Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 44/17dne 2. února 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a ze soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor Petr Holeček, právně zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice 10, Pyšely, na zrušení § 26 věty druhé, § 48 až 51 a přílohy č. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Ustanovení § 48, § 49 odst. 1 písm. b) až d), odst. 3 písm. b) až d) a odst. 4, § 50 odst. 1 až 3 a § 51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují uplynutím dne vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení a znění návrhem napadených ustanovení
1. Skupina senátorek a senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatelka") navrhuje, aby Ústavní soud v zákoně č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "ZVP", popř. tam, kde není u čísla ustanovení uveden zákon, jde o ZVP) zrušil jeho v záhlaví uvedená ustanovení spolu s přílohou č. 2 k tomuto zákonu.
2. Napadená ustanovení ZVP znějí (napadená část je vyznačena):
"§ 26
Volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásady poměrného zastoupení ve volebních krajích na území České republiky. Volebními kraji jsou vyšší územní samosprávné celky vymezené zvláštním právním předpisem.8a)"
Znění poznámky pod čarou č. 8a v § 26: "Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 176/2001 Sb."
"§ 48
(1) Na základě výsledků hlasování převzatých z volebních okrsků a zvláštních volebních okrsků u pověřených obecních úřadů podle § 43 zjistí Český statistický úřad celkový počet platných hlasů, které byly ve všech volebních krajích odevzdány pro všechny politické strany, politická hnutí a koalice, a vydělí ho počtem poslanců. Číslo takto vypočtené a zaokrouhlené na jednotky je republikovým mandátovým číslem.
(2) Republikovým mandátovým číslem dělí celkový počet platných hlasů odevzdaných v každém volebním kraji. Celé číslo takto vypočtené je počtem mandátů, které připadají jednotlivým volebním krajům.
(3) Nebyly-li takto rozděleny všechny mandáty, připadnou zbylé mandáty postupně volebním krajům, které vykazují největší zbytek dělení. Při rovnosti zbytků rozhoduje los.
§ 49
(1) Na podkladě zápisu o výsledku voleb v krajích Český statistický úřad zjistí, kolik platných hlasů celkem bylo odevzdáno pro každou politickou stranu, každé politické hnutí a každou koalici a dále,
a) které politické strany nebo politická hnutí získaly méně než 5 procent,
b) které koalice, složené ze 2 politických stran, popřípadě politických hnutí získaly méně než 10 procent,
c) které koalice, složené ze 3 politických stran, popřípadě politických hnutí získaly méně než 15 procent,
d) které koalice, složené z nejméně 4 a více politických stran, popřípadě politických hnutí získaly méně než 20 procent z celkového počtu platných hlasů.
(2) Při dalším zjišťování volebních výsledků a přidělování mandátů se již k těmto politickým stranám, politickým hnutím a koalicím a hlasům pro ně odevzdaným nepřihlíží.
(3) Zjistí-li Český statistický úřad, že do skrutinia nepostupují alespoň 2 koalice nebo 1 koalice a 1 politická strana nebo politické hnutí, anebo 2 politické strany nebo politická hnutí, sníží
a) u politických stran nebo politických hnutí hranici 5 procent na hranici 4 procent,
b) u koalice podle odstavce 1 písm. b) hranici 10 procent na hranici 6 procent,
c) u koalice podle odstavce 1 písm. c) hranici 15 procent na hranici 8 procent,
d) u koalice podle odstavce 1 písm. d) hranici 20 procent na hranici 10 procent.
Nebude-li ani poté dosaženo postupu do skrutinia podle tohoto odstavce, sníží Český statistický úřad hranici o další procento.
(4) Mandáty politickým stranám, politickým hnutím a koalicím, které postoupily do skrutinia, se rozdělují v rámci volebních krajů.
§ 50
(1) Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se v rámci každého volebního kraje postupně dělí čísly 1; 2; 3 a dále vždy číslem o 1 vyšším. Vypočte se tolik podílů, kolik kandidátů je uvedeno na hlasovacím lístku, nezapočítávají se však kandidáti, kteří se kandidatury po zaregistrování kandidátní listiny vzdali nebo byli odvoláni podle § 36. Hodnoty podílů se vypočítávají a uvádějí na 2 desetinná místa se zaokrouhlením nahoru.
(2) Všechny podíly vypočtené podle odstavce 1 se seřadí sestupně podle velikosti a uvede se seznam tolika podílů, kolik mandátů volebnímu kraji připadlo podle § 48. V případě rovnosti 2 a více podílů v této řadě je pro jeho pořadí rozhodující počet hlasů pro politickou stranu, politické hnutí nebo koalici ve volebním kraji, a je-li i tento shodný, rozhodne o pořadí podílu los. Zároveň s velikostí podílu se uvede i označení politické strany, politického hnutí nebo koalice, která tohoto podílu dosáhla.
