51. Parlament není místem pouhé výměny partikulárních a často protichůdných názorů a zájmů různých společenských skupin, ale institucí, ve které se rodí a utváří obecný zájem celé politické společnosti. Poslanci a senátoři nejsou rukojmí svých voličů a jejich konkrétních zájmů, cílů, či předsudků. Jejich společným úkolem je naopak nalezení a prosazení obecného zájmu politické společnosti, a to ve všech oblastech života včetně hospodářských a sociálních práv. V tom ostatně spočívá smysl a podstata reprezentativní demokracie, která je založena na svobodných a férových volbách a politickém i stranickém pluralismu. Parlament jako její klíčová instituce proto musí i ve své vnitřní organizaci a procedurách vycházet z principů stanovených Ústavou, a to konkrétně z principu volného mandátu zaručujícího svobodu a nezávislost členů parlamentu (čl. 26 Ústavy), dále z jejich vzájemné rovnosti jako reprezentantů lidu, svobody parlamentního projevu (čl. 27 odst. 2 Ústavy) a svobody parlamentní rozpravy obecně (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 66). V úzké souvislosti s tím také Ústavní soud označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu a svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny; srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 67, sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 70 a sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 77). Neméně důležitý je ovšem i princip ochrany menšin (čl. 6 věta druhá Ústavy), který se projevuje především v ochraně práv parlamentní menšiny, za kterou se považuje především parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015, bod 124).
52. Parlament rozhoduje většinově na základě otevřené rozpravy. Úroveň této rozpravy může být různá a úzce souvisí s obecnou kulturní vyspělostí společnosti včetně síly jejích demokratických tradic a hodnot, ale parlament rozhodně není pouhou "žvanírnou". Parlamentní rozprava předpokládá princip svobodné soutěže politických stran a politických sil, který je úhelným kamenem moderní reprezentativní demokracie, zaručeným čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. V takové soutěži si mohou z rozmanitých názorů, hledisek a zájmů vybírat svobodně a nezávisle nejen voliči, ale i jejich zástupci v parlamentu. Právě v tomto kontextu je třeba posuzovat i výše zmiňovanou svobodu členů parlamentu prezentovat názory a stanoviska na parlamentní půdě jako důležité právo, které však není neomezitelné ani samoúčelné, jak ostatně Ústavní soud judikoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (bod 79). Pokud jde o omezení tohoto práva v rámci legislativního procesu, je přitom podstatné, v jaké fázi procesu k omezení došlo a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12).
53. Zákony jsou v demokratickém právním státě legitimní, pokud jsou výsledkem veřejného projednávání, otevřené diskuze zajišťující názorovou pluralitu a většinového rozhodování. Na parlamentní půdě se princip svobodné soutěže politických stran a politických sil poměřuje mimo jiné i rovnováhou mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní menšiny či opozice (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76). Zatímco vládní většině nesmí být znemožněno samo vládnutí, menšina nesmí být v legislativním procesu zcela umlčena nebo přehlížena. S touto rovnováhou úzce souvisí praxe parlamentních obstrukcí, které jsou jedním z prostředků politické soutěže. Parlamentní opozice může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané většinou, zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou. Smyslem zákonodárného procesu je totiž projednání a schválení (či zamítnutí) návrhu zákona, nikoliv oddalování jeho přijetí a obstrukce vedoucí k paralýze legislativní činnosti. (nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 57). Ústavní soud proto neposkytuje politické menšině ochranu tam, kde svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který do něj byla zakotvena (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 177).
54. Judikatura Ústavního soudu dále vychází ze zásadního přesvědčení, že ústavně vadný legislativní proces nemůže vést k ústavně konformnímu legislativnímu aktu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 78). Vady v legislativním procesu však mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, odporují-li normě plynoucí z ústavního pořádku. Ústavní soud proto opakovaně zdůrazňoval, že nemůže přezkoumávat četná procedurální pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, která nemají dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Musí jít o "přímé a podstatné porušení" pravidel legislativního procesu, které zároveň "dosahuje ústavněprávní dimenze". Ústavní soud totiž není ochráncem pouhé zákonnosti parlamentní procedury (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 87). Také v nálezu Pl. ÚS 6/21 (bod 45) Ústavní soud zdůrazňuje, že "se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů". Tyto závěry jsou již shrnuty i v nedávných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 81) a sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (bod 41).
