Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně (soudce zpravodaj), Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny poslanců, za kterou jedná poslankyně, JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení vybraných ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, za účasti Parlamentu České republiky, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Předmět řízení a obsah podaného návrhu
1. Ústavní soud se v nyní posuzované věci zabýval abstraktní kontrolou ústavnosti tzv. druhé etapy důchodové reformy, čímž navázal na ústavní přezkum tzv. první etapy důchodové reformy [srov. nálezy pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 týkající se snížení mimořádné valorizace důchodů (Valorizace důchodů), a sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ze dne 4. 6. 2025 týkající se úpravy předčasných důchodů (Předčasné důchody)].
2. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky ("Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 71 poslanců (dále také "navrhovatelka") předně domáhá zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. V první a hlavní argumentační linii navrhovatelka namítá protiústavnost celého napadeného zákona jakožto novely, a nikoli pouze novelizovaných ustanovení jako součástí zákona o důchodovém pojištění. Má za to, že při jeho projednání a schvalování došlo v Poslanecké sněmovně k protiústavnímu porušení pravidel zákonodárného procesu.
3. Ve druhé a podpůrné argumentační linii, uplatněné in eventum, neshledal-li by Ústavní soud návrh důvodným již v důsledku namítaných vad legislativního procesu, navrhovatelka brojí proti zákonem č. 417/2024 Sb. doplněným ustanovením zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Konkrétně navrhuje v § 32 odst. 2 ve větě první zákona o důchodovém pojištění zrušení čísla "1973" a slov "č. 1", dále v § 32 odst. 3 zrušení celé věty první ve znění: "U pojištěnců narozených v období let 1974 až 1988 se důchodový věk stanoví tak, že se k věku 65 let a 8 měsíců přičte takový počet kalendářních měsíců, který se stanoví jako rozdíl v počtu let mezi rokem narození pojištěnce a rokem 1973; ustanovení odstavce 2 věty druhé platí zde obdobně.", dále v § 32 odst. 3 ve větě druhé zrušení čísla "1988" a čísla "67" a konečně v § 37d odst. 2 věta druhá zákona o důchodovém pojištění navrhuje zrušení ustanovení ve znění: "Rizikovou prací se pro účely tohoto zákona rozumí práce, která je podle právních předpisů upravujících ochranu veřejného zdraví zařazena do čtvrté kategorie.".
II. Argumentace navrhovatelky
II. a) Procedurální námitky - nedostatky legislativního procesu
4. Navrhovatelka podrobně popisuje způsob přípravy, projednání a schválení druhé etapy důchodové reformy (sněmovního tisku č. 696), a to včetně exekutivní fáze, tj. mezirezortního připomínkového řízení. Uvádí, že diskuze o napadeném zákonu probíhala věcně a kultivovaně, nicméně má za to, že ve všech třech čteních došlo k porušení § 66 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ("jednací řád"). Uvádí, že předsedající opakovaně ukončil rozpravu, ačkoliv do ní byli v prvním, druhém i třetím čtení přihlášeni další řečníci. Navrhovatelka doplňuje, že proti tomuto postupu se ve druhém čtení ohradila předsedkyně poslaneckého klubu hnutí ANO 2011, poslankyně A. Schillerová, která svůj nesouhlas podložila stanoviskem Legislativního odboru Poslanecké sněmovny.
5. Navrhovatelka dále upozorňuje na ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové ze dne 1. 11. 2024 na odročení jednání o projednávaném bodu do 30. 6. 2025. Nesouhlasí s označením tohoto návrhu jako nezpůsobilého pro hlasování. Má za to, že tento návrh měl být projednán a hlasován, a to buď bezprostředně v režimu § 54 odst. 8 jednacího řádu, případně nejpozději po skončení rozpravy ve třetím čtení podle § 72 odst. 1 bodu 1 jednacího řádu. V postupu koaliční většiny spatřuje navrhovatelka svévoli, která vedla k zásadnímu porušení pravidel jednacího řádu a popření práv opozičních poslanců v legislativním procesu zakotvených na ústavní úrovni, a tím k nezhojitelnému protiústavnímu stavu.