(3) Za každý podíl obsažený v seznamu podle odstavce 2 se politické straně, politickému hnutí nebo koalici přikáže 1 mandát.
(4) V rámci jednotlivých politických stran, politických hnutí a koalic obdrží mandáty straně přikázané kandidáti podle pořadí, jak jsou uvedeni na hlasovacím lístku.
(5) Jestliže však některý z kandidátů získal takový počet přednostních hlasů, který činí nejméně 5 procent z celkového počtu platných hlasů odevzdaných pro tuto politickou stranu, politické hnutí nebo koalici v rámci volebního kraje, připadne mandát přednostně tomuto kandidátovi.
(6) V případě, že více kandidátů splnilo podmínku podle odstavce 5 a politická strana, politické hnutí nebo koalice získala více mandátů, připadnou mandáty přednostně kandidátům, kteří splnili podmínku podle odstavce 5, a to postupně v pořadí podle nejvyššího počtu získaných přednostních hlasů; v případě rovnosti počtu přednostních hlasů je rozhodující pořadí kandidáta na hlasovacím lístku. Kandidátům, kteří nesplnili podmínku podle odstavce 5, připadnou mandáty v pořadí, jak jsou uvedeni na hlasovacím lístku.
(7) Nezvolení kandidáti politických stran, politických hnutí a koalic, které v rámci volebního kraje získaly alespoň 1 mandát, se stávají náhradníky. Pro stanovení pořadí náhradníků v rámci těchto politických stran, politických hnutí a koalic se postupuje obdobně podle odstavců 4 až 6.
§ 51
Pokud zjištěný celkový počet platných hlasů nebo počet platných hlasů ve volebním kraji pro politické strany, politická hnutí nebo koalice, postupující do skrutinia, neumožní provést
a) početní operaci podle § 48 odst. 2, zvětší Český statistický úřad republikové mandátové číslo vypočtené podle § 48 odst. 1 o jednu,
b) rozdělení mandátů podle § 48 odst. 3, odečte Český statistický úřad přebývající mandáty postupně volebním krajům, které vykazují nejmenší zbytky dělení, při rovnosti zbytků rozhodne los; pokud by nebylo rozdělení stanoveného počtu mandátů dosaženo ani tak, zbylé mandáty přidělí opakováním postupu podle § 48 odst. 3, nebo přebývající mandáty odebere opakováním postupu podle tohoto písmene."
3. Rovněž ke zrušení navržená příloha č. 2 k ZVP navazuje na napadené ustanovení jeho § 26 věty druhé a obsahuje:
a) označení volebních krajů čísly 1 až 14,
b) jejich výčet v pořadí podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 176/2001 Sb., (dále jen "ústavní zákon č. 347/1997 Sb."),
c) uvedení jejich sídel,
d) stanovení maximálního počtu kandidátů na kandidátní listině pro příslušný volební kraj.
4. Napadené ustanovení věty druhé § 26 bylo do ZVP vloženo zákonem č. 37/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákona č. 204/2000 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 64/2001 Sb., a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 273/2001 Sb.
5. Napadené znění § 48 bylo do ZVP vloženo zákonem č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Následně byl jeho odstavec čtvrtý zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2001sp. zn. Pl. ÚS 42/2000(N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.).
6. Napadený § 49 byl do ZVP vložen zákonem č. 204/2000 Sb. V tomto znění napadené ustanovení platí beze změny.
7. Napadený § 50 byl do ZVP vložen zákonem č. 204/2000 Sb. Následně byl změněn zákonem č. 37/2002 Sb. (nové znění odstavců 1 až 3) a zákonem č. 480/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (v odstavci 5 bylo vloženo číslo "5" místo čísla "7").
8. Napadený § 51 byl do ZVP vložen zákonem č. 204/2000 Sb. V tomto znění platí napadené ustanovení beze změny.
9. Příloha č. 2 k ZVP byla do tohoto zákona vložena zákonem č. 37/2002 Sb. V tomto znění platí beze změny.
II. Argumentace navrhovatelky
10. Argumentace navrhovatelky směřuje proti dvěma základním složkám volebního systému do Poslanecké sněmovny. Nejdříve se obsáhle vymezuje vůči volební formuli zakotvené v § 50 odst. 1 až 3 ZVP (tzv. D'Hondtova formule) a proti jejímu uplatnění za pomoci rozdělení České republiky do čtrnácti volebních krajů o různé velikosti. Následně napadá ústavnost jednotlivých uzavíracích klauzulí zakotvených v § 49 odst. 1 písm. a) až d) pro v koalici kandidující politické strany a politická hnutí (dále též jen "politické strany"). Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud se v minulosti již zabýval řadou argumentů, které nyní navrhovatelka předestírá na podporu svého návrhu, navrhovatelka se nejdříve zaměřila na splnění podmínky přípustnosti obou částí své argumentace [viz sub II. a)] a následně předestřela své námitky k meritu věci, tedy k neústavnosti napadených ustanovení ZVP v obou jejich částech [viz sub II. b) a c)].
