69. S tím souvisí i možnost vzniku tzv. volebních paradoxů, kdy větší počet hlasů pro jednu kandidátní listinu může naopak způsobit, že mandáty navíc získá jiná kandidátní listina, i když budou ústavní požadavky respektovány. Např. v roce 2013 by KSČM od voličů v zahraničí získala pětkrát méně hlasů než ODS. Kdyby však místo Středočeského kraje byl vylosován podle § 27 ZVP např. Jihomoravský kraj nebo Moravskoslezský kraj, získala by na úkor ODS mandát navíc (viz Šedo, J. in Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 306-307). Obdobně by tomu bylo při jiném výsledku losování volebního kraje v roce 2010 (Jihočeský kraj) nebo 2017 (Středočeský kraj) např. mezi TOP 09 a SPD (viz Eibl, O., Gregor, M. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Brno: Masarykova univerzita, 2019, s. 238). Může jít rovněž o situace, kdy vysoká účast voličů jedné strany zvýší počet obsazovaných mandátů v tomto volebním kraji, avšak tento mandát získá jiná politická strana, na kterou by se jinak nedostalo, kdyby část voličů strany, která zde získala poslední přidělovaný mandát ve volebním kraji, k volbám nepřišla (blíže k paradoxům zastoupení obvykle spojovaným s příkladem paradoxu poklesu počtu poslanců za Alabamu ve Sněmovně reprezentantů při zvýšení jejich počtu z 299 na 300 v roce 1880 a obecně viz zejm. Edelman, P. H. Getting the Math Right: Why California Has Too Many Seats in the House of Representatives. Vanderbilt Law Review, sv. 59, č. 2, roč. 2006, zvl. s. 341-343). Tyto výsledky proto samy o sobě nemohou být považovány na neústavní, protože jsou dílem náhody, resp. dílem souhry řady obvykle neopakovatelných okolností.
70. Další zvláštností přezkumu ústavnosti volebních předpisů je to, že ve srovnání s úpravou např. sociálních práv, kde má obvykle zákonodárce široký prostor pro uvážení (zejména práva spadající pod čl. 41 odst. 1 Listiny), v případě volebního zákonodárství ústavní pořádek na rozdíl od většiny vztahů regulovaných na úrovni zákona stanovuje řadu výslovných požadavků, které musí zákonodárce respektovat. Tedy nejenže nemůže zvážit, zda volební zákon přijme nebo ne, protože mu to ukládá obecně čl. 20 Ústavy, popř. v případě nálezu Ústavního soudu (jako v nynějším případě) rovněž čl. 89 odst. 2 Ústavy, ale současně musí stanovit i to, co v něm má být a v jakých hranicích se zákonodárce může pohybovat, neboť jde o konkretizaci takových podstatných náležitostí demokratického právního státu, jako jsou suverenita lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy), zastupitelská demokracie (čl. 2 odst. 1 Ústavy), vláda na čas (čl. 21 odst. 2 Listiny), ústavní principy účasti na správě veřejných věcí svobodnou volbou zástupců (čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny), ochrana menšiny (čl. 6 Ústavy), principy volebního práva v subjektivním smyslu (čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 Listiny).
71. Pro hodnocení ústavnosti volebního zákonodárství je proto významné rozlišení materie, která v něm upravena být musí (instituty volebního práva, bez kterých v současnosti nelze volby provádět - seznamy voličů, zápisy, volební orgány, kandidátní listiny, hlasovací lístky apod.), co tam být může, ale nemusí (kdo může podávat kandidátní listiny, uzavírací klauzule, povaha volebních jednotek, náhrada volebních nákladů), a co tam být nesmí (volební cenzy, cenzura, zásady většinového systému pro volby do Poslanecké sněmovny, volební formule automatického volebního čísla, diskriminace apod.). Rozhodování o tom je však podmíněno v podmínkách dělby moci návrhem na přezkum. Bez toho i protiústavní právní úprava nebo rozhodnutí mohou přetrvat (tzv. Fehlerkalkül v případě relativně neplatných právních aktů) v důsledku konstrukcí zaměřených na dosažení právní jistoty.
72. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Jeho zásah je vázán na to, jaký prostor je ústavně dán zákonodárci. Je proto rozdíl mezi právy spadajícími pod čl. 41 odst. 1 Listiny a právy, která takový prostor nedávají. Sem s ohledem na principy demokratického právního státu spadá především právní úprava mechanismu, kterým se realizuje ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a volí Poslaneckou sněmovnu podle zásad poměrného zastoupení (čl. 18 odst. 1 Ústavy). Odhad volebních výsledků je věcí politologů a sociologů. Výsledky voleb musí určovat vůle voličů zjištěná ústavně konformním způsobem, jehož ústavní rámec musí volební zákonodárce respektovat. Ten závisí na pevných i proměnlivých prvcích právní úpravy volebního systému, jejichž významná část je právě navrhovatelkou napadena. Ústavní pořádek přitom zákonodárci ukládá, v jakém ústavním rámci se může pohybovat. Nechává však na jeho uvážení [viz sub VIII. a)], jakým konkrétním obsahem volební systém naplní, jakou budou mít konkrétní podobu jednotlivé fáze a stadia voleb, jak budou připravovány a organizovány, jakým postupem budou moci voliči projevit své volební rozhodnutí, jak bude zjištěn jeho výsledek atd.