6. Navrhovatelka dále uvádí, že průběh druhého čtení protiústavně zatížilo podání pozměňovacích návrhů majících charakter přílepků (pozměňovací návrh č. 5064), resp. pozměňovacích návrhů, které podstatným způsobem změnily projednávaný návrh zákona a na něž s ohledem na stanovený pevný čas ukončení obecné rozpravy neměli poslanci možnost věcně zareagovat. Odkazuje na pozměňovací návrh č. 5098, podaný poslanci J. Jakobem a M. Bendou do systému Poslanecké sněmovny těsně před skončením obecné rozpravy ve druhém čtení dne 4. 10. 2024 v 10:41. Tento pozměňovací návrh vypustil příznivější pravidla pro dřívější odchod do starobního důchodu pro celou tzv. třetí kategorii prací. Navrhovatelka konkrétně uvádí, že pozměňovacím návrhem "došlo k vyřazení zhruba 90 % původně navržených zaměstnanců v těch nejnáročnějších pracovních pozicích z benefitu snížení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu v situaci, kdy obecná věková hranice byla zvýšena z 65 na 67 let." Tento nedostatek, tj. nemožnost vyjádřit se k uvedenému pozměňovacímu návrhu, nebyl s ohledem na ukončení rozpravy zhojen ani ve třetím čtení. Navrhovatelka v této souvislosti odkazuje rovněž na stanovisko senátního garančního výboru, Výboru pro sociální politiku, který Senátu doporučil návrh zákona schválit, nicméně konstatoval, že "vyhodnocení a ohodnocení vybraných rizik v kategorii III v souvislosti s dřívějšími odchody do důchodů je nedostatečně zohledněno".
7. Navrhovatelka dále uvádí, že návrh zákona nebyl přikázán k projednání ústavněprávnímu, zdravotnímu, hospodářskému, ani rozpočtovému výboru, což podle jejího názoru vyloučilo věcnou debatu o důchodové reformě. Namítá, že debata ve výborech je těžištěm zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně. Tento postup dle jejího názoru odporuje požadavku racionálního zákonodárného procesu.
8. Navrhovatelka zdůrazňuje, že opoziční poslanci v případě projednávání napadeného zákona nepoužili obstrukce, i když podle judikatury Ústavního soudu představují legitimní nástroj parlamentní opozice, resp. menšiny. Upozorňuje, že i představitelé vládní většiny (např. poslanec M. Benda) označili debatu za věcnou a kultivovanou.
9. Navrhovatelka celkově hodnotí způsob přijetí návrhu zákona jako hrubě rozporný se závaznými pravidly legislativního procesu. Uvádí, že v postupu parlamentní většiny shledává rozpor se základními hodnotami právního státu, jakými jsou předvídatelnost a seznatelnost práva, zákaz svévole nebo právní jistota.
10. Navrhovatelka má za to, že shora rekapitulovaný způsob projednání a schvalování zákona č. 417/2024 Sb. vykazuje ústavněprávní vady, přičemž se dovolává porušení čl. 1 odst. 1, 2, čl. 2 odst. 1, 3, čl. 5, čl. 6 a čl. 9 odst. 2 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod ("Listina"). Svou argumentaci doplňuje obsáhlými citacemi prejudikatury Ústavního soudu týkající se ústavnosti legislativního procesu.
II. b) Materiální námitky
11. Ve druhé a podpůrné argumentační linii navrhovatelka napadá ústavnost shora uvedených novelizovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění.
12. Navrhovatelka připomíná, že měla "ohledně zvýšení věku pro odchod do starobního důchodu odlišný názor od politiků vládní většiny, časové úlevy pro osoby pracující v nejnáročnějších profesích vnímala jako alespoň minimální kompenzaci obecného zpřísnění podmínek pro pobírání starobního důchodu." Za protiústavní považuje již samotné zvýšení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu nad 65 let až na 67 let. Tuto zákonnou úpravu považuje za rozpornou s mezinárodními závazky [konkrétně s čl. 15 odst. 2 Úmluvy o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách (č. 128) Mezinárodní organizace práce ("Úmluva o dávkách"), vyhlášené pod č. 416/1991 Sb., který stanoví, že předepsaný věk (pro poskytování starobního důchodu) nesmí přesahovat 65 let; příslušné orgány mohou stanovit vyšší věk s ohledem na demografická, ekonomická a sociální hlediska doložená statisticky], a tedy v konečném důsledku rozpornou s ústavním principem zakotveným v čl. 1 odst. 2 Ústavy. Změna pravidel týkajících se stanovení hranice důchodového věku nebyla podle navrhovatelky dostatečně zdůvodněná, resp. podpořená jasnými analýzami a podklady, jak vyžaduje zmíněná mezinárodní smlouva. V tomto navrhovatelka spatřuje rozpor se zásadami materiálního právního státu, mezi něž, podobně jako při rozporování legislativního procesu, zařazuje legitimní očekávání, předvídatelnost práva, právní jistotu a zákaz svévole.