II. a) Odůvodnění přípustnosti návrhu
11. Navrhovatelka zdůrazňuje, že první část návrhu je přípustná, neboť současný volební systém nebyl předmětem abstraktní kontroly ústavnosti. Poukazuje pouze na to, že v usnesení ze dne 17. 4. 2009sp. zn. Pl. ÚS 57/06(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) byla posuzována pouze určitá část současného volebního systému. Navrhovatelka připomíná, že uvedené usnesení vydal navíc pouze tříčlenný senát, a nikoliv plénum Ústavního soudu, přičemž důvodem pro odmítnutí bylo zejména to, že v tehdejší věci nebylo navrženo zrušení klíčového ustanovení § 26 ZVP. Nález ze dne 29. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 52/10(N 56/60 SbNU 693) se pak týkal pouze podmínek pro rovnost hlasů v komunálních volbách v Praze.
12. V druhé části navrhovatelka požaduje, stručně řečeno, zrušení tzv. načítacího kvora pro koalice. Co se týče nálezu ze dne 2. 4. 1997sp. zn. Pl. ÚS 25/96(N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.), šlo o posuzování tehdy platné právní úpravy, nikoli současného právního stavu. Nicméně navrhovatelka v této souvislosti uznává, že podstatná část argumentace tohoto nálezu je přiléhavá i v této věci, týká-li se ústavnosti uzavírací klauzule samotné, jejíž integrační funkcionalitu v politickém systému uznává. Ostatní rozhodnutí Ústavního soudu týkající se současného volebního systému byla vydána v řízeních o ústavních stížnostech, které byly všechny odmítnuty formou usnesení. Ústavní soud tedy o dané části doposud nerozhodoval nálezem, a podle navrhovatelky je tak návrh přípustný.
13. Ani ve druhé části své argumentace směřující proti tzv. načítací klauzuli nepovažuje navrhovatelka návrh za opakovaný, a tedy nepřípustný podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Tato část ZVP byla předmětem přezkumu Ústavním soudem v nálezu ze dne 24. 1. 2001sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, přičemž s argumentací prezidenta republiky o neústavnosti této části se Ústavní soud neztotožnil. Přesto však navrhovatelka považuje svůj návrh za přípustný, neboť obsahuje novou argumentační linii, spočívající ve vyhodnocení praktických zkušeností s působením napadených ustanovení v politickém systému. Tuto argumentaci logicky návrh prezidenta republiky z roku 2000 obsahovat nemohl, a Ústavní soud tedy tyto reálné dopady nezvážil. Teprve jejich vyhodnocení s časovým odstupem jednoznačně svědčí o neústavnosti napadené úpravy. S ohledem na to jsou podle navrhovatelky splněny podmínky pro to, aby mohly být závěry dřívějšího plenárního nálezu překonány. Od přijetí nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000uplynula již významně dlouhá doba, během níž se ústavněprávní deficity napadené úpravy jen prohloubily, což lze nyní empiricky dokázat. Podle navrhovatelky je nutnou úlohou Ústavního soudu po určitém čase přezkoumat konformitu volebního systému v návaznosti na praktické zkušenosti s jeho fungováním. Část dříve vydaných názorů se může pod prizmatem času ukázat jako nepřiléhavá. Odpovědi na otázky ústavnosti napadených ustanovení nelze podle navrhovatelky chápat jako setrvalou danost, ale jak uvádí dokonce sám citovaný nález, "nutno jej chápat a vykládat ve spojitosti s nevyhnutelností procesu stálých změn, s oscilováním na různých dílcích plynulého kontinua". Měl-li by být návrh označen na nepřípustný, jednalo by se podle navrhovatelky o omezení případného aktuálního většinového názoru v plénu Ústavního soudu. A to zvláště s přihlédnutím k tomu, že čtyři soudci uplatnili tzv. odlišné stanovisko k zamítnutí návrhu na zrušení napadených ustanovení již v roce 2001. Z uvedených důvodů je tak podle navrhovatelky plénum oprávněno věcně přezkoumat i tuto část jejího návrhu, jež brojí proti úpravě, která má na politickou soutěž srovnatelně významný dopad jako úprava napadená první částí návrhu.