VIII. d) Ústavní požadavek provedení voleb do Poslanecké sněmovny "podle zásad poměrného zastoupení" a respektování čl. 5 Ústavy
73. Úkolem Ústavního soudu není hájit výhody toho či onoho volebního systému (viz k tomu stručně a přehledně Blais, A. citovaná práce, sub 56), nýbrž dohlížet na dodržení těch ústavních pravidel, zásad a principů, které jsou východiskem pro úpravu voleb a volebního práva. Není tedy třeba vysvětlovat, v čem je výhodnější systém poměrného zastoupení a jaké má nedostatky, nýbrž vyložit jako východisko pro rozhodnutí v posuzované věci, v čem se liší od většinového systému předepsaného pro volby do Senátu a jak se v zásadách poměrného zastoupení projevují a konkretizují principy všeobecnosti, rovnosti, přímosti volebního práva, tajnosti hlasování a svobodné volby. I zde by mělo platit stejně jako v soukromém právu v případě právních konstrukcí převzatých z římského práva a označovaných latinskými termíny, že bez toho nelze pochopit, co je podstatou a smyslem žalob či nároků. Obdobně u tzv. ustálených pojmů, které se používající k regulaci volebního chování již po staletí, je třeba postupovat podle osvědčeného vzoru soukromého práva (názorně Skřejpek, M. a kol. Římské právo v občanském zákoníku. Komentář a prameny. Věcná práva. Praha: Auditorium, 2017). Nezbývá tak než i v případě výkladu pojmu "poměrné zastoupení" jít též ad fontes.
74. Je třeba uvést, že zásady poměrného zastoupení prostupují celým ZVP, nicméně jejich jádro je obsaženo v napadených ustanoveních § 26 věty druhé, § 48 až 51 a přílohy č. 2. Těm je věnována pozornost sub IX. a) až h). Nyní je třeba vyložit, jaký ústavní význam pro hodnocení koncepce volebního systému (a zejména techniky volební reprezentace) obsaženého v ZVP má právě požadavek "konání voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení", tedy co je jeho podstatou, obsahem, jakou má normativní povahu a koho zavazuje, resp. opravňuje. Tento požadavek nesměřuje ke konkrétní volební formuli, povaze volební jednotky nebo pravidlům přidělování mandátů, nýbrž k podstatě způsobu, jakým se o mandáty soutěží, a jaký to má účel.
75. Společnost je složena z různých, často proti sobě stojících složek a volební systém demokratického právního státu by měl sociální diverzitu zohledňovat (blíže lid jako heterogenní veličina při právní regulaci demokracie - Morlok, M., Michael, L. Staatsorganisationsrecht. 5. vyd. Baden-Baden: Nomos, 2020, s. 82, sociální diverzita společnosti jako základ stranického systému - Moser, R. G., Scheiner, E., Stoll, H. Social diversity, electoral systems and the party system. In Oxford Handbook of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 136 a násl.).
76. Pojem lidu je ústředním pojmem teorie reprezentativní demokracie. Je její výchozí ústavní konstrukcí pro formování obecného či veřejného zájmu. S realitou sociální diverzity je smiřován za pomoci ústavního institutu poměrného zastoupení, kterým se ústavodárce snaží v rámci volební sebeorganizace společnosti zajistit přítomnost relevantních složek politické společnosti v Poslanecké sněmovně. Poslanci vzájemným střetáváním názorů mají docházet k naplňování a formování veřejného či obecného zájmu a představ voličů vyjádřených ve volebním rozhodování o volebních programech a kandidátech. V Poslanecké sněmovně volené "podle zásad poměrného zastoupení" (čl. 18 odst. 1 Ústavy) je potom cestou střetávání se nositelů různých zájmů a programů formován veřejný zájem, který pak zavazuje nositele výkonné a soudní moci při výkonu jejich funkcí (viz blíže nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/17, body 120, 121, 141 a násl.).
77. Pojem reprezentace byl původně spjat s většinovým systémem a představou, že zvolený poslanec je reprezentantem, přičemž rozhodnutí (i kdyby bylo přijato nejtěsnějším poměrem 51 : 49) platí jako rozhodnutí celku (koncepce volonté génerale). To bylo ovšem bez problémů realizovatelné přibližně do poloviny 19. století, kdy voliči představovali několik procent nebo zlomek obyvatelstva a parlament byl chápán jako spolek like-minded gentlemen. S rozšiřováním volebního práva stále více do popředí vystupoval problém diverzifikace, ochrany menšiny a její reprezentace, přičemž nositelem zájmů takových skupin se postupně stávaly politické strany. Jako řešení nové situace bylo "vynalezeno" poměrné zastoupení, které již není založeno na realizaci principu většiny, nýbrž principu ochrany menšiny. Je třeba ještě dodat, že pojem poměrného zastoupení z hlediska jeho základní myšlenky se liší od tzv. menšinového zastoupení, kde je prostředkem ochrany menšiny při pluralitní nebo majoritární volební formuli kumulace hlasů, tedy ve vícemandátovém obvodu má volič možno své hlasy soustředit na jednoho kandidáta (odevzdat všechny jednomu kandidátovi), nebo limitace počtu hlasů (volič má méně hlasů, než je voleno kandidátů, čímž je uměle oslabena možnost většiny získat všechny mandáty v obvodu).