13. Dále kritizuje, že úleva z tohoto zvýšení byla poskytnuta pouze osobám, které vykonávají rizikové práce ve čtvrté kategorii rizikových prací podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů ("zákon o ochraně veřejného zdraví"). Navrhovatelka považuje pozměňovací návrh omezující úlevu ze zvýšení důchodového věku právě jen na rizikové práce čtvrté kategorie za neodůvodněný, v čemž shledává rozpor nejen s § 94 odst. 1 jednacího řádu, ale zejména s čl. 15 odst. 3 Úmluvy o dávkách, resp. čl. 1 odst. 2 Ústavy. Vyřazení třetí kategorie rizikových zaměstnání z výhody možného dřívějšího odchodu do starobního důchodu, předvídané v původním vládním návrhu zákona, označuje za svévolný a nepodložený a opětovně rozporný se shora uvedenými zásadami materiálního právního státu zaručenými čl. 1 odst. 1 Ústavy.
14. Navrhovatelka má za to, že napadená ustanovení zákona o důchodovém pojištění odporují ústavnímu pořádku, přičemž se dovolává porušení čl. 1 odst. 1, 2 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 15 odst. 2 Úmluvy o dávkách.
III.
Vyjádření účastníků, vedlejší účastnice řízení a replika navrhovatelky
15. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a veřejnému ochránci práv.
III. a) Vyjádření komor Parlamentu
16. Poslanecká sněmovna (prostřednictvím předsedkyně) popsala průběh projednání a schválení napadeného zákona. Zopakovala, že návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 7. 5. 2024 jako sněmovní tisk č. 696. První čtení proběhlo na 104. schůzi ve dnech 28. až 30. 5. 2024, ve kterém byl tisk přikázán k projednání Výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednával ve dnech 19. 6. 2024, 11. 7. 2024 a 5. 9. 2024, kdy vydal usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk 696/3. Druhé čtení se uskutečnilo na 113. schůzi ve dnech 2. až 4. 10. 2024, kdy probíhala obecná rozprava. Podrobná rozprava proběhla dne 4. 10. 2024 a všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 696/5. Následné třetí čtení proběhlo na 117. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 1. 11. 2024 a dále pokračovalo 6. a 8. 11. 2024. Z přítomných 188 poslanců bylo pro návrh zákona 103 a proti návrhu 85 poslanců. Návrh zákona byl přijat a dne 12. 11. 2024 postoupen Senátu, který jej zařadil na svou 4. schůzi dne 4. 12. 2024. Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl doručen prezidentovi k podpisu 6. 12. 2024. Prezident návrh zákona podepsal 13. 12. 2024. Zákon byl vyhlášen 18. 12. 2024 ve Sbírce zákonů pod číslem 417/2024 Sb.
17. Z vyjádření Poslanecké sněmovny se dále podává, že souhrnná délka prvního čtení činila zhruba 33 hodin, v jejichž rámci došlo přibližně ke 250 vystoupením poslanců opozice. Druhé čtení trvalo zhruba 20 hodin a zahrnovalo zhruba 150 opozičních vystoupení. Třetí čtení trvalo přibližně 14 hodin, v jejichž rámci vystoupili opoziční poslanci s přibližně 180 příspěvky.
18. Ve vztahu k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy Poslanecká sněmovna uvedla, že tento návrh byl vložen do systému 4. 10. 2024 v 10:41, tedy v době, kdy probíhala v druhém čtení obecná rozprava, na niž navázala podrobná rozprava probíhající v čase 11:48 až 12:22. Poslanecká sněmovna odkázala na s. 2 sněmovního dokumentu č. 5098, jež obsahuje odůvodnění pozměňovacího návrhu.
19. Ve vztahu k námitce nepřikázání návrhu zákona dalším výborům Poslanecká sněmovna odkázala na § 91 odst. 4 jednacího řádu, který stanoví, že výbory, jimž nebyl návrh zákona přikázán přímo Poslaneckou sněmovnou, mohou sdělit své stanovisko Poslanecké sněmovně a výboru, který návrh zákona projednává. Vyjádřila se rovněž k námitce tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové. Vysvětlila, že případné hlasování a schválení tohoto návrhu by nebylo v souladu s usnesením Poslanecké sněmovny o pokračování jednání dne 6. 11. 2024, přijatým k návrhu poslance A. Dufka (dne 1. 11. 2024).