II. b) Neústavnost rozdělení volebního území ve spojení s použitím tzv. D'Hondtovy volební formule
14. Neústavnost rozdělení České republiky do 14 volebních krajů a současného uplatnění tzv. D´Hondtovy volební formule, jak vyplývají z napadených ustanovení, spatřuje navrhovatelka především v porušení principu rovného volebního práva, resp. rovnosti hlasů a zásady poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jak přesvědčivě dokazují výsledky voleb do Poslanecké sněmovny v letech 2006 a 2017. Popření uvedené zásady je patrné zejména v případě subjektů, které mají v celé zemi v zásadě stejnou regionální podporu okolo tzv. uzavírací klauzule. V menších volebních krajích jsou pak tyto subjekty diskriminovány a celý systém se v těchto krajích projevuje nahodile, prakticky nepředvídatelně a o (ne)přidělení mandátů rozhoduje nepříliš početná skupina voličů. V případě Karlovarského kraje a Libereckého kraje není podle navrhovatelky matematicky možné, aby uvedené subjekty dosáhly na mandát. Toto disproporční rozdělování mandátů, znevýhodňující menší politické strany, je pak podle navrhovatelky právě důsledkem vzájemného působení tzv. D´Hondtovy formule a různě velkých volebních krajů. Již samotná D´Hondtova formule podle navrhovatelky prospívá větším politickým stranám, avšak teprve v souhrnu s výrazně odlišně velkými volebními kraji dochází k vytvoření systému zcela nerovnoměrného přidělování mandátů, který je rozporný se zásadami poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy. Jednoduše řečeno, takový systém napomáhá tomu, že vůle voličů se náležitě nepromítá do složení Poslanecké sněmovny. Zde se navrhovatelka odvolává na stále aktuální závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/96k poměru mezi odevzdanými hlasy a jejich "přetavením" na srovnatelné počty mandátů, což není při platné právní úpravě splněno. Odevzdané hlasy voličů volebních stran, které překročily tzv. uzavírací klauzuli, mají natolik významně odlišnou hodnotu, že to činí zákonnou úpravu neústavní. Zároveň jsou systémově diskriminováni voliči menších volebních krajů, v nichž dochází k významnému nárůstu tzv. přirozeného prahu pro zisk mandátu. Pro ústavně konformní zachování současného rozdělení země na volební kraje by musel být volební systém obohacen o prvky, které by uvedené nedostatky kompenzovaly. Neústavnost úpravy tak navrhovatelka nedovozuje z žádného jednotlivého prvku volebního systému, ale z jejich kumulace.
15. Uvedená neústavnost není zřejmá například u tzv. krajských voleb, neboť v nich je přerozdělován významně větší počet mandátů v rámci jednoho volebního obvodu. Rozdělením podle krajů lze třídit volební kraje do tří různých skupin, a sice čtyři největší kraje (22 až 26 mandátů), šest středních krajů (11 až 13 mandátů) a čtyři nejmenší kraje (10 a méně mandátů). Z toho pak vyplývá, že menší strany s celorepublikovou podporou zhruba 5 % voličů (naplňující tedy požadavek integračního faktoru voleb podle nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/96) získají 4 mandáty, ačkoliv podle zásad poměrného zastoupení by měly získat 10 mandátů. Celý systém je navíc v důsledku toho značně nepředvídatelný, což podle navrhovatelky odporuje principům demokratického právního státu. Přerozdělování mandátů totiž neodpovídá celostátním výsledkům jednotlivých politických stran. Taková volební soutěž fakticky nutí její účastníky, aby vyzývali své voliče ke "kočování" se svým hlasem k nápravě těchto vad systému.
16. Tyto vady se tak projevily zejména ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2006 a 2017. Ve volbách v roce 2017 potřebovaly některé strany 2,3krát více hlasů na zisk jednoho mandátu než vítěz voleb (ANO 2011), který by v proporcionálním systému získal o 15 mandátů méně (63 místo 78). Rozdílně by se pak rozdělilo celkem 16 mandátů, což je 8 % z jejich celkového počtu. Obdobné závěry lze dovodit i u voleb v roce 2006, čímž se uvedené výhrady vůči volebnímu systému empiricky potvrzují na příkladu srovnání volebního zisku Strany zelených a KDU-ČSL. Že je tento systém "na samotné hraně ústavnosti", charakterizoval i Nejvyšší správní soud např. v usnesení ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53.
17. Z uvedeného je podle navrhovatelky zřejmé, že volební systém nesplňuje požadavek poměrnosti v celé republice, který vyplývá z čl. 18 odst. 1 Ústavy. Tento požadavek vyplývá i z nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Nový volební zákon (sc. jeho změna) byl pak přijat v rozporu s jeho závěry, neboť splňuje pouze požadavek poměrnosti v rámci jednotlivých krajů, nikoliv v rámci celé země. Závěry uvedeného nálezu považuje navrhovatelka za závazné, a tudíž změnitelné pouze kvalifikovanou většinou pléna Ústavního soudu.