78. Základní myšlenka poměrného zastoupení (gouvernement représentatif) byla formulována V. Considerantem v roce 1846 v brožuře adresované Velké ústavní radě Ženevy (označuje se v ní jako "ingénieur social") tak, že principem rozhodování je většina, avšak principem zastoupení je proporcionalita ["La majorité est le principe de la décision, la proportionalité est le principe de la représentation". Viz Braunias, K. Das parlamentarische Wahlrecht. 2. díl. Berlin und Leipzig, 1932, s. 193. Sur les origines de la revendication proportionnelle. Revue Française d'Histoire des Idées Politiques, č. 2, roč. 2013, s. 376]. Rozvinul ji E. Naville, podle kterého "v demokratickém státě má právo rozhodovat většina, ale právo na zastoupení musí patřit všem" ("Dans un État démocratique, le droit de décision appartient a la majorité, mais le droit de représentation doit appartenir a tous"). Následně se hledalo technické řešení těchto myšlenek. S ním přišli myslitelé, s jejichž jmény jsou dodnes spojována zejména označení volebních formulí umožňujících zjištění menšiny a jejího názoru a jeho následné převedení do rozdělení mandátů v zastupitelském sboru.
79. Protože jde jen o podstatu toho, co se rozumí poměrným zastoupením, je třeba tato východiska (obdobně jako ony zmíněné konstrukce římského práva - sub 73) připomenout (viz níže sub IX). Jeho základní myšlenku vyjádřil Thomas Hare, který spojil pojem menšiny z hlediska techniky volební reprezentace s volebním kvocientem (a common quotient - Hare, T. A Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal. London: Longman, Greeen, Longman, & Roberts, 1861, s. 30-31, 48 a násl., 68 a násl.), tedy číslem vyjadřujícím počet voličů, který je potřebný k získání jednoho křesla [tzv. Hareova formule - viz blíže sub IX. b)]. Voliči tak neměli být spoutáni tradičními územními obvody, které neumožňovaly realizovat myšlenku poměrného zastoupení, nýbrž měli možnost hledat si svého zástupce v rámci nabídky všech kandidátů na celém území ("in all three kingdoms"). Na základě obsáhlé kritiky většinového systému návrh Hareho zdokonalil pro praktické použití H. R. Droop (On Methods of Electing Representatives. Journal of the Statistical Society. Sv. 44, č. 2, roč. 1881) v podobě jednojmenného přenosného hlasování a zvláštní formule (Droopova kvóta, viz tamtéž, s. 173 a násl.).
80. Pro posuzovanou věc není podstatné, jak byly technické nedostatky této myšlenky následně řešeny (možnost jednojmenného přenosného hlasování, zavedení kandidátních listin, více skrutinií, zbytkové klauzule atd.). Rozhodující pro posouzení je, jak odpovídají napadená ustanovení ZVP podstatě poměrného zastoupení. Tou je myšlenka, že právo na zastoupení v parlamentu jako celostátním reprezentativním orgánu [ne pouze ve volebním kraji - viz k tomu sub IX. a)] má každá skupina voličů v poměru, který odpovídá velikosti jejího podílu na celkovém počtu voličů. Přitom tato skupina voličů se identifikuje v rámci celého státu, nikoli jako regionální reprezentace (oproti napadené úpravě ZVP).
81. Voliči tak podle původní představy již nemuseli být vázáni na malý územní obvod vysílající ze sebe reprezentanta právně za všechny, fakticky třeba jen za čtvrtinu voličů obvodu. Funkcí volební jednotky (byla-li vůbec potřebná, mohla se krýt s celým volebním územím) se stala identifikace (ztotožnění se) voličů podle jejich názorů, zájmů atd. formou hlasování, později zprostředkovaná za pomoci politických stran. Zcela se tak změnil pohled na techniku volební reprezentace; nerozhodovalo, kdo získá nejvíce hlasů (pluralitní systémy), kdo získá jejich nadpoloviční většinu (majoritní systémy), nýbrž kdo (ne jedinec, nýbrž skupina kandidátů na společné listině) zaujímá jaký podíl (početně procento) hlasů mezi všemi voliči. Ta v takovém případě nemůže být přehlasována jinou (větší "menšinou" či většinou voličů). Cílem tak nebylo roztříštění voličů do malých skupin, ač se to tak mohlo jevit, nýbrž jejich identifikace, změření jejich početní síly a její následné promítnutí do složení parlamentu, přičemž své zástupce si tato názorová a programová skupina volí sama, aniž by mohla být někým jiným (který se ovšem rovněž voleb účastní) přehlasována. Některé ústavy proto nepoužívají obrat poměrné zastoupení, ale formulují jeho podstatu tak, že úkolem volebního systému je zajistit rovné zastoupení různých názorů voličstva (to secure equal representation of the various opinions of the electorate - § 31 odst. 2 Ústavy Dánského království) nebo reprezentaci menšin (čl. 95 odst. 5 Ústavy Kostarické republiky).