55. Ústavní soud tedy uzavírá, že jen taková vada zákonodárného procesu, která dosahuje protiústavní úrovně, může být důvodem ke zrušení zákona přijatého v tomto procesu. Posouzení takové úrovně si vyžaduje vytvoření jasné typologie podobně, jak učinil například Ústavní soud Slovenské republiky ve svých nedávných nálezech sp. zn. PL. ÚS 18/22 (body 26-29) a PL. ÚS 3/2024 (bod 246). Podle této typologie, přejaté i Ústavním soudem v nálezu Pl. ÚS 47/23 (bod 42), je vada legislativního procesu protiústavní, jestliže:
1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku;
2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu a současně v důsledku této vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů; a zároveň protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen; nebo
3) jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu byl sice formálně dodržen, ale přesto postupem Parlamentu dojde k zvlášť hrubému narušení některé ústavní normy nebo principu; a zároveň protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen.
56. Podle takto vypracované typologie posuzuje Ústavní soud nejpřísněji rozpor s normou, která je přímo zakotvena v ústavním pořádku, a méně přísně posuzuje porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či Senátu, zatímco třetí popsaná situace může vést k zásahu Ústavního soudu jen výjimečně (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 43).
57. Pokud jde o druhou z variant uvedených v bodě 55, která se týká nyní posuzovaného případu, porušení jednacího řádu může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
1) porušení pravidel stavu legislativní nouze (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a Pl. ÚS 53/10);
2) schválení tzv. přílepku (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a Pl. ÚS 41/23) a
3) omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž ale nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu) nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20 Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23, Pl. ÚS 41/23 a Pl. ÚS 47/23, v nichž ale rovněž nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu).
58. Ústavní soud dále připomíná, že i pokud u vady legislativního procesu spočívající v porušení jednacího řádu došlo v důsledku této vady současně k zasažení některé z ústavních norem nebo principů, je nutné zvážit, zda zároveň protichůdné ústavní normy či principy nepřevažují v daném případě nad zasaženou ústavní normou. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 166 (srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21, bod 88, a sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 117), Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, avšak současně zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž dospěl k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převažuje nad zájmem na derogaci napadeného zákona.
VI. b) Přezkum ústavnosti omezení debaty v prvním, druhém i třetím čtení
59. Ústavní soud po stručném shrnutí a vymezení obecných východisek přezkumu legislativního procesu a jeho vad přistoupil k posouzení důvodnosti námitek předložených navrhovatelkou.
60. Navrhovatelka předně namítá, že při projednávání návrhu zákona č. 417/2024 Sb. došlo omezením debaty a pevným zařazením hlasování o návrhu zákona v prvním, druhém i třetím čtení k opakovanému porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu, jež podle navrhovatelky zakládá "nezhojitelnou protiústavnost".
61. Ústavní soud se již v minulosti opakovaně zabýval porušením jednacího řádu spočívajícím v ukončení rozpravy dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci. V souladu se shora vymezenými obecnými východisky přezkumu ústavnosti legislativního procesu Ústavní soud nejprve posuzuje možné porušení jednacího řádu a následně zkoumá, zda případné vady mohou mít ústavněprávní dimenzi (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 113).
62. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (bod 76) Ústavní soud uvedl, že ukončení rozpravy dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci, odporuje § 66 odst. 1 jednacího řádu. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud i v předchozích nálezech, v nichž se tímto způsobem ukončení rozpravy zabýval (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23). Lze též doplnit, že porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu nelze odůvodnit ani postupem podle usnesení Poslanecké sněmovny č. 248 z 9. schůze 26. 2. 1997, kterým na základě § 1 odst. 2 jednacího řádu Poslanecká sněmovna upravuje své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání. Podle jeho čl. 1 se Poslanecká sněmovna může usnést, že v určitém čase nebude hlasováno a hlasování o podaných návrzích proběhne ve stanovenou dobu. Jak ale Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 175), je zjevné, že tímto autonomním usnesením Poslanecké sněmovny nelze činit výjimky z jasného a jednoznačného ustanovení § 66 odst. 1 jednacího řádu ("Předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci.").