20. Poslanecká sněmovna závěrem uvedla, že jednala v přesvědčení o souladu přijatého zákona s Ústavou s tím, že rozhodnutí o této otázce ponechává na Ústavním soudu.
21. Senát shrnul argumentaci navrhovatelky, obsah napadeného zákona i průběh senátního projednání jeho návrhu. Uvedl, že v rozpravě trvající déle než šest hodin zazněla zejména vystoupení členů senátorského klubu ANO 2011. Upřesnil, že v rozpravě byl nejvíce tematizován okruh pojištěnců, jimž se snižuje důchodový věk při odpracování stanoveného počtu směn v rizikových zaměstnání. Po ukončení rozpravy Senát přijal usnesení č. 55, kterým návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro tento návrh se vyslovilo 48 senátorů z 66 přítomných, 15 senátorů bylo proti a tři se zdrželi. V souvislosti s projednáváním návrhu zákona Senát přijal usnesení č. 56, v němž konstatoval, že vyhodnocení a ohodnocení vybraných rizik ve třetí kategorii je ve vztahu k dřívějším odchodům do důchodu nedostatečně zohledněno, a vyzval vládu, aby potřebu dřívějších odchodů do důchodu osob pracujících na pracovištích s výskytem těchto rizik řešila prostřednictvím povinného nadstandardního příspěvku zaměstnavatele na jejich soukromé důchodové finanční produkty a upřesnila reálný termín zavedení tohoto opatření.
22. Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona jednal v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III. b) Vyjádření vlády
23. Vláda přijala dne 16. 4. 2025 usnesení č. 266, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem, navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, případně zamítl a zmocnila místopředsedu vlády a ministra práce a sociálních věcí k zastupování vlády a ministra spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra, ministrem práce a sociálních věcí, ministrem financí a ministryní obrany k vypracování vyjádření vlády k návrhu.
24. Vláda předně vyjádřila názor, že návrh - zejména ve vztahu k jeho první argumentační linii - chápe především jako účelové přenesení politického boje na půdu Ústavního soudu, proti čemuž se ohradila.
25. Uvedla, že důvodem pro vypracování návrhu zákona byla aktuální potřeba adekvátně reagovat na demografický vývoj společnosti a na zvyšující se rozdíl mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a výdaji na dávky důchodového pojištění. Vláda zdůraznila, že kdyby nedošlo k žádným změnám, činil by rozdíl mezi příjmy z pojistného a výdaji na důchody za 35 let podle kvalifikovaného odhadu již téměř 3 % HDP, tedy cca 300 mld. Kč v současných hodnotách. Tento deficit by zásadním způsobem ohrožoval udržitelnost veřejných financí v České republice. Vláda proto považovala za nezbytné provést opatření ke stabilizaci důchodového systému a tato opatření schválit ještě v tomto volebním období. Zdůraznila, že nyní napadenou zákonnou úpravu je potřeba nazírat a hodnotit v širším kontextu snahy vlády o ozdravení veřejných financí ve smyslu jejich udržitelnosti a dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Odkázala přitom na povinnost státu stanovenou § 2 zákona č. 23/2017 Sb., o rozpočtové odpovědnosti, a v současnosti probíhající mezirezortní připomínkové řízení týkající se legislativního návrhu ústavního zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti. Vláda zmínila rovněž mezigenerační solidaritu, kterou označila primárně za otázku ekonomickou a politickou. Zdůraznila společenský zájem na vyváženosti, spravedlnosti a udržitelnosti systému důchodového pojištění, akcentovaný rovněž v úvodní části důvodové zprávy zákona č. 417/2024 Sb.
26. K námitkám týkajícím se porušení legislativního procesu se vláda vyjádřila toliko obecně s odůvodněním, že "k poskytnutí stanoviska v dané otázce pro účely řízení před Ústavním soudem je podle názoru vlády povolán Parlament, resp. jeho obě komory jako hlavní účastníci řízení". Odkázala přitom na nálezovou judikaturu pléna Ústavního soudu (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 a sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ze dne 4. 12. 2024). Z této judikatury dle vyjádření vlády vyplývá, že vada v legislativním procesu vyvolává protiústavnost schváleného zákona, odporuje-li přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo porušuje-li jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces s tím, že v důsledku této vady dojde k dotčení některé z ústavních norem a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena.
