kampani, řešení patových situací při výpočtu volebního výsledku), což však nelze považovat v uvedených případech za porušení principů voleb a volebního práva v demokratickém právním státě (srov. k tomu např. Depenheuer, O. Zufall als Rechtsprinzip? Losentscheid im Rechtsstaat. Juristen-Zeitung, roč. 1993, č. 4, zejm. s. 173-174). Sice nejde o jediné možné řešení [viz např. určení čísel pro kandidátní listiny podle § 26 odst. 5 až 7 zákona č. 123/1920 Sb., kterým vydává se řád volení do poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 58/1935 Sb., (dále též jen "zákon č. 123/1920 Sb.")].