63. Ústavní soud se proto musel následně zabývat tím, zda k nezákonnému ukončení parlamentní rozpravy (fakticky) došlo a zda případným nezákonným ukončením byly porušeny ústavní normy (principy), resp. zda zároveň protichůdné ústavní normy či principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena.
64. Ústavní soud ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny ověřil, že předsedající opakovaně ukončili rozpravu o návrhu zákona č. 417/2024 Sb., ačkoliv do ní byli přihlášeni další řečníci. Obecná rozprava v rámci prvního čtení byla na základě přijatého návrhu poslance M. Bendy ukončena 30. 5. 2024 v 18:04 (srov. 16. hlasování a navazující 19. hlasování na 104. schůzi Poslanecké sněmovny), byť do ní bylo přihlášeno ještě 20 poslanců. Obdobně skončila obecná rozprava ve druhém čtení, zahájeném 2. 10. 2024, a to 4. 10. 2024 v 11:46, ačkoliv do ní bylo přihlášeno 24 poslanců (srov. hlasování č. 6 na 113. schůzi Poslanecké sněmovny, jímž byl přijat návrh poslance M. Bendy o hlasování o podaných návrzích ve stanovenou dobu a navazující hlasování č. 7, jímž byl přijat návrh o ukončení obecné rozpravy ve druhém čtení). Třetí čtení, probíhající ve dnech 30. 10. 2024, 1. 11. 2024, 6. 11. 2024 a 8. 11. 2024, bylo na základě návrhu poslance J. Jakoba na stanovení pevného času hlasování, a tedy ukončení projednávání návrhu napadeného zákona, ukončeno 8. 11. 2024 ve 12:01 (srov. hlasování č. 13 a navazující hlasování č. 14 na 117. schůzi Poslanecké sněmovny). V okamžiku ukončení rozpravy ve třetím čtení do ní bylo přihlášeno 58 poslanců.
65. Ukončením rozpravy v situaci, kdy do ní bylo v prvním čtení přihlášeno ještě 20 poslanců, ve druhém čtení 24 poslanců a ve třetím dokonce 58 poslanců, tak byl porušen § 66 odst. 1 jednacího řádu. Ústavní soud připomíná, že Parlament České republiky v § 66 odst. 1 jednacího řádu jasně stanovil, že předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Na rozdíl od jiných zemí (např. Německo, Rakousko, Polsko či Slovensko) tak jednací řád Poslanecké sněmovny neupravuje institut ukončení rozpravy hlasováním ani možnost stanovit předem délku rozpravy.
66. Ústavní soud neshledal žádný důvod k odchýlení se od závěrů předchozí judikatury, z níž vyplývá, že porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu, dané přijetím shora uvedených procedurálních návrhů a následným ukončením rozpravy předsedajícím Poslanecké sněmovny, může zasahovat rovněž ústavní principy. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 170) Ústavní soud zdůraznil, že toto ustanovení je jednou z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti vyplývající z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tento závěr Ústavní soud zopakoval rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (body 78-80).
67. Zbývá posoudit, zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen. Protichůdným ústavním principem, který je třeba vzít do úvahy, je princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy).
68. Při hodnocení kolize shora uvedených ústavních principů Ústavní soud vycházel z následujících tezí. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 Ústavní soud uvedl (bod 118), že porušení jednacího řádu může mít ústavněprávní rozměr za předpokladu, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 Ústavní soud doplnil (bod 174), že legitimním cílem omezení rozpravy je ochrana principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). Použitý prostředek je přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou většinu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 Ústavní soud posoudil kolizi dotčených ústavních principů s využitím testu proporcionality, přičemž zhodnotil, že přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy představuje vhodný a potřebný prostředek prosazení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (body 83-90). Ve třetím kroku tohoto testu, tj. v rámci posouzení přiměřenosti daného opatření a zodpovězení otázky, zda zasáhl do samotné podstaty dotčených ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, Ústavní soud zdůraznil (bod 94), že "podstatné [...] je, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny."