27. Dle vlády prvně uvedená varianta protiústavnosti zákona způsobená vadou legislativního procesu ve věci předkládané navrhovatelkou nenastala. Zhodnotila tedy případné naplnění v pořadí druhé varianty, přičemž s odkazem na judikaturu Ústavního soudu upřesnila, že k porušení jednacího řádu může docházet ve třech typových situacích: porušení pravidel stavu legislativní nouze, přílepky a omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášení řečníci. K posledně uvedené situaci vláda uvedla, že v nyní posuzovaném případě k neústavnímu omezení parlamentní debaty nedošlo, neboť ve shodě se závěry plynoucími ze shora uvedené nálezové judikatury Ústavního soudu platí, že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko.
28. Vláda detailně popsala průběh projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně. Vyjádřila se obdobně jako Poslanecká sněmovna. Uvedla, že vládní návrh zákona podle sněmovního tisku č. 696 byl poslancům rozeslán dne 7. 5. 2024 a byl projednán ve třech čteních na 104., 113. a 117. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl schválen dne 8. 11. 2024, tj. byl v Poslanecké sněmovně projednáván šest měsíců, a to celkem v deseti jednacích dnech, konkrétně: 28. 5. (od 13:00 do 23:00), 29. 5. (od 9:00 do 23:00), 30. 5. (od 9:00 do 18:15), 2. 10. (od 9:00 do 22:00), 3. 10. (od 9:00 do 20:30), 4. 10. (od 9:00 do 12:30 hod.), 30. 10. (od 12:00 do 15:30), 1. 11. (od 9:00 do 13:50 hod.), 6. 11. (od 9:00 do 14:00) a 8. 11. (od 9:00 do 13:00). Garanční výbor, tj. Výbor pro sociální politiku, návrh zákona projednával pětkrát na svých schůzích konaných ve dnech 19. 6., 11. 7., 5. 9., 9. 10. a 25. 10. 2024. Vláda vyjádřila názor, že časový prostor na prostudování a přípravu na projednávání návrhu zákona, na vystoupení poslanců v rámci rozprav v jednotlivých čteních a ve výborech a na uplatnění pozměňovacích návrhů a zaujetí stanoviska byl dostatečný.
29. Vláda připomněla, že vystoupení opozičních poslanců byla často velmi dlouhá (mnohahodinová) a řada vystoupení, přinejmenším zčásti, ani neměla racionální vztah k projednávanému návrhu zákona, tj. k důchodové reformě. Zdůraznila, že cílem mnohých vystoupení opozičních poslanců byly právě jen obstrukce (cituje např. vyjádření poslance A. Babiše), které ovšem nepožívají ústavněprávní ochrany.
30. Vláda upozornila, že konstatoval-li by Ústavní soud přesto vadu legislativního procesu spočívající v porušení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, v jejímž důsledku došlo k porušení některé z ústavních norem, v souladu se svou ustálenou judikaturou by měl zvážit, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (bod 166) Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona.
31. Ve vztahu k námitce nehlasovaného procedurálního návrhu poslankyně A. Schillerové, která v rámci třetího čtení dne 1. 11. 2024 podala podle § 63 jednacího řádu návrh na odročení jednání o tomto sněmovním tisku do 30. 6. 2025, vláda konstatovala, že takový návrh byl podle jejího názoru nehlasovatelný. Poslanecká sněmovna totiž předtím již odhlasovala, že třetí čtení tisku 696 bude pokračovat dne 6. 11. 2024 od 9:00. Toto usnesení by tedy muselo být nejprve revokováno. Teprve pokud by k revokaci došlo, mohlo by být hlasováno o návrhu poslankyně A. Schillerové.