82. Zatímco jeden směr ochrany menšiny šel cestou jednojmenného přenosného hlasování (H. R. Droop), dnes označovaného též jako tzv. irský systém [viz názorně v podobě neúspěšného poslaneckého návrhu volební formule pro volby do Senátu. Poslanecká sněmovna, I. vol. období, tisk 1049 z 23. 6. 1994, popř. irský volební zákon - Electoral Act 1992 (stav 2017) v čl. 118 až 128], pro výklad pojmu "zásad poměrného zastoupení" v čl. 18 odst. 1 Ústavy je významnější druhý směr vývoje zahájený ve švýcarských kantonech, kde bylo postupně zavedeno hlasování podle systému kandidátních listin (Listenwahl, party-list system, nejdříve přísně vázaných, později bylo umožněno i tzv. panašování).
83. Po 1. světové válce získalo poměrné zastoupení místo přímo v ústavách států střední Evropy. V podobě zásad bylo upraveno již v čl. 22 Výmarské ústavy v roce 1919 ["Poslanci jsou voleni v obecných, rovných, přímých a tajných volbách muži a ženami dosáhnuvšími dvaceti let a podle zásad poměrného zastoupení." (Verhältnißwahl)]. Není bez významu, že hned první významný komentář (Anschütz, G. Die Verfassung der Deutschen Reich. Berlin: Vyd. G. Stilke, 1921, s. 74) jej definuje jako systém, podle kterého se volí ve velkých volebních vícemandátových obvodech nikoli podle jednostranné vůle většiny voličů (která tak potlačí menšinu či menšiny), nýbrž podle poměru hlasů všech na volbách zúčastněných voličů. Vycházelo se přitom z pravé koncepce poměrného zastoupení, tedy zmapování vůle lidu, které vycházelo z lidu jako celku, takže volební obvody nebyly vázány na hranice spolkových zemí.
84. Podobnou formulaci zvolila poté i rakouská ústava z roku 1920 (BV-G 1920) v čl. 26 odst. 1, podle kterého je "Národní rada volena na základě rovného, přímého, tajného a osobního volebního práva mužů a žen, kteří dosáhli před 1. lednem volebního roku dvacátý rok života, podle zásad poměrného zastoupení". Ta však výslovně v čl. 26 odst. 2 upravila i členění volebního území na volební jednotky (navíc v hranicích zemí) současně s postupem výpočtu volebního výsledku. Toto rozčlenění území spolu s výpočtem cestou více skrutinií odůvodňuje první velký komentář k tehdejšímu znění čl. 26 jako způsob, jak zabránit porušení zásady rovnosti volebního práva tím, že bude území rozděleno na více nestejně velkých volebních obvodů (viz Kelsen, H. Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich. 5. díl. Wien und Leipzig, 1922, s. 94).
85. Tento vzor převzala i polská ústava z roku 1921, podle jejíhož čl. 11 je Sejm "složen z poslanců volených na pět let počínaje dnem jeho ustavení (od dnia otwarcia) v obecném, tajném, přímém, rovném a poměrném hlasování (głosowaniu stosunkowem)". Volební zákon z roku 1922 pak tuto zásadu vyjádřil v podobě hlasování ve volebních obvodech (rozdělení 372 mandátů) s použitím D'Hondtovy formule (tedy bez skrutinií a volebního kvocientu), což bylo kompenzováno možností spojení obvodních volebních listin s celostátní kandidátní listinou téže strany [celostátně rozdělováno zbylých 72 mandátů opět D'Hondtovou formulí vycházející z rozdělení mandátů ve volebních obvodech (viz Komarnicki, W. Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i systém. Vilnius, 1937, s. 44 a násl.; repr. Kraków, 2006)].
86. Na tomto základě si lze učinit představu, co sledovali tvůrci naší ústavní listiny z roku 1920 pod pojmem zásad poměrného zastoupení a proč je vyjádřili v řádu volení do poslanecké sněmovny (zákon č. 123/1920 Sb.) právě takovým způsobem. Stejně tak bylo v této linii pokračováno ještě při právní úpravě voleb v roce 1946.