69. Ústavní soud v prvé řadě po seznámení se s obsahem stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny uvádí, že návrh zákona byl na plénu Poslanecké sněmovny projednáván v prvním čtení dne 28. 5. 2024 od 13:00 do 23:00, dne 29. 5. 2024 od 9:00 do 23:00, dne 30. 5. od 9:00 do 18:16. Ve druhém čtení pak dne 2. 10. 2024 od 9:00 do 21:58, dne 3. 10. 2024 od 9:00 do 20:31 a dne 4. 10. 2024 od 9:00 do 12:36. Třetí čtení proběhlo dne 30. 10. 2024 od 12:00 do 15:34, dne 1. 11. 2024 od 9:00 do 13:50, dne 6. 11. 2024 od 9:00 do 14:01 a dne 8. 11. 2024 od 9:00 do 12:55. Dobu projednávání návrhu nyní posuzovaného zákona nelze považovat za excesivně krátkou. Od podání vládního návrhu zákona do jeho přijetí Poslaneckou sněmovnou uplynulo šest měsíců a návrh zákona byl na plénu projednáván 10 jednacích dnů, celkem téměř 79 hodin. Jak vyplývá z vyjádření Poslanecké sněmovny, v průběhu projednávání návrhu zákona vystoupili opoziční poslanci zhruba 600krát. Ústavní soud má s ohledem na takto zjištěné okolnosti projednávání napadeného zákona za to, že opoziční poslanci měli dostatek času se k předmětu zákona vyjádřit, a navrhovatelce tak nelze přisvědčit v tom, že by parlamentní menšině nebylo vládní většinou umožněno se vůči návrhu zákona vymezit.
70. Ústavní soud současně nepřehlédl - navzdory názoru navrhovatelky, že debata v Poslanecké sněmovně probíhala věcně a kultivovaně - že projednávání návrhu posuzovaného zákona provázely rovněž obstrukce ze strany opozice. V průběhu jednání ze dne 2. 10. 2024 např. poslanec A. Babiš prohlásil: "Prosím vás, pan premiér řekl, že obstrukce jsou projevem svobody a demokracie, takže pro všechny provládní novináře hlásím, že Alenka mě pověřila obstruovat, obstruovat, takže budu mluvit dlouho, dlouho. A proč obstruujeme? [...] Proč obstruujeme? Zjednodušeně řečeno, my chceme zabránit dalšímu okradení důchodců, protože to není žádná reforma." V dalším průběhu vystoupení pak A. Babiš uvedl: "Takže vrátím se k tomu svému projevu. Jen aby tady občané věděli, že obstruuju - abyste věděli, obstruuju, mluvím dlouho. Jak dlouho mluvím? Za chvilku (to) budou dvě hodiny. Obstruuju proto, aby neokradli naše důchodce." Vystoupení A. Babiše trvalo celkově 2 hodiny 51 minut, přičemž jeho značná část zjevně nesouvisela s předmětem nyní posuzovaného zákona. Odkázat lze rovněž na vyjádření poslance H. Langa, který téhož jednacího dne prohlásil: "My tady jednoznačně říkáme, že je to určitá forma obstrukce tohoto tisku, ale není to takováto obstrukce, že bych si tady otevřel, já nevím, Tichý dům a začal tady předčítat od úvodu do závěru. Budu se snažit zopakovat některé argumenty, které tady už za těch 10 nebo 11 hodin několikrát zazněly." Vystoupení poslance H. Langa trvalo 1 hodinu 7 minut.
71. Ústavní soud proto považuje za příhodné odkázat na závěry vyjádřené již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23, v němž uvedl (bod 124), že deklarovala-li opozice prostřednictvím svých představitelů, že účelem vystoupení je přijetí návrhu zákona obstruovat, nelze následně tvrdit, že parlamentní opozici bylo odepřeno právo se k návrhu zákona vyjádřit z důvodu nedostatku času, když čas, který k tomu dostala, využívala rovněž k obstrukcím, tj. k něčemu jinému než věcnému projednání návrhu zákona. Ústavní soud tedy shodně jako v předchozích podobných případech konstatuje, že průběh legislativního procesu jako celek nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník. Z ústavního pohledu nebyli představitelé opozice zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93).