18. Dále navrhovatelka poukazuje na matematický model, který přiložila k návrhu. Z něj vyplývá, že při nerovnoměrné voličské podpoře je možné, aby politická strana získala 5,19 % hlasů a přitom nedostala ani jediný mandát, zatímco jiná strana, která získá těsně nad 5 % hlasů, dostane 12 mandátů. To podle navrhovatelky jednoznačně dokládá, že systém nesplňuje požadavky ústavního pořádku. Systém kvůli této nepředvídatelnosti přitom může fungovat i proti vítězi voleb. Podle navrhovatelky neexistuje ústavně akceptovatelný důvod, pro který by měl počet získaných mandátů záviset na územním rozložení voličské podpory [např. při srovnání volebního výsledku a zisku mandátů v případě České pirátské strany a České strany sociálně demokratické (ČSSD) ve volbách v roce 2017] a mělo by navíc docházet ke zvýhodňování stran s nerovnoměrnou podporou. Za takové situace se rozdělení mandátů stává podle navrhovatelky zjevnou loterií, postrádající prvek racionality a předvídatelnosti. Porušuje tak legitimní očekávání, že větší počet získaných hlasů se projeví ve větším počtu získaných mandátů. Situaci, kdy větší počet získaných hlasů může vést k nižšímu počtu získaných mandátů, nelze rozumně zdůvodnit. To dále demonstruje na volebním zisku politického hnutí STAN, které v pěti volebních krajích získalo za 149 458 hlasů 6 mandátů (přičemž stačilo několik set hlasů, aby to byly jen čtyři mandáty) a ve zbývajících devíti krajích žádný, ačkoli tam mělo volební zisk 112 699 hlasů.
19. Z výše uvedených dat podle navrhovatelky vyplývá, že se český volební systém natolik vzdálil poměrnému zastoupení, že je třeba jej označit za nerozumný, nepřehledný a za rozporný s ústavním pořádkem. Uvedený systém dokonce odrazuje voliče od účasti na hlasování, neboť je nepřímo nutí za hlasováním cestovat, nemá-li jejich hlas pozbýt velké části své váhy. Hájit uvedené nastavení nelze ani tvrzenou nutností integrace politického systému. Například v roce 2006 takto chybně nastavený systém přinesl spíše dezintegrační výsledek.
20. Vedle zásad poměrného zastoupení porušuje pak volební systém právo občanů na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). V důsledku toho jde rovněž o zásah do aktivního i pasivního volebního práva. Stejně tak dochází k narušení principu volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a porušení principu ochrany menšin podle čl. 6 Ústavy. Napadenými zákony je fakticky Ústava měněna. Podle navrhovatelky může jít rovněž o porušení zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Podmínky se sice zdají být formálně rovné, v praxi však vedou ke značné nerovnosti, jak ukazují poslední volby do Poslanecké sněmovny. Ačkoliv se některým menším stranám podařilo získat mandáty, šlo o výjimky odůvodněné jejich stabilně velkou podporou v některých menších krajích. Navrhovatelka poukazuje na zkušenosti jednoho z úspěšných kandidátů hnutí STAROSTOVÉ a NEZÁVISLÍ (STAN), který při hovorech s občany opakovaně zaznamenal obavy z tzv. propadnutí hlasu, a to dokonce pro hejtmana menšího kraje. Navrhovatelka pokládá za nezbytné, aby Ústavní soud vyslechl čelné kandidáty menších politických stran z menších krajů kvůli seznámení se s těmito zkušenostmi. Navrhovatelka v tomto směru uzavírá, že považuje zásah Ústavního soudu za vhodnější cestu k řešení dané situace než využití prostředků v rámci volebního soudnictví a následně individuálních ústavních stížností, jež by ve svém důsledku mohly zbytečně vést ke zneplatnění volebních výsledků.