32. Ve vztahu k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy vláda uvedla, že byl v systému Poslanecké sněmovny evidován (i s odůvodněním) pod č. 5098 dne 4. 10. 2024. Pozměňovací návrh byl dne 4. 10. 2024 načten v podrobné rozpravě v rámci druhého čtení v souladu s § 94 odst. 1 jednacího řádu, přičemž byl i stručně odůvodněn poslancem J. Jakobem. Podle vlády právní úprava předkládání pozměňovacích návrhů v § 94 odst. 1 jednacího řádu počítá s tím, že poslanecký pozměňovací návrh je prezentován právě až během druhého čtení. K vyhodnocení podaných pozměňovacích návrhů pak slouží garantovaný časový odstup před konáním třetího čtení a institut projednání garančním výborem. Garanční výbor Poslanecké sněmovny, tj. Výbor pro sociální politiku, podané pozměňovací návrhy opakovaně projednával ve dnech 9. a 25. 10. 2024. Třetí čtení sněmovního tisku č. 696 pak bylo zahájeno dne 10. 10. 2024, pokračovalo ve dnech 1., 6. a 8. 11. 2024, kdy byl sněmovní tisk ve třetím čtení Poslaneckou sněmovnou schválen. Opozice přitom pozměňovací návrh v průběhu třetího čtení opakovaně rozporovala, což dokládá, že nejen měla, ale též využila možnost vyjádření.
33. Ve vztahu k nepřikázání návrhu zákona dalším výborům vláda poznamenala, že rozhodnutí, kterým výborům bude návrh zákona přikázán, je podle § 90 odst. 7 jednacího řádu autonomním právem Poslanecké sněmovny. Návrh zákona však musí být přikázán vždy garančnímu výboru, což se v nyní posuzovaném případě stalo. Vláda dále - obdobně jako Poslanecká sněmovna - odkázala na úpravu obsaženou v § 91 odst. 4 jednacího řádu.
34. S ohledem na shora uvedené vláda formulovala dílčí závěr, že průběh projednávání a schvalování zákona č. 417/2024 Sb. nevykazuje žádný ústavněprávní deficit, který by měl iniciovat uplatnění kasační pravomoci Ústavního soudu.
35. Vláda se vyjádřila rovněž k druhé (materiální) argumentační linii navrhovatelky, spočívající v tvrzené neústavnosti shora uvedených ustanovení zákona o důchodovém pojištění. V odkazu na judikaturu Ústavního soudu předně vymezila základní východiska limitovaného přezkumu ústavnosti sociálních práv.
36. Z hlediska odůvodnění napadené právní úpravy vláda zopakovala, že pro předložení návrhu zákona existovaly závažné faktické důvody, zejména neudržitelnost předchozího systému důchodového pojištění, jenž do budoucna směřoval k vysokým deficitům důchodového účtu. Vláda nastínila nepříznivou predikci demografického vývoje České republiky a jeho vlivu na důchodový systém. Odkázala přitom na Zprávu o stavu důchodového systému České republiky a o jeho předpokládaném vývoji se zřetelem na demografickou situaci České republiky a na očekávaný populační a ekonomický vývoj ("Zpráva o stavu důchodového systému"), která je součástí sněmovního tisku č. 696 [srov. Závěrečnou zprávu hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA) ("Závěrečná zpráva RIA")].
37. Vláda upozornila, že na dodržování závazků plynoucích z Úmluvy o dávkách dohlíží i orgány Mezinárodní organizace práce, která - zjednodušeně řečeno - doposud nikdy nerozporovala závěry reportované Českou republikou týkající se plnění závazků z této mezinárodní smlouvy. K námitce porušení mezinárodních závazků státu, konkrétně čl. 15 odst. 3 Úmluvy o dávkách, a přeneseně též čl. 1 odst. 2 Ústavy, vláda uvedla, že je věcí každé smluvní strany zmíněné mezinárodní smlouvy, které profese privileguje snížením důchodového věku. Nalezení shody na obsahu tohoto vymezení je posláním moci zákonodárné, která se v průběhu legislativního procesu může, ale nemusí shodnout s návrhem, který v rámci své zákonodárné iniciativy předkládá vláda jakožto orgán moci výkonné. Vláda zdůraznila, že skupina zaměstnanců vykonávajících práce zařazené do třetí a čtvrté kategorie podle zákona o ochraně veřejného zdraví až do konce roku 2024 žádné zvláštní postavení z hlediska stanovení důchodového věku neměla. Postavení těchto osob bylo tedy zcela shodné s ostatními pojištěnci. Preferované zacházení bylo navrženo až v souvislosti s důchodovou reformou, přičemž bylo třeba zvýhodněnou skupinu definovat způsobem, na kterém bude nalezena celospolečenská shoda vyjádřená demokraticky nastaveným poměrem sil v Poslanecké sněmovně. Vláda akcentovala povahu základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří coby práva sociálního, u kterého má zákonodárce povinnost upravit je prováděcím zákonem. Je však v zásadě již věcí jeho volné úvahy, jak příslušnou materii upraví.