87. Ta následovala formulaci čl. 22 Výmarské ústavy (sub 83) v § 8, podle kterého "Sněmovna poslanecká má 300 členů, kteří se volí podle všeobecného, rovného, přímého, tajného práva hlasovacího podle zásady poměrného zastoupení". Není pochyb o tom, že uvedené zásady měly pro fungování nově vzniklého státu životní důležitost [viz blíže sub IX. a)]. Význam pro výklad tohoto ustanovení má rovněž zákonná úprava voleb do obou komor Národního shromáždění, protože probíhala společně s přípravou ústavní listiny z roku 1920, přičemž důraz na poměrnost se projevil v zakotvení dokonce tří skrutinií pro výpočet výsledku a pro přidělování mandátů. Proto nebylo o pojmu "zásad poměrného zastoupení" prakticky diskutováno, protože již byla dosažena dohoda o jejich konkrétní podobě. Jak uvedl zpravodaj k řádu volení do poslanecké sněmovny (zpráva ústavního výboru, tisk 2374, na 125. schůzi revolučního Národního shromáždění dne 27. 2. 1920 - dostupné na https://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/stenprot/125schuz/s125007.htm) JUDr. Alfréd Meissner, v případě poměrného zastoupení šlo o eliminaci všech snah, aby se tímto systémem mohla určitá strana "ve svém významu zmenšiti, nebo naprosto znulifikovati, zůstali jsme na principu naprosto spravedlivém, na principu poměrného zastoupení menšin. Jak jednotlivé vrstvy a národnosti v republice jsou zastoupeny, tak mají býti zastoupeny také v zákonodárných sborech při projednávání ústavní listiny".
88. Důvodová zpráva k tomuto zákonu (tisk 969) zdůraznila ještě jako základ poměrného zastoupení systém trojího skrutinia (blíže viz na https://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/t0969_03.htm). To bylo významné zdokonalení metody poměrnosti, neboť - jak zdůraznila důvodová zpráva (tamtéž) - "Veškeré dosavadní methody, ať dle systému belgického, ať dle systému Hagenbach-Bischoffova, přihlížely toliko k poměru hlasů odevzdaných jednotlivým stranám v jediném okrese; přehlížejí však úplně, že kandiduje-li strana ve větším počtu okresů - a to jest případ pravidelný - že přebytek hlasů strany této v okresu jednom sečten jsa s přebytkem hlasů téže strany v okresech druhých, odůvodňuje nárok této strany na další mandát, eventuálně na další mandáty, o něž jest strana zkrácena právě proto, že se mandáty přikazují definitivně již při skrutiniu v samém volebním okresu." Tato konstatace má pro pochopení obratu "podle zásad poměrného zastoupení" zcela zásadní význam. Poukaz na toto československé (tehdy) originární pojetí a naplnění smyslu poměrného zastoupení je pro výklad čl. 18 odst. 1 Ústavy nenahraditelné i ve srovnání s častou argumentací zahraničními úpravami, ve kterých (na rozdíl od poválečného Československa) ještě přetrvává návaznost na tradiční teritoriální pojetí volební jednotky, ať již s volební formulí volebního kvocientu, nebo volebního dělitele (důvodová zpráva zde hovoří o "systému belgickém" - viz citaci výše).
89. Zvláště významná pro vymezení podstaty poměrného zastoupení (sub 79) je uvedená zpravodajská zpráva (tisk 2374) z roku 1920 hájící systém více skrutinií a současně požadavek nezbytné určité redukce dokonalé poměrnosti v podobě dosažení zvláštního kvora v jednom volebním kraji: "Stačí, aby jeden jediný stav, který není dosti silný ani v jediném, a nota bene velmi velikém volebním kraji, a vůbec nemá možnosti, aby v národě tvořil stranu, postavil si kandidátky jednotné ve všech národech v celé republice a dosáhne - nebude-li kvora - při druhém skrutiniu poslance. Přivodilo by to nebezpečné tříštění sil. Bylo by tu i nebezpečí, že kdyby během doby přistěhovali se do republiky příslušníci nové národnosti, která tu není usedlou, a byli roztroušeni v celé republice, že by dosáhli mandátu jen proto, že jejich hlasy representují celkem tolik, kolik odpovídá volebnímu číslu ve druhém skrutiniu." Bylo to vyjádřeno v § 51 řádu volení do poslanecké sněmovny (zákon č. 123/1920 Sb.) tak, že při druhém skrutiniu přihlíží se toliko k hlasům stran, které alespoň v jednom volebním kraji dosáhly nejméně 20 000 hlasů nebo volebního čísla (§ 46), je-li nižší než 20 000, a ohlásily k druhému skrutiniu kandidátní listinu. V roce 1925 to byl požadavek zisku alespoň jednoho mandátu v prvním skrutiniu. Konečně v roce 1935 byl tento práh pro druhé skrutinium (§ 51 - ve znění zákona č. 58/1935 Sb.) zase změněn tak, že se v něm přihlíželo toliko k hlasům strany, jež dosáhla aspoň v jednom volebním kraji (krajů bylo celkem dvacet tři) nebo jeho části (volební kraj Praha měl část A a část B) nejméně 20 000 a v celém státě aspoň 120 000 platných hlasů.