II. c) Neústavnost tzv. načítacího kvora pro koalice
21. U tzv. načítacího kvora pro koalice upozorňuje navrhovatelka na to, že pochybnosti ohledně jeho ústavnosti vyjádřil Ústavní soud již v roce 2001, ačkoliv v té době vyhodnotil uvedenou úpravu jako ústavně konformní. Jeho právní závěry jsou však podle navrhovatelky vyvráceny působením tohoto institutu v minulých volbách. Jeho existence vystupňovala tlak na rozpad dvou koalic, které byly utvořeny, ale nakonec společně nekandidovaly. V obou případech byl tlak uvedeného institutu dán jako důvod pro rozpad koalice. Navrhovatelka se ztotožňuje s tzv. disentním stanoviskem k uvedenému nálezu, podle něhož nejsou důvody takovéto úpravy zřejmé, a není tak opodstatněné jejich další působení na politický a volební systém. Následující volby nepotvrdily ani v uvedeném nálezu zdůrazňovanou integrační funkci takovýchto institutů, když ve volbách v roce 2013 vstoupilo do Poslanecké sněmovny 7 politických stran a v roce 2017 dokonce 9 politických stran. V takové situaci je namístě, aby Ústavní soud své starší závěry přehodnotil. Uvedený institut nenaplňuje žádný zamýšlený cíl. Nadto navrhovatelka upozorňuje, že do zákonné úpravy se dostal v závěru legislativního procesu, a to značně nestandardní cestou. Popsaná úprava tak podle navrhovatelky nepřípustně zasahuje volnou soutěž politických stran v rozporu s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 20, 21 a 22 Listiny. Dále navrhovatelka poukazuje na to, že podobnou právní úpravu má z evropských zemí pouze Maďarská republika, jejíž volební systém je však předmětem kritiky ze strany tzv. Benátské komise, a v případě koalice dvou subjektů ještě Rumunská republika, kde je rovněž tato úprava předmětem kritiky. Dával-li Ústavní soud v minulosti implicitně najevo, že účastníky politické soutěže mají být primárně politické strany, a nikoliv tedy jejich koalice, ukázal se být tento závěr výrazně škodlivý.
22. Současně navrhovatelka požádala, aby Ústavní soud její návrh přednostně projednal. Napadená ustanovení považuje za klíčovou součást politického systému České republiky, a potvrdí-li se jejich neústavnost, je nezbytné, aby současný Parlament měl dostatek času pro nalezení nové, ústavně konformní právní úpravy příštích voleb. Obdobně urychleně postupoval Ústavní soud ve volebních věcech i v minulosti. Spolu s přednostním vyřízením návrhu by měl podle navrhovatelky rovněž Ústavní soud dát zákonodárci poměrně přesnou instrukci, jak postupovat v zájmu dodržení všech ústavních kautel. Uvedená rizika jsou podle jejího tvrzení ještě větší v případě rizika předčasných voleb. Zde proto uvádí, že v takovém případě by prezident republiky neměl být oprávněn rozpustit první komoru do doby, než zákonodárce upraví volební systém podle nálezu Ústavního soudu. Proto též nenavrhuje Ústavnímu soudu konkrétní datum zrušení dotčených ustanovení ZVP, a nechává tak tuto otázku plně na posouzení plénu Ústavního soudu a citlivém zvážení případných variant derogačního nálezu.
III. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
23. Poté, co byla vyřešena otázka přípustnosti návrhu (viz k tomu dále sub 38 a 39), soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh k vyjádření účastníkům řízení. Dále se podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu obrátil na vládu a veřejnou ochránkyni práv s dotazem, zda využijí svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.
24. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřil její předseda Mgr. Radek Vondráček, který se ve svém vyjádření omezil na pouhý popis legislativního procesu přijetí napadených ustanovení. Závěrem konstatoval, že příslušné zákony byly přijaty ústavně předepsaným způsobem, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny.
25. Za Senát se vyjádřil jeho tehdejší předseda Milan Štěch, který rovněž nejprve popsal legislativní proces, ve kterém se odrazila i snaha reagovat na výtky předchozí judikatury Ústavního soudu. Následně se s ohledem na jejich legislativní historii vyjádřil k jednotlivým ustanovením. Ustanovení § 26 věty první ZVP představuje základní charakteristiku volebního systému do Poslanecké sněmovny, který je v souladu s ústavním pořádkem charakterizován jako proporcionální. Uvedená formulace je součástí zákona od roku 1995. Úprava v § 48 využívá mechanismus republikového mandátového čísla. V materiálně identické podobě je tento mechanismus distribuce mandátů součástí zákona od roku 1995. Současná znění ustanovení § 49 a 51 byla do zákona přidána v rámci tzv. velké volební novely. Podoba § 50 byla přijata jako reakce na tzv. velký volební nález. Jeho závěry představují podle vyjádření hlavní limity, podle nichž je současný systém nastaven. Rozprava k této úpravě byla neutrální a nebyly v ní prezentovány ústavněprávní argumenty. Pouze dva senátoři se negativně vyjádřili k úpravě tzv. aditivní klauzule.
26. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 24. 4. 2018 informovala Ústavní soud o tom, že nevyužije práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice.