72. Ústavní soud opakuje, že ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě byli do rozpravy přihlášeni další poslanci, byl porušen § 66 odst. 1 jednacího řádu, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Spolu s porušením § 66 odst. 1 jednacího řádu došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich práva účastnit se sněmovní rozpravy. S odkazem na již zmiňovaný test proporcionality provedený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 však Ústavní soud uvádí, že použitý prostředek, tj. přijetí procedurálních návrhů o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy, byl nejen způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tj. ochrany protichůdného ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy), ale rovněž reagoval na obstrukční chování opozice (srov. nález. sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 83). Ve shodě s citovaným nálezem má Ústavní soud dále za to, že takto použitý prostředek byl minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, neboť jednací řád nenabízí jiný mírnější, a přitom obdobně účinný prostředek, jímž by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle, tj. prosazení politické vůle většiny (srov. tamtéž, body 88-89). Vzhledem k široké možnosti opozice vyjádřit se k návrhu zákona považuje Ústavní soud zásah shora uvedených ústavních principů chránících zejména příslušníky parlamentní menšiny rovněž za přiměřený. Postup Poslanecké sněmovny v této věci byl tedy v souladu s Ústavou.
73. Ústavní soud uzavřel, že projednávání nyní posuzovaného zákona navzdory zkrácení rozpravy v prvním, druhém i třetím čtení dostatečně vyvažuje práva parlamentní většiny a menšiny. Stručně řečeno, většina má právo vládnout a menšina musí mít reálnou možnost vyjádřit svůj názor, což bylo ve věci předložené navrhovatelkou naplněno.
VI. c) Přezkum ostatních tvrzených pochybení při přijímání napadeného zákona
74. Ústavní soud následně posoudil zbývající procesní námitky, resp. námitky zpochybňující ústavnost legislativního procesu vedoucího k přijetí zákona č. 417/2024 Sb.
75. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelky, že poslanci neměli možnost věcného vyjádření se k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy. Jak vyplynulo již ze samotného návrhu a vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení, tento pozměňovací návrh byl do systému Poslanecké sněmovny vložen dne 4. 10. 2024 v 10:41, tedy v době, kdy probíhala obecná rozprava ve druhém čtení, která byla ukončena téhož dne v 11:46.
76. Ústavní soud připomíná, že úprava institutu pozměňovacího návrhu nemá své zakotvení na úrovni ústavního pořádku, nýbrž je ve zcela obecné podobě obsažena v předpisech podústavního práva. Jednací řád stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy. Mají se vztahovat k určité věci projednávaného bodu a má z nich být zřejmé, na čem se má Sněmovna usnést, přičemž pozměňovacím návrhem se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu (srov. § 63 odst. 1 bod 4 jednacího řádu). Jednací řád přitom výslovně počítá s tím, že pozměňovací návrhy jsou předkládány právě v průběhu druhého čtení v podrobné rozpravě (srov. § 94 odst. 1 jednacího řádu), což se v případě pozměňovacího návrhu č. 5098 stalo (srov. vystoupení poslance J. Jakoba ze dne 4. 10. 2024, v čase 12:20). Předkladatelé pozměňovacího návrhu tak dostáli požadavku vyjádřenému v § 63 odst. 1, 4 a § 94 odst. 1 jednacího řádu a posuzovaný pozměňovací návrh tedy nebudí pochybnosti ohledně souladu se zákonem. S ohledem na obsah tohoto pozměňovacího návrhu je patrné, že se nejednalo o přílepek (srov. dále bod 83 tohoto nálezu).
77. Ústavní soud dále ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny ověřil, že k předmětnému pozměňovacímu návrhu se již v průběhu podrobné rozpravy (zahájené v čase 11:48) vyjádřila poslankyně A. Schillerová. Na plénu Poslanecké sněmovny pak byla materie tohoto návrhu řešena v průběhu třetího čtení. Ústavní soud doplňuje, že souhrn všech pozměňovacích návrhů byl poslancům rozeslán 7. 10. 2024, tj. více než tři týdny před zahájením třetího čtení. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že okolnost, že ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu data účinnosti návrhu zákona, legislativně technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení (§ 95 odst. 2 jednacího řádu), neznamená, že se má rozprava omezovat právě jen na tyto otázky či aspekty.