90. Toto vyjádření lze považovat za shrnutí toho, co bylo považováno za podstatu a smysl poměrného zastoupení v § 8 ústavní listiny z roku 1920. Tomuto pojetí zůstala Československá republika věrná i po 2. světové válce v čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb., o ústavodárném Národním shromáždění, podle kterého "Ústavodárnému Národnímu shromáždění, jež bude zvoleno podle všeobecného, rovného, přímého a tajného práva hlasovacího a podle zásady poměrného zastoupení, přísluší, aby Československé republice dalo novou ústavu". Na tom nic nemění, že šlo o volby konstituanty, kde se používá poměrné zastoupení i při jinak používaném většinovém systému. Věrnost tomuto pojetí poměrného zastoupení dokládá i zákon č. 67/1946 Sb., o volbě ústavodárného Národního shromáždění, neboť s ohledem na provázanost s omezením všeobecnosti volebního práva (svou volbu nemohly vyjádřit osoby vyloučené z politických nebo národnostních důvodů - viz § 2, 3, 22 až 25 zákona č. 28/1946 Sb., o úpravě stálých seznamů voličských, ve znění pro volby v roce 1946) v poválečné době byla volba určitých politických programů (i stran) vyloučena, takže i odpadlo třetí skrutinium, jak je znal řád volení z roku 1920. Možnost vyjádřit svůj názor (nebo její omezení v rámci systému poměrného zastoupení) byla vyjádřena právě úpravou techniky volební reprezentace. Na tyto historické vzory bylo navázáno v roce 1990 převzetím obdobné techniky volební reprezentace v zákoně České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 54/1990 Sb."), zejména pak v zákoně České národní rady č. 94/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve znění zákonů České národní rady č. 221/1990 Sb. a č. 435/1991 Sb. Stejně jako v minulosti pak postupoval i ústavodárce v roce 1992. Nejde o nic jiného než o interpretační pravidlo, podle kterého lze obecné pojmy vykládat podle jejich konkretizace v jiných zákonech, které byly přijaty souběžně týmž normotvůrcem, popř. k provedení takových pojmů (názorně Marks, T. C. jr., Cooper, J. F. State constitutional law. St. Paul, 1988, s. 22-25; u nás již Hoetzel, J. Meze nařizovací moci podle československé ústavní listiny. Právník, roč. 1923, č. 1, s. 32-33).
91. Z uvedeného plyne, že novelu ZVP provedenou zákonem č. 204/2000 Sb., stejně jako zákonem č. 37/2002 Sb., je třeba chápat jako výrazný krok zpět (a jako exemplární příklad tzv. bad faith - sub 62) oproti snahám o dosažení nejlepšího promítnutí poměru sil politických stran v rámci celého státu, nejen v rámci volebního kraje [viz k tomu sub IX. a)].
92. Poměrným zastoupením ovšem není to, co stanoví volební zákon, byť je tak občas i v odborné literatuře vykládán. Je to samostatný ústavní pojem, který je třeba vykládat z hlediska účelu voleb podle ústavních principů suverenity lidu a zastupitelské demokracie. Jeho obsah proto není určen volebním zákonem, nýbrž volební zákon musí respektovat ústavní rámec poměrného zastoupení tak, jak vyplývá z ústavního pořádku.
93. Uvedené přístupy k pojetí "zásad poměrného zastoupení" (sub 75 až 92) mají podle názoru Ústavního soudu pro jejich výklad větší význam než použití jednotného či množného čísla (srov. § 1 odst. 2 a § 26 odst. 1 ZVP a čl. 18 odst. 1 Ústavy). Hovoří-li § 26 odst. 1 ZVP o "zásadě", kdežto Ústava a § 1 ZVP o "zásadách", z hlediska poměrného zastoupení jde o rozdíl v označení, tedy o obecné pojmenování nebo důraz na požadavek určitých "zásad", bez kterých nelze o poměrném zastoupení hovořit. To platí bez ohledu na to, že důraz nebyl položen ústavodárcem na konkretizaci podoby poměrného zastoupení, jak to známe z čl. 26 rakouské ústavy, nýbrž na odlišení volebního systému do Poslanecké sněmovny od volebního systému do Senátu. Původně vládní návrh Ústavy (tisk 152) obsahoval formulaci společnou pro obě komory - "Volby do obou komor se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva." Komplexní pozměňovací návrh v podobě společné zprávy výborů České národní rady (tisk 154) již do odstavce 1 vložil na závěr obrat "při použití odlišných zásad volebních systémů". Nakonec na 10. schůzi České národní rady dne 16. 12. 1992 byl přijat pozměňovací návrh, který dosavadní čl. 18 odst. 1 rozdělil do dvou odstavců tak, že v každém byl způsob volby Poslanecké sněmovny (odstavec 1) a Senátu (odstavec 2) výslovně nejen odlišen, nýbrž i obecně označen - "podle zásady poměrného zastoupení" a "většinovým systémem" (dostupné na https://www.psp.cz/eknih/1992cnr/stenprot/010schuz/s010001.htm). Množné číslo - "zásad" se objevuje až v textu Ústavy vyhlášeném ve Sbírce zákonů.