27. Vláda se rozhodla využít svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice a vyjádřením se k návrhu pověřila tehdejšího ministra spravedlnosti JUDr. Roberta Pelikána, Ph.D. Ve svém vyjádření vláda uvádí, že důvodem jejího vstupu do řízení je jednak setrvalá judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, ale rovněž potřeba upozornit na riziko vyplývající z unáhleného zrušení částí zákona bez politické shody nad alternativní úpravou. Argumentaci ohledně relevance delšího působení právní úpravy považuje vláda za lichou, neboť argumentačně není návrh podložen v zásadě ničím, co by nezaznělo v předchozích řízeních před Ústavním soudem. Jde zejména o výše zmíněné nálezysp. zn. Pl. ÚS 25/96,Pl. ÚS 42/2000,Pl. ÚS 52/10a usnesenísp. zn. Pl. ÚS 57/06, jakož i usnesení ze dne 12. 2. 2007sp. zn. Pl. ÚS 76/06, ze dne 14. 5. 2008sp. zn. II. ÚS 582/06, ze dne 13. 9. 2007sp. zn. III. ÚS 663/06, ze dne 19. 8. 2014sp. zn. Pl. ÚS 2/14a z poslední doby usnesení ze dne 17. 4. 2018sp. zn. Pl. ÚS 42/17, kde Ústavní soud sám konstatoval, že se ústavní konformitou napadených rozhodnutí již v minulosti zabýval. Navrhovatelka opomíjí, že podle stejného modelu se konaly volby v letech 2002, 2010 a 2013, na nichž však žádné ústavní deficity volebního výsledku nedokládá. S námitkou nahodilosti a nepředvídatelnosti volebního systému se Ústavní soud již vypořádal v bodě 23 usnesenísp. zn. Pl. ÚS 57/06. Volební kraje jsou stanoveny pevně, a jediná nepředvídatelnost tedy panuje v oblasti účasti voličů. Ústavní konformitu tohoto systému potvrdil Ústavní soud rovněž v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 2/14. V něm se rovněž Ústavní soud vyslovil k existenci tzv. přirozených prahů. Zvláště se Ústavní soud zabýval i ústavní konformitou propojení D'Hondtovy volební formule s rozdělením volebního území do 14 krajů v současném volebním systému (usnesenísp. zn. II. ÚS 582/06a jemu předcházející usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53). Možnou spravedlností a přiměřeností volebního systému se Ústavní soud zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 52/10. K tvrzenému porušení anglosaské zásady "one vote, one value" se Ústavní soud vyslovil v nálezu ze dne 19. 5. 2015sp. zn. Pl. ÚS 14/14(N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.). Podle vlády je namístě se od těchto názorů neodchylovat a podaný návrh zamítnout.
28. Ani u tzv. aditivní klauzule praktické zkušenosti nepotvrzují neústavnost tohoto institutu. V roce 2002 získala koalice dvou uskupení přes 10 % hlasů, a v Poslanecké sněmovně tak mandáty získala. Namítané "rozpuštění" koalice subjektů KDU-ČSL a STAN v roce 2017 bylo nepochybně způsobeno rovněž dalšími faktory než strachem z nepřekročení hranice 10 % (předvolební průzkumy jejímu překročení nasvědčovaly). Nevyužívání tohoto institutu nutně neznamená jeho neústavnost. Přítomnost devíti politických stran v Poslanecké sněmovně je pak důkazem toho, že volná soutěž politických stran není narušena. Jde o předvídaný projev postupného vývoje volebního systému. Podle názoru vlády nenastala ani v této části situace, která by odůvodňovala změnu právního názoru Ústavního soudu.
29. Závěrem vyjádření vláda vyjadřuje obavy z derogace napadených ustanovení bez existence náhradní pozitivní úpravy s širokou politickou podporou. Dosažení široké politické shody (napříč komorami Parlamentu) není jednoduchým cílem, neboť každý subjekt se snaží do úpravy vtělit jemu vyhovující prvky. Každé volby přinášejí nový úhel pohledu, a je tedy třeba se vyvarovat ukvapených rozhodnutí. Předmětná úprava musí přitom být jasná nejpozději s vyhlášením voleb. Pouhým zrušením napadených ustanovení by tak byly ohroženy samotný průběh a organizace voleb. Vláda proto již Poslanecké sněmovně předložila novelu volebních zákonů. Ačkoliv tedy současný volební systém není dokonalý, funguje (v souladu s ústavním pořádkem) již 17 let, a nelze tedy dovozovat jeho neústavnost. Určité prvky, které zvýhodňují buď větší, či menší politické subjekty, jsou nastaveny podle politické dohody a jejich změny by měly být možné jen na základě širokého konsensu obou komor Parlamentu. S ohledem na výše uvedené vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
IV. Replika navrhovatelky
30. Soudce zpravodaj zaslal navrhovatelce výše uvedená vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení na vědomí a k případné replice.