78. V průběhu třetího čtení se k materii pozměňovacího návrhu vyjádřilo celkem 13 opozičních poslanců, jmenovitě: A. Babiš, A. Schillerová, H. Lang, A. Juchelka, T. Okamura, J. Mašek, I. Hendrych, A. Babišová, L. Wenzl, J. Pastuchová, L. Šafránková, P. Nacher a O. Richterová. Již jen z uvedeného výčtu je patrné, že opozice - stručně řečeno - měla možnost vyjádřit se k pozměňovacímu návrhu, a to s dostatečným odstupem od jeho rozeslání všem poslancům, zajišťujícím adekvátní přípravu k věcné debatě, kteréžto možnosti též zjevně využila. Ústavní soud vzal v potaz i to, že pozměňovací návrhy, včetně návrhu č. 5098, byly podrobeny debatě v garančním výboru (Výboru pro sociální politiku), a to ve dnech 9. 10. a 25. 10. 2024. Debata v rámci poslaneckých výborů, složených rovněž ze zástupců parlamentní menšiny, je přitom nedílnou součástí legislativního procesu.
79. Ústavní soud dále zohlednil, že samotná podstata rozporovaného pozměňovacího návrhu nebyla nikterak rozsáhlá ani složitá, o čemž svědčí i fakt, že je včleněna do jediného ustanovení (§ 37d odst. 2) zákona o důchodovém pojištění. Jinými slovy, jakkoliv Ústavní soud nehodlá bagatelizovat závažnost pozměňovacího návrhu a jeho široké sociální dopady, v daném případě nespočíval zásadní problém v tom, že by poslanci např. objektivně potřebovali dlouhou dobu k nastudování složité materie, že by si k tomu museli opatřit odborná stanoviska nebo konzultace a podobně. Sporná otázka byla zcela srozumitelná, byla diskutována v Poslanecké sněmovně i ve veřejném prostoru a komunikačních médiích. Ústavní soud má za to, že v případě sporného pozměňovacího návrhu šlo ve skutečnosti především o to, jakým způsobem bude v něm předestřená otázka politicky rozhodnuta.
80. Ústavní soud doplňuje, že ústavní pochybnosti nevyvolává ani rozpor pozměňovacího návrhu s původním vládním návrhem zákona. Oprávnění poslanců a sněmovních výborů předkládat pozměňovací návrhy k předloženým návrhům zákonů a pravomoc Poslanecké sněmovny je schvalovat je samozřejmou součástí zákonodárné pravomoci Parlamentu podle čl. 15 Ústavy. Námitky navrhovatelky dovolávající se v tomto ohledu porušení zásad materiálního právního státu (např. právní jistoty a předvídatelnosti státu) proto Ústavní soud považuje za nepřípadné.
81. Ve vztahu k námitce nepřikázání návrhu zákona dalším výborům Poslanecké sněmovny a námitce tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové dospěl Ústavní soud k závěru, že nemají ústavněprávní rozměr. Ústavní soud již výše zdůraznil, že při přezkumu ústavnosti porušení jednacího řádu se zcela logicky nejprve zabývá možným porušením jednacího řádu a teprve následně zkoumá, zda případné vady mohou mít ústavněprávní dimenzi. Zatímco ukončení rozpravy v okamžiku, kdy do ní byli přihlášeni další řečníci, Ústavní soud v souladu se svou předchozí judikaturou výše označil za rozporné s § 66 odst. 1 jednacího řádu, v nepřikázání návrhu zákona dalším výborům a nehlasování o shora uvedeném návrhu poslankyně A. Schillerové již nezákonnost, která je výchozím bodem algoritmu přezkumu ústavnosti legislativního procesu spjatého s porušením jednacího řádu, neshledal. Postup Poslanecké sněmovny, resp. rozhodnutí přikázat návrh zákona toliko garančnímu výboru (v tomto případě Výboru pro sociální politiku - srov. usnesení Poslanecké sněmovny č. 1023 přijaté na 104. schůzi dne 30. 5. 2024) totiž odpovídá požadavkům vyjádřeným v § 90 odst. 7 jednacího řádu, který stanoví, že Sněmovna je povinna rozhodnout právě jen o tom, který výbor bude výborem garančním. Přikázání návrhu zákona dalším výborům je pouhou možností, nikoliv však nutností, což ostatně potvrzuje rovněž komentářová literatura (srov. Syllová, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, s. 501). Nebyl-li napadený zákon přikázán dalším výborům, nelze v tom spatřovat cokoliv nezákonného, a tím méně pak protiústavního.