94. Zásada poměrného zastoupení vyjadřuje celkovou povahu jednoho z typů technik volební reprezentace a pro vyjádření rozdílů oproti většinovému systému voleb do Senátu by byla dostačující. Podstatný je zde problém jiný - tím je možný dokonce protiústavní výklad § 26 (viz blíže sub 103 a násl.). Mezi těmito formulacemi je významový rozdíl, nicméně Ústavní soud je vázán čl. 88 odst. 1 Ústavy, takže poměrné zastoupení chápe nikoli jako obecný pojem (zásadu volení), nýbrž celou jejich řadu (zásady volení), přičemž ve výsledku musí být jejich prostřednictvím dosaženo toho, co požaduje Ústava, byť poměrné zastoupení výslovně nedefinuje. Poměrné zastoupení je třeba vymezit jako soustavu prvků, kterými je zjišťován a zajišťován volební výsledek nikoli pouze ve volebním obvodu (to se může v praxi stát spíše karikaturou poměrného zastoupení), nýbrž v podobě přepočtu hlasů pro kandidující volební strany na mandáty jimi obsazované v měřítku voleného orgánu (Poslanecké sněmovny). Nejde tak pouze o samotný volební výsledek, protože poměrného zastoupení v podobě rozložení mandátů odpovídajícího počtu hlasů, které politická strana celostátně získá, lze dosáhnout v praxi náhodně někdy i ve volbách s volebním systémem pluralitní většiny (relativní většina) i v systémech majoritních (absolutní většina). Ústavní princip zakotvený v čl. 18 odst. 1 Ústavy však požaduje, aby poměr mezi obdrženými hlasy a získanými mandáty nebyl dílem náhody, nýbrž pravidel zakotvených ve volebním zákoně podle čl. 20 Ústavy.
95. V případě, že by mělo jít o jednu zásadu, nebylo by možné přezkum ústavnosti provést již s ohledem na tento poznatek, i když jde o nahodilost (nakonec nahodilostí argumentují navrhovatelka i vláda jako vedlejší účastnice), zatímco naše Ústava vyžaduje, aby se ve volebním výsledku zásady poměrného zastoupení uplatnily vždy. O tom však nemůže rozhodovat výsledek voleb (ve většinových formulích je navíc cílem dosažení právě většiny nebo nejvíce hlasů, nikoli dosažení poměrnosti). To je zásadní východisko pro hodnocení napadených ustanovení ZVP.
96. Z toho přesto plyne jeden významný interpretační závěr - ústavním požadavkem je zřetelné odlišení konkrétní podoby obou volebních systémů, což v praxi klade důraz především na právní úpravu techniky volební reprezentace pro volby do Poslanecké sněmovny, neboť tam se nabízí téměř nepřeberné množství variant, včetně použití "většinotvorných" (nikoli většinových) prvků, což hrozí překročením hranice a příklonem k výsledkům na úrovni většinového systému (viz novelu ZVP zákonem č. 204/2000 Sb. a jejich zrušení nálezemsp. zn. Pl. ÚS 42/2000). Protože požadavek odlišení obou volebních systémů je požadavkem ústavním (normativním), nelze se při přezkumu ústavnosti ZVP spokojit pouze s rozdíly plynoucími z povahy věci, nýbrž je třeba se zaměřit na to, zda se především volební systém do Poslanecké sněmovny navzdory nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000nepřiklání k systému většinovému, jak to namítá navrhovatelka. Na rozdíl od zahraničních ústavních úprav volebního systému je tak v našem případě podstatný právě přímo vyjádřený záměr oba volební systémy pro komory Parlamentu od sebe důsledně odlišit. Že to neznamená nic jiného než položení důrazu na poměrnost pravidel organizace voleb podle čl. 20 Ústavy, není třeba ani nijak blíže rozvádět.
97. Proto je třeba před konkrétním hodnocením ústavnosti rovněž uvést, jaké složky (zásady) poměrné zastoupení zahrnuje. Současně to nepřímo určuje, co musí zákonodárce v zákoně předpokládaném v čl. 20 Ústavy a čl. 21 Listiny upravit, co upravit může a co upravit nesmí. Některé prvky poměrného zastoupení plynou z povahy věci.
98. Sem patří zejména požadavek, že jde o volbu kolegiálního orgánu a že je vyloučeno, aby volila pouze jedna osoba; nejenže by šlo právně o jmenování, ale především by se neuplatnila základní zásada - rozdělení mandátů podle podílu na hlasech voličů [viz sub IX. g) - nebylo by možné snížení prahu pro skrutinium, řešením by mohly být jedině tzv. "tiché" volby jako např. podle § 27 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé]. První podmínka je zakotvena přímo v čl. 16 odst. 1 Ústavy (200 poslanců). Uvádí-li se, že nutnou součástí volebního systému není určení kvora účasti voličů, platí to s právě uvedenou výjimkou minimální účasti (byť jde jen o teoretickou možnost).