38. Vláda uvedla, že napadený pozměňovací návrh byl dostatečně odůvodněn. Práce zařazené pouze ve čtvrté kategorii byly zvoleny především z důvodu, že jde o nejrizikovější kategorii pro zdraví, při které jsou překračovány hygienické limity, tedy hrozí vysoké riziko ohrožení zdraví, které nelze vyloučit ani při používání dostupných a použitelných ochranných opatření. Předkladatelé pozměňovacího návrhu brali v potaz rovněž fiskální dopady, s čímž vláda ve vyjádření souhlasila, neboť považuje za účelné nejprve vyhodnotit dopady rozšíření okruhu pojištěnců se sníženým důchodovým věkem, kteří pracují ve čtvrté kategorii prací, a až poté případně přistoupit k další úpravě okruhu osob, kterých by se týkalo snižování důchodového věku. Vláda dále doplnila, že třetí kategorie byla na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu vyčleněna, neboť pro ni bylo zvoleno jiné řešení, které z hlediska finančních dopadů na pojištěnce vede k velmi podobnému výsledku jako je ten, který by mělo zařazení do preferované skupiny ve smyslu zákona o důchodovém pojištění (toto řešení spadá do sféry tzv. třetího důchodového pilíře a zahrnuje povinný příspěvek zaměstnavatele na produkty spoření na stáří). Návrh právní úpravy již byl Poslanecké sněmovně předložen a je projednáván jako sněmovní tisk č. 894.
39. V závěru se vláda vyjádřila k důsledkům navrhovaného zrušení právní úpravy. Její zrušení jako celku by eliminovalo prakticky celé reformní úsilí vlády v oblasti důchodového pojištění. Vláda upozornila, že z právního řádu by byla odstraněna nejen opatření směřující k zajištění budoucí stability důchodového systému a vyrovnanější bilance důchodového účtu, ale také opatření, která v rámci sociální soudržnosti směřují k posílení individuálních nároků pojištěnců. Zrušena by byla mj. rovněž právní úprava zavádějící nárok na snížení hranice důchodového věku pro zaměstnance vykonávající práce zařazené do čtvrté kategorie, což ovšem opozice v průběhu legislativního procesu nekritizovala. Zrušení dílčích ustanovení by podle vlády způsobilo neúplnost, nesrozumitelnost a nelogičnost právní úpravy obsažené v zákoně o důchodovém pojištění.
III. c) Replika navrhovatelky
40. Navrhovatelka v replice setrvala na své argumentaci, na niž odkázala, a to zejména v části týkající se ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona. Ve vztahu k části vyjádření vlády týkající se materiálních námitek uvedla, že nepolemizuje se specifickým charakterem hospodářských, sociálních a kulturních práv, jichž se lze dovolávat toliko v mezích prováděcích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). Upřesnila, že podstata její argumentace je postavena na nesouladu napadeného zákona s mezinárodními závazky státu, přičemž odkazuje na zásadu pacta sunt servanda, kterou označuje za úhelný kámen systému mezinárodního práva veřejného. Zdůraznila, že v návrhu neargumentuje zásahem do sociálních práv ve smyslu rozsahu poskytovaného plnění, čímž se "dostává mimo rámec čl. 41 odst. 1 Listiny a [nepředkládá] otázku čistě politického uvážení podléhající eventuálně pouze tzv. testu racionality." Navrhovatelka se vymezila rovněž vůči vyjádření vlády, že je věcí politického uvážení, zda bude zohledněna i třetí kategorie zaměstnanců. Tento postoj vlády opakovaně označila za projev svévole veřejné moci.
41. Navrhovatelka dále vyjádřila nesouhlas s názorem Poslanecké sněmovny, že pozměňovací návrh poslanců M. Bendy a J. Jakoba obsahuje odůvodnění. Zdůraznila, že pasáž, na kterou odkazuje Poslanecká sněmovna, neodpovídá požadavkům Úmluvy o dávkách. Závěrem reagovala na vyjádření Senátu, přičemž kvitovala jeho reakci na vypuštění příznivějších pravidel pro dřívější odchod do starobního důchodu pro celou tzv. třetí kategorii osob (srov. výše usnesení č. 56).