82. Námitka tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové souvisí s výkladem a použitím předpisů podústavního práva, v tomto případě jednacího řádu, do kterého Ústavní soud zasahuje pouze tehdy, trpí-li tzv. kvalifikovanou vadou. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, je-li výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, představuje-li nepředvídatelnou interpretační libovůli, případně je-li v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či je-li v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti a představuje tzv. přepjatý formalismus (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06). Žádný takový deficit ale Ústavní soud v postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny neshledal. Závěr, že návrh předložený poslankyní A. Schillerovou je nehlasovatelný, není výrazem interpretační libovůle ve shora naznačeném smyslu, neboť je odůvodněn rozporem s předchozím usnesením Poslanecké sněmovny vyjadřujícím vůli projednat návrh zákona meritorně, v případě potřeby i dne 6. 11. 2024 od 9:00 v rámci v té době probíhající 117. schůze Poslanecké sněmovny. Ústavní soud současně nemohl přehlédnout obstrukční rozměr ve své podstatě neodůvodněného návrhu poslankyně A. Schillerové.
83. Ústavní soud se samostatně nezabýval zcela obecnou námitkou navrhovatelky poukazující na to, že pozměňovací návrh č. 5064 má charakter protiústavního přílepku. Ústavní soud ve své judikatuře setrvale uvádí, že není jeho úkolem domýšlet argumentaci za samotného navrhovatele (srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 2535/21 nebo sp. zn. II. ÚS 2786/21). Platí-li toto omezení v řízení o ústavních stížnostech, tím spíše se s ohledem na kvalifikované postavení navrhovatelů uplatní rovněž při abstraktní kontrole ústavnosti. Ústavní soud přesto s odkazem na algoritmus ústavního přezkumu legislativních přílepků (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 106) alespoň stručně uvádí, že uvedený pozměňovací návrh nepovažuje za přílepek, neboť má zjevně úzký vztah k předmětu i účelu původního návrhu zákona. Pozměňovací návrh souvisí s úpravou fungování tzv. třetího pilíře penzijního systému, konkrétně doplňkového penzijní spoření, jež je jedním z nástrojů pro zmírnění propadu finančních příjmů spjatého s odchodem do důchodu. Uvedený (třetí) penzijní pilíř je součástí širšího rámce důchodové reformy, a je tudíž vcelku logické, že zákonodárce začlenil změnu příslušného zákona (srov. zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření) do zákona, jehož ústavností se Ústavní soud zabývá v nyní posuzovaném případě.
VI. d) Dílčí závěr
84. Ústavní soud uzavírá, že ačkoli proces vedoucí k přijetí zákona č. 417/2024 Sb. nelze považovat - v podústavní rovině - za bezvadný, poměřováno prizmatem nastíněných ústavních kautel neshledal, že by jednotlivá zjištěná pochybení samostatně nebo ve svém souhrnu odůvodňovala jeho výjimečný zásah do legislativního procesu. Formální vada v legislativním procesu spočívající - tak jako v nyní posuzovaném případě - v porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny totiž bez dalšího automaticky neznamená, že je nutné přistoupit k derogaci právního předpisu, který z takto vadného legislativního procesu vzešel (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022, bod 117).
85. Ústavní soud současně považuje za nutné zopakovat názor vyjádřený v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 203) a sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (bod 101), že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1 jednacího řádu není v demokratickém právním státě ničím žádoucím, a proto znovu apeluje na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin.
VII.
Věcné posouzení návrhu
86. Navrhovatelka formulovala tzv. eventuální petit, v němž uvedla, že neshledá-li Ústavní soud důvody pro zrušení zákona č. 417/2024 Sb. z procesních důvodů, tj. z důvodu vad legislativního procesu, potom navrhuje zrušení pouze části § 32 odst. 2, § 32 odst. 3 a § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění (viz výše bod 3 tohoto nálezu). Jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace, navrhovatelka považuje za protiústavní zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let se zastropováním na věkové hranici 67 let. Napadá rovněž omezení úlevy ze zvýšení důchodového věku právě jen na rizikové práce zařazené podle právních předpisů upravujících ochranu veřejného zdraví do čtvrté kategorie.