31. Navrhovatelka této možnosti využila a ve své replice polemizuje s argumentem vlády, že vytýkané ústavní deficity volebního systému se v letech 2002, 2010 a 2013 neprojevily. To je však podle navrhovatelky irelevantní, naopak tato skutečnost potvrzuje "náhodnost" systému přerozdělování mandátů. Požadavek, aby systém byl vyhodnocen jako neústavní teprve tehdy, vykazuje-li deficitní výsledky u všech voleb, považuje navrhovatelka za neospravedlnitelný. Vláda nepřímo sama připouští, že u voleb v letech 2006 a 2017 došlo k ústavně relevantním deficitům, což potvrzuje i odborná literatura. Prvky náhodnosti představují v současném volebním systému velmi důležitou roli, což je v rozporu s principem právní jistoty. Podle navrhovatelky není v souladu s požadavkem předvídatelnosti, aby v tzv. poměrném systému strana s větším počtem hlasů získala menší počet mandátů. O přerozdělení mandátů mezi kraje rozhoduje jen malý počet hlasů, jak ukazují volby z roku 2017, což navíc doplňuje "ruleta" s hlasy ze zahraničí, jak dokládá příklad voleb z roku 2006. Vláda ve svém vyjádření tak nereaguje podle navrhovatelky na výtky ohledně empirických zkušeností s fungováním systému. Nepřípadně se též dovolává usnesenísp. zn. II. ÚS 582/06. Navrhovatelka připomíná, že Ústava (na rozdíl od vládou dovolávané zahraniční úpravy) nezapovídá přijetí systému s jedním volebním obvodem. To však navrhovatelka ani nepožaduje. Vláda pak podle navrhovatelky nepřípustně bagatelizuje význam tzv. odlišných stanovisek v rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Dále se navrhovatelka ohrazuje proti argumentaci, podle níž by rovnost volebního práva spočívala toliko ve formálně rovném přístupu k voleným funkcím. K této otázce navrhovatelka poukazuje na rozhodnutí bavorského Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1992 č. j. Vf. 5-V-92. K rozdělení volebních obvodů podle krajů navrhovatelka předně namítá, že je zpochybnitelná legitimita takto vytvořených krajů před necelými dvaceti lety, o jejichž hranice se stále vedou spory. Poslanci přitom nezastupují "lid kraje", nýbrž lid České republiky jako celek. Ústavní principy musí mít přitom přednost před praktickými výhodami a fungování systému ukazuje jejich porušování, a to zejména v kumulaci jeho jednotlivých prvků. Za stěžejní považuje navrhovatelka úplné rozdělení mandátů v rámci každého kraje, zohledňující pouze vzájemný poměr hlasů kandidujících stran v rámci volebního kraje.
32. K tzv. načítacímu kvoru navrhovatelka upozorňuje, že vláda dezinterpretuje výsledky voleb z roku 2002. Tehdejší situace ukazuje, že se z důvodu tlaku právní úpravy rozpadla čtyřčlenná koalice a zůstala jen dvojčlenná, která jako jediná v historii volebně uspěla. Volební systém od využívání koalic zcela jednoznačně odrazuje. O účelovosti stanovených hranic svědčí podle navrhovatelky odlišná úprava v § 49 odst. 3 ZVP. Volební systém není výsledkem nějakého samovolného vývoje nebo tendencí, nýbrž jeho nastavení velkými politickými stranami, proti němuž již v minulosti Ústavní soud jednou zasahoval. Absurdita dané úpravy pak vyplývá ze srovnání dvou kandidátních listin, z nichž jedna (koaliční) při zisku 19 % hlasů nezíská žádný mandát, avšak druhá (stranická) získá při totožném zisku hlasů 47 mandátů. Přitom ani nemusí jít o pevně uzavřenou stranu, její kandidátka může být doplněna "hosty" z jiných stran či nestraníky. V praxi je pak vidět, že dokonce ani jisté výhody spojené s financováním koalic nevedou ke zvýšenému zájmu o jejich využití. Podle navrhovatelky je to pouze v důsledku nepříznivé volební úpravy.
33. Za nepřípadné považuje navrhovatelka rovněž výtky k absenci legislativní alternativy ke zrušené úpravě, neboť nemá žádnou povinnost takovou úpravu předložit. Navíc by podle navrhovatelky nebylo možné s takovou legislativou uspět, neboť ji blokovaly subjekty, jimž současná úprava vyhovuje. Snahu o snížení tzv. načítacího kvora vládní zákonodárci úspěšně blokují. Navrhovatelka uzavírá, že vyjádření vlády nerozptýlilo její názor o neústavnosti dané úpravy, pročež na svém návrhu setrvala.
V. Upuštění od ústního jednání a vypořádání návrhu na přednostní projednání