99. Z ústavního pořádku však neplyne požadavek organizace voleb v jednom celostátním obvodu ani požadavek určité velikosti volebních jednotek, bude-li se volené území členit na více volebních krajů. Základní omezení zákonodárce pro "organizaci voleb" (čl. 20 Ústavy) plyne však nepřímo z čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 (rovnost volebního práva) a čl. 21 odst. 4 Listiny (rovný přístup k voleným funkcím). Ústavním volebním kautelám v těchto ustanoveních proto musí dát volební zákonodárce průchod.
100. S tím souvisí čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny vymezující postavení politických stran (politických sil) v jejich volné (svobodné) soutěži, na které je založen náš politický systém. Z toho lze dovodit, že na rozdíl od myšlenek zakladatelů poměrného zastoupení je nyní jeho ústavní zásadou zprostředkování názoru voličů nejen svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny in fine), nýbrž i formou výběru mezi programy a kandidáty politických stran (pochopitelně v celostátním měřítku), což je provedeno v ZVP a v zákoně č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o politických stranách") (též sub 60). Z hlediska platného ústavního stavu nelze proto než konstatovat, že nositelem práva na poměrné zastoupení jsou de lege lata kandidující politické strany, popř. jejich koalice (spolu s kandidáty na jejich kandidátních listinách) [k tomu ale blíže sub IX. f)]. Na rozdíl od voleb podle zásad většinového systému do Senátu tak Poslanecká sněmovna vzniká jako reprezentace kandidujících politických stran, popř. jejich koalic. Voliči ve volební jednotce tak nerozhodují o společném reprezentantovi celého volebního kraje, nýbrž o reprezentantech určité názorové skupiny (politické strany).
101. Další nutnou součástí organizace voleb podle čl. 20 Ústavy ve spojení s čl. 18 odst. 1 Ústavy je stanovení způsobu, kterým se hlasy voličů promítnou do zjištění jejich poměrné síly a do následného vyjádření této poměrné síly ve složení Poslanecké sněmovny. Naše Ústava po vzoru ústavní listiny z roku 1920 oproti množství ústav jiných států (zde lze odkázat na stručný přehled, který podal Raabe, J. Principles of representation throughout the world: Constitutional provisions and electoral systems. International Political Science Review, č. 2, roč. 2015, zejm. s. 583) nechává pole pro zákonodárce v čl. 20 Ústavy sice otevřené, neboť technické řešení neobsahuje, ovšem je třeba upozornit na okolnosti, za kterých se tak v roce 1920 i 1992 stalo (viz sub 90 a 91). Tato okolnost spolu se záměrem odlišit oba volební systémy do obou komor Parlamentu má proto pro následující hodnocení ústavnosti zásadní význam.
102. Konečně další nutnou součástí zásad poměrného zastoupení je organizace voleb, a především hlasování podle kandidátních listin. V této souvislosti je třeba upozornit na důležitý aspekt, kterým je zažitá představa, že kandidátní listiny jsou spjaty se skrutinii, tedy ve smyslu § 50 ZVP s výpočtem rozdělení mandátů mezi kandidátní listiny podle jejich podílu na celkovém počtu odevzdaných hlasů. Je však rozdíl mezi formou kandidování a formou výpočtu volebního výsledku. Ten lze vypočítat ze všech odevzdaných platných hlasů v rámci volebního území tak, že se relativně poměrněji než ve volebních jednotkách zjistí podíl jednotlivých stran na odevzdaných hlasech a teprve následně se vypočte na základě podílu stranických kandidátek ve volebních jednotkách, kolik mandátů a kteří kandidáti je získají [podle pravidel poměrného zastoupení - menšina rozhoduje sama o sobě a uvnitř sebe o svém podílu a svých reprezentantech - viz podstatu poměrného zastoupení sub 80 a násl. a konkrétně sub IX. h)]. Tyto kandidátky dokonce nemusejí být ani listinné mnohojmenné (plurinominální). Jak ukázal návrh prezidenta Havla (Federální shromáždění, 6. vol. období, tisk 1125 z roku 1991), lze konat volby s poměrným zastoupením dokonce na základě jednojmenných volebních návrhů (to platí i pro účast nezávislých kandidátů v obecních volbách). Kandidátní listinu politické strany není třeba vůbec stanovovat, protože stačí určit pořadí nezvolených kandidátů na základě výsledku hlasování pro jednotlivé kandidáty v jednomandátových volebních obvodech v rámci celé České republiky nebo Slovenské republiky.
103. Možným (vhodným), nikoli však nutným prvkem systému poměrného zastoupení pak jsou volební jednotky tvořené na více úrovních, uzavírací klauzule, vázané nebo volné kandidátní listiny, možnost vytváření koalic (sjednocení kandidátních listin), možnost vytváření volebních bloků (spojování kandidátních listin), pravidla pro kandidování (kvóty) či požadavek na účast voličů.