87. Ústavní soud připomíná, že navrhovatelka nepolemizuje s tím, že sociální práva, zde konkrétně základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny, mají specifický charakter. Nezpochybňuje tedy, že konkrétní podobu tohoto základního práva určí zákon (čl. 30 odst. 3 Listiny), resp. že se jej lze domáhat pouze v mezích prováděcího zákona (čl. 41 odst. 1 Listiny), který je projevem volné úvahy zákonodárce, jak příslušnou materii upravit.
88. Navrhovatelka namítá nedostatečné odůvodnění napadené právní úpravy, a to jak ve vztahu k samotnému zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let, tak ve vztahu k omezení úlevy ze zvýšení důchodového věku, v čemž spatřuje porušení mezinárodních závazků plynoucích z Úmluvy o dávkách, a tedy i rozpor s ústavním zakotvením mezinárodněprávní zásady pacta sunt servanda v čl. 1 odst. 2 Ústavy. V replice pak výslovně uvádí, že Ústavnímu soudu nepředkládá "otázku čistě politického uvážení podléhající eventuálně pouze tzv. testu racionality."
89. Ústavní soud k argumentaci a námitkám navrhovatelky uvádí, že při abstraktní kontrole ústavnosti je vázán petitem, nikoli argumentací navrhovatele. Např. v nálezu Pl. ÚS 26/08 ze dne 18. 6. 2009 (bod 45) Ústavní soud vyslovil, že "v řízení o abstraktní kontrole norem neplatí zásada projednací, a Ústavní soud tedy není vázán odůvodněním návrhu, ale je naopak povinen zkoumat napadené ustanovení i z hlediska souladu s jinými ústavněprávními předpisy, než pro které je napadají navrhovatelé." V nálezu Pl. ÚS 29/15 ze dne 31. 5. 2016 Ústavní soud v obdobném duchu konstatoval (bod 42), že "předmět přezkumu v řízení před Ústavním soudem je ovšem vymezen petitem návrhu, nikoliv jeho odůvodněním, jímž Ústavní soud není vázán."
90. Ačkoliv tedy argumentace navrhovatelky primárně směřuje k tvrzeně nedostatečnému odůvodnění napadené právní úpravy a rozporu s mezinárodními závazky státu, nelze přehlédnout, že navrhovatelka, byť zcela obecně, namítá protiústavnost samotné zákonné dikce § 32 odst. 2, 3 a § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění. Navrhovatelka tedy napadá ústavnost zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let až na 67 let, jakož i ústavnost vyloučení tzv. třetí kategorie prací ze skupiny prací rizikových, u nichž právní úprava garantuje úlevu ze zvýšení důchodového věku. Z tohoto důvodu proto Ústavní soud v rámci věcného přezkumu nejdříve s využitím testu racionality posoudí soulad § 32 odst. 2, 3 a § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění s čl. 30 Listiny a teprve následně zhodnotí mezinárodněprávní kompatibilitu těchto zákonných ustanovení.
91. Ústavní soud doplňuje, že nepřehlédl námitky navrhovatelky poukazující na tvrzené porušení zásad materiálního právního státu (srov. výše, body 12 a 13 tohoto nálezu). Již ze shora provedené rekapitulace nyní posuzovaného návrhu je však patrné, že se navrhovatelka těchto zásad nedovolává samostatně (např. jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23, v němž byly napadeny časové účinky legislativní změny věkové podmínky pro odchod do předčasného důchodu, potenciálně zasahující do legitimního očekávání pojištěnců), ale toliko ve spojení s namítaným nedostatečným odůvodněním napadené právní úpravy. Ústavní soud se proto těmito námitkami nezabývá samostatně, ale vypořádává je prostřednictvím posouzení souladu s Listinou a mezinárodními smlouvami.
VII. a) Soulad s čl. 30 Listiny - test racionality