II. d) Sdělení veřejného ochránce práv
42. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
IV.
Upuštění od ústního jednání
43. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
V.
Podmínky řízení
44. Ústavní soud je k projednání návrhu na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., resp. in eventum na zrušení novelizovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění příslušný. Navrhovatelka je k podání návrhu aktivně legitimována. Ačkoliv podle ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, body 37 a 39) novelizující právní předpis a jeho jednotlivá ustanovení obecně nemají samostatnou normativní existenci, neboť se stávají součástí novelizovaného právního předpisu, je-li namítána absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, může být z těchto hledisek posuzována právě i ústavnost novelizujícího předpisu (tj. zákona č. 417/2024 Sb.) Napadená ustanovení zákona o důchodovém pojištění jsou platnou součástí právního řádu. Ústavní soud proto mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu.
VI.
Přezkum procedury přijetí napadeného zákona
45. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda byl napadený zákon (č. 417/2024 Sb.) přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Následně posoudil, zda je napadená právní úprava (novelizovaná ustanovení zákona o důchodovém pojištění) v souladu s ústavním pořádkem z hlediska věcného.
46. Ústavní soud shledal, že zákon č. 417/2024 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Navrhovatelka proti tomu ostatně žádné námitky nevznesla. Její argumentace - jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace - se soustřeďuje především na vady legislativního procesu. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda byl zákon č. 417/2024 Sb. přijat ústavně předepsaným způsobem.
VI. a) Obecná ústavní východiska a principy legislativního procesu a posuzování jeho vad
47. Ústavní soud se k posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu vyjádřil již mnohokrát.
48. Ústavní soud zdůrazňuje, že Ústava vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Legislativní proces upravují podrobněji především jednací řády obou komor Parlamentu. Pramenem tzv. parlamentního práva jsou dále autonomní usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů. Významná je rovněž ustálená a ústavně souladná praxe parlamentní komory a jejích orgánů (srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 76, a sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 40). Především jednací řády jednotlivých komor Parlamentu tak garantují a převádějí do praxe jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu. Ústavními principy a hodnotami se také řídí výklad a aplikace jednotlivých ustanovení jednacích řádů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 205).
49. Ústavní soud opakovaně judikoval, že při přezkumu legislativního procesu respektuje především obecný princip ústavní dělby moci, který spočívá v její distribuci mezi různé ústavní instituce a společně s principem reprezentativní demokratické vlády je zakotven v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Její součástí je kromě jiného i specifický princip autonomie parlamentu ve smyslu nezávislé instituce reprezentující svobodnou demokratickou vůli, která si sama stanoví pravidla a procedury své vnitřní organizace a fungování. (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 63 a 64, nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 76 nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 49). Pro ústavní dělbu moci je proto nezbytný i specifický princip sebeomezení a zdrženlivosti Ústavního soudu ve vztahu ke svobodně zvolenému parlamentu, který je základem reprezentativní demokratické vlády (srov. dále bod 54 tohoto nálezu).
50. Parlament reprezentuje demokratickou vůli lidu, ale výkon jeho moci a zrovna tak i vnitřní organizace, pravidla a procedury musí být podřízeny Ústavě a ústavním principům a hodnotám. I v tomto moderním principu ústavně reprezentativní vlády se prosazuje klasická Aristotelova myšlenka vlády zákonů nad politickou vůlí, podle které "V demokraciích, které se řídí zákonem, demagog vzniknouti nemůže, nýbrž vůdci jsou tu nejlepší občané; tam však, kde nerozhodují zákony, vystupují demagogové." (Aristotelés, Politika, Nakladatelství Petr Rezek, 1998, s. 157). Ani autonomie parlamentu jako reprezentanta demokratické vůle proto není absolutní a neomezená. Bohatá judikatura Ústavního soudu (naposledy nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 50) opakovaně zdůrazňuje, že legislativní proces musí zaručit dostatečný prostor pro parlamentní a veřejnou diskuzi i její náležitou úroveň, ve které jsou zaručena práva vlády i opozice a která zajišťuje otevřenou výměnu většinových a menšinových názorů napříč politickým spektrem. Jen takový legislativní proces, ve kterém všichni zúčastnění mají příležitost získat k projednávaným zákonům náležité informace, na jejichž základě se k nim mohou také vyjádřit a utvořit si názor, lze považovat za ústavně konformní a demokraticky legitimní.